ВВЕДЕНИЕ

«Целое только тогда может быть хорошо, когда его части находятся в устроении»

(Екатерина II. «Наставление губернаторам» 1764 г.)

На рубеже двух тысячелетий Россия переживает очередной переломный момент, которые уже не раз случались в ее истории.

Отличительная особенность Российского государства - его евразийская природа, исключительное разнообразие: региональное, национальное, конфессиональное, культурное. Длительное время шел процесс «собирания земель». Этот исторический процесс носил и мирные, и военные формы, происходил и в форме добровольного вхождения, и насильственного присоединения, но результатом всегда было включение народов, территорий и государств в общую систему российской государственности.

За прошедшее тысячелетие сменилось много типов государства, форм государственного устройства и управления.

Крупнейшей вехой в истории России было создание при Петре I Российской империи со сверхзадачей "догнать и перегнать передовые страны Запада". В основу административно-территориального деления империи была положена губерния, а главным действующим лицом в ней стал губернатор. И вот на протяжении более чем двухсот лет, с 1708 до 1917 г., институт губернаторства и губернская система управления прошли долгую и сложную эволюцию. При всех контрастах Российской империи это была весьма прочная и устойчивая держава, что объяснялось наряду с цементирующим воздействием русского народа, общепризнанным главенством правящей династии, монолитностью дворянства и чиновничества, также достаточно высокой эффективностью губернаторской формы местного управления.

С конца 80-х гг. XX века в России произошли громадные изменения во всех областях жизни, в том числе в форме государственного устройства. Появились равноправные субъекты Федерации: края, области, республики, автономные образования. На основе Конституции России они создают свое законодательство, формируют органы власти субъекта Федерации, местное самоуправление. Во главе многих краев и областей появились новые руководители - губернаторы. Конечно, это не те губернаторы, что были сто или двести лет назад. Теперь они избираются всем населением региона, имеют четко зафиксированные в Конституции России и конституциях и уставах субъектов Федерации полномочия, тесно сотрудничают с независимыми от них законодательной и судебной ветвями власти.

Но многие проблемы остаются общими. Поэтому и сегодня, решая задачи развития российских регионов в XXI веке, столь важно изучить историю института губернаторства дореволюционного времени, понять, как работала система губернского управления, каким образом она взаимодействовала с центральным правительством и местным самоуправлением, каков был статус губернатора и кто они были, эти "хозяева губерний", сумевшие построить одну из самых великих империй в мире.

Проблемы становления и развития института губернаторства в дореволюционной историографии в основном привлекали внимание правоведов. В трудах Б.Н.Чичерина [1], Н.М.Коркунова [2], Н.И.Лазаревского [3], А.Д.Градовского [4], В.В.Ивановского [5], М.А.Корфа [6], А.В.Лохвицкого [7], И.М.Страховского [8] подробно изучена законодательная база существования института губернаторства: правовой статус губернаторов, их функции и полномочия, разграничение предметов ведения с центральной властью и нижестоящими структурами государственной власти, с органами местного самоуправления; показаны изменения правового статуса губернатора на различных этапах истории.

В 1905 г. вышел историко-юридический очерк Ивана Блинова "Губернаторы", который до сего дня является наиболее полным и обобщающим историко-юридическим исследованием института губернаторства.

Проблема губернаторов и местного управления в целом была также рассмотрена И. Андреевским [9] и Е.И.Анучиным [10]. Имеются в дореволюционной историографии также юридические исследования, освещающие отдельные этапы развития института губернаторства. Это работы П. Н. Мрочек-Дроздовского [11], М. М. Богословского [12], А. В. Романович-Словатинского [13], Ю. В. Готье [14], В.Григорьева [15]. Здесь нельзя не упомянуть и работу лидера партии кадетов П. Н. Милюкова [16], где содержится оригинальная концепция сущности и целей петровских реформ. Одновременно выходило немало трудов, освещавших деятельность отдельных губернаторов и генерал-губернаторов, правда, в основном, в апологетическом свете [17]. Большое значение для разработки темы' имело обращение к изданиям, описывающим историю родов русского дворянства, поскольку все губернаторы, за небольшим исключением, были дворянами [18].

При разработке темы мы неоднократно обращались к фундаментальным историческим трудам В.О. Ключевского и С.М.Соловьева [19], в которых при описании различных этапов российской истории дается оценка деятельности отдельных губернаторов и генерал-губернаторов, внесших особый вклад в историю Российского государства. Кроме того, выходили работы исследователей других народов и регионов Российской империи, освещающие историю управления этими территориями, в том числе – сюжеты, связанные с наместниками и генерал-губернаторами. Это труды М. С. Грушевского [20], Г. Н. Потанина [21], Л. Арбузова [22], И. Высоцкого [23], М. М. Бородкина (Абова) [24], С. С. Эсадзе [25]. Эти работы написаны на большом фактическом материале, хотя каждый из авторов освещал проблему, исходя из своих политических взглядов.

Немало работ было посвящено обустройству окраин Российской империи и осмыслению места и роли института генерал-губернаторства. В этой связи выделяется работа Е.Игнатьева «Россия и окраины» (СПб, 1906), где автор весьма критически отзывается об опыте и достижениях Российской империи. Известный интерес представляет и фундаментальный труд А.СЯщенко «Теория федерализма» (Юрьев, 1909), где отдельный раздел посвящен развитию теории федерализма в России, начиная от декабристов и кончая левыми политическими партиями начала XX века. Важное значение для нашего исследования имеют справочные и энциклопедические издания (особенно биографического характера) о государственных деятелях России, они в дореволюционное время были очень широко представлены [26].

Дореволюционная литература обладает важными достоинствами: она дает достаточно объективную историко-правовую картину возникновения и функционирования института губернаторства, содержит богатый фактический материал и включает в себя имевшиеся в то время в наличии историко-экономические и статистико-этнографические данные, обращает внимание на наиболее видных губернаторов и генерал-губернаторов.

В то же время нельзя не заметить, что работы дореволюционных историков имеют и ряд проблем и особенностей. Во-первых, поскольку авторы описывали события, близкие им по времени, или современниками которых они являлись, исследователи зачастую шли в русле официальной историографии, за исключением конца XIX - начала XX века, когда в России зарождался политический и идеологический плюрализм. Во-вторых, дореволюционные авторы чаще всего описывали людей своего класса, причем, как политиков и государственных деятелей, а не как исторических личностей, и делали они это далеко не всегда критически. И в-третьих, большинство из них и не представляли, к каким катастрофическим последствиям для страны призедет сохранение самодержавия и во многом ставшей архаической системы местного управления.

