ВЛАСТЬ законодательная
Бросив некоторый взгляд на ту часть нашей Верховной власти, которая именуется судебной, обратимся затем к рассмотрению власти законодательной. Положение этой последней, в виду прежней неопределенности понятия закона и тех реформ, которые в этой области были сделаны в 1905-1906 годах, требует первоначального общего знакомства с понятием закона по нашему праву, а затем уже с функциями органов, вырабатывающих законы.
Поэтому и изложение настоящей главы разделим на две части: на понятие русского законодательства до реформ 1905-1906 годов в связи с общим понятием закона и на общее понятие закона и действие власти законодательной по существующим основным законам.
А. ПОЛОЖЕНИЕ РУССКОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ДО РЕФОРМ 1905-1906 ГОДОВ
B СВЯЗИ C ОБЩИМ ПОНЯТИЕМ ЗАКОНА
Чтобы яснее представить себе картину законодательных реформ 1905-1906 годов, необходимо выяснить, что, по русскому праву, по смыслу основных законов, по общераспространенному взгляду, являлось законом.
Если мы заглянем в глубь истории, то увидим все разнообразие терминологии актов, носивших законодательный характер: княжеские уставы, судные грамоты, жалованные и уставные грамоты. судебники, соборные постановления, указы, уложения, наказы, уставы, новоуказные статьи, затем присоединяются еще регламенты и манифесты. B московский период истории и ранее понятие закона как некоего рода особых, имеющих преимущественное значение пред остальными, государственных велений, не выделялось из массы решений правящей власти. Co времени Петра I начинает обрисовываться понятие закона как веления, имеющего длительный характер: в указах 16 марта 1714 года и 29 апреля 1720 года высказано различие между указами временными и постоянными, которые «в постановлении какого дела изданы по вся годы». Тогда же возникает и формальное отличие закона как акта, получившего Высочайшее письменное утверждение.
B 1721 году надок- ладе Синода Петр I пометил: «Какое дело позовет о новом каком определении генеральном, то не должно ни в Синоде, ни в Сенате без подписания нашей руки чинить». Мысль о постоянном законе, как отличном от временного указа, не исчезает затем в течение XVIII века, и в манифесте 14 декабря 1766 года[115] о собрании в Москве комиссии для сочинения уложения мы видим, что среди причин, которые «великое помешательство в суде и расправе, следовательно, и в правосудии составляют», Императрица Екатерина указывает и на «несовершенное различие между непременными и временными законами». B своем Наказе Императрица старается объяснить различие между велениями власти, имеющими силу временную и характер постоянный. «Все права, — пишет она, — должно разделить на три части. Первой части будет заглавие: законы. Вторая примет название: учреждения временные. Третьей дастся имя: указы. Под словом законы разумеются все те установления, которые ни в какое время не могут перемениться и таковых числу быть не можно великому. Под названием временные учреждения разумеется тот порядок, которым все дела должны отправляемы быть, и разные о том Наказы и Уставы. Имя указы заключает в себе все то, что для каких-нибудь делается приключений и что только есть случайное, или на чью особу относящееся и может со временем перемениться (глава XIX)». Наказ Непременному Совету 5 апреля 1801 года говорит также о «государственных постановлениях временных» и «коренных или непреложных». Первые «определяют какое-либо обстоятельство государственное, по существу своему перемене подлежащее», а под вторым понимаются «те, коих предметы постоянны и непременны и которые объемлют в себе все времена и узаконяются на века».Последними определениями, как это кажется, объемлются не только веления государственной власти общего характера, но и конституционные нормы, на которых основывается весь государственный строй. Глубже в определение этого понятия входил граф Сперанский. Как известно, в своих реформаторских предположениях он ясно разграничивал деятельность государственных властей, а поэтому, конечно, устанавливал точно различие актов законодательных и административных.
«Закон положительный (читаем мы в его Проекте государственных законов) не что другое есть, как ограничение естественной свободы человека. Ho не все сии последствия равно существенны для политической и гражданской свободы. B отношении к свободе они могут быть разделены на два главных класса. B первом должно положить те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собой. Bo втором те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают токмо образ исполнения первых. Первым принадлежит в точном смысле толкование закона, вторым — уставов и учреждений. Первые должны составлять предмет законодательного сословия, вторые же относятся к действию власти исполнительной». Проекты Сперанского получили, как известно, лишь частичное осуществление, и его взгляд на разделение властей не получил точного осуществления на практике. Явившись затем в роли кодификатора, он, несмотря на все видимое желание провести в жизнь разделение начал власти законодательства и управления, не смог изложить этого в основных законах, ввиду отсутствия в предшествовавших законодательных актах, на извлечениях из которых и образовался наш Свод Законов, точного понятия разделения начал властвования. Отсутствие точно установленного в писаном кодексе и на практике разграничения акта управления и законодательства вполне логично дало возможность профессору Алексееву, не признавая такого различия по русскому праву, считать, что «всякое повеление Государя есть закон». Того же мнения был и Реннен- кампф[116]86.Равным образом большинство русских юристов не проводило различия по нашему праву между законом и административным распоряжением, видя, очевидно, в этом однообразное проявление власти Верховного управления. Романович-Славинский говорит, что сосредоточение в России всех государственных властей в особе Государя Императора привело к тому, что правительственные постановления не отличаются от законов. Однако такой взгляд не был однообразен в теории, и еще Градовский первый[117] обратил внимание на существование различия форм, установленных для издания законов, и форм, в коих изъявляется воля Верховной власти в порядке управления, а ученик его, профессор Коркунов, в своей монографии «Указ и закон» стремился точно разграничить оба этих понятия как различные проявления Верховной воли в порядке законодательства или управления.
Если мы обратимся к прежним нашим основным законам, то мы увидим совершенную неопределенность понятия закона и запутанную терминологию актов законодательной власти. B то время, например, как статья 53[118] основных законов (издание 1892 года), перечисляя формы, в которых издавались законы, называла таковыми учреждения и уставы, целый ряд статей, как, например, статьи 47 и 77 основных законов; статья 23 пункты 1 и 3, 48, 115 учреждения Государственного Совета (издание 1892 года), статьи 160, 164, 167, 168, 170, 174, 191, 208 учреждения министерства (издание 1892 года) и другие говорят, наравне с законом, об уставах и учреждениях как о понятиях, отличных от закона, но с ним равнозначащих.Коркунов видит в последних акты власти исполнительной, наравне с указами, стремясь таким образом разделить волеизъявления Верховной власти по своему характеру или форме издания на две группы актов государственного властвования: законодательство и управление. B этом отношении он противопоставляет закону указ[119].
Последний, по его определению, есть общее правило, установ- ляемое в порядке управления как Верховной властью, так в известных определенных пределах и органами управления; вместе с тем он обращает внимание на то, что в законах наших не имелось определения значения указа, и до учреждения министерств наименование указов у нас носили акты всех органов власти, а в московский период нашей истории «государев указ» противопола- гался иногда «соборному уложению»[120]. Выделяя таким образом в одну сторону закон, как веление общего характера, а в другую — акты управления из всей совокупности государственных велений, он из последней группы особенное место уделял указу, который, являясь общим правилом, установленным в порядке управления, отличался от закона отсутствием обязательной для издания закона формы, а от других актов управления тем, что им устанавливалось не частное распоряжение, а общее право[121].
Придавая такое понятие указу, Коркунов, хотя и признает за ним разрешение вопросов законодательного и административного свойства в материальном смысле, однако по своей форме считает его актом управления, но отнюдь не законом, отличительные признаки которого, по его мнению, ясно можно было установить на основании статьи 50 прежних законов, гласившей, что «все предначертания законов рассматриваются в Государственном Совете, потом восходят на Высочайшее усмотрение и не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием самодержавной власти».
Исходя из точного смысла этой статьи, он считал отличительным формальным признаком закона, прежде утверждения и обращения его к исполнению Верховной властью, обсуждение в Государственном Совете. Профессор Градовский в своем установлении понятия закона по нашему праву исходил из иной точки зрения и не так решительно разграничивал формы издания. Основанием его взгляда служило высказанное еще Петром Великим требование облечения закона в письменную форму. Поэтому, основываясь на статье 54 основных законов, говорившей, что «новый закон постановляется не иначе, как за собственноручным Высочайшим подписанием», он полагал, что все повеления Императора, утвержденные его подписью, имеют силу закона. Считая, таким образом, собственноручную подпись Императора отличительным признаком закона, Градовский не входил в подробности рассмотрения тех форм, которыми изъявлялись веления Верховной власти, и признавал государственные акты, не носившие на себе подписи монарха, административными распоряжениями, в том числе и словесные Высочайшие повеления, согласно статьям 55, 66 и 77 основных законов[122], устанавливавшим ограничение силы объявляемых указов.
Таким образом, мы видим, что сами основные законы давали основание для споров о том, что по русскому праву следует понимать под именем закона; теория не решала окончательно этого спора, допуская возможность различных толкований, но постепенно приближаясь ко взгляду профессора Коркунова на указ и закон, тождественному с немецким учением о «Gesetz und Verordnung».
Из сказанного нами до сих пор мы видим отсутствие единогласия в нашей науке в определении закона, его формальных признаков, в разграничении понятий административных и законодательных актов Верховной власти. Приведенные нами два основных взгляда не разрешали этого вопроса, вместе с тем и существовавшая практика и некоторые установленные конституционные требования шли вразрез с этими воззрениями. Обсуждение предначертаний законов в Государственном Совете не могло стать в действительности отличительной чертой закона: сами основные законы предусматривали уже издание законодательных велений, вне установленного статьей 50 порядка.
Примечание 1 к статье 50 тотчас же устанавливало изъятие из общего правила и предусматривало издание «всех дополнений и пояснений законов или мер усовершенствования законодательства, собственно до военного ведомства относящихся», помимо Государственного Совета, путем непосредственного представления на Высочайшее благоусмотрение Военным Советом своих предположений. Вот почему Градовский (см.: Собр. соч. T. VIII. С. 217—219), Алексеев (Государственное право. С. 295) и Сокольский (Учебник государственного права. С. 274) признавали за Военным, а равно и за Адмиралтейств Советом законодательные права в специальной области. Равным образом и статья 55 допускала издание дополнений и изъяснений закона, которыми мог, конечно, иногда изменяться и коренной смысл закона, первоначально изданного, без обсуждения этого вопроса в Государственном Совете, путем «словесных Высочайших повелений, в виде указов, объявляемых местами и лицами от Верховной власти, к сему уполномоченными». Вместе с тем известно, что многие вопросы чисто законодательного характера проходили чрез Комитет министров, укажем, например, на Положение 1 августа 1881 года о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия. Издание общеобязательных велений чрез Комитет министров представляло собой для министров более простой и удобный путь, нежели внесение вопроса на обсуждение Государственного Совета, где министр не всегда мог рассчитывать на поддержку своего взгляда. B Своде Законов мы нередко найдем подстрочные указания на положения Комитета министров, каковым образом, под наименованием временных мер устанавливались нормы законодательного свойства. Впрочем, и в самом учреждении Комитета министров (т. 1, ч. II, учреждения Комитета министров, статья 65, издание 1892 года) мы видим указание на его известное участие в обсуждении законодательных предположений — в велении передавать в кодификационный отдел при Государственном Совете прошедшие чрез Комитет и утвержденные Императорским Величеством «все узаконения, принадлежащие к общему сведению и исполнению и по существу своему следующие ко внесению в Полное Собрание Законов или Свод Законов».Наряду с этим на Высочайшее утверждение шли, в виде положений различных комитетов и советов, предположения о мерах общего характера или дела, признаваемые действовавшим учреждением Государственного Совета законодательными, вроде, например, установления штатов (учреждения Государственного Совета, т. I. ч. II, издание 1892 года, статья 23, пункт 12). Касаясь этого последнего вопроса, Верховная власть сама указывала на неправильность действия подчиненных властей и неосуществление ими требования закона: так, например, в неопубликованном мнении Государственного Совета 20 апреля 1882 года была объявлена Высочайшая воля к неуклонному руководству о том, чтобы все без исключения ведомства не входили с представлениями к Государю Императору о приведении в исполнение требующих нового
расхода мероприятий или изменении в действующих постановлениях и штатах, не испросив на то установленным порядком нового кредита. Нередко силу закона приобретали личные всеподданнейшие доклады министров безо всякого предварительного их обсуждения в каком-либо коллегиальном органе, и статья 53 основных законов не отказывала им в этой силе.
