«Администрация недоверия»

Все указы, регламентировавшие деятельность и поведение служащих, кончались угрозой штрафов, побоев, потери имущес­тва и даже смертной казни. Различные виды штрафов грозили за не представленную в срок бумагу (15 февраля 1712 г.), неявку на исповедь, за прогул рабочего дня, опоздание или ранний уход из учреждения, за решение дел не в присутственном месте (в пос­леднем случае штраф достигал 100 руб., которые шли на содер­жание госпиталей).

Другой отличительной чертой правительственной политики по отношению к бюрократии было создание разветвленной сети орга­нов надзора и контроля за ее деятельностью, неизвестных в XVII в. При этом правительство широко пользовалось системой доноси­тельства, возведенной в ранг государственной политики. «Эпохой доносов»190 назвал Богословский годы правления Петра 1, когда откровенно прослеживалось стремление законодателей превра­тить в фискалов все население России. Показателен в этом отно­шении указ 1722г. «Об оскорбителях чести государя императора и нарушителях общего спокойствия и о взыскании с тех, которые по доносам о сих злодеях не производят следствия», где подробно описан конкретный случай из жизни г. Пензы, а его участники са-

189 ПСЗ—1. Т. 7. №. 4422. 20 января 1724 г.; № 4572. 25 сентября 1724 г.

190 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 296-297.

242

мим законодателем определены в «герои» и «антигерои». К первым отнесен посадский человек, который донес на человека, кричав­шего «всенародно злые слова, касающиеся до превысокой чести его императорского пресветлого величества».

В таких условиях механизм взаимодействия высшей власти с исполнительными органами стал совсем другим. По оценке А.Д. Градовского, «система полного доверия к служащему сосло­вию в совокупности и отдельному чиновнику в частности», ха­рактерная для XVII в., в первой четверти XVIII в. «превратилась в организованное недоверие учреждений Петра I»192. Развивая эту мысль в другой своей работе, историк заметил, что «адми­нистрация не может быть организованной системой недоверия», так как «ни один администратор не будет иметь мужества усер­дно служить правительству, предполагающему в нем преступни­ка», а в такой ситуации малоэффективной будет любая система контроля193.

Точку зрения Градовского разделяли и другие исследовате­ли. «Недоверие к подданному, — писал М.М. Богословский, — сквозит повсюду в реформе. Им проникнуто и новое устройство администрации. Развитие бумажного производства, учрежде­ние разного рода контроля, требование мелочной отчетности все это — яркие признаки недоверия и неизбежные спутники бюрократического режима»194. Мрочек-Дроздовский характери­зовал отношение правительства того времени к исполнителям его предписаний как «обычное недоверие», которое «доходило до крайностей: над одним посланником для надзора посылался другой...» При этом, установив систему «крайне сложного надзо­ра, правительство не стеснялось рангами: за офицерами надзор поручался простым солдатам...»195

191 ПСЗ-1. Т. 6. № 3984. 28 апреля 1722 г.

192 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII ст. и гене­рал-прокуроры // Сочинения. Т. 1. СПб., 1899. С. 77.

193 Градовский А.Д. История местного управления в России // Там же.

194 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. С. 62.

195 Там же; Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ. соч. С. 177.

243

В этой связи следует заметить, что под неусыпным контро­лем различных лиц находились все учреждения, не исключая и Сенат, осуществлявший высший надзор за всеми сферами управления. С конца 1715г. надзор за его деятельностью осу­ществлял «генеральный ревизор, или надзиратель указов» В.Н. Зотов, ставший затем обер-секретарем Сената. Помимо права штрафовать нерадивых губернаторов за неисполнение указов Сената, в его обязанности входило доносить царю на сенаторов, если «станут тянуть время». С учреждением в 1720 г. должности обер-секретаря Сената к нему перешла обязанность следить, «дабы в Сенате все было делано порядочно и суетных разговоров, крика и прочего не было», обеспечивать скорое обсуждение дел сенаторами, а в случае нарушения этого указа секретарь должен был, «все покинув», доносить о том самому царю196. В 1721 г. обер-секретаря сменили гвардейские офице­ры Преображенского полка, помесячно дежурившие в Сенате, которые получили еще больше прав, чем их предшественник: дежурный офицер мог арестовать и отправить сенатора в кре­пость, если тот бранился и вел себе невежливо. Кроме того, он должен был с каждой почтой сообщать царю о том, что про­исходило в собраниях Сената. При этом и самому офицеру за­кон грозил лишением чести, имущества и даже жизни в случае небрежного исполнения своих обязанностей. С 1722 г. главным начальником в Сенате становится генерал-прокурор, который обязан был постоянно присутствовать на заседаниях, заведо­вать канцелярией Сената и следить, чтобы все делалось по пра­вилам и закону197.

Надзор за местной администрацией, наряду с фискалами, осуществляли гвардейские офицеры и солдаты, которым в 1713 г. был поручен «розыск» по делам о злоупотреблениях чиновников, ас 1719 г. и контроль за их деятельностью. Не предусмотренный никакими регламентами, этот надзор существовал до конца правления Петра I; к нему прибегали и его преемники.

196 Брикнер А.Г. Указ. соч. С. 594, 597; ПСЗ-1. Т. 5. № 2957. 27 ноября 1715 г.; Т. 6. № 3519. 13 февраля 1720 г.

197 Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. Кн. 2. С. 476—477; Сборник РИО. Т. 40. С. 244; ПСЗ—1. Т. 6. №3721. 28 января 1721 г.; № 3877. 12 января 1722 г.

244

что им предписывалось сажать на цепь губернских чиновников («ковать за ноги и на шеи положить цепи»)198.

Так, в конце 1720 г. по распоряжению унтер-офицера Пустош-кина под арестом оказалась вся администрация Московской гу­бернии во главе с вице-губернатором И.Л. Воейковым. Столь су­ровое наказание чиновников было вызвано тем, что губернская канцелярия не могла представить ведомость о доходах губернии за 1710г., т.е. десятилетней давности. По свидетельству проезжавше­го через Москву, гр. А.А. Матвеева, этот унтер-офицер Пустошкин «жестокую передрягу учинил, и все канцелярии опустошил, и всем здешним правителям, кроме Военной коллегии и Юстиции, не только ноги, но и шею смирил цепью». К 1724 г. число гвардейцев, командированных в области, достигло 87, причем из них только 16 человек были офицерами, а остальные имели нижние чины199.

С 1722г. надзорные функции за губернской администрацией стали осуществлять и переписные канцелярии, созданные для про­верки результатов ревизии и строительства квартир для размещения полков. По поручению коллегий и Сената, наряду с гвардейцами, они «понуждали» администрацию к действию: сажали под арест воевод и камериров, нередко, «сковав в железа (...) будто злодеев», взыскивали с них штрафы, отстраняли от должности нерадивых чиновников. Появление в 1724г. полковых дворов, также связан­ных с введением подушной подати, привело к новому сокраще­нию сферы деятельности административных учреждений и даль­нейшей дискредитации гражданской власти, так как начальникам полков были переданы и сбор налогов, и полиция, и в конечном итоге надзор за губернаторами и воеводами. «Кроме приставлен­ного к ней гвардейца, надзор которого тяготел над ней, — писал М.М. Богословский, — сверху ее давил властный и требователь­ный переписчик, с боков ее сжимали полковые командиры»200. По сути дела местная администрация получила военный характер.