Советская историография практически не создала работ, посвященных государственному устройству и управлению Российской империи в целом, характеру ее местной власти, тем более, специально посвященных институту губернаторства в России и личностям российских губернаторов.

Очень важным для развития нашей темы стало конкретно-историческое исследование Н.П.Ерошкина "История государственных учреждений дореволюционной России" (М.,1968, переиздана в 1998 г.), где дается краткий, но систематический очерк истории институтов управления, в том числе и института губернаторства. Одним из первых стал разрабатывать данную тему С. М.Троицкий, посвятивший свои работы формированию бюрократии в России в ХVIII веке [27] .

В 1978 г. вышел классический труд П. А. Зайончковского "Правительственный аппарат самодержавной России", по сути открывший новое направление в исторической науке. В российской историографии была показана необходимость изучения личного состава государственного аппарата и сформулировано принципиальное положение, "что наряду с расстановкой общественных сил, определенной политической системой", на внутреннюю политику страны «оказывают немалое влияние и люди, стоящие во главе администрации» [28].

В этой работе П.А.Зайончковского рассмотрены условия службы и состав (сословность, образование, имущественное положение) чиновничества, в том числе высшего и губернского звеньев бюрократии, включая губернаторов, прослежена эволюция чиновничества в XIX в. Для нас была также ценна предложенная П.А.Зайончковским методика их изучения, основанная на комплексном использовании законодательных актов, формулярных списков, источников мемуарного характера. Такая методика позволила нам выявить и проанализировать количественные характеристики состава губернаторского корпуса в различные периоды' и таким образом показать его в развитии, определить основные качественные параметры. Сформировалась целая школа П. А. Зайончковского.

Специально проблемам местного управления была посвящена книга М. М. Шумилова, вышедшая в начале 80-х гг [29]. Объектом исследования автора стала "правительственная политика по отношению к губернскому уровню управления, к губернатору как органу власти", правовое положение губернатора, его отношения с центральными органами власти и их местными учреждениями.

Серьезным и вместе с тем необычным является исследование американского историка Р.Роббинса "Наместники царя", вышедшее на английском языке в 1987 г. [30] Это, пожалуй, первое социально-историческое исследование, где институт губернаторства характеризуется с точки зрения социально-политических связей и отношений губернатора с другими уровнями власти и общества, в том числе с представителями центральной власти, земств, а также с фабрикантами, рабочими, крестьянами, национальными меньшинствами, средствами массовой информации. Роббинс делает парадоксальный вывод, что губернатор не был всевластен, он пишет, что де-юре губернатор обладал очень малыми полномочиями. Но этот вывод трудно принять. Исследования показывают, что правовая сторона местной власти далеко не всегда отвечала реальной практике России.

Для понимания нашей проблемы очень важно то, что Роббинс подчеркнул одну из постоянных сторон взаимоотношения населения и власти в России - патерналистское сознание населения, стремление к сильной единоличной власти не только в центре, но и на местах. Автор приводит также составленные на основе формулярных списков обобщенные характеристики служебного опыта, образовательного уровня, имущественного положения губернаторов по состоянию на 1879 и 1913 гг. Весьма интересна его попытка реконструировать "типичный" день "типичного" губернатора в "типичной" губернии. Роббинс опровергает традиционные представления о губернаторах как невежественных и коррумпированных чиновниках, показывает рост их профессионализма и служебной компетентности. Хотелось бы отметить, что в последнее время происходит сближение подходов зарубежных, и отечественных историков в рассмотрении целого ряда исторических проблем.

Следует выделить фундаментальное исследование государственного управления в России периода империи, выполненное немецким исследователем Е.Амбургером, который много внимания уделил фактической стороне проблемы, привел огромное число имен российских губернаторов. [31]

За последнее десятилетие вышел целый ряд серьезных работ как общеисторического плана, так и непосредственно касающихся темы данного исследования, что позволяет говорить о новом современном этапе в развитии историографии института губернаторства.

В фундаментальных работах М.В.Бабич «Государственные учреждения XVIII века» (М.,1999), Т.Г.Архиповой, М.Ф.Румянцевой и А.С.Сенина «История государственной службы в России. XVII-XX века» (М.,1999), в словаре-справочнике «Российская государственность» (конец XV - февраль 1917 г.) (М.,1996 и 1999) намечены новые подходы к исследованию государственных институтов власти в Российской империи, изучению политической элиты страны и ее отдельных отрядов, включая губернаторов.

Своей основательностью и серьезной источниковой базой привлекают истрико-источниковедческие очерки В.А.Иванова "Губернское чиновничество в 50-60-е гг. XIX в. в России" (Калуга, 1994). Автор анализирует информационные возможности, сохранность и методы использования формулярных списков, мемуаров и газетной периодики. Он дает сравнительную характеристику чиновничества Москвы и Калуги в середине XIX в., в том числе и губернаторов. В книге прорисованы моральный облик, привычки, уровень культуры, особенности служебных биографий и управленческого стиля губернаторов.

За последнее десятилетие вышел ряд исследований, посвященных окраинам Российской империи, где определенное место занимает и анализ деятельности наместников, генерал-губернаторов и губернаторов. Среди них хотелось бы в первую очередь выделить коллективную монографию "Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления" (М.,1997). Это первый фундаментальный труд, где с научных позиций рассматривается процесс включения различных государств и народов в состав Российской империи, а также предпринимается попытка дать сравнительно-исторический анализ систем управления на окраинах государства. Однако, описание различных окраин получилось далеко не однородным в научном отношении. В работе также предпринимается попытка применительно к ряду окраин рассмотреть функционирование института генерал-губернатора и наместника, но в связи с отсутствием необходимого массива источников эта попытка получилась в ряде случаев неполной и не всегда точной.

Среди современных региональных научных исследований выделяется изучение истории Сибири, в том числе истории управления этим обширным регионом. Здесь появилось первое фундаментальное исследование о жизни и деятельности трех генерал-губернаторов Восточной Сибири - в 1998 г. вышла книга Н.П.Матхановой "Генерал-губернаторы Восточной Сибири середины XIX века. В.Я.Руперт, Н.Н. Муравьев-Амурский, М.С. Корсаков". В монографии не только воссозданы биографии трех последовательно сменявших друг друга генерал-губернаторов Восточной Сибири, но и анализируются их взгляды, основные направления экономической, социальной и кадровой политики, отношения с высшими властями и местным обществом. Особый интерес вызывает стремление автора проследить влияние индивидуальных свойств личности на специфику управленческого стиля администраторов.

