§1. Становление института губернаторства в России (первая половина XVIII в.).

Институт губернаторства, введенный Петром I в начале XVIII в. и просуществовавший более двухсот лет, является главным предметом нашего исследования. Мы рассматриваем этот институт как составную часть системы местного управления Российской империи.

Губернатор как институт местного управления восходит к французским qouverneurs - так во Франции назывались представители королевской власти в провинциях. Эта должность была учреждена в первой половине XVI века Франциском I, отдавшим под управление губернаторов местные войска и провинциальную бюрократию [13]. В дальнейшем это название и этот институт получили с учетом местных особенностей достаточно широкое распространение в Европе, в том числе в Северной Европе и Прибалтике, непосредственно соседствовавших с Россией.

В России слово «губернатор» впервые официально было употреблено в петровском манифесте 1702 г. в следующем контексте: «...чтобы всяк и каждый, имеющий намерение сюда ехать для поступления на службу в наше войско и запасшийся наперед новыми свидетельствами от нашего генерал-комиссара в Германии, которого Мы вследствие сего там содержать намерены, если он объявит о себе первому пограничному губернатору или наместнику, с имеющеюся при нем свитою и багажом, от туда до нашей столицы безденежно подводами снабжен был и вместе всякую безопасность на пути своем имел» [14].

Губерния как административно-территориальная единица появилась в России также в 1702 г., когда из присоединенных от Швеции провинций была образована Ингерманландская (впоследствии Санкт-Петербургская) губерния, отданная в управление губернатора князя Александра Даниловича Меншикова [15]. Меншиков в письме к своей будущей жене подписался Шлотбургским губернатором. В некоторых трудах имеются упоминания о Федоре Матвеевиче Апраксине как о первом российском губернаторе применительно к 1694г.

По мнению И.М.Страховского, многие действия и распоряжения Петра часто диктовались потребностями минуты, а именно поглощавшими все внимание Петра военными и финансовыми заботами; с другой стороны, эти распоряжения иногда вызывались инерцией введения в местное управление тех же порядков (особенно столь любимого Петром «коллежского обряда»), которые уже приняты были в центральных учреждениях, а частью, как и в области центральных реформ, случайным подражанием иностранным образцам, главным образом в названиях и терминологии [21]. Полагаем, что все эти авторы близки к истине: Петру 1 нужна была дееспособная местная власть, прежде всего, для обеспечения ведения победных войн, решения новых геополитических задач.

Однако, путь к достижению этих стратегически отдаленных целей лежал через реализацию тактических краткосрочных задач, в ходе реализации которых первоначальная стратегическая перспектива, перенятая молодым реформатором у просветителей и философов того времени, изменилась до неузнаваемости... Таким образом, введение нового губернского деления и нового института местного управления в период царствования Петра Великого было, прежде всего, обусловлено кардинальной военной реформой, цель которой состояла в создании мощной армии. Кроме того, Петр I, не завершив переустройство армии, вступил в войну с ведущей военной державой Европы того времени - Швецией, что обострило до крайности необходимость в мобилизации людских, материальных и финансовых ресурсов страны.

Данные обстоятельства предопределили появление 18 декабря 1708 г. указа Петра о новом административно-территориальном делении России. «Великий государь указал, по именному своему великого государя указу, в своем Велико-Российском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним расписать города». Ими стали Московская с 39 городами, Ингерманландская с 29, Киевская с 56, Смоленская с 17, Архангелогородская с 20, Казанская с 71, Азовская с 77 и Сибирская с 30 городами [24].

Петр I произвел назначение губернаторов в обозначенные губернии, по-видимому, позже. Существует точка зрения, что указ Петра появился не в 1708, а в 1710 г., что датировка в Полном собрании законов была ошибочной [25].

1.1.1. Предпосылки возникновения и предшественники института губернаторства.