Таким образом, мы можем видеть, что взгляд профессора Коркунова на издание у нас законов в форме Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета на практике не всегда осу- ществлялся, законодательные веления облекались в самую разнообразную форму, являлись предметом мысли и создания различных не только коллегиальных, но и единоличных органов власти, и единственным объединяющим их признаком являлось Высочайшее утверждение. Однако если мы стали бы считать вместе с Гра- довским по статье 54 отличительным признаком закона собственноручную подпись под ним Государя, то мы прежде всего не могли бы провести грани между Высочайшими актами в порядке законодательства и управления и тем самым не всегда бы могли разграничить веления, устанавливавшие общие нормы, от велений, допускавших из них изъятия, и сделали бы таким образом исключение обшим правилом, а общее правило — исключением. Вместе с тем в этом случае нам пришлось бы отказать в наименовании закона многим актам, изданным с точным соблюдением порядка законодательства, но не получившим утверждения в форме собственноручного подписания.
Согласно образованию Государственного Совета 1 января 1810 года, законы издавались в форме манифеста или Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета, причем утверждение излагалось в таком виде: «Быть по сему. Высочайшее имя». Это положение легло в основание цитированной нами статьи 54 прежних основных законов. Ho с течением времени этот порядок стал изменяться. Прежде всего прекратилось издание законов в форме манифестов с формулой, вызвавшей столько споров: «Вняв мнению Государственного Совета, постановляем или учреждаем...»[123], уступая первое место Высочайше утвержденным мнениям Государственного Совета. До 1851 года министры вносили законопроекты Б Государственный Совет, откуда они посде обсуждения представлялись Государю, без испрошения его предварительного согласия на возбуждение известного законодательного вопроса. C 23 января 1851 года, в силу не обнародованного Высочайшего повеления, устанавливалось, как изъятие из этого общего порядка, внесение министрами своих предположений в Государственный Совет «тех особенных случаев, когда по собственному благоусмотрению Государя Императора повелено будет представитьдело прямо Его Величеству». Это положение 15 мая 1857 года[124] обратилось в несколько видоизмененное общее правило, составившее статью 162 учреждения министерств, исключенную по продолжению 1906 года, а затем по продолжению 1908 года восстановленную вновь, по которой министры должны были испрашивать предварительное разрешение Его Императорского Величества на внесение законопроектов в Государственном Совете, а ныне в обе палаты. За некоторое время перед этим, в 1842 году, учреждение Совета 1810 года было заменено новым, которым вносились некоторые изменения и дополнения, среди которых особое важное значение, как на это указывали Градовский, Сергеевич, Владимирский-Буданов и Романович-Славинский, имело то, что с этого времени Верховная власть получила альтернативу утверждения мнения большинства или меньшинства Совета, тогда как до этого времени, по
утверждению 1810 года, она имела дело лишь с мнением большинства. Мы не будем входить в рассмотрение этого вопроса, ясно изложенного у Градовского и Коркунова, отметим лишь, что, параллельно с расширением совещательных прав членов Совета, изменился и порядок утверждения законопроектов: учреждение 1842 года, наряду с изданием законов за собственноручным Высочайшим утверждением, признало еще форму закона в виде объявляемых председателем Государственного Совета Высочайших повелений в делах, не требующих собственноручного утверждения, или именных указов, в случае принятия Государем мнения меньшинства. Такие повеления по делам, не требовавшим собственноручного Высочайшего утверждения, заключали в себе изложение мнений общего собрания или департамента Государственного Совета, к которому и прибавлялась следующая формула утверждения: «Его Императорское Величество, воспоследовавшее мнение в Общем собрании (или в таком-то Департаменте) Государственного Совета, по делу о том-то, или о таком-то, Высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить», затем следовала подпись председателя Государственного Совета. B случае принятия Государем мнения меньшинства или постановления особенной резолюции по предмету, единогласно или с разногласием в Совете решенному, Высочайшее повеление излагалось в объявляемом указе следующим образом: «Его Императорское Величество, рассмотрев последовавшее в Государственном Совете заключение (или разные мнения) по такому-то делу или вопросу и уважив то и то (то есть обстоятельства, на коих основывается Высочайшее повеление), Высочайше повелеть изволил:...» После этого точно так же следовала подпись председателя Совета. Такой порядок сохранился с некоторым изменением в исполнении по учреждению Государственного Совета, издание 1901 года, до замены его ныне существующим.
Как уже указывалось выше, дополнение законов, в отличие от новых, могло получать словесное утверждение и издаваться в форме объявляемых Высочайших повелений, но провести грань между новым законом и дополнениями весьма трудно, и многие законы можно рассматривать, как продолжение существующих. Таким образом, и формальный признак, выставленный Градовским, — собственноручная подпись Государя, — не всегда мог выделить закон из массы велений правящей власти.
Между тем отказать объявленным Высочайшим повелениям, по форме утверждения, в силе закона нет никаких оснований, даже и с западной конституционной точки зрения. Если мы взглянем на классическую страну конституционных формальностей — Англию, то увидим, что в тех случаях, когда утверждение законопроекта не дается королем лично при его присутствии в парламенте, то это делается чрез уполномоченных для сего лиц, которые получают на это специальное полномочие за подписью короля и с приложением к нему большой печати. Это полномочие и список представленных на утверждение биллей читается в присутствии членов обеих палат парламента, после чего лорд-канцлер предлагает клерку парламента вписать в билли установленные для соответствующего случая формулы на французском языке санкции законопроектов.
Ho не только одни государствоведы стремились установить точное, однообразное понятие закона: на практике и законосовещательный орган — Государственный Совет — стремился, в целях единства и согласованности законодательства, установить формальное понятие закона и, признавая веление статьи 50 основных законов, то есть предварительное обсуждение законопроектов в Государственном Совете, отличительным признаком закона, нередко возражал против проведения министрами своих предположений, имеющих общий характер, чрез Комитет министров или представления их на непосредственное утверждение Высочайшей власти. Наконец, и сама Верховная власть неоднократно указывала на желательность разграничения актов законодательных и административных. Ранее уже указывалось на взгляды на этот предмет Императрицы Екатерины II и Императора Александра I. Вопрос об этом
•
снова поднялся и обсуждался при Александре II. 30 октября 1858 года, по докладу главноуправляющего II отделением собственной Ero Величества Канцелярией графа Корфа, состоялось, при предварительном рассмотрении вопроса в Совете министров, Высочайшее повеление Императора Александра II войти в подробное рассмотрение вопроса, что именно в нашем законодательстве должно составлять закон (Ioi) и что административное распоряжение (ordonnance administrative), причем вместе с тем признавалось, согласно с высказанным по этому вопросу мнением графа Блудова, весьма важным параллельно с этим установить «различие и между самими административными распоряжениями, из коих одни утверждаются Высочайшей властью, а другие могут проистекать из власти министров и местных властей». Дело это возникло по поводу неудобства практического употребления Свода Законов. Совет высказал мнение, что неудобство «происходит оттого, что при первоначальном издании Свода в 1832 году, вошло в него много таких предметов, кои, не составляя закона, общего для исполнения всеми, или государственного учреждения, суть лишь частные административные распоряжения, которые, будучи изданы властью административною, могли бы составить отдельные уставы или положения собственно той части управления, до которого относятся». Исполняя Высочайшее приказание, граф Корф представил в 1862 году в Совет министров записку, в которой он указывал на то, что у нас многие дела, по своему существу законодательного характера, не восходят к Верховной власти на утверждение чрез Государственный Совет, как это требуется основными законами, и получают разрешение в той форме, которая установлена лишь для объяснений и дополнений закона, указывающих только способ его исполнения; меры законодательные, отмена и изменение законов находятся и в изустно объявленных Высочайших повелениях, и в положениях Комитета министров, и во всеподданнейших докладах министров. Для устранения этого смешения, по мнению графа Кор- фа, надлежало бы возвратиться к разуму основных законов, то есть к статье 50, а вместе с тем на будушее время установить следующие правила: 1) Впредь законами должны почитаться лишь те законоположения, которые будут утверждены Высочайшею властью по предварительному рассмотрению их в предназначенном для того учреждении, то есть в Государственном Совете. Если же Государь Император, по действию самодержавной власти, усмотрел бы надобность по какому-либо важному предмету объявить народу волю свою непосредственно, без выслушания мнения сего учреждения, то такое изъявление Высочайшей воли признается законом, когда оно изложено в манифесте или указе, изданном за собственноручным подписанием имени Его Императорского Величества и с приложением большой государственной печати. 2) Изданные таким порядком законы только этим же порядком и могут быть отменены.
3) Bce прочие, не подходящие под эту категорию повеления и указы, каким бы порядком они ни получили свое разрешение, должны быть относимы к административным постановлениям и распоряжениям. B заседании Совета проект Корфа встретил поддержку со стороны Валуева и Милютина88, но и сильную оппозицию со стороны Палена89, почему окончательного утверждения тут не получил. Вскоре затем Корф был замещен графом Паниным, который, не соглашаясь с мнением своего предшественника, находил
достаточным решить возбужденный вопрос практически, отделяя в Своде законы от административных распоряжений; а следующий, затем, его заместитель, не считая необходимым, и этого не дал возможности осуществлению намеченного разделения понятий.
B последующее затем время в области интересующего нас здесь вопроса можно указать на Высочайше утвержденное мнение Департамента Законов Государственного Совета 5 ноября 1885 года*, устанавливающее, какого рода веления государственной власти подлежат внесению в Свод Законов. Коркунов, рассматривая наш Свод Законов, вполне правильно и основательно находил, что он есть сборник государственных актов, не только изданных в законодательном порядке, но и вообще заключающих в себе веления общего и длительного характера, то есть, говоря иначе, он есть сборник законов в материальном, а не в формальном смысле, а поэтому внесению в него подлежат все веления законодательного характера, без различия формы их издания. Настоящее Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета стоит именно на той точке зрения, отделяя в то же самое время законы от велений, хотя и имеющих общий характер, но не подходящих собственно под понятие закона, данного в этом же акте. «Независимо, говорится тут, от законов (Высочайших повелений за собственноручным Его Императорского Величества подписанием и Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета) внесению в Свод Законов, при новом его издании, подлежат также: а) Высочайшие повеления, состоявшиеся в порядке Верховного управления по тем имеющим отношение к содержанию Свода предметам, по коим не существует правил, изданных в порядке законодательном и б) пояснительные постановления, удостоившиеся Высочайшего утверждения». Из настоящих слов видно ясно, что, хотя Свод Законов и являлся собранием велений с законодательным характером, без различия их форм издания, и хотя поэтому имя закона логически должно было быть присваиваемо каждому акту, включенному в Свод, тем не менее Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета, давая довольно определенное понятие законодательных велений, отказывает в наименовании закона актам, не подписанным собственноручно Его Величеством и не являющихся Высочайше утвержденными мнениями Государственного Совета.