Серьезный вклад в изучение истории управления в Сибири вносят работы А.В.Ремнева, появившиеся в 90-е гг.[32] В них содержится самобытный анализ традиционных проблем взаимоотношения Сибири и центра, порождавших их причин и эволюции правительственной политики по отношению к региону. А.В.Ремнев признает, что отчасти передача властных полномочий из центра в регион явилась уступкой требованиям местной высшей администрации, настаивавшей на необходимости создания в регионе сильной и самостоятельной власти. Автор убедительно показывает обреченность предпринимавшихся властью попыток найти оптимальное соотношение территориального и отраслевого принципов управления, централизации и децентрализации без широкого привлечения общественных сил. На примере Сибири Ремневым достаточно глубоко разобрана колониальная составляющая политики самодержавия.

За последнее время в Сибири также появилась книга Н.И.Дубининой, посвященная последнему дореволюционному генерал-губернатору Приамурского края Н.Л.Гондатти, а также научно популярные очерки П.П.Виббе о генерал-губернаторах Западной Сибири П.М. Капцевиче, Г.Х.Гасфорде и П.Г. Казнакове [33] . Среди диссертационных исследований обращает на себя внимание докторская диссертация Л.Е.Горизонтова "Поляки и польский вопрос во внутренней политике Российской империи. 1831 – начало XX в» (М.,1999). Сама диссертация и опубликованная монография [34] на современном уровне рассматривают польский вопрос как фактор внутреннего развития России. Это историко-философское исследование показывает всю тщетность усилий самодержавного режима любыми усилиями инкорпорировать Польшу в состав Российской империи. Автор также уделяет внимание роли русских наместников в Польше, показывая, что, несмотря на различные политические взгляды и, соответственно, действия, они не смогли и не могли коренным образом переломить ситуацию в российско-польских отношениях.

Также хотелось особо отметить кандидатскую диссертацию Д.В.Васильева "Становление и развитие системы управления Туркестанского края. 1856-1886 гг.", защищенную в 1999 г. на историческом факультете МГУ. В этой диссертации, пожалуй, наиболее емко и всесторонне показана система управления одной из национальных окраин России в развитии. Автор на серьезной источниковой базе научно доказал, что присоединение и освоение Туркестана к России было обусловлено, прежде всего, геополитическими, а не экономическими причинами. Проведя сравнительный анализ системы российского управления в Туркестанском генерал-губернаторстве и британского владычества в Индии, он аргументировано показал, что Туркестан в первые десятилетия после присоединения к России не являлся колонией. В то же время трудно согласится с выводом Д. В. Васильева об отсутствии колониального компонента в политике самодержавия вообще. Скорее можно говорить о России как империи "старого типа", переходившей в новое качество, с присущими новым колониальным империям конца XIX - начала XX в. чертами. Всесторонне и глубоко охватив деятельность первого туркестанского генерал-губернатора К.П.Кауфмана, диссертант пришел к важному выводу, что налицо была автаркия, то есть авторитарный режим управления в масштабах края.

Единственным в своем роде пока остается и монографическое исследование финского историка Т.Полвинена о жизни и деятельности генерал-губернатора Финляндии Н.И.Бобрикова в конце XIX - начале XX века. [35] На широком круге не только финских и российских, но и европейских источников Полвинен скрупулезно описывает драматическую судьбу русского генерал-губернатора, попытавшегося превратить Финляндию в российскую провинцию. Пожалуй, это одно из немногих исследований, где через описание деятельности генерал-губернатора удалось показать обреченность политики самодержавия на окраинах в конце XIX - начале XX века, ее неадекватность новому времени. Хотелось бы отметить объективность оценок, даваемых в этом исследовании как российским, так и финляндским государственным деятелям.

В 90-е гг. во многих краях и областях прежде всего в связи с появлением современного института губернаторов возрос интерес к истории губернаторов отдельных регионов дореволюционной России. К настоящему времени вышло более десяти книг, в которых представлены биографии губернаторов различных губерний России [36]. Это очерки справочного характера, составленные на основе формулярных списков, некрологов, мемуаров, местных, иногда и центральных, архивов. Данные книги неравнозначны в научном отношении. Особое место занимает издание «Сибирские и Тобольские губернаторы.» - Тюмень, 2000. В книгу включены не только основательные биографические описания, но и многочисленные документы, связанные с функционированием института губернаторства. Выделяются своей фондированностью работы Н. В. Фролова и Э. В. Фроловой о владимирских наместниках и губернаторах, две книги Г.В.Алексушина о самарских губернаторах, монография о пермских губернаторах. Особо хотелось бы отметить среди работ о местных губернаторах книги В.Н. Балязина "Московские градоначальники» (М.,1997) и «Императорские наместники первопрестольной» (М.,2000). Написанные на огромном историческом материале, эти научно-популярные книги живописуют портреты руководителей Москвы за двести лет, очень точно передавая колорит каждой эпохи сквозь призму жизни и дел знаменитых московских деятелей. Все вместе данные издания, рассказывающие о деятельности губернаторов в разных регионах России, позволяют составить довольно цельное полотно развития этого института в региональном разрезе и сделать некоторые новые обобщения. В этой связи нельзя не назвать и первую попытку историка А.И.Акиньшина дать историографическое осмысление книг о губернаторах отдельных регионов России [37].

За последние годы нестандартные интерпретации проблем личности и государства, в том числе - губернатора и императора, содержатся в трудах С.А. Экшута «На службе российскому Левиафану» (М.,1998) и Е.А.Глущенко «Строители империй: портреты колониальных деятелей» (М.,2000). В книге Глущенко приводится сравнение методов деятельности российских и английских генерал-губернаторов. Также хотелось бы назвать недавно вышедшую коллективную работу В.Ю.Зорина, Д.А. Аманжоловой и С.В.Кулешова "Национальный вопрос в Государственных Думах России» (М.,1999). Во второй главе коллективной монографии поднимаются наиболее острые вопросы развития национальных окраин России в период после первой русской революции в преломлении взаимоотношений: Государственная Дума - Правительство - генерал-губернаторы окраин. К сожалению, исследований развития Российской империи и деятельности губернаторов и генерал-губернаторов в начале XX в. фактически не имеется, поэтому данная монография через призму думских дебатов позволяет проследить, как строилась национальная политика в центре и на местах в новых условиях зарождения парламентаризма в стране.

Различные аспекты темы изучены крайне неравномерно, а в целом проблема места и роли института губернаторства в Российской империи в социально-историческом аспекте не рассматривалась вовсе. Источниковая база исследования довольно разнопланова. В зависимости от характера привлеченных источников она подразделяется на несколько групп. К первой группе источников относятся законодательные акты Российской империи, касающиеся становления и развития института губернаторства на протяжении двухсот лет его истории.