Следует заметить, что необходимость в децентрализации управления и укрупнении административно-территориальных единиц государства ощущалась со второй половины XVII в. Уже тогда формировались иерархические системы - воевод мелких городов подчиняли воеводе крупного города. Это была мера, аналогичная той, которую правительство ввело в отношении приказов, подчинив несколько мелких приказов одному крупному. Особенно широкое развитие получают такие иерархические управленческие системы на окраинах государства, где потребность в децентрализации управления ощущалась сильнее под влиянием опасности извне. Так сложились известные военно-финансовые округа, подготовившие собой петровские губернии. К концу XVII в., ко времени царствования Федора Алексеевича, относится общий план разделения России на восемь обширных военных округов, осуществление которого во многом реализовалось в губерниях 1708 г. [26]

В то же время нельзя не видеть, что генетически институт петровских губернаторов был тесно связан с институтом воевод, введенным еще Иваном Грозным вместо института наместников. Иван IV назначал военачальников в качестве представителей высшей власти прежде всего в отдаленные земли, в том числе завоеванные, где сбор податей не мог обойтись без применения военной силы. Вместе с тем, беспорядки и смуты на территориях приводили к усилению военно-карательных мер. Частная мера Ивана IV была распространена на всю территорию государства, и к XVII в. местное правление стало целиком воеводским.

По служебной иерархии воеводы относились к разряду высших государственных чиновников, что сделало их приближенными слугами царя. В помощь воеводе придавались три категории слуг и помощников: военные слуги царя, приказные слуги и выборные слуги от народа.

Воеводы в отличии от наместников (которые были «на кормлении») имели казенное жалование. Они получали определенные законом сборы и часть от таможенных и судебных сборов. Помимо этого, воеводы имели доход от своих поместий. Прежнее право наместников рассматривать подчиненное им население в качестве средства для удовлетворения своих личных потребностей для воевод было переведено в разряд злоупотреблений. Тем самым увеличивались ресурсы административно-политического воздействия московских властей на воевод и их аппарат управления.

Из-за отсутствия других местных учреждений эта должность пережила те временные потребности, для которых она была создана и превратилась постепенно из чисто военной в полугражданскую должность, сосредоточив в своем ведении местное управление, суд, полицию и финансы. «При таких условиях, - по мнению И.М.Страховского, - воеводы были не столько местными установлениями, предполагающими определенный объем ведения и власти, сколько временными комиссарами центрального правительства, действующими в общих его видах за свой страх и совесть, без иной формы контроля, кроме жалоб обиженных «государевых людишек» [27].

1.1.2. Место и роль нового института

Как ни покажется на первый взгляд странным, но такими же временными комиссарами, полпредами Петра I в новых гигантских губерниях становились и новые губернаторы. Влияние на должность губернатора главенствующих в то время военных задач государства было настолько велико, что в одних случаях губернаторам вверялось до известной степени командование войсками (такое совмещение функций наблюдалось и в последующие периоды XVIII столетия), а в других случаях они сами отдавались под надзор присланных военачальников [28]. Изучение законодательства петровских времен показало, что никаких специальных документов, посвященных статусу губернаторов и их функциям, не существовало, речь шла только о военных функциях.

Важно отметить, что при разделении территории Российского государства на губернии принималась во внимание экономическая целесообразность, связанная с близостью важнейших транспортных артерий, налогообложением и т.д. Так, пять губерний (Ингерманландская, Рижская (появилась в 1713 г.), Архангелогородская, Азовская и Астраханская) считались приморскими согласно расположению их административных центров. Однако, они включали в себя территории, расположенные достаточно далеко от побережья, что объяснялось необходимостью постоянного пополнения флота людскими и финансовыми ресурсами. Иногда объединение территорий в рамках одной губернии диктовалось соображениями более полной интеграции национальных окраин в империю. Так, в Малороссии гетманское правление было «дополнено» институтом губернатора, в ведении которого находились вопросы пребывания на данной территории русского гарнизона. 'Для содержания весьма многочисленного войска к Киевской губернии присоединили территории современной Орловской и части Тульской областей. С аналогичной целью Петр I к завоеванной Риге присоединил русский город Смоленск, с переименованием губернии из Смоленской в Рижскую. Новое расквартирование войск привело к образованию новых губерний - Астраханской и Нижегородской [30].