Однако на практике это разделение не было проводимо, и понятие закона снова сравнялось с административными распоряжениями. B изложении последовательного развития понятия о наших законодательных актах мы должны обратить еще внимание на учреждение Государственного Совета издания 1901 года. Это новое учреждение, вновь редактированное, все-таки не дало единого, определенного понятия закона, отличного от административного распоряжения, оно даже, наоборот, как бы сближает эти понятия, так как признает указ формой законодательного веления. Учреждение Государственного Совета 1842 года, признав законом Высочайше утвержденное мнение меньшинства Государственного Совета, установило образ исполнения этого дела в форме объявляемого указа, каковой, как уже было указано, имел силу меньшую, нежели законодательный акт, утвержденный собственноручной подписью Его Величества; утверждение же 1901 года установило в этих же случаях, то есть в случае принятия Государем мнения меньшинства или постановления им особенной резолюции по делам законодательным, исполнение именным Высочайшим указом, сохранив прежний объявляемый указ лишь для дел частного характера. Если мы сопоставим это новое правило, изложенное со статьями 1, 31 и 124* (учреждение Государственного Совета, издание 1901 года), со статьями 1, 23 и 94 учреждения 1842 года, то увидим известное желание выяснить формальное понятие закона, согласовать различные его определения и представить закон как акт, обсуждавшийся в Государственном Совете и утвержденный Его Величеством собственноручно, причем само содержание закона не определялось исключительно высказанным большинством Совета мнением. Однако
* Статья 1. B порядке государственных установлений Государственный Совет составляет сословие, в коем все части управления, в главных их отношениях к законодательству, соображаются и чрез него восходят к Верховной Императорской власти.
Статья 31. B порядке государственных дел, от разрешения и утверждения Верховной Императорской власти зависящих, следующие дела поступают предварительно на уважение Государственного Совета: 1) Bce предметы, требующие нового закона, устава или учреждения...
Статья 124. Собственноручного Высочайшего утверждения требуют следующие дела:
1) Всякий новый закон, устав или учреждение (не разумея, однако, под сим пояснения или пополнения существующих узаконений).
2) Установление в пользу казны налогов и отмена оных.
3) Штаты.
4) Государственная роспись доходов и расходов.
5) Отчуждение частной собственности для государственной или общественной пользы.
и новое учреждение не изменило положения дел и не сосредоточило обсуждение законодательных вопросов исключительно в Государственном Совете. Возьмем, для примера, случайно, Полное Собрание Законов за 1903 год, и мы увидим все то разнообразие путей, которыми проистекали законодательные веления. Из 1478 актов, внесенных в этот том Собрания, наибольшее, относительно, количество — 372 — составляют Высочайше утвержденные мнения Государственного Совета; затем идут довольно многочисленные Высочайшие повеления, объявленные различными министрами, из которых 1/3 (101) приходится на долю министра юстиции; мнения департаментов Государственного Совета, положения соединенного присутствия Департамента государственной экономии и Комитета министров; именные указы Сенату (23); именные указы министрам и различным губернаторам, последним исключительно об отчуждениях земель под общегосударственную надобность; Высочайше утвержденные доклады различных министров; положение Военного Совета, Адмиралтейств Совета, Комитета Сибирской железной дороги; уставы различных компаний и обществ, а также условия деятельности в России иностранных компаний; Высочайшие повеления и постановления по великому князю Финляндскому, рескрипты и инструкции Финляндскому генерал-губернатору; государственная роспись на следующий год; акт о порядке престолонаследия в великом герцогстве Ольденбургском; манифест о предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка.
Из более подробного рассмотрения отдельных статей этого тома Полного Собрания мы увидим, что постановления, по характеру своему законодательные, проходили в чисто административном порядке, и те из них, которые должны были бы восходить на Высочайшее утверждение в форме мнений Государственного Совета, представлялись Государю в иной форме. Так, например, вопрос об управлении имуществами Армяно-Григорианской церкви был установлен положением Комитета министров. Установление штатов, требовавшее предварительного обсуждения в Государственном Совете, делалось, как видно из этого тома, не только именными указами, но и всеподданнейшими докладами отдельных министров.
Таким образом, единство понятия закона, несмотря на все ясно выраженное стремление к этому как на практике, так и в теории, не было установлено; вопрос этот к моменту последних законода- тельных реформ находился в том же положении, в котором OH был обрисован еще графом Корфом и снова воспроизведен в «Соображениях министра внутренних дел о порядке осуществления Высочайших Ero Императорского Величества предуказаний, возвещенных в рескрипте от 18 февраля 1905 года»:
«Разнообразие в порядке восхождения к Верховной власти предположений законодательного свойства усугубляется некоторою неясностью в нашем законодательстве понятий закона и административного распоряжения. Разграничение этих понятий издавна привлекало внимание науки русского государственного права, но все усилия теоретической мысли, направленные к истолкованию и сопоставлению понятий закона и административного распоряжения, остались почти бесплодными, и существовавшее между учеными разногласие по сему предмету не устранено и в настоящее время. Такое отсутствие резкого отличия между законодательными актами и правительственными распоряжениями приводило нередко к тому, что вопросы, по существу своему требовавшие разрешения в законодательном порядке, восходили на Высочайшее усмотрение чрез учреждения административные — Комитет и Совет министров, и даже по всеподданнейшим докладам отдельных минисрров». Ho вопрос об установлении точных и ясных начал законности был уже возбужден именным указом 12 декабря 1904 года. Комитет министров обсуждал этот вопрос и решил направить это дело в законодательном порядке, поручив подробную его разработку государственному секретарю, который и представил свои соображения Государственному Совету. Последний, в своих суждениях, подчеркивая выставленное в статье 47 основных законов начало управления Российской Империи на твердых основаниях законов, указывал на необходимость точного определения признаков, при наличности которых веления Верховной власти воспринимают силу закона. Обсуждение этого вопроса было весьма не только своевременно, но и необходимо, ввиду Высочайшего рескрипта министру внутренних дел 18 февраля 1905 года «о привлечении достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений», на что и указывал в своем мнении государственный секретарь, так как предположенный новый порядок издания законов естественно требовал и точного установления отличия законов от иных велений Верховной власти, тогда как, по мнению Государственного Совета, «изложение некоторых, касающихся сего предмета, постановлений основных законов до настоящего времени остается недостаточно определительным». K установлению различия в актах Верховной власти и были направлены предположения государственного секретаря, «имевшие целыо установить внешние признаки закона и тем самым отграничить законодательную деятельность от распоряжений, издаваемых в порядке Верховного управления».
Суждения Государственного Совета по данному предмету вылились в следующих положениях, составивших Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Об устранении отступлений в порядке издания законов».
Издание новых законов, не исключая и временных постановлений, имеющих значение закона, а равно всякое их изменение, дополнение и приостановление их действия должно отныне происходить не иначе, как в законодательном порядке, установленном действовавшими тогда основными законами, то есть, очевидно, согласно статье 50. Вместе с тем тут давалось определение понятия Высочайшего повеления и указывалось, какой круг дел может служить предметом всеподданнейших докладов. Высочайшими повелениями, отныне «издаваемыми в порядке Верховного управления, устанавливается образ исполнения законов». Издаются же Высочайшие повеления в форме всеподданнейших докладов, удостоившихся Высочайшего утверждения. До этого времени вместе с отсутствием точного определения понятия закона отсутствовало наблюдение за изданием законов в той или иной установленной форме; в силу же настоящего Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета таковой контроль возлагался на Сенат, который отныне был обязан не обнародовать законов, порядок издания которых не соответствует правилам основных законов. B связи с такими постановлениями новый закон 6 июня 1905 года вносил соответствующие его требованиям изменения в редакцию некоторых статей основных законов: так, например, из статьи 53, из числа форм, в которых издавались законодательные веления, он исключал «доклады, удостоенные Высочайшего утверждения», признавая за ними отныне лишь силу актов управления, в каковом смысле статья 55 получила новую редакцию, по которой Высочайшими повелениями, издаваемыми в порядке Верховного управления, устанавливался лишь образ исполнения законов, а к статье 80, говорившей о Верховном управлении, было добавлено примечание, устанавливавшее издание Высочайших повелений в порядке Верховного управления, в виде докладов, удостоенных Высочайшего утверждения, рескриптов и приказов.
Таким образом, одновременно с проектами о реорганизации законодательных органов устанавливается ясное определение законодательных постановлений. Однако признание формальным признаком прохождения проектов чрез Государственный Совет нельзя было считать в достаточной мере устанавливавшим это понятие: признавать прежний Государственный Совет органом, исключительно созданным для обсуждения законодательных предположений, не было бы совсем правильным. Государственный Совет, в прежнем виде, был не только законосовещательным учреждением, но и вообще совещательной коллегией при монархе; рассмотренные в нем дела носили наименование не законопроектов, а мнений, его суждения не устанавливали обязательно содержания закона. Если мы обратимся к статье 31 последнего издания учреждения Государственного Совета 1901 года, то среди многочисленных пунктов, определявших предметы ведения Совета, можно встретить такие, по которым не приходится устанавливать какую-либо норму закона, а лишь обсуждать общий вопрос: так, например, в числе дел, поступавших на предварительное уважение Государственного Совета, пункт 6 называл «объявление войны, заключение мира и другие внешние меры, когда, по усмотрению обстоятельств, могут они подлежать предварительному общему соображению»; пункт 15 — «дела об утверждении в почетных достоинствах (княжеском, графском и баронском) и о передаче дворянами фамилий, гербов и титулов»; пункт 20 — «дела об отмене или изменении постановлений земских собраний и городских дум, а также приговоров собраний городских уполномоченных, не соответствующих общим государственным пользам и нуждам или явно нарушающих интересы местного населения...» Таким образом, Государственный Совет, как орган совещательный, сохранил такое свое положение и по закону 6 июня 1905 года, и смысл последнего был тот, что теперь всякий законопроект не мог идти на Высочайшее разрешение помимо Совета, но в это же самое время не всякое дело, подлежавшее рассмотрению Совета, было дело законодательного характера. Таким образом, и при устранении отступлений в издании законов отличие законодательных актов от административных должно было оставаться условным, впредь до самого изменения устройства органов законодательства. Профессор Ивановский говорил в своем сочинении о законах[125], что в России трудно было провести различие между законами и распоряжениями, издаваемыми как в материальном, так и в формальном отношении, и оно может быть лишь условное, установленное самой государственной властью; это положение сохранило свою силу до издания основных законов 23 апреля. Неопределенность законодательных велений усугублялась еще некоторой запутанностью установленной в законах терминологии. Выше уже указывалось на неустановленность однообразного наименования актов, содержащих в себе общие, длительного характера, постановления. B наших прежних основных законах, учреждении Государственного Совета и министерств закон упоминается наравне с учреждениями и уставами, как с некоими равносильными с ним актами. Такое разнообразие наименований актов законодательного характера является отголоском издревле господствовавшего воззрения на общеобязательное свойство всех актов Верховной власти, как ею непосредственно изданных, так и получивших ее утверждение, без различия их наименований и формы издания. Различие терминологии основывалось на том свойстве предмета, о котором шла речь в таковом акте. Такая же точка зрения разделялась и при составлении Свода Законов, когда в 1827 году Комитетом было высказано, что «законом определяются права, обязанности и вообще отношения подданных государства к правительству и друг к другу; учреждением — цель, образование и круг действий какого-либо места, правительством установляемого или утверждаемого; уставом же — формы и порядок сих действий». Более единообразный взгляд на законодательные акты имел Сперанский: он видел в различных по своим наименованиям такого рода актах лишь различные формы законов. Так, например, «учреждениями», по его определению, «называются, у нас в особенности, тот род государственных законов, коими определяется образование места и властей, их состав, их предметы и порядок производства в них дел. Уставами же тот род законов, коими устанавливается порядок какой-либо особенной части управления, таковы суть: устав таможенный, горный, монетный». Взгляд Сперанского разделялся и статьей 53 основных законов, которая признавала издание законов в виде уложений, уставов, учреждений, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения. Такое разнообразие форм являлось следствием, в значительной степени, отсутствия единообразного порядка издания законов. Наука государственного права пыталась систематизировать эти разнообразные формы, но высказанные при этом мнения не дали оснований к установлению единообразного понятия. Градовский признавал деление перечисленных в статье 53 форм на две части: одни, зависящие от их содержания, другие — от способа их издания. Деление на две категории предлагал также и профессор Алексеев, относя в первую часть законодательство, имеющее систему юридических норм, а во вторую отдельные и новые законоположения. Коркунов различал полную и сокращенную форму издания законов, подразумевая под первой соединение отдельных моментов законодательного акта: манифеста, именного указа, мнения Государственного Совета и самого текста закона; в сокращенной же форме, которая и являлась общеупотребительной, эти моменты сливались, и закон издавался или в виде утвержденного мнения Совета и текста закона, или именного указа и текста. Такая неопределенность в формах издания закона и самого его понятия ожидала реформы законодательства, но, прежде чем обратиться к действию реформированного порядка законодательства, следует познакомиться с учением о тех государственных актах, которым присваивается наименование законов.