В первую очередь это следующие основополагающие законодательные акты: Указ Петра I «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» (1708 г.); «Инструкция воеводам» (1719 г.); «Наказ губернаторам» (1764 г.); «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (1775 г.); «Общий наказ гражданским губернаторам» (1837 г.); «Наказ генерал-губернаторам» (1853 г.); постановления Временного правительства о губернских и уездных учреждениях. Они содержаться в основном в Полном собрании законов Российской империи и Своде законов Российской империи [38]. Правда, не все действовавшие законы и постановления, особенно касавшиеся окраин империи, нашли в нем отражение. Поэтому привлекались законодательные акты, не вошедшие в него, а опубликованные в различных изданиях [39]. Ко второй группе источников относятся материалы, связанные с подготовкой законодательных актов и предложений по нашей проблематике: документы Законодательной комиссии 1767 г.; группы разработчиков «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г.; Комитета 6 декабря 1826 г.; Комиссии «О губернских и уездных учреждениях» (Н.А.Милютина) (1859-1866 гг.); Кахановской комиссии (1881-1885 гг.); Комиссии по преобразованию губернского управления (В.К.Плеве) (1902-1904 гг.); Комиссии по реформе местного управления (С.Д.Урусова) (1905-1906 гг.); Особого совещания и Совета по делам местного хозяйства (П.А.Столыпина) (1906-1908 гг.). Они также в основном опубликованы [40]. По возможности мы пытались рассмотреть сам процесс законотворчества по проблемам местного управления, позволяющий выявить расстановку политических сил, наличие альтернативных решений, мотивировку тех или иных новелл.

К третьей группе источников относятся документы и материалы высших и центральных органов государственной власти Российской империи, посвященные проблемам местного управления. Это решения Сената, материалы сенаторских ревизий в губерниях; стенограммы ряда заседаний Верховного Тайного Совета, Комитета министров и Совета министров, на которых обсуждались региональные проблемы; некоторые материалы заседаний Государственной Думы России (1906-1916 гг.), где рассматривались вопросы, касающиеся кризисных ситуаций, возникавших на окраинах,Российской империи. Частично эти документы опубликованы [41], но большое их число почерпнуто из фондов архивов: РГАДА (Ф.248 - Сената), куда вошли и материалы бывшего Государственного архива (Ф.9,16); РГИА (Ф.1263 -Комитет министров) и другие.

Огромную роль в нашем исследовании сыграли разнообразные и многочисленные документы и материалы министерства внутренних дел, к которому с начала XIX в. были причислены губернаторы. Это -распоряжения, списки, рапорты, отчеты, донесения и другие документы, отложившиеся в РГИА (Ф.1284 - департамент общих дел МВД).

К четвертой группе источников относятся документы местных органов власти. Это материалы губернских правлений и других губернских учреждений; отчеты губернаторов и генерал-губернаторов; материалы губернских статистических комитетов, в значительной части представленные в памятных книжках и адрес-календарях (обследовано более ста изданий). Источники этой группы в большом числе сохранились также в фонде Сената РГАДА (это дела канцелярии Сената и губернских канцелярий) и в местных архивах - ГА Белгородской области (Ф. Р-1531), ГА Курской области (Ф.1), ГА Воронежской области (Ф.И-2,И-6), ГА Орловской области (Ф.4,580), ГА Астраханской области (Ф.1).

Пятую группу составляют многочисленные списки различных категорий служащих, откуда мы почерпнули сведения о составе губернаторского корпуса. Это сотни опубликованных изданий, а также материалы РГИА (Ф.1284), РГАДА (Ф.286), РГВИА (Ф.36) и вышеназванных местных архивов.

Шестую группу источников составляют документы личного характера. Сюда входят личные формулярные списки, а также воспоминания, письма, книги, статьи, публикации губернаторов; их биографии, фотографии, портреты. Эти документы в основном представлены в фондах архивов - Герольдмейстерской конторы (РГАДА, Ф.286) и в фонде коллекции формулярных списков (Ф.1349) РГИА; в личных фондах РГИА, РГАДА, РГВИА, ГАРФ.

Важную группу источников составляют мемуары. Почти все они изданы. Однако, некоторые основательно забыты и в научном обороте не присутствуют, другие же были опубликованы совсем недавно. Речь идет прежде всего о мемуарах самих губернаторов и генерал-губернаторов (М.Н. Муравьева, С.Д.Урусова, И.Ф.Кошко, Н.П., В.Ф.Джунковского...) [42]. Огромный интерес представляют также дневники и воспоминания государственных деятелей России П.А.Валуева, Д.А.Милютина, А.А.Половцева, С.Ю.Витте. П.Н.Милюкова [43], в которых большое место отводится обстановке в регионах и отношениям с их руководителями. В качестве источника привлекалась периодическая печать - «Правительственный вестник», «Губернские ведомости» и другие.

Тема, связанная с институтом губернаторства в России, чрезвычайно широка и разнопланова. Настоящая работа ее, конечно, не исчерпывает. Это лишь шаг на пути исследования места и роли института губернаторства в системе власти Российской империи.

В данной книге мы постарались сконцентрироваться на тех проблемах, которые до сих пор не становились предметом специального исследования.

Первый блок проблем посвящен генезису института губернаторства как института новой эпохи отечественной истории - эпохи самодержавия и Российской империи. Это была эпоха, открытая Петром I, и длящаяся уже почти три века, когда Россия, пытаясь стать Европой, прибегает к азиатским методам. В первой части исследования рассматривается эволюция всей системы власти, и блок местной власти, оценивается ее адекватность различным вызовам времени. В этом блоке в центре внимания оказываются извечные проблемы власти: соотношение централизации и децентрализации, территориального и отраслевого подходов, единоначалия и коллегиальности, накладывающиеся на имперскую задачу государства: догнать и перегнать передовые страны Запада. Лейтмотивом раздела являются также реформы и контрреформы, и, прежде всего, реформы управления, местной власти и роль в них губернаторов.

Во второй части книги центральное место принадлежит генерал-губернаторам. Мы попытались выделить этот институт из административно-политической системы самодержавной России и показать его уникальную роль в создании Российской империи, в инкорпорации национальных окраин в "единую и неделимую" державу. При этом на основе изучения процессов вхождения различных территорий и народов в состав Российской империи мы стремились вычленить те общие принципы института генерал-губернатора, которые позволили создаться самому большому государству в мире, а, с другой стороны; уловить те отдельные, неповторимые, уникальные механизмы, а также личностный фактор "государевых наместников", которые позволили органически инкорпорировать столь разные по уровню развития, национальным и историческим традициям народы в состав России.