А.Лохвицкий в своем исследовании «Губерния» считал петровские губернии образованными не для целей местного управления вообще, а для специальных военно-податных целей. Поэтому деление государственной территории на такие губернии не сообразовывалось совершенно с удобствами местного управления и с особенностями отдельных местностей, а определялось исключительно количеством податного населения и военной целесообразностью. [31] Таким образом, мы видим, что первоначальные губернии больше напоминали военные округа, а губернаторы - военачальников или «снабженцев» этих военачальников. Управлять же ими было почти невозможно.

1.1.3. Становление губернского управления. Первый этап реформы.

Но учреждение губерний само по себе еще не решало вопроса о приведении областного управления в современный вид. Внушительные территориальные единицы, приписанные к этим губерниям, требовали более мобильной системы управления, в то время как в первые годы после Указа о губерниях наблюдалось переплетение и дублирование функций новых учреждений и предыдущих. Главными региональными правителями стали губернаторы ( в отдельных случаях генерал-губернаторы и вице-губернаторы). Подчиненную роль по отношению к ним играли обер-коменданты и коменданты, ландраты, а иногда и ландрихтеры . В тех губерниях, где глава был назначен еще до реформы, некоторое время сохранялось и старое название воеводы, что еще раз подтверждает тесную генетическую и функциональную взаимосвязь этих властных институтов. Так, все документы, адресованные управляющему в Киеве Д.М.Голицыну, содержат обращение «воевода», и только с 1711 г. появляется обращение «губернатор» [33].

Что касается генерал-губернаторов в петровские времена, то большинство исследователей называют двоих: А.Д.Меншикова и Ф.М.Апраксина. В 1719 г. при росписи провинций в губерниях было записано, что в Санкт-Петербургской губернии генерал-губернатором был А.Д.Меншиков, и что Ревельская провинция выделяется в самостоятельную губернию и во главе ее ставится генерал-губернатор Ф.М.Апраксин [34]. Заметим, что размеры и значение этих губерний были несопоставимы. Мнения исследователей касательно мотивов появления этой должности расходятся. Одни считают, что этого титула удостаивались те губернаторы, которые непосредственно вели военные действия на окраинах государства [35]. Другие - что это был почетный титул, которым Петр I награждал наиболее близких к себе губернаторов [36]. Но по объему и характеру власти генерал-губернаторы не отличались от губернаторов, являвших собой основное должностное лицо в местном управлении. Нам же представляется, что поскольку эти губернии были созданы на территории Прибалтики, где прежде кроме губернаторов существовали и генерал-губернаторы, то именно поэтому Меншиков и Апраксин получили такие титулы. Ф.М.Апраксин при создании губерний был назначен губернатором в Азовскую губернию, но нет таких сведений, что и тогда он именовался генерал-губернатором. Более того, документ 1818 года называет Апраксина генерал-губернатором княжества Эстляндского [37].

В управлении Московской и Архангелогородской губерниями большую роль играли не губернаторы, а вице-губернаторы. Так, в 1711 г. московский губернатор Т.Н. Стрешнев был назначен сенатором с сохранением прежней должности. Всю реальную работу в Московской губернии выполнял вице-губернатор, управляющий Московской губернией В.С.Ершов. Последний продолжал играть роль ведущего управителя и при трех последующих губернаторах. То же самое происходило и в Архангелогородской губернии. Первым губернатором туда был назначен князь П.А.Голицын. Но реальным правителем всегда был А.А.Курбатов. Все документы, направлявшиеся от Петра I и Сената в губернию, были обращены лично к вице-губернатору Курбатову. Более того, князь П.А. Голицын, первый Архангелогородский губернатор был здесь губернатором до 1713 г., а следующий губернатор был назначен аж в 1727 г. Курбатов же оставался в губернии до 1714 г., а после него управлял вице-губернатор Лодыженский.

