8. Выводы к главе

Разрушение приказного управления и ослабление центра, вызванное губернской реформой 1708г., сделало необходимым дальнейшее преобразование административной системы, теперь

198 Милюков П.Н.

199 Цит. по: Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 316, 313.

200 Там же. С. 403.

245

уже на началах централизации. В качестве образца для рефор­мирования центрального и местного управления было взято го­сударственное устройство Швеции, признанное тогда лучшим в Европе.

Коллежская и провинциальная реформы Петра I предусмат­ривали введение в государственное управление России таких основополагающих начал, как разделение властей, повсеместная унификация всех сторон административной жизни (структуры учреждений, состава служащих, делопроизводства), бюрократи­зация центрального и местного управления.

Непосильной для первой четверти XVIII в. оказалась задача разделения сфер управления и создание судебной системы, неза­висимой от администрации. Более успешной была деятельность реформаторов по унификации управления. В ходе администра­тивных реформ была создана общая для всей страны система центральных и областных учреждений, наполненных одними и теми же должностными лицами и действовавших по одним и тем же инструкциям. Однако в данном случае законодателям удалось добиться лишь внешнего сходства с европейскими об­разцами. Труднее было решить другую задачу: заставить работать эту новую для российской государственности административную структуру в чуждых для нее условиях. В российских коллегиях до конца не реализовалась ни одна из сильных сторон шведских учреждений, имея в виду их коллегиальность, систематическое распределение дел между ведомствами и стройный порядок канцелярского делопроизводства.

Эффективное функционирование многочисленных канце­лярий предполагало создание бюрократии, подобной той, что существовала в Швеции.

Введение «Табели о рангах» негативно сказалось на положе­нии приказных людей: они оказались за пределами XIV класса «Табели». Выросшая над ними пирамида классных должностей свела их значение до уровня канцелярских служителей, занятых перепиской и регистрацией бумаг. По замыслу Петра I, создате­ля новой системы гражданской службы, классные ступени долж­ны были заполнять профессиональные чиновники из дворян, прошедшие приказную подготовку в качестве коллегии-юнке­ров. Замысел не удался. Как правило, дворяне шли на граждан­скую службу уже после отставки с военной, занимая должности

246

не ниже коллежских асессоров (VIII класс) и воевод (IX класс). Таким образом, в первой четверти XVIII в. заметно размножив­шееся высшее и среднее чиновничество в профессиональном от­ношении заметно уступало своим предшественникам. Преобла­дание военных на гражданских должностях высшего и среднего уровня сохранялось до конца столетия.

Государственное управление, особенно местное, испыты­вало постоянный дефицит служащих канцелярий и средств на их содержание. Поставив «кормление» вне закона, правительс­тво, не имея возможности обеспечить прожиточный минимум основной массы служащих, безуспешно пыталось добиться торжества закона с помощью разветвленной сети органов над­зора и армии.

Однако трудности, с какими сталкивались законодатели в приспособлении новой организации управления, были связаны не только с бедностью России. Реформы Петра I корректирова­ли, как писал А.Д. Градовский, «общие условия государственной и общественной жизни, которые неотразимо влияли на развитие учреждений и стояли вне воли законодателя»201. Преобразования первой четверти XVIII в. явно не отвечали ни уровню развития русского общества, ни экономическим возможностям страны, ни традициям российской государственности.

Представляется, что главная проблема заключалась в несо­ответствии историческим условиям механизма взаимодействия центрального и местного управления, выработанного шведской коллежской системой. Формализм канцелярского порядка, обес­печивавший единство государственного управления Швеции, не был приспособлен к российским условиям. При огромных рас­стояниях, плохих дорогах и постоянном недостатке служащих канцелярий сложная система делопроизводства и бесконечная служебная переписка были причиной волокиты и низкой эф­фективности управления, способствовала распространению зло­употреблений и взяточничества.

Сбои в управлении вынуждали центральную власть прибе­гать к чрезвычайным мерам. Нередко Сенат и коллегии могли добиться исполнения своих указов местной администрацией лишь с помощью специальных комиссий и военных. В последние годы жизни Петра I такая форма взаимодействия центральных учреждений с провинциальными властями получила широкое

201 Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. Т. 9. Ч. 3. СПб., 1908. С. 63.

247

распространение и по сути дела заменила собой естественный ход управления.

Таким образом, в области государственного управления Петр оставил преемникам центральные коллегии и многочисленные местные канцелярии, снабженные инструкциями, наказами и разного рода предписаниями. Но их создателю не удалось вдохнуть жизнь в новые учреждения и сформировать из них от­лаженную административную систему, приспособленную к усло­виям жизни России. Эту задачу с большим или меньшим успехом верховная власть решала на протяжении всего XVIII столетия.

248