Благодаря применению системного подхода, используя достижения современной науки управления, мы постарались показать реальное место губернаторов и генерал-губернаторов в системе власти Российской империи, выявить имперский, самодержавный характер этого властного института.

Третий блок проблем посвящен проблемам «общего и личного», соотношения объективных условий и субъективного фактора в развитии российских губерний, роли личности в истории. В этой части исследования мы постарались выявить роль губернаторского корпуса в решении тех задач, которые стояли перед страной в разные периоды нашей истории.

В основу всей работы над книгой легла поисковая деятельность, которая дала результаты, имеющие самостоятельное значение. Собран банк данных на более чем 2000 губернаторов и около 200 генерал-губернаторов России - это почти весь губернаторский корпус за все годы существования института губернаторства. Параллельно выявлены административно-территориальные образования (губернии, области, градоначальства...), существовавшие в разное время на территории Российской империи, связанные с губернаторским и генерал-губернаторским правлением. Настоящая книга базируется и на обобщении широкого круга источников, и на обобщении проведенных до нас научных исследований. Поэтому ей присущи черты историко-социальпого, а где-то и историка-политологического исследования. Постановку крупных проблем автор стремился сочетать с бережным отношением к историческому факту, биографиям отдельных людей, судьбе документов, конкретным историческим событиям и ситуациям.

Особую значимость исследованию придает то обстоятельство, что Россия начала XXI века продолжает решать целый ряд "вечных" вопросов, которые существовали и в имперской России: угроза распада единого государства и усиление авторитарных тенденций в регионах; рациональное сочетание территориального и отраслевого принципов управления, централизации (укрепление вертикали исполнительной власти) и децентрализации (развития федеративных отношений, местного самоуправления); успешное проведение административной и земельной реформ. Опыт дореволюционной России поможет избежать многих ошибок прошлого и в то же время взять то рациональное, полезное, что было накоплено предыдущими поколениями, в том числе и поколениями местных руководителей.

Глава I. Институт губернаторства в Российской империи.

Географический и, прежде всего, территориальный фактор играл в возникновении и развитии Российского государства приоритетное значение на протяжении всей его истории. Географическое положение между Европой и Азией оказывало мощное влияние на геополитическую эволюцию России, ее внутреннее развитие и внешнюю политику. Редкое население Руси, небольшими группами разбросанное на огромной равнине, не имеющей четко выраженных естественных границ, чувствовало постоянное давление со стороны врагов, облегающих почти кольцом Русь XIII-XVI веков. Это было государство внутри континента, без сколько-нибудь значительной морской границы, с соседями по всему кругу, что требовало постоянной обороны и особой дипломатии.

Древнерусское государство изначально было европейским государством, и не только в силу своего географического положения или потому, что населялось говорящим на индоевропейском языке народом, но и в силу весьма близких к остальной Европе материальной культуры и исторических традиций.

Этим обусловлен был как огромный удельный вес пространственного компонента в экономических, социально-политических и культурных процессах развития российской государственности, так и в существенной степени этносоциальный архетип российского общества, издревле тяготеющего к корпоративно-общинным формам социальной организации [1]. На территории Российского государства сосуществовали и переплетались интересы целого конгломерата народов, культур, религий, традиций, рассредоточенных на огромных территориальных массивах.

Под давлением как варварских, так и цивилизованных народов, между которыми оказались великороссы, чувствовалась постоянная потребность сплотиться, с одной стороны, чтобы выжить, сохранить свою государственность, а с другой стороны, чтобы не отстать от других государств Европы. Все это предопределило одну из основных качественных характеристик российского общества - мобилизационный характер становления политических отношений и развития государственности. Развитие происходило постоянно в режиме чрезвычайных обстоятельств, что требовало концентрации всех сил общества для укрепления и развития государства, основу которого составили военно-политические механизмы защиты территории и населения страны.

После нескольких столетий татаро-монгольского завоевания, серьезно замедлившего экономическое и политическое развитие Руси (подобно тому, как это было с Испанией, Португалией и балканскими народами, находившимися под властью, соответственно, арабских халифатов и Оттоманской империи), воссоздание Руси в форме Московского государства в XIV-XV вв. стало в значительной степени преемственностью с этим евразийским конгломератом, а сама Московская Русь в XVI в. также становится евразийской державой. Ослабленная в годы правления Ивана Грозного, Россия в начале XVII в. с трудом отстояла свою независимость. Время опричнины Грозного исследователи считают цивилизационным поворотом России в сторону Востока, преждевременной попыткой введения абсолютизма по образцу восточных деспотий [2]. Для постоянного удовлетворения потребностей абсолютистского государства были созданы механизмы организации в виде «всеобщего тягла» - обязательной военной службы ратных людей и прикрепления к тяглу остального населения (крепостная зависимость). Простора для личности оставалось все меньше и меньше.

Восприняв западную цивилизацию через христианство и культуру, Россия всегда оставалась самой отдаленной частью Европы и, будучи активным участником европейских дел, никогда не была по-настоящему интегрирована в ее экономическую и политическую жизнь. В еще меньшей степени Россия стала частью Азии - и политически, и экономически, не говоря уже о культуре, хотя географически она расширялась, главным образом, на восток, до берегов Тихого океана. Тяготевшая к Европе, Россия после освобождения от татаро-монгольского ига страдала больше всего от политических неурядиц, исходивших с европейской стороны, и, в свою очередь, сама приносила нелегкие испытания не столь крупным славянским народам на западе и мусульманским этносам на юге и юго-востоке.

Если вначале все служило выживанию государства, расширению его пределов до естественных границ, гарантирующих безопасность населения, то начиная с XVIII в. наступил перелом, когда быстро возрастающие потребности во все новых и новых территориях, а значит землях, материальных и людских ресурсах, диктовались уже не необходимостью самосохранения, а логикой завоевания, то есть имперской логикой.

Мобилизационный тип российской государственности диктовал необходимость максимальной координации сил и средств в едином центре, создание и укрепление централизованного унитарного государства с абсолютистской формой правления. После того, как в XVII столетии эта задача была в целом решена, у молодого Московского государства начали быстро расти новые геополитические потребности: выход к южным и северным морям, защита южных рубежей от усиливающегося исламского влияния, объединение под знаменем православия славянских народов...

Московское государство стремительно превращалось в Российскую империю. Мы полагаем, что в истории дореволюционной России было три «судьбоносных» переломных момента - это принятие православия, татаро-монгольское иго и создание Российской империи. Создание империи стало миссией Петра I в российской истории. В конце XVII- начале XVIII в. решение этой исторической цели Петром I было обусловлено двумя кардинальными потребностями.