Исследователи задаются вопросом, почему Петр I не сделал Ершова и Курбатова губернаторами, неужели и ему помешало то, что они были из крепостных. Точного ответа, конечно, нет. Но известно, что Курбатов вступил в противоборство с всесильным Меншиковым, а Ершов не на шутку конфликтовал с Сенатом.

Создав губернии и поставив во главе их губернаторов, Петр предпринял попытку совместить взятую за образец шведскую коллегиальную административную модель с принципами неограниченной царской власти. В 1713 г. указом царя при губернаторах должны были создаваться ландратские советы (заимствованные из местного устройства Остзейских губерний). В больших губерниях ландратов было положено 12, в средних - 10, в малых - 8. Губернатору в отношении их не представлено право власти: он между ландратами «не яко властитель, но яко президент» [38].

Петр предпринял попытку сделать местное управление коллегиальным. В 1714 г. предписывалось «ландратов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворяне за их руками» [39]. Характерно, что принцип коллегиальности Петр пытался ввести еще при воеводах, за восемь лет до учреждения должности ландратов. В 1702 г., уничтожив губных старост, он ввел выборный элемент в местное управление в форме так называемых «дворянских советов», которые должны были быть образованы при всех воеводах. Позднее, с учреждением губерний, дворянские советы превратились в ландратские, но остались выборными учреждениями. Предполагалось, что ландраты будут избираться местными дворянами и утверждаться Сенатом. Однако, тяжелая ситуация в стране и отсутствие необходимого числа подготовленных кандидатов не позволили провести серьезные выборы ландратов, и поэтому ландратские советы не имели никакого практического значения. Они в основном назначались и были полностью зависимы от губернатора [40].

Кроме ландратов Петр пытался ввести в это время в местное управление еще ландрихтеров, исполнявших судебные функции (учреждены в 1713 г.). Ландрихтеры назначались Сенатом по представлению губернатора. Ландрихтер состоял в распоряжении губернатора, но был изъят из его юрисдикции и подлежал суду Сената. Так как в рассматриваемую эпоху в России только началось отделение суда от администрации, ландрихтеры, кроме судебных дел, принимали также участие в общем губернском управлении и могли заменять губернаторов [41].

Для осуществления своих многочисленных функций губернские правители создавали особые канцелярии (губернские/провинциальные приказные избы). Для полицейских и следственных дел существовали съезжие дворы. Канцелярии состояли в заведовании дьяков, которые иногда назывались секретарями. Затем для дел неканцелярских в распоряжении губернатора состояли различные комиссары, провиантмейстеры, надсмотрщики, приказчики...

Такой была первая реформа Петра I в области местного управления. По существу она носила спорадический и переходный характер. Неопределенность в реформе местного управления резче всего сказывалась в отсутствии четкого разграничения функций генерал-губернаторов, губернаторов, вице-губернаторов и нижестоящих чиновников. Попытка ограничения власти единоличных правителей коллегиальным органом в виде дворянских и ландратских советов развития и определенности не получила, как, впрочем, и попытка отделения судебной власти от исполнительной на уровне губернии.

Все эти меры проявлялись отрывочно, каждая отдельная мера стояла вне связи с другими, какой-либо единый план действий вообще отсутствовал. Политические и военные обстоятельства данного исторического момента требовали тех или иных мер в местном управлении либо как дань иноземной моде, либо для удовлетворения сиюминутных потребностей. Одно иностранное заимствование громоздилось на другое, повисая в воздухе, а губернатора главным образом волновало то, чтобы были исполнены требования центрального правительства о присылке рекрут и денег.

Почти одновременно с реформой местного управления важной мерой, призванной упорядочить систему центрального управления и пополнения казны, стало учреждение 22 февраля 1711 г. высшего центрального органа власти - Сената. Сенат состоял из лиц, назначаемых царем. Он имел право издавать указы, обязательные для всех, а наказание за неисполнение было столь же суровым, как и за нарушение царских указов. Сенат ведал судами, торговлей, следил за всеми государственными расходами, но главной его функцией был сбор денег.

