4.2. Субъекты интересов и их интересы в сфере действия законопроекта

В данном конкретном случае речь идет об основаниях и порядке создания и прекращения холдингов, порядке государственной регистра- ции холдингов, особенностях управления в холдингах, имущественных отношений внутри холдингов, а также взаимоотношений холдингов и органов государственной власти.

Разумеется, если существуют общественные отношения, подлежащие правовому регулированию в рамках законопроекта, значит, должны быть и субъекты данных отношений. Как указано выше, при проектировании государственно-управленческих решений, в частности, при подготовке проекта федерального закона, необходим учет ключевых субъектов, интересы которых могут быть затронуты действием разрабатываемого законопроекта.

Кто входит в универсальный для любого законопроекта состав данных субъектов?

Во-первых, человек (личность). Разумеется, интересы отдельной личности, каждого конкретного индивида должен учитывать любой закон.

Во-вторых, общество. Без этой категории невозможна ни жизнь отдельной личности, ни функционирование государства.

В-третьих, различные группы. В каждом обществе существуют отдельные группы, формируемые едиными политическими, экономическими, социальными интересами.

И, наконец, в-четвертых, государство. Это, пожалуй, наиболее ин- тегративный субъект, который в той или иной мере «видит» и должен балансировать интересы всех остальных субъектов отношений.

Но у самого государства тоже есть свои неотъемлемые интересы, которые в законопроекте следует учитывать и иметь в виду, поскольку их неудовлетворенность в определенных случаях может приводить к дестабилизации системы государственной власти и неизбежно вызывать вслед за этим деградацию механизмов защиты интересов всех остальных субъектов: человека, общества и отдельных социальных групп.

Понятно, что в рамках конкретной сферы общественных отношений, в которых законопроект предполагается к применению, субъектов в рамках этих четырех групп существует великое множество, и они разнолики. Поэтому для отражения специфики соответствующих отношений необходимо упорядочение и некоторая систематизация по указанным основным четырем группам функциональных субъектов (т. е. необходимо в более конкретной форме выписать субъектов отношений по выполняемым функциям, типам и видам деятельности и т. д.).

Если существуют субъекты отношений, то у них существуют и соответствующие интересы в сфере действия будущего закона. Деятель- ностью субъектов движут интересы, интересы мотивируют их поведение в регулируемых законом общественных отношениях. Все эти интересы, точнее те из них, которые являются нравственно и общественно признаваемыми, следует представлять и учитывать.

Для того чтобы перейти от «высоких слов» в практическую плоскость, в рамках реализуемой методологии необходимо выписать ключевые виды субъектов интересов и дать описание их интересов. Для выявления интересов при этом целесообразно обращаться к самим их носителям как в очной, так и в заочной формах. При отсутствии возможности вести диалог непосредственно с носителями интересов рекомендуется воспользоваться методами экспертных оценок.

Для обсуждаемого проекта федерального закона основные субъекты — это государство (в лице соответствующих органов и институтов) и сами холдинги (в лице их участников — холдинговой компании и всех остальных). Вместе с тем в рассматриваемом круге отношений участвуют и третьи лица (в качестве потребителей, кредиторов, акционеров участников холдингов, в том числе миноритариев, наемных работников, хозяйствующих субъектов, не являющихся холдингами, и пр.), общество в целом.

Следующая стадия — определение основных проблем, которые стоят на пути реализации интересов субъектов отношений, дают исходный материал для обнаружения проблем, препятствующих реализации интересов выявленных субъектов в рассматриваемой системе отношений (сфере регулирования) через призму действующего зако- нодательства217.

Определенное правовое регулирование в любой из возможных сфер уже существует — хотя бы на уровне Конституции РФ. Однако требуется детальное представление о действующем в данной сфере законодательстве. И тогда становится понятным, какие есть пробелы, коллизии или несовершенства, которые нужно исправлять, вторгаясь в действующее законодательство, а какие нормы придется принимать впервые в рамках нового закона.

Таким образом, устанавливается содержание тех препятствий, которые не дают реализовываться интересам, и проводится их анализ с точки зрения законодательства РФ.