Во-первых, осознанной исторической необходимостью «догнать и перегнать», ушедшую к тому времени вперед Европу, где успешно развивался ранний капитализм. В России к этому времени зарождается всероссийский рынок, развивается мануфактурное производство, но без активного государственного участия задача «догнать» не представлялась реальной. Петр I еще в ранней юности, побывав на Западе, поставил целью своей жизни сделать Россию могущественной державой Европы, «европейским государством», где цель государства - «общее благо», как определял эту задачу М.М.Богословский [3]. Главное, считал Петр, - «добиться превосходства, превзойти Европу» [4]. И, во-вторых, эта «догоняющая модель» развития России требовала в конкретно-исторических условиях XVIII в. не просто абсолютистской монархии, а именно империи. Ибо только империя была способна «прорубить окно в Европу и распахнуть дверь в Азию», то есть силой сделать выгодные территориальные приобретения, создающие необходимые торговые пути для развития торговли и промышленности страны. Причем, империя скорее не западного, а восточного типа, берущая свои истоки в столетиях татаро-монгольского ига, в прочно утвердившейся патерналистской традиции в русском обществе.

«Огромность завоеваний, - писал Монтескье, - порождает деспотию». Императрица Екатерина И, внимательно изучая труды Монтескье и «защищая» его, пришла на первый взгляд к парадоксальному выводу: «Столь великая империя, как Россия, погибла бы, если бы в ней установлен был иной образ, чем деспотия» [5]. Но вывод был только на первый взгляд парадоксальным, на самом деле он вскрывал важную закономерность в развитии страны, а именно: зависимость организации политической жизни России, и, прежде всего, ее политико-административного режима, от ее огромных просторов.

Именно с вышеназванных позиций ни экономика, ни государственное устройство Московского государства не подходили для коренной модернизации российского общества начала XVIII в. Главным средством решения этой задачи могла стать абсолютная монархия. Таковая к этому времени утвердилась в большинстве стран Европы. В отличие от западноевропейских государств абсолютизм в России появился при отсутствии классовых противоречий между помещиками и слабой еще буржуазией (абсолютистские режимы в Европе отменили в своих странах крепостную зависимость), но в условиях резкого обострения классовой борьбы дворян и крепостных крестьян. Это было тупиковое противоречие, оно не вело к победе прогрессивного класса в обществе.

По сравнению с абсолютистскими режимами в остальной части Европы в России абсолютизм отличался гипертрофированной ролью государственной (монаршей) власти. Причиной тому была объективная логика развития России и Запада. Россия при экономически малопродуктивной системе земледелия с господством трехполья (основная площадь), подсеки (лесные полосы севера), перелога (степи юга), сдерживая колонизационный напор Запада, вела вынужденную колонизацию юга и востока, расширяя воспроизводственную базу и отдаляя границы от центра. Разреженность населения на огромных, постоянно расширяемых просторах не поощряла внедрение интенсивных, политически и экономически оптимальных принципов жизнедеятельности. Резерв территорий, неосвоенность окраин позволяли недовольным избегать борьбы с властью... Подобный прогресс вширь естественным образом снимал конфликтность, порождая вольно-народный тип колонизации, а вместе с ней запаздывание (сравнительно с Западом) социального и гражданского развития. Гражданские структуры формировались не народной, сословной борьбой с властью (западный путь), а властью же инспирировались.

Скученность населения на ограниченных пространствах на Западе стимулировала в его социально-политическом и культурном развитии отработку оптимальных механизмов в виде интенсивных технологий. Апогей процесса - Великая французская революция, обогатившая цивилизацию гражданским обществом (сословно-представительная система с гарантиями прав подданных перед лицом власти) и индустриаль-ностью (машинно-техническая система хозяйствования).

Хотя в Европе идея возрождения Великой Римской империи господствовала над европейскими политическими умами тысячу лет после падения Рима, феодальный экономический уклад и соперничество государей не дали превратить Европу в единое централизованное государство и таким образом «от противного» обеспечили условия для политического и идеологического плюрализма, свободной конкуренции и далекого будущего экономического процветания и демократии. Другой была судьба России из-за ее уязвимого геополитического положения. Постоянные войны за жизненное пространство с противниками, вторгавшимися с запада, юга и востока, стали стимулом к объединению и централизации, прежде всего, с целью обеспечения объединенной военной мощи, которая с тех пор стала для Русского государства - в гораздо большей степени, чем для других европейских стран - сердцевиной и главной целью политической и экономической организации.

В России же Великая самодержавная революция Петра и его последователей привела к полному подчинению народа и общества государству. Обязанность, повинность - вот какие правила вводит центральная власть, господствующая над сверху утвержденными (по количеству и качеству тягла) сословиями. Характер российской державно-сти, таким образом, государственно-тягловый, основывающийся на монопольном решении центральной властью вопросов поземельной собственности, торговли, регулирования социальных процессов.

Реформы Петра Великого называют «революцией сверху» [6]. Как бы к ним ни относились различные историки, политики, государственные деятели и как бы ни оценивали их значение, одно очевидно: петровские преобразования заложили парадигму развития России в последующие два столетия. Поэтому понимание петровских реформ есть ключ к пониманию последующей эволюции российского государства и общества. Государственная власть в России восточна по своей сути - в смыкании с азиатскими деспотиями - и западна, выступая деятельным органом развития и прогресса, стремления в Европу. В этом загадка, тайна русской жизни, разгадка которой - в нахождении меры традиционного и модернистского (реформаторского).

Народ, взяв на себя инициативу выхода из Смутного времени, принялся за восстановление национальной государственности. Народную инициативу углубил Петр, задавшийся целью настолько укрепить национальную государственность, чтобы при всех изломах судьбы во веки веков она не могла быть разрушена. Цель Петра - в полной мере абсолютная самовластная государственность, и насаждалась она восточно-деспотическими методами.

Во внешней политике Петр ставил задачи: борьба за выход к морским рубежам на северо-западе и на юге, наращивание территориальной мощи страны. Во внутренней - укрепление феодально-абсолютистского государства. Способом решения этих задач стала тотальная модернизация страны, протекавшая как внедрение передовых по тем временам европейских технологий в индустрию, армию, управление, быт... Спутниками обустройства стали фундаментальные комплексы «мы - они», «реформа- заимствование», «догнать - перегнать»... В итоге ценой сверхусилий мы, - как образно определил Н.М. Карамзин, - стали гражданами мира, но перестали быть в некоторых случаях гражданами России.