Сенату обязаны были подчиняться губернаторы, и для каждой губернии в самом Сенате учреждались так называемые «повытья» с подьячими. Канцелярия Сената, кроме повытий, имела три стола: секретный, приказный и разрядный. В канцелярии Правительствующего Сената должны были неотлучно находиться комиссары из губерний для принятия царских указов, направляемых в губернии, и для сообщения Сенату сведений по вопросу о нуждах губерний. Связь комиссаров со своими территориями осуществлялась через почту или нарочных.

Назначение и смена губернаторов совершались царскими указами. К сожалению, первые указы о назначении губернаторов не сохранились, поэтому мы узнаем о них из писем Петра I. Но встречались и случаи назначения Сенатом. Назначение было бессрочным, назначенные лица считались на государственной службе, и им было определено жалование, которое, впрочем, они очень редко получали. Отношения между Сенатом и губернаторами складывались очень непросто. Последние не хотели иметь над собой никакой власти, кроме царской, не хотели руководствоваться никакими законами, кроме указов Петра I. Кроме того, Сенат привлекал губернаторов время от времени к ответственности за злоупотребления властью и коррупцию, что также вызывало бурные протесты могущественных петровских «комиссаров».

1.1.4. Второй этап административной реформы.

Если воеводский уезд XVII в. был слишком мелок, чтобы иметь значение самостоятельной областной единицы, то губернии 1708 г. были слишком велики. Губернии были равны целым государствам Европы и при существовавшей тогда системе коммуникаций были малоуправ-ляемы. Они были пригодны только в военное время в качестве военных округов для выбивания рекрутов и денег для армии. Но с завершением военных действий и переходом к мирной жизни такая «чрезвычайная» единица административно-территориального устройства становилась неэффективной.

В основании второй областной реформы Петра Великого лежат проекты, составленные по его поручению Фиком и Люберасом и рассмотренные затем Сенатом. По существу своему это была попытка перехода от децентрализованной, во многом чрезвычайной, временной системы губернского управления периода бесконечных войн к централизованной системе власти, отвечающей требованиям обустройства созданной «в черне» Российской империи.

В качестве образца снова были взяты шведские учреждения, считавшиеся в ту пору лучшими по организации и известные в России лучше других в результате присоединения к России Прибалтики и части Финляндии. Шведские коллегии были пересажены на российскую почву и должны были заменить центральные учреждения старого порядка - приказы. Шведская же система местной администрации должна была с известными модификациями вводиться в областном управлении [42].

В 1719 г. вся Россия была поделена на провинции приблизительно одинакового размера. Деление на провинции существовало и раньше, с 1710 по 1715 г., когда во главе их стояли обер-коменданты, но оно не было повсеместным, и в 1715 г. было заменено делением на доли, также вскоре упраздненным. В 1719 г. деление на провинции делается общим. Создается 50 провинций; сверх того, каждую из провинций предполагалось разделить на равномерные дистрикты. При образовании провинций принимались во внимание прежде всего географические факторы. Это расстояние между городами и провинциальным центром и естественные коммуникации между городами, прежде всего водные.

Отношение провинций к прежним губерниям было неясным. С одной стороны, провинция - часть губернии, но в то же время самостоятельная административная единица. Во главе провинций были поставлены воеводы, получившие в том же 1719 г. особую инструкцию. Воевода, как первое лицо в провинции, не был подотчетен губернатору по основному повседневному кругу своих обязанностей, за исключением вопросов, связанных с обеспечением расквартированных на данной территории войск, а также рекрутским набором.

Во главе губерний по-прежнему остались губернаторы и кое-где генерал-губернаторы. В то же время провинция стала частью губернии. Это было сделано, чтобы иметь возможность быстро восстанавливать систему управления, созданную Петром I для военного времени - разделявшую государство на крупные губернии.

