12. Выводы к главе

Подведем итог. В области государственного управления перед преемниками Петра I стояла сложнейшая задача: наладить рас­строенный механизм административной машины и обеспечить ее работу, не прибегая к чрезвычайным мерам.

Преобразования, предпринятые после смерти императора, были направлены не на отмену, а на приспособление новой организации государственного управления к условиям жизни России. Справедливой представляется оценка преобразований 1720-х гг., данная историками М.К. Любавским и А.Б. Камен­ским: не контрреформа, а корректировка реформ первой четвер­ти XVIII в., направленная на дальнейшее их развитие.

Преемники Петра I сохранили в прежнем виде устройство коллегий с характерной для этих учреждений канцелярской формой управления и сосредоточили внимание на нежизнеспо-

245 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 42, 143; ПСЗ-1. Т. 9. № 6976. 24 мая 1736 г.; Т. 10. № 7858. 20 июля 1739 г.

340

собных местных канцеляриях. В 1727г. многочисленные мест­ные учреждения заменила одна воеводская канцелярия во главе с воеводой, в должности которого были слиты все ветви власти и функции управления. Воеводы были восстановлены и в уезд­ных городах, заполнив, таким образом, лакуну в местном управ­лении, образовавшуюся к концу правления Петра I. Но возрож­денные воеводы, в отличие от своих предшественников XVII в., в большей степени зависели от центральных учреждений, надзи­равших за их деятельностью. Этот надзор осуществлялся с помо­щью постоянного движения многочисленных бумаг и посылки гвардейцев с чрезвычайными полномочиями, ставших при Пет­ре I необходимой составляющей государственного управления.

Таким образом, в организации местного управления, создан­ного в ходе преобразований 1726—1730 гг., нашли отражение ос­новополагающие начала как приказной, так и коллежской сис­тем. Элементы допетровской государственности были вписаны в коллежскую систему, подчинены и в значительной степени «переварены» ею. Эта особенность новой организации мест­ного управления дает основание говорить не о контрреформе, а о преемственности управления XVII и XVIII вв., о которой не задумывались разработчики реформ первой четверти XVIII в. Не случайно, что эта организация местного управления в неиз­менном виде существовала почти 40 лет; таким долголетием не отличалась ни одна другая система управления, действовавшая в XVIII веке.

В системе, сформировавшейся после смерти Петра I, со­отношение центрального и местного управления напомина­ло перевернутую пирамиду. Широким основанием ей служила достаточно развитая сеть центральных учреждений, которые направляли свою деятельность, а с ней и поток бумаг, в одну общую точку — воеводскую канцелярию. Слабым звеном этой организации была малочисленность государственных служащих на местах и кормление их за счет населения. Замена казенного жалованья акциденциями, растянувшаяся почти на 40 лет, ока­зывала деморализующее воздействие, как на чиновников, так и на население.

С приходом к власти Елизаветы Петровны была предприня­та попытка вернуться к созданному Петром I управлению, но

341

при ближайшем знакомстве с его организацией, императрица отказалась от пересмотра действовавшей системы. На протя­жении более чем 30 лет усилия законодателей были направле­ны на разработку общих штатов, предполагавших унификацию управления и введение казенного жалованья для всех категорий служащих. Но работа по подготовке штатов, решивших многие назревшие задачи управления, была завершена только в 1763 г., при Екатерине II.

Организация государственного управления, созданная ре­формами 1726—1727 гг., в полной мере отвечала определению самого бюрократического периода в истории развития государс­твенного управления XVIII в. Как уже отмечалось, в ходе ре­форм Петра I бюрократическое начало утвердилось в централь­ном управлении, где оно имело достаточно прочные корни уже в XVII в. Попытки привнести это начало в местное управление не увенчались успехом. Эту задачу решили преемники Петра I, создавшие, по оценке М.М. Богословского, «совершенную бюрократическую пирамиду и в областном разделении, и в об­ластном управлении»246.

К началу 1760-х гг. как в центре, так и на местах администра­тивную машину приводили в движение государственные чинов­ники. Несмотря на стремление преемников Петра I сократить государственный аппарат, к началу 1760-х гг. его численность заметно возросла. Выборный элемент, широко представленный в местном управлении в 1710—1720-е гг. в лице ландратов, зем­ских комиссаров, бурмистров, ратманов, крепостных писцов и надсмотрщиков, фискалов и др. к середине XVIII в. практиче­ски исчез из местной жизни. Однако служащие воеводских кан­целярий, хотя и были государственными чиновниками, но не получали казенного жалованья и находились на содержании на­селения.

К середине XVIII в. стало очевидным, что жизнь внесла се­рьезные поправки в основные принципы организации граждан­ской службы, разработанные при Петре I. По замыслу зако­нодателя низшее звено бюрократии, включавшее должности регистраторов, протоколистов, актуариусов и секретарей, долж­но было комплектоваться дворянами и быть основным источ­ником формирования средней и высшей бюрократии. Несмот­ря на обязательный характер гражданской службы для дворян, правительству не удалось заполнить все ступени чиновничьей

246 Богословский М.М. Указ. соч. С. 520.

342

лестницы представителями высшего сословия, занимавшими, как правило, должности высших и средних рангов. Предпочи­тая не утруждать себя постижением канцелярских премудростей, многие из них начинали гражданскую службу после выхода в от­ставку с военной службы. Не имея практического опыта, не зная тонкостей канцелярского делопроизводства, бывшие военные формировали бюрократию, в значительной степени зависимую от деятельности канцелярий, что способствовало усилению роли последних.

Так был разрушен еще один из столпов петровской орга­низации гражданской службы, предусматривавший создание профессиональной дворянской бюрократии путем постепенно­го продвижения чиновников по службе. Не имея возможности заполнить низшие классные должности лицами дворянского происхождения, преемники Петра I были вынуждены открыть к ним доступ канцелярским служителям. Большинство из них, не встречая конкуренции со стороны дворянства, сравнительно быстро преодолевали XIV ступень «Табели о рангах», а наибо­лее опытные и удачливые получали секретарские должности, а вместе с ними по указу от 31 января 1724г. и потомственное дворянство.

343