Эта стадия является ключевой, поскольку четко формулирует вопросы, которые должны быть решены посредством соответствующего законопроекта. В то же время данная стадия далеко не самодостаточна и должна быть жестко связана с интересами конкретных субъектов отношений.

Вооружившись ценностными критериями, адекватными представлениями о наборе субъектов и их интересов, проблемах, требующих решений, можно увидеть, сколько конкретных вопросов требуют нормативно-правового регулирования в новом законе. Происходит формирование своеобразной повестки дня для конструирования нового закона. Таких вопросов, по опыту нормотворчества, могут быть десятки и сотни (в зависимости от предполагаемого предмета регулирования и сферы действия будущего закона).

И только после этого становится возможным формировать структуру нового закона, находить формулы (концепты, принципы) нормативно-правовых регуляций, а затем «выписывать» сам нормативно-правовой текст.

В рамках этой стадии, т. е. при нахождении решений, очень важным в методологии проектирования закона является вопрос о балансе интересов. Здесь возникает важная методологическая проблема — как находить решения в случае множественности и противоречивости интересов различных участников общественных отношений. Это самый распространенный случай на практике, когда, как правило, говорят о конфликте интересов.

Задачей правового регулирования, которое осуществляется государством в рамках государственного управления, является обеспечение баланса этих интересов, под которым понимается не банальное равенство, а именно баланс, т.

Таким образом, в законопроекте необходимо предусмотреть сложные синтетические формулы реализации интересов в их комплексе, нельзя пренебрегать никакими значимыми из них.

Следовательно, в законопроекте должны быть предусмотрены такие регуляции, которые позволяют достигнуть максимального согласования интересов и наименьших потерь или конфликтогенности в результате их противоречия.

Еще одним существенным моментом становится вопрос о степени радикализма и поляризации выбираемого решения. Как известно, спектр возможных решений всегда широк, а сами они вариативны. Неслучайно в разработках органов власти обычно присутствует набор сценариев: пессимистический, оптимистический и «нормальный».

Особыми требованиями также являются реалистичность предложений, их значимость и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоспособность документа в практике государственного управления в России.

При этом с формальной (внешней) стороны процедуры проектирования нормативного правового акта (в том числе проекта федерального закона) его содержание и форма должны отвечать регламентным требованиям, предъявляемым к документам такого рода.

Указанная последовательность действий обеспечивает нацеленность и работоспособность нового закона в регулировании целеположенных отношений в обществе. Закон в результате имеет шанс быть эффективным.

Рассмотрим конкретные интересы субъектов отношений, которые необходимо принять во внимание при разработке проекта федерального закона «О холдингах».

Общность интересов государства и холдинговых компаний (как основных субъектов отношений) в связи с функционированием холдингов вполне очевидны в рамках налоговых правоотношений. Так, уклонение от уплаты налогов крупных интегрированных структур за рубежом было снижено посредством принятия Седьмой директивы ЕЭС от 13 июня 1983 г., которая обозначила важность правового регулирования трансфертного ценообразования внутри холдингов и способности холдинга выступать в качестве консолидированного налогоплательщика.

Признание в законопроекте холдинга субъектом налоговых правоотношений и оптимизация налоговых платежей в рамках участников холдинга (через признание холдинга консолидированным налогоплательщиком) позволит холдинговой компании вести сводные учет и отчетность по всем участникам холдинга и обеспечит холдингу по сравнению с отдельными хозяйствующими субъектами значительное преимущество при уплате налогов на чистую прибыль: уменьшается налоговая нагрузка, и высвобождаемые денежные средства участники холдинга могут реинвестировать для наращивания объемов производства. Это, в свою очередь, может дать эффект в масштабах всей страны в случае эффективного использования высвобождаемых ресурсов — увеличение валового внутреннего продукта, повышение занятости населения. Последнее является явно выраженным интересом общества. В рамках применения участниками холдинга в отношениях между собой цен на товары, которые отличаются от аналогичных цен на рынке (транфертных цен), холдинг в целом и его участники смогут экономить издержки при закупке продукции (при уменьшении цен на сырье) и поддержать низкорентабельные сферы бизнеса (при повышении цен на высокотехнологичные товары, услуги, которые существуют на рынке не более одного года), что является особенно актуальным интересом холдинговой компании и иных участников холдинга в условиях нехватки оборотных средств, возникших в результате кризиса.