Начиная с 1722 г., воевода становился председателем провинциального суда, причем в своих судебных решениях он подчинялся не губернатору как президенту высшего надворного суда, а самому надворному суду - коллегиальному учреждению под председательством губернатора. В ведение провинциального управления входили попечение и контроль над судебными органами власти, канцелярии воеводы, камерир (начальник финансового управления провинцией), рейтмей-стер-казначей, земский фискал, землемер и другие.

Последним звеном в цепи местных учреждений, созданных Петром I, стали органы надзора за местным управлением. Хорошо осведомленный о недостатках современного ему служилого класса, Петр с самого начала, вводя свою областную реформу, заботился поставить новые учреждения под контроль особых специальных органов. Этими органами явились фискалы, которые должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц (казнокрадство, взяточничество, хищения).

За время своего существования институт фискалов вызывал справедливые нарекания общества, и Петр в 1722 г. заменил фискалат как орган тайного надзора на институт прокуратуры - как учреждение надзора явного. Во главе был поставлен генерал-прокурор, который назначался государем и стоял при Сенате. Генерал-прокурору были подчинены прокуроры при коллегиях и надворных судах, назначавшиеся Сенатом по представлению генерал-прокурора. Обязанности прокуроров сводились к наблюдению за деятельностью судов всех инстанций в отношении точного исполнения указов, согласия решений с законами, правильности делопроизводства и скорости судопроизводства. Прокурорский надзор, в отличие от фискального, был явным и носил предупредительный характер.

Реформа местного управления, столь радикально проводившаяся Петром I, так и осталась незавершенной. Практически за два десятилетия на местах были созданы две параллельные системы управления: губернаторская для военного времени и провинциальная во главе с воеводами для конкретного управления в обычных условиях. Обе эти системы, находясь на одной и той же территории и не состоя в отношениях субординации, вели к пересечению и дублированию полномочий губернаторов и воевод по управлению соответствующими территориями. Фактически ситуация к концу правления Петра стала таковой, что роль губернаторов резко упала, они остались востребованы только в тех частях империи, где продолжались вестись военные действия. П. Мрочек-Дроздовский и М. Богословский утверждали, что губернаторы остались только правителями губернского города, а не всей губернии [43]. На остальной части губернии полноправными правителями стали воеводы. Косвенно это подтверждает тот факт, что в постпетровский период воеводы назначались верховной властью.

Процесс управления крайне усложняло и огромное количество всякого рода законодательных актов. По далеко не полным подсчетам за время правления Петра I издано 3314 указов, регламентов и уставов [44]. В противоположность московскому времени, когда правительство довольствовалось общими указаниями в своих распоряжениях (чего не делать), к тому же носившими более характер нравственных, чем юридических, норм и предоставляло дальнейшее развитие практике и установившемуся обычаю, петровская эпоха характеризовалась неимоверным количеством правительственных актов, которые предписывали, что надо делать и проникали в мельчайшие детали даже частной жизни. Действительно, как подметил В.Григорьев, казалось, что Петр хотел в течение нескольких десятилетий перестроить весь тысячелетний уклад жизни своего отечества [45].

Сфера непосредственного влияния Петра на жизнь в провинции была очень ограничена, поэтому удивительно, что он так рассчитывал на силу исходивших из столицы бумаг. Взяв любой законодательный акт эпохи Петра, видим, что он содержит в себе приказание исполнить ту или иную меру, но очень редко указываются средства ее исполнения, еще реже принимаются во внимание наличие необходимых ресурсов и фактические обстоятельства, и почти никогда не учитывается его соотношение с другими законами. И именно местное управление должно было расплачиваться за грандиозные планы центрального правительства. Не имея активного значения, сохранив одну обязанность - удовлетворять требованиям центра, общим нуждам всего государства, провинция приходит в упадок, играет жалкую второстепенную, вспомогательную роль.