Законодательные акты являются высшим выражением велений государственной власти в области нормальных условий жизни, всякий иной акт может быть издан лишь в строгом подчинении установленным ими правилам и свободно может быть ими отменен. Необходимость таких высших велений, которыми фиксируются руководящие начала в государстве, неоспорима. Мы не можем тут не остановиться на взгляде на закон и на законодательство Вильсона[126].
Последний считает, что представительство не есть обязательное условие при законодательстве, хотя в наших глазах ныне оно и является таковым, и безразлично, будет ли закон издан единой центральной властью или органом представительства, он «служит выражением не личной произвольной воли индивидуума или общины, формулировавших его, а есть лишь ряд правил, которые нация соглашается принять в силу своих привычек и сознавая преимущества этих правил. Обязанность составителей закона сводится скорее к толкованию, к формулированию, чем к созданию их; они не могут ничего утвердить, что бы не соответствовало главным чертам национальной жизни. Закон есть результат творчества не индивидуумов, а потребностей, особых нужд, случайностей, опас- ностей или несчастий, присущих целой общине. Ни один “составитель закона'’ не может предписать народу такой закон, который до известной степени не был бы внушен ему обстоятельствами или взглядами самого народа». Таким образом, достоинство законодательных органов состоит в умении понять насущную потребность и облечь ее в соответственную обязательную норму. Законодательство, идущее вразрез с общественным пониманием, доступно гению, стоящему выше уровня воззрений современного общества, вроде, например, Петра Великого, решавшегося направить общественную мысль по своему желанию и руководить ею; где же такая психосоциальная революция не может иметь места, там отвлеченные законодательные нормы не могут получитьдействительной правотворящей силы. Вот почему правильное действие законодательной власти возможно там, где органы, ее творящие, проникнуты сознанием общественной пользы и блага, а не стремлением подчинить своим теориям и мыслям общественное сознание, объявляя государство созданным для закона, а не закон для государства. Значение и сила закона могут основываться лишь на общественном признании его доминирующего значения, которое в свою очередь зиждется на вере в непоколебимый авторитет власти, издающей закон. Эта вера в авторитет нашей Верховной власти и является залогом безусловного подчинения законодательным требованиям, созданием представления об общеобязательном их характере. Так было и ранее, так оно есть и теперь. Прежние принципы нашего поместно-вотчинного государства не требовали необходимости отделения законодательных велений от остальных: каждый вопрос решался ad hoc, но с течением времени, с установлением и развитием понятия государственности, ясно стала сказываться потребность в постоянных доминирующих, руководящих нормах, изданных установленным порядком особыми, специально для сего существующими органами. Как мы видели выше, вопрос этот не представлял единообразной картины: различие между законами и распоряжениями, издаваемыми главой государства, как это высказал профессор Ивановский, не могло быть строго проведено в России не только в материальном отношении, но и в формальном, так как, в этом случае, приходилось бы считать проявление воли одного и того же лица, носителя Верховной власти, то законами, то распоряжениями, различие между которыми устанавливалось условно самой государственной властью.
Общим условным признаком законодательных велений призна-
ется вообще установленная форма издания. Ha эту же точку зрения, как мы видели, становится и Коркунов при определении им понятия закона по прежним нашим законам. Прежняя практика нашего законодательства не носила в себе гарантии ни согласованности действий, благодаря разнообразию путей восхождения на утверждение законопроектов, ни общей полноты и целесообразности внутреннего их содержания. Взгляд, признающий существование законодательной нормы лишь в наличии издания ее законодательными органами, то есть формальное понятие закона, основывается на конституционной практике, заимствованной из Англии, где законодательное свойство и наименование статута получает всякий акт, прошедший парламент, независимо от его содержания. Того же взгляда на закон как на акт, прошедший законодательные палаты и утвержденный президентом, придерживаются и французские юристы в своем большинстве. Между тем издание, с одной стороны, чрез законодательные органы актов, по своему содержанию ничего общего с велениями руководящего характера не имеющих, а с другой стороны, издание этих последних в тех или иных случаях, в силу сложившихся обстоятельств, органами административными создало в немецкой юридической литературе двойственное понятие закона: формального и материального. Лабанд90, например, устанавливая это разделение, говорит, что законы в материальном и формальном смысле различаются не как вид и род, но как два самостоятельных понятия, из которых обладает своим отличительным признаком — одно по своему содержанию, другое по форме волеизъявления: «Das Wort Gesetz hat in der Rechtswissenschaft eine doppelte Bedeutung, welche man als die materielle und formelIe bezeichuen kann. Im materiellen Sinne bedeutet Gesetz die rechtsverbindliche Anordnung eines Rechtssatzes... Gesetz im materiellen Sinne und Gesetz im forrmellen Sinne verhalteu sich daher zu einander nicht, wie Gattung und Art, wie ein weiterer und ein ihm untergeordneter engener Begriff, sondem es sind zwei durchaus verschiedene Begrieffe, von denen jeder durch ein anderes Merkmal bestimmt wird; der eine durch den Inhalt, der andere durch die Form einer Willenserklarung» («Слово “закон” в правоведении имеет двойное значение, которое можно обозначить как материальное и формальное. B материальном смысле закон означает обязательное в правовом отношении расположение правового принципа... Поэтому закон в материальном смысле и закон в формальном смысле относятся к друг другу не так как род и вид, как дальнейшее и подчиненное ему понятие, а это два совершенно разных понятия, каждый из которых определяется другим признаком; одни через содержание, а другой через форму волеизъявления»)[127].
Другой немецкий юрист, исследователь этого вопроса, посвятивший ему специальное сочинение, Зелигман, определяя понятие материального закона по его содержанию («Gesetzgebung im formellen Sinne ist jede in verfassungsmassig bestimmter Weise ervolgende Thatigkeit der berufenen Organe. Der Begriff der materiellen Gesetzgebung aber muss rnan gewinnen durch Vergleichung des Inhalts der verschiedenen staatlichen Lebensbethatigung» — «Законодательством в формальном смысле является любая успешная конституционным образом определенная деятельность выборных органов. Однако понятие материального законодательства нужно получить через сравнение содержания различной государственной жизнедеятельности»)[128], признает, что под именем закона в формальном смысле могут издаваться акты, не устанавливающие никаких прав или разрешающие иногда частные казусы, которые Лабанд именует актами управления, облеченными в форму закона: «Mit dem Begriffe des Gesetzes ist es vereinbar das dasselbe einen Rechtssatz aufstellt, der nur auf einen einzigen Thatbestand anwend bar ist, oder nur ein einzelnes Rechtsverhultniss regelt. Es muss allerdings zugegeben werden, dass die weit uberwiegende Masse aller Gesetze, welche sich auf einen individuellen Fall beziehen, Verwaltungsackte in Gesetzten sind, aber es ist doch bie Moglichkeit vorhanden dass wegen besonderer aussengewohnlicher Umstande ein Rechtsatz (oder ein Complex von solchen) fur einen cocreten Thatbestand, der nur ein einziges Mal sich realisiren kann, aufgestellt wird. Dahin gehort, z. В. ein Gesetz wegen Einrichtung einer Regentschaft in einem concreten Verhinderungsfall eines Monarchen, oder eine Anordnung uber die Thronfolge fur einen concreten Fall der Thronerledigung...» («С понятием закона согласуемо то, что то же самое составляет, правовой принцип, который применим только к одному-единственно- му положению вещей или регулирует отдельное правовое отношение. Правда, нужно согласиться, что подавляющее количество всех законов, которые относятся к индивидуальному случаю, являются актами управления закона. Однако все же существует возможность, что из-за особенно необычных обстоятельств правовое положение (или комплекс таковых) составляется для конкретного обстоятельства, дела которого могут реализовываться только один- единственный раз. Сюда принадлежит, например, закон по поводу устройства регенства в конкретном случае препятствия монарха или распоряжение о наследии трона для конкретного случая занятия трона)[129].
Зелигман в своем определении материальной и формальной стороны государственных актов видит таковую и в актах административных и судебных. Если, по его мнению, существует различие в законодательных актах, из которых одни содержат в себе общеправовые нормы, а другие являются лишь распоряжениями (Verfugung), изданными в установленном для законодательства порядке, то подобное различие можно найти и в актах административных. Вот почему понятие материального управления может быть отнесено к тем вопросам, рассмотрение которых взято у органов законодательства и передано ведению органов управления. B этом случае изданный акт явится регулированием отдельного, конкретного факта, с указанием подчинения вытекающих из него обстоятельств тем или иным органам власти, согласно данным в этом акте нормам. Понятие же формального управления выльется в этом случае в понятие о деятельности правительства на пути развития государственных задач в виде точного применения предоставленных правительству полномочий в пределах, очерченных нормами закона: «Unterscheidende Merkmale zwischen Gezetzgebung und Venvaltung — beide im materiellen Sinne sind nur dann zu finden, wenn man die Behandlung eines Einzelfalls aus der ersteren eliminirt und in der letzteren unterbringt. Als dann ist die materielle Verwaltung zu beschreiben, als die Regelung individueller und concreter Thatbestande... Die Verwaltung im formellen Sinne ist dann zu definiren als die Tatigkeit der Staatsregierung behufs Durchfuhrung der staatlichen Aufgaben innerhalb der von der Rechtsordnung der Staates gesteckten Grenzen» («Различающиеся признаки между законодательством и управлением — в материальном смысле и то, и другое, можно найти только тогда, когда рассмотрение отдельного случая исключают из законодательства и размещают в управлении. Только тогда материальное управление можно описывать как регулирование индивидуальных конкретных обстоятельств дела: управление в формальном смысле можно определить как деятельность государственного управления с помощью проведения государственных задач внутри границ, отмеченных правопорядком государства»)[130].