Роковая примета отечественных реформ - умонастроение «так дальше жить нельзя». Нельзя жить по дедовской старинке - в противном случае разлад не преодолеть, из смуты не выбраться, перспектив не иметь. Магистрали благополучия - не в доморощенности, а в заимствовании более эффективных иноземных форм. Тактику перенимания и избрал Петр, озаботившись взять из Европы лучшее и импортировать его в Россию. Но делалось все это как насильственная вестернизация. Обнаруживая на Западе передовые технологии - военные, административные, финансовые, бытовые - без соответствующей интеграции в культурную, гражданскую среду русского общества, их навязывали России. При этом не как самоцель, а как средство получения имперских выгод, создания самого сильного государства в Европе.

Ниже мы приводим характерные черты петровских реформ, которые потом не раз, на иных поворотах нашей истории, в модернизированном виде проявлялись вновь.

Первая черта - это совмещение индустриальной модернизации с военной. Мотором обновления страны выступала война, обусловившая административно-командный стиль преобразований. В ходе модернизации была создана отечественная индустрия, достигнуто положительное торговое сальдо...

Но какой ценой это было достигнуто? В качестве способа перевода России на интенсивное развитие была избрана жесткая технология сверхэксплуатации народа. Ужесточилась налоговая политика: налогами было обложено буквально все: окна, трубы, двери, бани, бороды, места на базарах... Поборы с крестьян с введением подушной подати увеличились в три раза. Вошло в практику приписывание крепостных к заводам.

Нарушение прав и свобод личности, ущемление благосостояния людей - все оправдывалось высшими государственными интересами, а в реальной действительности оборачивалось перманентной чрезвычайщиной, в качестве итога давая не подъем уровня жизни народа, а увеличение государственной казны [7].

Второй чертой реформ, вытекающей из первой, было возведение военно-командных методов управления армией в главную норму и гражданского управления. Карательные меры, жесточайшая регламентация всего и вся (от организации фронта до пошива камзола), тотальный контроль заложили основу тоталитаризма как устойчивой черты образа жизни и политического устройства российского общества.

Третьей чертой петровских реформ стало постепенное превращение чиновничества, бюрократии в самодовлеющую политическую силу. Формировалась бюрократия в России в то время на базе дворянства. Иван IV, сделавший ставку на дворянство в борьбе с боярством, использовал его как орудие опричнины. В смутное время дворянство, зависимое от абсолютной власти, боролось против боярского ставленника Василия Шуйского. Табелью о рангах Петр I не только усилил социальный статус дворянства, но и оздоровил его, дав приток «новой крови». Тактику повышения полномочий дворянства государи проводили и впоследствии: Петр III - отмена обязательной службы; Екатерина II -Жалованная Грамота дворянству, вводившая новое сословное самоуправление; Николай I - право дворянских собраний делать власти представление...

С эпохи Петра дворянство получает монополию на чинопроизводство, отождествляясь с государственной бюрократией. С этого момента Государево дело становится дворянским, и наоборот.

И, наконец, четвертой чертой петровских реформ стало резкое обострение противоречия между провинцией и центром, превращение провинции в главный ресурс гигантских геополитических проектов центра. Численность городского населения к концу царствования Петра едва превышала 3%, отражая серьезные перекосы общественного разделения труда [8]. Такова была цена «восточного прорыва» в Европу.

Управление становилось сверхцентрализованным. С этого момента в России на длительный период упрочивается бюрократически-полицейское авторитарное сословное государство. Нам понадобилось столь пространное введение к нашей непосредственной теме, чтобы очертить общую логику и основные закономерности развития страны, общества, государства, с тем, чтобы уже в этом широком историческом контексте исследовать место и роль института губернаторства в Российском государстве.

Петр I для реализации своих реформ впервые в истории России главным звеном, основным мотором модернизации сделал создание новой государственной политико-административной системы. При этом была использована концепция «естественного права», призванная обосновать законность происхождения власти. В петровские времена эта теория западных философов и правоведов стала использоваться для подкрепления абсолютистской монархической власти в России [9]. Власть монарха была закреплена в нормативных документах первой четверти XVIII в. « Его величество, - отмечалось в «толковании» к статье 20 Воинского устава 1716 г., - есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианнейший государь по своей воле и благомнению управляет» [10]. Широкое распространение получила в это время идея «служения государю», обязанного в свою очередь, всячески заботиться о своих подданных.

В России в начале XVIII в. сложился особый тип самодержавного дворянско-чиновничьего государства. Олигархическая Боярская Дума была заменена на назначаемый царем из своих сподвижников Сенат, ведающий подготовкой законодательных актов и решений и ведущий надзор за управлением в государстве. Место дублирующих друг друга приказов заняли четко функционирующие коллегии. Реорганизована армия - в 1698 г. вступил в силу новый воинский устав, возникла гвардия. В 1699 г. введен механизм рекрутов. Проведена секуляризация монастырского имущества, церковь подчинена светской власти (назначаемый царем Синод). 22 октября 1721 г. Петр I получил титул императора...

Важным звеном в создании абсолютистского имперского государства стала реформа местной власти. Трансформация политической системы и создание империи происходили в тесной связи и взаимодействии с административно-территориальными преобразованиями.

Подчеркнем, что административное устройство зависит от исторических условий, типологии политической системы, общественной инфраструктуры и формационного урозня государства. Органы центральной и местной администрации отличаются по уровню разделения властных функций, степени иерархичности, нерасчлененности или дифференцированности внутренней структуры. Важным компонентом управления является бюрократический аппарат. Существенное значение имеют традиции государственного управления, способные играть как роль стабилизатора, консерватора существующей системы, так и стимулятора инноваций. Жизнеспособность системы управления зависит от комплекса причин, в том числе в огромной мере от ее способности к своевременному реформированию в соответствии с требованиями времени [11].

. Смысл реформы власти Петра I: подвести беспорядочный хаос под правильную административную систему [12]. Главная дилемма, с которой столкнулся царь при проведении административной реформы и которая в последующем преследовала других российских императоров: как разделить власть, распределить полномочия меэюду центром и регионами, чтобы создать эффективную систему управления и при этом не затронуть основ самодержавной неограниченной монархии. Это можно было сделать двояким образом: во-первых, путем создания в регионах таких же малых авторитарных режимов, как и в центре, базирующихся на личной преданности и подчинении местных начальников императору; во-вторых, путем включения региональных руководителей в общую бюрократическую машину и подчинения их всем нормативно-правовым актам империи.