При этом такая оптимизация в рамках участников холдинга в результате повышения рентабельности приводит к увеличению налогооблагаемой базы, что влечет за собой соответствующее увеличение объема налоговых платежей и бюджетных доходов государства.

Законопроект должен предоставить возможность безвозмездной передачи имущества в рамках холдинга, установить особенности правового режима совершения сделок с заинтересованностью между участниками холдинга (смягчающие требования, определенные действующим законодательством по отношению к обычной процедуре совершения таких сделок), которые позволят уменьшить непроизводительные расходы компаний, связанные с корпоративным управлением.

Законопроект должен предусматривать предоставление государством инвестиционных кредитов для реализации проектов холдинга. После принятия законопроекта данное положение будет использоваться преимущественно для осуществления взаимовыгодных вложений и сможет улучшить ситуацию как в экономике страны в целом, так и в рамках финансовых показателей конкретного холдинга. Преимущество получат обе стороны — государство и холдинги.

Не стоит также забывать, что государственная поддержка деятельности холдинга будет способствовать его экономической успешности, повышению инвестиционной привлекательности, в чем заинтересованы не только сами холдинги, но также и их наемные работники. Поскольку холдинги являются крупными производственно-хозяйственными объединениями, обеспечивающими занятость значительной части населения, представляется, что общество также заинтересовано в их успешном функционировании. Кроме того, экономическая эффективность функционирования холдинга также выражается в повышении стоимости акций его участников, что представляет интерес для их акционеров.

Единые технологические цепочки холдингов, интеграция науки и производства в их рамках обеспечивают улучшение качества и степени переработки сырья, что способствует диверсификации и иннова- тизации экономики. Функционирование таких крупных структур имеет и социальные последствия, такие как увеличение количества рабочих мест, возможность не экономить на социальных льготах, соблюдать трудовые права и гарантии работников, что находится в сфере интересов общества и конкретных наемных работников внутри холдинга.

Помимо вышеперечисленного, интересы холдинговых компаний в рамках принятия такого законопроекта заключаются во введении субсидиарной ответственности холдинговой компании по обязательствам иных участников холдинга (т. е. холдинговая компания будет привлекаться к ответственности только в том случае, если у участника холдинга не хватает средств для исполнения обязательств по сделке) в отличие от ныне действующей солидарной (когда кредитор вправе требовать исполнения обязательств как от всех должников совместно, т. е. от холдинговой компании и иных участников, так и от любого из них в отдельности). Данная норма позволит защитить холдинговую компанию от злоупотреблений со стороны участников холдинга.

В законопроекте должно также вводиться специальное регулирование деятельности холдингов, направленное на защиту интересов как участников холдинга, так и иных хозяйствующих субъектов, кредиторов. Имеются в виду согласование создания холдинга с антимонопольным органом, выкуп акций миноритариев — участников холдинга, если они голосовали против его создания, и некоторые другие.

Кроме того, в интересах кредиторов, иных лиц, вступающих во взаимоотношения с участниками холдинга, следует упорядочить в законопроекте существующие организационную и управленческую структуры холдингов и ввести их в правовое пространство, создать легальный механизм управленческого воздействия холдинговой компании на иных участников холдинга. Это обеспечит большую управленческую прозрачность деятельности холдинга.

В интересах холдинговой компании также необходимо создать юридически обеспеченные возможности проведения единой согласованной политики внутри холдинга, направленной на достижение целей холдинга в целом, в рамках обеспечения принципа целостности.

В рамках обеспечения принципа централизма внутри холдинга интересы холдинговой компании и иных участников холдинга выражаются в сбалансированном разделении между ними функций стратегического и оперативного планирования. Интерес холдинговой компании здесь также заключается в осуществлении ею контроля за соблюдением установленных условий деятельности и некоторых других полномочиях.

Анализ конкретных проблем, связанных с рассмотренными интересами и выраженных в виде пробелов и недостатков действующего законодательства, а также концепты их решений представлены в Концепции проекта федерального закона «О холдингах».