Нельзя не согласиться с правильностью взглядов Зелигмана, не признать наличия двойственного характера во всех актах государственного властвования и не заметить поэтому, что область материального, как законодательства, так и управления, не может не дать поле для столкновений между органами законодательства и управления, так как сама жизнь ставит нередко вопросы в такое положение, что административный акт установляет известное веление с материальным содержанием общего руководящего правила, а вместо с тем и законодательные органы разрешают индивидуальные случаи в порядке законодательном. B государствах парламентарных, как, например, Англии и Франции, где действия власти исполнительной почти всегда обеспечены поддержкой и предварительным соглашением большинства законодательных палат, где, как это, например, имеет место в Англии, министры представляют на стол палаты на ее усмотрение изданные ими обязательные постановления, где власть исполнительная принадлежит, в сущности, специальному комитету законодательного собрания, там, конечно, сглаживается и различие между материальной и формальной сторонами актов, но в государствах дуалистических, как, например, Пруссия, или в государствах исключительного характера по своим историческим, бытовым, этнографическим и географическим свойствам, как Россия, где является иногда не только необходимым, но и невозможным установить известные руководящие начала иначе, как в административном порядке, там принцип разделения власти исполнительной и законодательной существует во всей своей чистоте, и издание постановлений с материальным содержанием административного распоряжения или внутреннего распорядка способствует созданию понятия о двух видах законов в теории, а на практике нередко дает повод к некоторого рода трениям между палатами законодательными и властью исполнительной.
Закон в чистом своем виде как правовая норма, установленная государственной властью, должен содержать в себе как момент формальный, так и материальный: он должен и содержать норму, определяющую права, а вместе с тем и соответствующие обязанности, и быть изданным специальными органами в установленном конституцией порядке. Однако случается, что оба эти момента не совпадают, и положение этих двух сторон законодательства представляется в виде двух эксцентрических, взаимно пересекающихся окружностей, большая часть которых составляет общую площадь — материальные законы, изданные в формально установленном порядке, и две свободные, не совпадающие части окружности — законы формальные, без внутреннего материального содержания, и материальные веления, облеченные в формы иных, кроме закона, актов. B понятии закона в формальном смысле весьма часто видят акт, прошедший чрез палату народных представителей; против такого взгляда восстал Гарейс91, который, находя такое определение неполным односторонним и отрицающим существование закона как общего правила в государствах, не имеющих органа народных представителей, считал, что для понятия закона важно не то, кто участвует в его составлении и издании, но то, что он издается государственной властью[131].
Вместе с тем этот юрист, разделяя распространенное в германской науке воззрение, что право законодательства принадлежитлишь одному главе государства, без всякого совместительства с палатами народных представителей, о чем нам еще придется говорить, стремится на этой почве объединить обе стороны законодательных велений, признавая за главой государства, как за носителем общей государственной воли, установление всех руководящих начал в материальном отношении и различных правоотношений, устанавливая формальный путь рассмотрения законопроекта и изъявления на него согласия палаты в тех случаях, когда предположительными мероприятиями затрагиваются личные и имущественные интересы. Такой взгляд был высказан Гарейсом по отношению к конституции великого герцогства Гессенского. Говоря о том, какие нормы могут быть издаваемы с согласия палат, касается вопроса о законе в материальном смысле: «Die Staatsgewalt kann vermoge ihrer Souveranitat alle moglichen Interessen unter Rechtsschutz nehmen, das Staatshaupt hat als Inhaber und Trager des gesammten Staatswillens das Recht, Rechtsguter zu statuiren, wie es will, bis an die Grenze der
Person und des Eigenthums, welche verfassuhgswassig gezogen ist... der Grossherzog hat das Recht materielle Gesetze zu geben, Rechtsguter zu statuiren: wurde durch diese Statuirung aber die Freiheit der Person und des Eigenthums verletzt oder beschrankt, so ist zu jener Statuirung die Zustimmung der Kammern erforderlich, d. h. Dann muss das materielle Gesetz um bindend zu sein auch formelles Gesetz sein...» («Государственная власть в силу ее суверенитета может брать под правовую защиту все возможные интересы, глава государства как владелец и носитель всей государственной воли имеет право учреждать правовые владения конституционным образом, как он хочет, вплоть до границы личности или собственности, Великий герцог имеет право издавать материальные законы, учреждать правовые имения; однако если бы посредством этого установления была бы нарушена свобода личности и собственности, то для выше упомянутого учреждения необходимо согласие палат, то есть в этом случае материальный закон, чтобы быть обязательным, должен быть также и формальным законом»)[132].
Реформы законодательных органов, в смысле привлечения к работе выборных от населения, и установление формального понятия закона явились основой нынешних перемен в нашем государственном строе. Отныне понятие закона, понятие формальное стало точно установленным, и признаками такового является определение внутреннего содержания закона двусторонним соглашением Государственной Думы — палаты народных интересов, и Государственного Совета — палаты государственного опыта и утверждение такого законопроекта Государем Императором. B этом отношении наша настоящая конституция признает взгляд таких юристов, как Лабанд, Еллинек, Зейдель92, Гарейс и другие, что законодательствует глава государства, а не палаты, которым принадлежит лишь право устанавливать внутреннее содержание закона. Нельзя в это же самое время не обратить внимания на то, что и ныне издание велений с материальным характером закона может иметь место без участия палат, и ряд велений, содержащих в себе общие руководящие начала, издается в порядке Верховного управления, без предварительного обсуждения их содержания Думой и Советом. Равным образом и то, что именуется в настоящее время формально законом, не содержит в себе исключительно правоотношения или руководящие нормы, но касается и других вопросов, среди которых есть такие, которые не содержат ни велений, ни запрета; сюда же следует отнести и бюджет, как план государственного хозяйства, ничего, по своему существу, общего с законодательными велениями не имеющий, но облекаемый, по установившейся практике, в форму закона согласно требованиям конституций, в целях установления планомерного расходования сумм, образуемых из санкционированных в законодательном порядке государственных доходов. Эту мысль высказывает и Блюнчли, допуская облечение в общую форму закона бюджета и финансовых актов, в видах целесообразности расходов. Лабанд проходящие в законодательном порядке бюджет и веления, устанавливающие общеобязательную норму для отдельного случая, всецело относит к области управления. Ныне, с того момента, как Высочайшим указом 23 апреля 1906 года было объявлено об установлении разделения между актами законодательными и Верховного управления, под именем которого, как это определил еще и Сперанский, понималась вся совокупность деятельности самодержавной власти в управлении страной, выяснилось точно и понятие законодательства в формальном отношении, которое, как высшее волеизъявление Верховной власти, согласное с предположениями законодательных органов, излагается или в виде известных юридических норм, устанавливающих правоотношения, выработанных и одобренных палатами и санкционированных Государем, или в виде иного рода постановлений, прошедших установленные для издания законов стадии. При этом следует еще отметить, что все прежние наименования, присвоившиеся различным актам, содержавшим в себе нормы закона, могут в настоящее время служить указанием на внутреннее содержание закона и на его отличительные черты, но общим наименованием для всех актов законодательного характера является теперь «Одобренный Государственным Советом и Государственной Думой и Высочайше утвержденный закон»[133].
Ho вместе с определением формального понятия закона материальная его сторона не поддалась определению, и хотя оба этих момента в большинстве случаев могут и должны совпадать, однако, по нашему праву, возможно издание акта, с материальным содержанием закона, и вне установленного формального порядка, за пределами законодательной компетенции наших палат, установленной в статье 31 учреждения Государственной Думы. Вот почему Полное Собрание Законов остается по-прежнему сборником законов, в материальном смысле. Если, таким образом, и теперь веления, с материальным содержанием закона, не всегда совпадают с формальными законами и их следует искать среди других актов государственной власти, то ныне, в лице законодательных палат, имеется живой контроль над содержанием закона, над согласованием его с общими требованиями жизни, почему, например, в тех велениях, которые издаются без участия палат, благодаря сделанному ими запросу или путем их собственной законодательной инициативы, или частного соглашения, может быть указано на желательность известных изменений или дополнений. Эти указания авторитетного органа, его живое мнение, равно как и молчаливое признание необходимости для жизни государства мер, установленных такого рода актами, являются связью между обоими видами закона и гарантий единообразной и закономерной деятельности властей.
Б. ВЛАСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ B НАСТОЯЩЕМ ПОЛОЖЕНИИ
Рассмотрев понятие закона, а вместе с тем развитие и установление этого понятия, мы обратимся к изучению действия современной законодательной власти и взаимного соотношения ее составных частей. Положение ее в настоящее время основывается на двух статьях основных законов: статьи 7, говорящей, что Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой, и статьи 86, установляющей, что никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора. Эти статьи, на которых основана формальная сторона нашего законодательства, дают нам возможность установить принцип существеннейшей части общей государственной власти, власти законодательной. Ho для более точного выяснения его следует бросить взгляд на основные моменты современной законодательной техники, чтобы тем яснее представить себе сущность настоящего вопроса.
Если мы сравним настоящий порядок законодательства с прежним, законодательства органов представительства с бюрократическим, то увидим, что первый, устанавливая точно и ясно формальное понятие закона, лишает этого имени и значения указы и Высочайше утвержденные всеподданнейшие доклады, и вообще акты, не рассмотренные и не одобренные Советом и Думой. Как мы уже видели, при прежней практике существовал весьма частый обход статьи 50 прежних основных законов, требовавшей предварительного рассмотрения законопроектов в Государственном Совете. До известной степени, в оправдание этой запутанной практики, следует сказать, что, при отсутствии формальных признаков, является, в значительной степени, трудность определения вопросов, подлежащих специально рассмотрению законодательных органов, говоря иными словами, определение границ законодательства материального не легко могло быть установлено, и последние весьма часто совпадали с теми, в пределах которых действовали материальные акты управления. При прежних порядках найти точную границу между актами законодательства и управления было весьма затруднительно, как и между органами, принимавшими участие в законодательстве и управлении. Западная конституционная практика разрешила этот вопрос так: все, что прошло чрез законодательные палаты и получило санкцию короля, есть закон, а гіалаты любой вопрос могут облечь в форму законопроекта. Ha эту же, приблизительно, формальную точку зрения поставлено и наше законодательство: компетенции наших законодательных органов определены в статье 31 учреждения Государственной Дўмы, и все изданное в пределах этой компетенции и утвержденное Верховной властью будет законом и сохранит свою силу до тех пор, пока не будет изменено в аналогичном порядке. Иные же распоряжения, регламентируюшие вопросы, подобные решенным в законодательном порядке, хотя и будут равным образом иметь общеобязательную силу, но будут уже правилами временными, могущими быть ежеминутно измененными, как B TOM порядке, в котором они изданы, так, тем более, в порядке законодательном.
Чрезвычайное смешение законодательства и управления, неоднократно вносившее затруднение в разрешение дел, послужило основанием к указу 12 декабря 1904 года, которым Высочайше повелевалось рассмотреть вопрос об укреплении начал законности. При обсуждении этого вопроса в Комитете министров статс-секретарь Победоносцев заявил[134], что, «по вынесенному им из опыта убеждению, слишком широкое пользование со стороны министров всеподданнейшими докладами происходит вследствие отсутствия между министрами единства и стремления к общей по важнейшим вопросам управления работе, равно как и от постепенно укоренившегося обыкновения не соблюдать прямого по сему предмету требования закона, отклонение от коего замечается ныне в значительно большей степени, чем то было в прежнее время». B добавление к этому председатель Департамента законов (бывший затем председателем Государственного Совета) статс-секретарь Фриш93 высказался, что «против этого уклонения от установленного порядка, отражающегося вредно на внутреннем достоинстве законов, надлежит принять меры к точному исполнению статьи 50 основных законов о внесении всех предначертаний законов в Государственный Совет, с соблюдением министрами и главноуправляющими статьи 162 учреждения министров, требующей испро- шения Высочайшего соизволения для внесения представлений в Государственный Совет, и статьи 28 учреждения Комитета министров, запрещающей вносить в Комитет министров представления, по роду своему принадлежащие до Государственного Совета. Изъятием из этого обшего правила должен явиться закон, изданный в виде указа за собственноручным Императорского Величества подписанием».