В целом в течение двух веков развитие управления шло в направлении от первой модели ко второй, но этот процесс так и не был завершен в условиях авторитарного режима, и элементы первой модели постоянно присутствовали, а временами и заметно усиливались - в кризисные для монархии моменты. Кроме того, в условиях абсолютизма процесс разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, как на центральном, так и на местном уровнях, начавшись с петровских времен, затянулся на длительный период. При этом законодательная функция имела довольно расплывчатый и нечеткий характер, выражая зачастую не общественные потребности, а прихоти монарха и его ближайшего окружения. Указное право напоминало собой больше сиюминутное нагромождение конъюнктурных решений, чем стройную систему законодательства. Это создавало возможности на всех этажах власти для произвола и беззакония и порождало постоянные конфликты по горизонтали и вертикали между различными уровнями власти.

Со времен Петра российская политическая элита, выстраивая систему управления, также постоянно решала «вечные» вопросы: о соотношении в системе власти централизации и децентрализации, единоначалия и коллегиальности, территориального и отраслевого принципов управления, об оптимальном административно-территориальном делении.

Пики наибольшей централизации власти в России приходились на времена Петра I, Николая I и Александра III. Попытки децентрализации власти, уравновешивания этих двух тенденций, наблюдались при Екатерине II, Александре I и Александре И.

Принцип единоначалия на протяжении всех двухсот лет имперского периода был доминирующим в Российском государстве на всех уровнях. Если в странах Западной Европы еще в средневековье королевская власть стала ограничиваться деятельностью парламента и местного самоуправления, то в России вхшоть до первой русской революции 1905 г. попытки введения и усиления коллегиального, представительского начала предпринимались только на низших этажах власти (и, как правило, не очень успешно), не затрагивая самодержавного строя.

Что касается территориального и отраслевого принципов, то тенденция здесь была такова, что по мере повышения уровня развития Российского государства происходило ослабление территориального принципа управления (который в XV-XVII вв. был доминирующим) и усиление отраслевого. В начале XIX в., с введением министерств, отраслевой принцип стал доминирующим, породив сильнейший бюрократизм и ведомственность. В России, в отличие от Европы, фактическое разделение властных полномочий происходило не между отчетливо выраженными структурами, а в основном по ведомственному принципу.

Первостепенное значение для изучения процессов становления и развития института губернаторства как составной части аппарата Российской империи имеет историческая периодизация. Выделение определенных периодов в становлении и развитии административно - территориального устройства государства зависит как от эволюции социально-экономических процессов, так и от типа государства. В то же время в силу ряда причин, в частности влияния субъективного фактора, в истории нередко возникало определенное несоответствие между сущностью, содержанием государства и формой государственного устройства. Наконец, административно-территориальное устройство, отражая этапы трансформации государственно-политического строя, наиболее существенно видоизменялось в периоды реформ, контрреформ и социальных катаклизмов.

Исходя из вышесказанного, нам представляется возможным выделить наиболее крупные и важные этапы в развитии политико-административной системы Российской империи и института губернаторства как ее составной части.

Первый этап предлагаемой условной периодизации представляет собой XVIII в. - это период возникновения и становления Российской империи и соответствующей ей абсолютистской системы власти в центре и института губернаторства в провинции.

Он распадается на следующие периоды:

1 период - это создание Российской империи Петром I и его местные реформы;

2 период - период межцарствия, упадок местного управления;

3 период - это подготовка и проведение реформы местной власти Екатериной II.

Во многом этот этап характеризуется переходностью, поиском наиболее соответствующих империи и абсолютизму форм центральной и местной власти.

Второй этап охватывает первую половину XIX в. Это было время наивысшего могущества Российской империи и подъема абсолютизма, приблизившегося к деспотии. Это было время, когда после победы над Наполеоном Россия на несколько десятилетий стала лидером европейских монархий, а затем (особенно в период буржуазных революций 1848-1849 гг.) и жандармом континентальной Европы.

Этот этап также распадется на несколько периодов:

1 период, берущий свое начало еще в XVIII в., - это период административных реформ Павла I;

2 период - это царствование Александра I - период либеральных исканий и конституционных грез, больших административных экспериментов, предоставления широкой автономии присоединяемым к империи западным окраинам; это период создания в целом отвечающей потребностям того времени территориально-отраслевой системы управления, превращения губерний и губернаторов в устоявшиеся институты административно-территориальной системы;

3 период - апогей самодержавия в период царствования Николая I - характеризуется гиперцентрализацией всех горизонтальных и вертикальных структур власти, утверждением как постоянных двух основных моделей местного управления: «губернаторской» в центральных русских губерниях и «генерал-губернаторской» на окраинах империи. Это был период наивысшего взлета Российской империи как жандарма Европы в 1848-49 гг. и ее падения в период Крымской войны 1853-1856 гг. Самое сильное государство в континентальной Европе оказалось колоссом на глиняных ногах.

На третьем этапе (третья четверть XIX в.) в период царствования Александра II было предпринято реформирование важнейших сторон жизни российского общества и государства. Реформы 60-70-х гг. преследовали цели отмены крепостного права, уравнивания прав всех сословий, разделение исполнительной и судебной власти, введения земств, городского самоуправления... Однако, проведение частичных либеральных реформ без коренного изменения системы самодержавия привело к нарастанию революционного движения и, как следствие, к ужесточению правительственного курса и свертыванию реформ. В этих условиях институт губернаторства и особенно институт генерал-губернатора используются как главное орудие борьбы с революционными силами.

Последний этап (80-е гг. XIX в. - февраль 1917 г.), включающий в себя периоды правления Александра III и Николая II, отмечен попытками проведения контрреформ, введения чрезвычайных законов, наделяющих генерал-губернаторов и судебно-полицейские инстанции чрезвычайными полномочиями. Резко усиливаются централизаторские и русификаторские тенденции. Ограничивается самостоятельность местных органов власти. Дальше обостряется конфликт между губернаторами, с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой, приведший к тому, что после Февральской революции функции губернаторов были переданы председателям губернских земских собраний.

В рассматриваемый период, особенно в ходе первой русской революции, активизируется политическая жизнь в России, начинают активно действовать политические партии, принимаются законы о свободе печати, собраний и общественных союзов, избирается Государственная Дума.

После подавления революции 1905 г. национально-либеральные силы в правящей элите во главе с П.А.Столыпиным предпринимают попытки провести либеральные в основе социально-экономические преобразования при сохранении жесткого государственнического курса. Однако, самодержавный режим оказывается неспособным и на это. Все более усиливается тенденция к повсеместному использованию методов чрезвычайного управления. Губернатор становится фактически главным пожарным по тушению всякого рода волнений, выступлений и оппозиционной деятельности.