Вера в силу закона вдохновляла реформаторов, когда они сочиняли инструкции областным правителям, в которых их попечению поручались несуществующие сиротские дома, богадельни, академии, школы, госпитали, и это в местностях, где подчас не было проложено дорог. Такая же слепая вера в силу механической организации административной машины заставила реформаторов наводнить провинции бесчисленными, постоянно меняющимися, несогласованными между собой учреждениями, которые, может быть, в принципе и были полезны, но практически только ложились тяжким бременем на население. Совершенно верная сама по себе идея отделения суда от администрации не могла быть осуществлена в огромном по пространству и бедном людьми и ресурсами государстве. Так же и другая идея - коллегиального управления - оказалась на практике несостоятельной. Привлекая лучшие силы в центр и на войну, нельзя было ждать от разоренной, полунищей страны, чтобы она нашла в себе еще достаточно грамотных, подготовленных людей для сознательного участия в местном управлении и самоуправлении. «Ценой разорения страны Россия была возведена в ранг европейской державы», - так подытожил результаты петровский реформ П.Н. Милюков [46]. Каковы же были место и роль института губернаторства в формирующейся новой системе государственной власти?

П.Н. Мрочек-Дроздовский в обстоятельном исследовании областного управления эпохи первого учреждения губерний 1708-1719 гг. приходит к выводу: «Власть губернаторов не была только исполнительною во всех отношениях: губернаторы были администраторами, а, будучи, как и все правительственные лица того времени, вместе с тем и прибыльщиками казны, губернаторы были истинными хозяевами губерний. Широте правительственных полномочий много способствовало полное в то время преобладание политических мероприятий над твердыми юридическими нормами. Чем был сенат для государства, тем был губернатор для области» [47].

С этим выводом нам трудно согласиться, ибо губернатор не имел права обложения, которое принадлежало одному только сенату, а между,тем, как свидетельствует сам автор, «расходы, на которые назначались губернские доходы, были удовлетворением потребностей исключительно государственных; губерния, живя исключительно для государства, внутренних земских потребностей как бы не имела» [48]. Трудно понять, почему же автор называет губернатора «хозяином», если тот не имел возможности тратить деньги на свое хозяйство, и администратором, если он вынужден был игнорировать потребности той местности, которой управлял.

Скорее можно согласиться с другим выводом Мрочек-Дроздовского - о том, что губернатор есть главным образом исполнитель сенатских предначертаний. Рассмотрение предметов деятельности губернатора показывает чисто исполнительский характер губернаторской власти. Такое положение можно обнаружить и в военном, и в разрядном делах, и в иностранных делах, и в других вопросах, где власть губернатора ограничивалась одним исполнением сенатских предписаний.

Итак, губернатор с 1708 г. (а фактически с 1711 г.) в области администрации - простой исполнитель распоряжений сената, а воевода с 1719 г. служит его прямым продолжением, оказавшись также простым исполнителем распоряжений сената и коллегий. Такой трактовки придерживается и М.М.Богословский [49]. В действительности между этими двумя периодами в истории местного управления не было резких существенных различий, а все изменения ограничивались только формой. Мысль придать губернатору, а затем и воеводе по инструкции 1719 г. значение хозяина и опекуна области и провинции не могла изменить действительности с той быстротой, на которую рассчитывал Петр I. Кроме того, она не вписывалась в общий замысел создания централизованного абсолютистского государства имперского типа. В то же время нельзя не видеть, что, находясь в полном подчинении центра, губернатор, а позже и воевода, внутри губернии и провинции становились вопреки замыслу реформатора все более и более полновластными хозяевами.

В условиях непрерывной милитаризации государства, появления у него имперского характера неизбежной становилась жесткая централизация власти. Она наблюдалась как в отношениях между центром и губерниями, так и в отношениях между различными органами власти внутри губернии. Абсолютная власть царя предполагала такую же почти власть в отношении местного населения на местах - со стороны губернаторов.

Именно поэтому, а также потому, что новые институты власти в своем подавляющем большинстве были заимствованы из иностранного государства и кое-как приспособлены к русской действительности, они с самого начала носили в себе элемент разложения. Грандиозная, запутанная, дорогостоящая административная реформа была просто не по плечу необразованному населению полунищей страны. Население ощущало от реформ все новые и новые тягости и никакой практической пользы.