Если же мы обратимся к указу, в прежнем смысле этого слова, как закону с формальной стороны, то увидим, что, согласно статье 66 прежних основных законов, указы объявляемые не могли отменить законов, утвержденных подписью Его Величества, что и заставляло Градовского признавать за объявляемыми указами силу административных распоряжений монарха. B форме именного указа, согласно статьям 119, учреждения Государственного Совета, т.1, ч. II, издание 1892 года, и 129, издание 1901 года, издавались утвержденные государем Императором мнения меньшинства государственного Совета. Таким образом, по точному смыслу статей 53 и 54 прежних основных законов, полную силу закона, как это и указано в приведенном мнении статс-секретаря Фриша, имеет именной указ за собственным Императорского Величества подписанием. Однако, на практике, как это подтверждает и профессор Коркунов[135], издание законов в виде именных указов, за подписью Его Величества, представляло собой редкое явление, и лишь более частое применение этой формы мы встречали в последние годы, и особенно в 1905—1906 годах по отношению к актам, имевшим большей частью характер учредительный. Сопоставляя эти две прежние формы издания законов, Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета и именной указ с нынешней, мы можем признать лишь, что изменившийся порядок издания законов, в сущности, лишил главным образом министров возможности представлять Государю Императору доклады и проекты указов — Сенату, содержащих вопросы, касающиеся компетенции Государственной Думы и Государственного Совета, и подтвердил ранее существовавшее положение о необходимости предварительного рассмотрения законопроектов в специальных органах. Статья 161 учреждения министерств говорит: «Никакое положение или дело, подлежащее предварительному рассмотрению и одобрению Государственной Думы и Государственного Совета, на основании их учреждений, не представляются Его Императорскому Величеству помимо Совета и Думы».
Что касается до законодательных прав монарха, то в данном случае, согласно измененному основными законами понятию закона, указы Императора не могут в формальном смысле именоваться законами, хотя бы они и заключали в себе веления общего характера и, с материальной точки зрения, могли быть признаны законами: доказательством этого служит практика статьи 87 основных законов. Выше мы уже достаточно говорили о понятии закона и о разделении его на два вида. Установленная отныне господствующая теория закона, в формальном смысле, принятая в статье 86 нашей конституции, требует для издания законодательных велений, как высших в государстве, единого, однообразного порядка, наличия трех моментов: одобрения Государственной Думы, одобрения Государственного Совета и утверждения Государем Императором. Этот установленный порядок и является тем (статья 84 основных законов), на котором управляется Империя Российская.
Приближаясь к самому процессу законодательства с технической его стороны, мы увидим, что в этом процессе являются необходимыми три стадии: инициатива, обсуждение и утверждение.
Право законодательного почина, или инициатива, согласно общим конституционным требованиям, принадлежит преимущественно законодательным палатам. Впрочем, это правило не всегда соблюдалось, например, хартия 1814 года не представляла этого права французским палатам, они могли лишь ходатайствовать пред королем; равным образом, не давала его баварская конституция 1818 года; не имел его ранее и наш прежний Государственный Совет, хотя и обязан был рассматривать каждый законодательный проект. Право инициативы принадлежало у нас формально исключительно Верховной власти, хотя Коркунов признает еще право инициативы за Сенатом и Синодом[136], основываясь на том толковании, что прежняя статья 19 основных законов предоставляет право составлять «первообразное предначертание законов» министерствам, Сенату и Синоду, а статья 162 заставляла министров испрашивать соизволения Верховной власти на внесение законопроекта в Государственный Совет, умалчивая о Совете и Синоде. Это право Сената можно было вывести и из чтения статей 173 и 201 учреждения Правительствующего Сената.
Кроме сего, право возбуждать вопросы законодательного свойства имелось у дворянских обществ, в силу их привилегии (статья 142 T. IX) обращаться непосредственно с ходатайствами к монарху. Имелась у нас и частная законодательная инициатива, принадлежавшая каждому российскому подданному, который мог подать в комиссию прошений свой проект желательных ему изменений. Проекты эти рассматривались в комиссии, посылались соответственным министрам на заключение, а затем, в случае признания их комиссией заслуживающими внимания, вносились, с разрешения Государя, в Государственный Совет. Такие правила, возникшие вместе с учреждением Государственного Совета 1810 года, были изменены в 1835 году[137], а в 1884 году, вместе с преобра-
зованием комиссии прошений в Собственную Его Императорского Величества канцелярию по принятию прошений, на Высочайшее имя приносимых, исчезло и это право представления проектов. 18февраля 1905 года оно было восстановлено в некоторой форме: представлении петиции в Совет, а затем снова было отменено, с учреждением 6 августа органа народных представителей.
B настоящее время о законодательной инициативе основные законы упоминают лишь в статье 8, говоря, что «Государю Императору принадлежит почин по всем предметам законодательства». Таковое право принадлежало Государю в силу статьи 162 учреждения министерств и по отношению к тем проектам, которые «брали начало от общего течения дел» в министерствах. Между тем не- внесение статьи 162 в продолжение Свода Законов 1906 года, а равно постановления статьи 34 учреждения Государственной Думы и статьи 29 учреждения Государственного Совета, говорящих о внесении законопроектов на законодательное рассмотрение министрами и главноуправляющими, дало основание к некоторым толкованиям. H. И. Лазаревский находит, что у нас, вопреки тому порядку, который является общепринятым в конституционных государствах, законодательная инициатива принадлежит не только Государю, но и министрам[138].
Барон Б. Э. Нольде[139], считая неправильным исключение статьи 162, признавал ее действующей, на что указывает, по его мнению, и статья 9 учреждения Совета министров. Мотивы исключения статьи 162 неизвестны. По общей связи с прошлым, по духу прежних основных законов и по аналогии с западными государствами мнение барона Нольде правильно, тем не менее, исключение указанной статьи в связи с общими постановлениями имело известное основание.
Впрочем, некоторые конституции прямо признают инициативу в законодательных делах за правительством[140]. По новому продолжению т. 1, ч. II 1908 года статья 162 восстановлена в прежней редакции, что указывает на существующую еще у нас некоторую неопределенность в области вопросов, по своему существу относящихся к основным. Прежний порядок требовал испрошения Высочайшего соизволения на внесение законопроекта в Государственный Совет. Статья 164 учреждения Государственного Совета (издание 1901 года) требовала от государственного секретаря наблюдения за тем, чтобы деятельность Совета не была затрудняема «проектами об изменении и отмене действующих законов, если на внесение сих проектов в Государственный Совет не было предварительно испрошено Высочайшее разрешение». Настоящие учреждения Совета и Думы не требуют от законопроектов таких предварительных условий и надзора: они прямо говорят о законопроектах, поступающих от министров и главноуправляющих, упоминая вместе с тем (статья 31 учреждения Государственной Думы) о делах, вносимых на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям. Таким образом, принципиальное значение статьи 162 при старом порядке, при законосовещательном органе имело тот смысл, что у Совета спрашивалось Верховной властью мнение по известному вопросу. Нынешний же порядок статьи 162, когда министр вносит свой проект в палату по предварительном обсуждении его в Совете министров и по получении Высочайшего соизволения, имеет, в сущности, формальное значение, так как и на основании статьи 29 учреждения Государственного Совета и статьи 34 учреждения Государственной Думы палаты знают лишь возбуждение законопроекта со стороны министров. Таким образом, восстановление статьи 162, установив внутреннее связующее начало для министра, не изменило для палаты взгляд на него как на инициатора законопроекта, и несоблюдение статьи 162 не является для палаты поводом к его неприятию, так как закон не устанавливает для них нормы надзора, аналогичной прежней статье 164 учреждения Государственного Совета, а статья 160 учреждения министерства прямо говорит, что министры могут возбуждать вопрос об издании, изменении и дополнении закона. Поэтому следует признать, что свободная по отношению к законодательным органам законодательная инициатива правительства внутри оказывается связанной волей монарха, чем последний приближается к типу западного короля, так как он является не выше царящей властью, как эта мысль проводится всей нашей конституцией, а посредником между мыслью министров и решением палат. Законодательный почин признается нашей конституцией также и за обеими законодательными палатами (статья 107 основных законов). Инициатива должна исходить от группы в 30 членов, представляющих своему председателю проект основных положений закона за своими подписями (54 учреждения Государственного Совета и 55 учреждения Государственной Думы). Однако эта инициатива, по существу, не пользуется всей широтой существующих у многих других западноевропейских палат прав. Возбужденный по такому коллективному почину 30 членов Думы или Совета и одобренный проект в первом чтении может не пойти дальше, так как, согласно статье 56 учреждения Государственной Думы, высказанные пожелания направляются не позднее как за месяц до дня слушания подлежащим министрам или главноуправляющим. Если затем Дума согласится с внесенным предложением, то соответствующий законопроект вырабатывается и вносится в Думу подлежащим министром или главноуправляющим, причем срок представления ими разработанного законопроекта не назначается, и, таким образом, министерство может затормозить обсуждение возбужденного вопроса, откладывая его внесение. B этом отношении министерство является как бы помощницей и канцелярией Думы, разрабатывая проект, который оно и вносит затем, хотя и во исполнение желания Думы, но уже как бы по праву собственной инициативы. B случае отказа министерства разрабатывать законопроект он поручается образуемой из членов Думы комиссии. Выработанный второй
Государственной Думой наказ и принятый к руководству последующей расширяет права Думы в этой области законодательного почина, устанавливая в статье 59 образование комиссии для самостоятельной выработки законопроекта, несмотря на то, что министр изъявил согласие на составление соответствующего законопроекта, что, очевидно, имело целью восполнить существующий пробел B законодательстве и ускорить обсуждение возбужденного членами Думы вопроса. Такое превалирующее значение министерства в вопросе о разработке возбужденного членами Думы или Совета законопроекта, несомненно, сложилось под влиянием учреждения Государственной Думы 6 августа и проекта министра внутренних дел Булыгина94. Трудно отрицать, пожалуй, что первоначальный проект закона 6 августа 1906 года брал за основание проекты Валуева и Лорис-Меликова. И Валуев в 1863 году, и Лорис-Меликов в 1881 году предполагали устройство при Государственном Совете: первый — «особого съезда государственных гласных», второй — «общей комиссии» из представителей земских собраний и городов и некоторого числа членов по Высочайшему назначению. Различие между этими двумя предположенными законосовещательными комиссиями было то, что Валуев полагал предоставить рассмотрение законопроектов, до общего собрания Государственного Совета, не только департаментам Совета (как это делалось), но и съезду государственных гласных, 16 членов которого по избранию съезда присутствовали на общем собрании Государственного Совета. Лорис-Меликов[141] же образовал подготовительные комиссии из членов правительственных ведомств и сведущих лиц по назначению, которые, составив по Высочайшему указанию законопроект, направляли его в «общую комиссию», в которую, как уже указано, кроме выборных входили и члены по назначению из числа присутствующих в подготовительных комиссиях. После обсуждения вопроса он вносился уже подлежащим министром со своим заключением в Государственный Совет. Нечто подобное было и в проекте Государственной Думы министра внутренних дел 1905 года в § 65, гласившем: если подлежащий министр или главноуправляющий отдельной частью, к предметам ведомства которого относится дело, разделяет соображения Государственной Думы о желательности отмены или изменения действующего или издания нового закона, то дает делу движение в установленном порядке. Первоначально и Совет министров, обсуждавший этот проект, присоединялся к этой точке зрения, но в окончательной форме учреждения 6 августа мы видим уже, что Дума, образуя законосовещательное учреждение наравне с Государственным Советом, которому она должна передавать законопроекты со своими заключениями, наделена и правом законодательной инициативы и интерпелляции министров, чего Государственный Совет не имел.
