4.1. Ценностные цели законопроекта

Иногда представляется, что написать проект закона достаточно простое дело. Необходимы грамотные юристы, звучное название, несколько статей, дублирующих Конституцию РФ, и законопроект готов.

Однако существуют подходы к проектированию законопроектов (или проектов иных нормативных правовых актов — НПА), основанные на ключевых методологических положениях, от следования которым зависит, будет ли новый закон (или иной НПА) эффективным. В рамках настоящего исследования были выбраны ценностно-ориентированный и системно-управленческий подходы как основные для конструирования НПА и их последующей реализации на практике.

Отметим, что выбранные подходы не являются «единственно верными», «наиболее эффективными» и «безусловно рекомендуемыми к применению». В настоящее время они представляют собой продукт научно-практической деятельности коллектива исследователей Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, который возник в результате упорядочения и систематизации различных методик проведения научных исследований и научно-практических разработок в сфере государственного управления, в том числе с целью устранения типичных ошибок: подмены ценностей и задач, нескоорди- нированности и т. п. Широкого апробирования на практике они еще не прошли, поэтому их применение также может нести в себе определенные риски, недостаточно изученные в настоящее время. В то же время авторам они представляются состоятельными прежде всего в силу их убедительности и прозрачности — они позволяют четко и однозначно расставить все точки над «і» и достигать заранее ожидаемого разработчиками результата исходя из той системы ценностей, которую они выбрали.

Рассмотрим, как строится методология проектирования нормативных правовых актов на основе выбранных подходов.

Системность и ценностная ориентированность проекта нормативного правового акта обеспечиваются посредством соблюдения при его разработке следующего алгоритма: 1)

ценностный выбор; 2)

определение субъектов отношений, их интересов в сфере общественных отношений, регулируемых законопроектом; 3)

определение основных проблем, препятствующих реализации выявленных интересов субъектов; 4)

анализ с позиций ценностного выбора действующего набора государственно-управленческих решений, нахождение баланса интересов субъектов, выработка идей и концептов по решению идентифицированных проблем и выбор инструментарных мер, решений и действий в пространстве общественных отношений, регулируемых законопроектом; 5)

предложение системы необходимых нормативно-правовых инициатив, которые должны пакетироваться в нормативный правовой акт.

В данном разделе мы рассмотрим первую стадию проектирования НПА — ценностный выбор, которая заключается в определении ценностных целей проекта НПА.

Ключевыми понятиями здесь являются «ценность» и «цель».

Ценность — это жизненно или по иным причинам особо значимый для субъекта деятельности элемент желаемого состояния предмета деятельности (объекта управления).

То есть, говоря простым языком, ценность — это то, что для разработчика проекта НПА является наиболее важным в данном предмете деятельности, то, ради чего эта конкретная деятельность осуществляется, ради чего этот НПА должен быть принят. Ценности, как правило, присутствуют не на рационально-логическом, а скорее на морально-нравственном, внерациональном, подсознательном, метафизическом уровне. Размышления о ценностях вообще — тема отдельная и весьма обширная, уходящая корнями в глубины человеческой психологии, философии, религии. Но в случае разработки НПА следует вести речь не о «ценностях вообще», а о ценностях применительно к конкретной управленческой ситуации.

Необходимо четко понимать, какие ценности являются критерием для создания формул нормативных регуляций.

Под целью мы понимаем желаемое субъектом человеческой деятельности состояние объекта управления.

Таким образом, ценностная цель НПА — это цель, для реализации которой разрабатывается НПА, основанная на ценностном выборе.

Ценностные цели проекта федерального закона «О холдингах» также определяются на основе совершенного в явном виде выбора ценностей: 1)

создание условий для повышения устойчивой, эффективной деятельности холдингов; 2)

защита прав и законных интересов участников гражданского оборота, вступающих в отношения с участниками холдингов; 3)

регулирование интеграционных процессов хозяйствующих субъектов в рамках холдингов.

В настоящее время, несмотря на то что холдинги стали объективной реальностью, современного механизма по регулированию интеграционных процессов хозяйствующих субъектов в рамках холдингов так и не было создано. Кроме того, в отношениях участников холдингов и третьих лиц права последних остаются в значительной степени неурегулированными, что создает препятствия для их должной правовой защиты. Так, кредиторы участников холдингов оказываются в заведомо более слабом положении, их права и законные интересы нуждаются в дополнительных мерах охраны со стороны государства с учетом необходимости обеспечения высокой степени защиты гражданского оборота. Не достаточно защищенными в настоящее время являются интересы участников холдинга (лиц, входящих в холдинг), поскольку в случае получения холдинговой (головной) компанией достаточно широкого круга полномочий, позволяющих оказывать воздействие на участников холдинга, возникает риск злоупотреблений такими полномочиями.

Отсутствие правового регулирования порождает значительное количество иных проблем во взаимоотношениях существующих холдингов с органами власти и управления, во взаимоотношениях участников холдинга, что создает препятствия для их устойчивой и эффективной деятельности.

Возвращаясь к методологии работы, отметим, что в целом работа по подготовке проекта НПА, определяющая и ценностные цели, и требующие решения проблемы, генерирующая концепты решений и направления реализации предлагаемых решений, состоит из двух этапов.

Этап 1. Проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследования основных проблем на основе ценностного выбора, систематику проблемного поля, генерацию идей — концептов решений.

Схема 5. Методология разработки нормативных правовых актов

Этап 2. Синтетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к конкретным инструментарным решениям в пространстве государственного управления, построению необходимого нормативного правового акта и иных распорядительных документов, их пакетированию в правовой документ.

Исходя из такой постановки, методологию работ можно представить так, как это показано на схеме 5.