Те стороны петровских реформ, которые теперь, через триста лет, представляются замечательным по своему времени прогрессом, в те времена имели совсем другой вид. Но при всех противоречиях петровские преобразования несли:

-четкое разделение органов управления на две ступени: центральную и местную, и на каждой разделение органов по роду дел;

- единство в управлении, которое должно было быть результатом единообразия в устройстве и регламентации отдельных частей его;

- наряду с прежними задачами (обороны, правосудия, сбора ресурсов, новым государственным органам были поставлены новые цели и задачи: широкое полицейское попечение о материальном, умственном и даже нравственном процветании населения.

Все эти «достижения», почерпнутые из теории и практики Запада, не имели значения в глазах современного реформам поколения. Трудно было понять и провести в жизнь высокие идеи, которыми задавалась реформа. Население чувствовало тяжесть реформы, ее непомерную дороговизну. Несоответствие силам общества, отсутствие строго продуманного плана реформ, последовательных, поэтапнвгх действий по их осуществлению и приспособлению к российским условиям, огромные ошибки и злоупотребления при проведении реформ вызвали у различных слоев населения отторжение, неприятие нововведений.

1. 1. 5. После Петра.

После смерти Петра в среде его ближайших соратников появляются проекты, главная задача которых - изыскание средств для поднятия хозяйства и улучшения финансов. Все эти проекты .послужили материалом для Верховного Тайного Совета, и результатом явился указ 9 января 1727 г. Руководящей идеей этого указа в отношении местного управления было возможное сокращение и удешевление учреждений. «Умножение правителей и канцелярий во всем государстве, - говорилось в указе, - не токмо служит великому отягощению штата, но и к великой тягости народной, понеже, вместо того, что прежде всего к одному правителю адресоваться имели во всех делах, ныне к десяти, а может быть и более» [50].

Еще раньше, в 1726 г. были уничтожены рейтмейстеры и вальдмейстеры. В 1727 т. отменены надворные суды, воеводские асессоры, камериры, земские комиссары, надзиратели таможенных и питейных сборов, переписные канцелярий и ограничены функции выборных комиссаров. Администрация.и суд по-прежнему соединялись в руках воевод. Для них был издан общий наказ 1728 г. Воеводская должность сделалась основной в местном управлении. Воеводы были назначена во все города, но при этом между ними была установлена иерархическая подчиненность: воеводы пригородов подчинялись воеводам городов;

городовые воеводы - провинциальным, а последние - губернаторам, т.е. восстанавливалось подчинение провинции губернии, как было при учреждении губерний.

В результате этих контрреформ петровская прозападная, сверху-сложненная политическая надстройка была русифицирована и до предела упрощена, снова больше походя на централизованное иерархическое Московское государство, чем на просвещенную монархию западного образца.

Фактически, как справедливо отмечает И.М.Страховский, местное управление петровского времени возвратилось к исходному своему началу - к воеводскому управлению, с тем лишь отличием от прежнего его устройства, что над должностями воевод была поставлена новая дополнительная должность губернатора. По петровскому указу 29 мая 1719 г. губернаторам было предписано б своих действиях руководствоваться той же инструкцией, которая была издана для воевод. Что же касается отношения тех и других к центральному управлению, то эти отношения оказались однородными с прежними отношениями воевод к московским приказам. Место последних только заняли петровские коллегии, сосредоточившие в своих руках дела центрального и местного управления [51].

В то же время начавшийся поворот не смог полностью уничтожить результаты петровских реформ. Империи была нужна новая государственная машина, способная поддерживать и умножать новую роль России в мире, и сохранять спокойствие и порядок внутри страны. В таком виде внутреннее управление России, сосредоточенное главным образом в центральных учреждениях - в коллегиях и сенате - и представленное на местах должностями губернаторов и воевод, дожило до реформ Екатерины II, с именем которой связывают создание местного управления в России.