Это последовательное развитие вопроса о законодательной инициативе и нашло себе окончательное выражение в действующих ныне учреждениях Государственной Думы и Совета.
Объяснительная записка ко внесенному во вторую государственную Думу комиссией наказу (Материалы по составлению наказа. С. 62) говорит, что законодательная инициатива, по нашему закону, принадлежит не членам Думы, а самой Думе, и выражается (в статье 57) в признании Думой внесенного законодательного предположения желательным. Лазаревский эту же статью объясняет в том смысле, что, согласно ей, Дума решает лишь принципиальный вопрос о желательности или нежелательности известного закона, права же законодательной инициативы этой статьей ей как бы не предоставляется. Чтобы решить этот вопрос, нужно выяснить себе точно, что значит иметь право заставить законодательную палату принять законопроект для обсуждения его. Таким образом, статья 57 говорит уже о чтении самого проекта, о принятии его для дальнейшей разработки, а не о возбуждении дела. Кто же тогда является инициатором законопроектов в Думе? Лазаревский полагает, что инициатива предоставлена комиссиям (статьи 34 и 57). Указанная статья 34 говорит, что законопроекты вносятся в Думу министрами или комиссиями, то же содержится и в статье 57. Это обстоятельство дает основание ставить министров и комиссии в одинаковое положение, но едва ли это фактически точно. Министры вносят свои проекты и возбуждают их обсуждение по собственному праву, согласно точному смыслу закона: отношения министров по части законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости издания нового закона или об изменении, дополнении, приостановлении действия и отмене прежнего[142].
Роль же комиссии, согласно наказу и практике, несколько иная. Министр вносит непосредственно в Государственную Думу свой проект на законодательное рассмотрение, предоставляя решить о дальнейшем направлении дела самой палате. Комиссия же сама есть часть государственной Думы и, внося проект в Общее собрание, она исполняет часть законодательной работы.
Наказ Государственной Думы (§ 53) устанавливает, что ни один законопроект не может быть разрешен, по существу, без предварительного его рассмотрения в комиссии. § 51, 56 говорят о том, что председатель Думы, докладывая о законопроектах, поступивших от министров, из Государственного Совета или внесенных членами Думы, предлагает решить вопрос об их направлении. Как говорится в объяснительной записке к наказу и как это ныне видим на практике, всякий законопроект, каково бы его происхождение ни было, передается Думой на рассмотрение или существующей комиссии, или специально для этого дела образовываемой. Таким образом, едва ли возможно считать внесение комиссиями предложенного их обсуждению проекта законодательным почином. Вот почему, казалось бы, правильным признать, что право законодательной инициативы принадлежит Государственной Думе и Совету, в лице группы членов их числом не менее 30, вносящих изложение своего основного проекта[143].
Чтение статей 42, 82-84 наказа Государственного Совета вполне подтверждает эту мысль. Равным образом, проекты могут быть внесены в Государственную Думу и комиссиями, но те из них, от которых можно ожидать возбуждения законодательных вопросов, могут его сделать лишь в указанном в статье 55 порядке и форме заявления, подписанного 30 членами Думы об изменениях и дополнениях законов[144].
Что же касается до положения комиссии в Государственном Совете, то наказ его не стоит на той точке зрения, что каждый законопроект должен пройти чрез комиссию; точно также он не устанавливает, как это видно из объяснения, помещенного после статьи 91, троекратного чтения, принятого в западноевропейских палатах, а поэтому допускает непосредственный переход к постатейному чтению (статья 92 наказа).
Из сказанного видно, что осуществление права законодательного почина у нас не отличается особенной широтой, и возбуждение известного вопроса в среде членов Думы и Совета допускается при наличии известного числа солидарных мнений. Равным образом, статья 61 учреждения Государственной Думы и статья 6 учреждения Государственного Совета, запрещающие внесение в законодательные палаты петиций, закрепляют некоторым образом, установленное с 1884 года правило о недопущении отдельным лицам представлять свои проекты, которые могли бы стать предметом обсуждения законодательного органа. B этом отсутствии права петиции наш строй, знающий один лишь вид петиций — обращение к монаршему милосердию, существенно отличается от западноевропейских конституций, которые признают право петиций в виде обращения ко всей палате, как письменно, так и через какого либо отдельного депутата. Наиболее широкие права предоставляет в этом отношении Англия, где каждый член палаты может занести свое имя и предмет своего изложения в Order Book и Notice Рарег, указывая день, когда он желал бы представить свое предложение, и, таким образом, по собственной личной инициативе дать возникновение законодательству по частному биллю или по петиции частного лица. Точно также и публичные петиции представляются в палату одним из депутатов, который является их защитником[145].
Вообще же право петиций по различным конституциям предоставляется или в более широком объеме или же распространяется
•
на известные категории вопросов.
K отделу коллективных петиций мы могли бы отнести и вышеприведенное право дворянства, но последнее имеет право обращения к монарху, а потому если монарх и снизойдет к такого рода просьбе дворянства и исполнит ее, то объявление Высочайшей воли, хотя бы и содержавшей веления общего характера, может состояться в виде Высочайшего повеления, лишь как материальный закон, но не в виде установленного понятия закона, форма издания которого указана статьей 86 основных законов. Что же касается до Синода и Сената, то могущие быть возбуждены ими вопросы законодательного свойства, подлежащие рассмотрению законодательных органов, будут внесены на их рассмотрение членами совета министров — обер-прокурором Синода и министрами юстиции[146], то есть в порядке статьи 34 учреждения Государственной Думы и статьей 29 учреждения Государственного Совета.
Из всего, рассмотренного нами о законодательной инициативе, можно сказать, что она, по действующим законам, принадлежит Государю Императору (статья 8 основных законов и пункт 7статьи 31 учреждения Государственной Думы), который, сверх сего, обладает исключительным правом почина пересмотра основных законов, объединенному правительству в лице отдельного министра при изъявлении на это согласия Государя и группам членов Государственной Думы и Совета численностью не менее 30. Несмотря на восстановление статьи 162, логически связанной со статьей 8 основных законов, нельзя не сказать, что хотя с формальной стороны инициативы правительства будто и не существует, но нельзя ее отрицать, и фактически полнота инициативы у нас принадлежит именно правительству, которое может вносить проекты, составленные по указанию Государя, выработанные им самим, с соизволения Государя, и, сверх сего, пользуется преимущественным правом разработки и внесения в Думу и Совет законопроектов, основная мысль которых высказана членамиДумы и Совета.
Вместе с тем тут нельзя не указать на то, что из статьи 29 учреждения Государственного Совета вытекает известное ограничение права инициативы правительства в том смысле, что министр не может внести свой проект от своего имени непосредственно в Государственный Совет, как это имеет место для Государственной Думы по статье 34 ее учреждения, он может сделать это в Совете лишь взяв на себя разработку указанного 30 членами Совета вопроса (статья 56 учреждения Государственного Совета), или же, будучи членом Совета, найти 29 согласных с ним сотоварищей и возбудить вопрос в порядке принадлежащей Государственному Совету инициативы.
Обсуждение законопроекта и развитие его содержания принадлежит Государственной Думе и Совету, это их существеннейшая работа. B вопросе об установлении норм при обсуждении законопроекта проявляется вся сила и значение органа народного представительства. Сила нашего представительства не выросла на почве распоряжения денежными средствами страны, подобно Англии, не на захвате власти палатой, подобно Франции, она выросла на доверии Верховной власти к бескорыстности, верности своемудолгу русских палат. Сила их в развитии законодательных норм заключается в том, что они ясно могут себе представить, какие именно нормы могут правильно регламентировать отношения во внутренней жизни такой огромной Империи. Верховная власть не может объединить в себе всего элемента страстности, противоречивых интересов, какая представляет в себе палата — она бесстрастна, она выше этого. Монарх не может в то же время физически регламентировать каждый уголок жизни — вот основное, естественное ограничение власти. Это ограничение и воплощается в форме определения известного законодательного порядка. H. Палиенко (Основные законы и формы правления в России. 1910. С. 74.) говорит, что русский монарх ограничен в осуществлении верховных прав (quo ad exercitum) установленными конституцией формами и законодательными полномочиями палат. Такое соединение, с одной стороны, полноты державных прав, а с другой — ограничение в осуществлении некоторых из них, по мнению Палиенко, является своеобразным компромиссом старых и новых государственно-правовых начал и понятий.
Подобное ограничение, не по своему существу, a quo ad exercitum, мы можем установить не только в законодательной области, но и по отношению к актам управления, например, меры, принимаемые по статье 87, не могут быть принимаемы монархом единолично, а лишь в силу его одобрения, обусловленного соучастием Совета министров.
Мы не касаемся здесь вопроса об ограничении Верховной власти вообще, мы говорим здесь о соотношении частей законодательной власти, в области которой почему-то всегда особенно стараются подчеркнуть элемент ограничения. Ограничение Верховной власти возможно и в судебной области — компетенцией судов, и в административно-политической — распоряжениями административных органов. Принцип ограничения в законодательной области подчеркивается в целях указания на начало двойственности суверенитета — монарха и корпуса избирателей. Наша конституция этого внутреннего принципа не знает, и ограничение в области законодательства есть ограничение формальное, как выражается Палиенко — quo ad exercitum, существующее в силу определенной нормы закона, устанавливающей известный порядок функционирования органов власти.
Мы выше приводили взгляд Stephen’a на то, что и считаемый неограниченным волеизъявлением закон, по существу — понятие ограниченное, указываемые им ограничения относятся к каждой из составных частей законодательной власти, но помимо сего, по определению нашей конституции, имеются еще взаимные ограничения частей этой власти: часть, закон вырабатывающая, не может обратить свою мысль в общеобразовательное веление без согласия короны, но и эта последняя обращает в закон лишь проект, одобренный палатами. Таким образом, в этом отношении, понятие власти законодательной соединяется из двух частей — вот тут-то и кроется не борьба, а единение. Правда, в этой области права носителя Верховной власти значительно шире прав палат, как это и видно из настоящего очерка, но все-таки суверенитет законодательной власти заключается в единении обеих частей. Ограничение тут является постольку, поскольку у каждого индивидуума решение ограничено мыслью, а мысль бесплодна без принятого решения. Лишь соединение не противоречащих друг другу мысли и решения является единым творящим началом, способным быть затем приведенным в исполнение. Такое органическое соединение воспроизводит и наша законодательная власть. Разорвать его в настоящее время немыслимо без поранения организма.
B деле разработки законопроекта господствующая теория разделения властей соблюдается далеко не строго. Соединенные Штаты Северной Америки, например, устанавливают полнейшее отделение исполнительной власти от законодательной и не допускают первую к участию в законодательных работах конгресса; вообще же, почти все конституции допускают участие министров в обсуждении законопроектов. Точно также и по нашим законам министры и главноуправляющие могут присутствовать на всех собраниях Государственной Думы и Совета и имеют право слова вне очереди. Участвовать же в голосовании они могут в случае, если состоят членами Думы или Совета (статья 39 учреждения Государ- ственнойДумы и 35 учреждения Государственного Совета). B отношении своих суждений Совет и Дума пользуются одинаковыми правами по точному смыслу статьи 106 основных законов, и всякий законопроект, прошедший Государственную Думу, должен быть рассмотрен Советом, а рассмотренный первоначально Советом должен получить одобрение Думы. Такие равные права приводят к тому, что законопроект, не принятый Государственной Думой или Государственным Советом, считается отклоненным. Вместе с тем, весьма серьезное значение, имеющее иногда влияние на весь характер законопроекта, принадлежит внесению, при постатейном рассмотрении проекта, поправок, путем которых может быть изменен весь смысл законопроекта. Наказ Думы в § 67 и Совета в § 99 предоставляет это право своим членам. Указанное равноправие палат, аналогичное всем западноевропейским, далеко уходит от основных начал положения 6 августа 1905 года, предоставлявшего органу народных представителей силу необязательного мнения для министров и для Государственного Совета.
Как Государственный Совет, так и Дума могут отвергнуть внесенные в них законопроекты, но ведь вся деятельность органов государства должна быть проникнута началами целесообразности и моральных начал. Деятельность законодательных органов есть деятельность созидающая, устанавливающая нередко известные начала на компромиссах отдельных классов и интересов. Одна палата признает необходимым внести известные поправки в представленный ей из другой законопроект; иногда принципиальное несогласие одной палаты с мнением другой по отдельному вопросу не должно и не может влечь отклонения всего представленного проекта, как, например, несогласие на отдельное ассигнование в бюджете — такое положение выдвигает вопрос об урегулировании вопросов об отношении палат. Ha практике приняты различные приемы для устранения конфликтов между обеими палатами: тут допускается и суммирование голосов обеих палат, и их совместные заседания, и соглашения чрез разнообразные комиссии. Нередко такие столкновения приводили к роспуску одной палаты и изменению состава другой. Anson, английский юрист и государственный деятель, говорит по поводу отношений двух английских палат, что в делах, которые не представляют большого интереса для избирателей, лорды широко могут пользоваться правом отклонений и поправок биллей[147]. B делах, близко затрагивающих общие интересы, палата лордов, отвергнув проект общин, может принудить министров распустить нижнюю палату. Если же новые выборы не поддержат мнение лордов, то они должны его изменить; и они так поступают в течение второй половины XIX века, так как в противном случае их сопротивление может вызвать или беспорядки в стране, или насильственное переформирование их состава, что и угрожало, например, в 1911 году. Такая постановка вопроса является, конечно, результатом долговременной практики английского парламента. У нас не было еше прецедентов по столь серьезным вопросам, да вместе с тем и те вопросы, которые создавали в Англии серьезные конфликты, как, например, вопрос об одобрении Утрехтского мира в 1712 году, и вызывали назначение новых пэров, могут быть решены непосредственно Государем Императором; избирательная реформа, которая в 1812 году в Англии прошла под угрозой назначения новых пэров, у нас дважды решалась единоличными актами монарха, устанавливавшими избирательный закон, точно также, как и реформа Верхней палаты, произведенная в 1906 году у нас таким же актом, в 1911 году в Англии не обошлась без разговоров о назначении новых лордов.
Обычный порядок соглашения между нашими законодательными палатами устанавливается по образцу Англии, Франции, через согласительные комиссии, состоящие из равного числа членов Государственной Думы и Государственного Совета, в случае если одна палата не соглашается на внесенные поправки другой. По рассмотрении дела согласительной комиссией оно поступает с ее заключением на новое законодательное рассмотрение в установленном порядке в ту палату, в которую оно было первоначально внесено. Вследствие этого различна и инициатива образования комиссии: для министерских и думских проектов принадлежит Совету, а для советских — Думе.
По прежнему учреждению Государственного Совета, в котором, согласно статье 5 его учреждения, Государь Император являлся председателем, ему представлялось мнение Совета по вопросу, внесенному в Совет с его же разрешения, которое не всегда могло быть и единогласным; в этом случае Государю предстояла альтернатива решения между разноречивыми подчас взглядами, что ставило его в необходимость близкого знакомства со всейи, нередко маловажными, делами обшего характера, проходившими через Государственный Совет, для того чтобы иметь возможность выбрать между мнениями то, которое являлось более нужным для страны. Нынешнее положение законодательных органов выделило монарха из своей среды и не ставит его в столь затруднительное положение выбора между разноречивыми мнениями, которое физически было бы невозможно, если бы к Государю могли поступать по всем вопросам мнения большинства и меньшинства Думы и Совета, в сопровождении еще и особых мнений, что ставило бы монарха в необходимость для того, чтобы разобраться в представленном материале, иметь специальных докладчиков, каковыми, в сущности, ввиду наибольшей их осведомленности, могли явиться министры, которые, благодаря этому, и получили бы доминирующее влияние на утверждение представленных законопроектов, избежать единоличного влияния которых на законодательство и было предуказано указом 12 декабря 1904 года.
Существующий порядок не втягивает монарха в борьбу мнений и интересов, он получает детально разработанный проект, как представителями различных классов населения и взглядов, так и людьми государственного опыта, в том виде, как он одобрен палатами, e лице их большинства, мнение которых, однако, вовсе еще не обязательно для третьей части законодательной власти — монарха. Между этою последней и первыми двумя — Думой и Советами — не может быть никаких согласительных комиссий и компромиссов; ей принадлежит, по отношению к обеим палатам, то право, которое каждая из них имеет к другой, право отвергнуть представленный законопроект; вместе с этим она обладает особым правом, исключительно ей одной присущим, правом обращения законопроекта в закон.
Право неутверждения представленного законопроекта — veto имеет два вида: veto суспензивное и veto абсолютное. Первое есть возвращение палатам обратно проекта, который получит силу закона и без королевской санкции, если его одобрят палаты в нескольких определенных конституциями последующих сессиях. Абсолютное veto есть свободное право монарха отказать облечь одобренный палатами проект силою закона в тех государствах, где ни одно решение парламента не может иметь обязательного значения без санкции главы государства. Суспензивным veto пользуются, например, главы тех государств, где им принадлежит лишь исполнительная власть, его имеют президенты Франции и Соединенных Штатов. Статья 50 прежней португальской конституции предоставляла королю месячный срок для санкции или отвержения проекта. Статьи 66 и 67 прежней бразильской императорской конституции давали Императору такой же срок, и если затем он не получал утверждения, то рассматривался палатами во вторую сессию и, будучи принят, вторично получал силу закона без санкции Императора. Норвежская конституция в статье 79 дает возможность обращения законопроекта в закон без санкции короля в случае, если он принят тремя последовательными легислатурами и, дважды восходя на королевское утверждение, не получал санкции. B большинстве монархических конституций признается veto абсолютное. Оно признано и в наших основных законах статьей 9. Это право санкционировать закон создает теорию о том, что законодательная власть присуща лишь тому, кто санкционирует закон, обращает проект в обязательное веление. Такая теория имеет немалое влияние в науке. Лабанд, например, говорит, что палатами определяется содержание закона, а лишь одна санкция есть законодательство в настоящем смысле[148]. K словам Лабанда присоединяется и Еллинек[149]; то же мнение мы находим у Зейделя, считающего, что не согласие палат, а королевская воля является творцом закона[150].
Нельзя не признать правильности этого взгляда, особенно там, где сами основные законы признают за монархом присущую ему по собственному праву власть законодательную. Однако далеко не все конституции признают ее за королями непосредственно. Статья 13 прежней португальской конституции говорит, например, что законодательная власть принадлежит кортесам под условием санкции короля; статья 49 норвежской — народ осуществляет законодательную власть при посредстве стортинга[151].
Другие монархические конституции, в том числе и наша, подчеркивают принадлежность законодательной власти именно монарху. B наших основных законах нет положения, подобно указанной статье 49 норвежской конституции, что народу принадлежит законодательная власть, которую он осуществляет через палаты, статья 7 основных законов предоставляет эту власть Государю Императору в единении с Государственным Советом и Государственной Думою. Сам принятый нашей конституцией термин «единение», как уже и указывалось, придает известный особый характер отношению Верховной власти и законодательным палатам. Тут устраняется какая- либо мысль о наличии дуализма власти, а слышится начало моральной связи для общего дела государственного блага[152].
Вместе с тем и статья 1 учреждения Государственной Думы и Государственного Совета определяет Совет и Думу как учреждения, обсуждающие законодательные предположения, восходящие к Верховной власти. Это восхождение проектов вместе с утверждением, обращающим их в закон, а не отклонение, которое есть равное право каждой части законодательной власти, и есть доминирующее положение Верховной власти в области законодательства. Каждая из частей законодательной власти, даже министерство, может создать законопроект, каждая имеет отрицательное право его отвергнуть и оставить лишь неоконченным проектом, но сделать его обязательным для государства может лишь один монарх, в силу своей личной свободной власти, которая не является ни выразителем, ни представителем иной воли, кроме своей собственной. Вот почему едва ли можно согласиться со взглядом
B. M. Гессена, писавшего в своей статье «Самодержавие и манифест 17 октября», что «воля монарха, поскольку она не совпадает с волею народного представительства, лишена значения и силы закона»[153].
Эта статья была написана до издания основных законов, и, говоря в ней о самодержавии как о королевском абсолютизме, он и измерял манифест 17 октября меркой теории западного кон- ституализма, оценивая реформы с точки зрения революционных стремлений части русского общества, а не с реальной стороны реформирования законодательного порядка. В. M. Гессен признал в манифесте 17 октября конституционные нормы, а не обещание их установления, а в одобрении народными представителями законопроекта — его утверждение, а не исключительное право обсуждения внутреннего его содержания. Противники ясно выраженного в основных законах взгляда исключительного права Верховной власти в области законодательства указывают, в подтверждение своих взглядов, на пассивную роль короля в законодательстве, на то, что право veto почти вышло из употребления и в самой образцовой стране государственного устройства — Англии — не применялось с 1707 года. K этому следует добавить, что в Пруссии не было случая неутверждения закона, принятого палатами, а в Австрии можно указать лишь на один случай отказа монарха санкционировать принятый палатами закон, а именно закон о монастырях 1876 года[154]. Однако непользование правом еще не есть его отмена, тем более что на практике применяются иные формы, не вызывающие необходимости veto в роде хотя бы роспуска парламента и собрания нового состава палат. Наша же новая законодательная практика уже знает два случая неутверждения Верховной властью одобренных Государственным Советом и Государственной Думой законопроектов: о штате Морского Генерального штаба — в апреле 1909 года, а в мае 1911 года об изменении постановлений законов, ограничивающих права духовных лиц, добровольно сложивших с себя духовный сан или звание или лишенных их. Вообще, как уже указывалось выше, в исключительном праве Верховной власти, в области законодательной, в отклонении и утверждении законопроекта, основанном на решении свободной воли, — дать ли проекту силу обязательного веления или оставить его мертвой
буквой, является самый существенный и решительный момент B жизни закона — его рождение.
Вместе с вопросом об утверждении законопроекта возбуждается вопрос о том сроке, в течение которого представленный Верховной власти законопроект должен получить утверждение, и тогда указывается на примеры конституций баварской, греческой, итальянской и других, устанавливающих срок, в течение которого король может утвердить представленный ему законопроект[155].
B этом отношении дальше всех шла конституция бразильская, статьи 66—67 которой говорили, что в случае если Император чрез месяц не дал ответа на представленный законопроект, то последний входит в силу закона без всякой санкции. Такого рода постановление логически должно быть принято той конституцией, которая устанавливает срок, в течение которого Верховная власть принимает или отвергает представленный ей законопроект. Такие веления основных конституционных законов должны быть основаны, с одной стороны, на взгляде на Верховную власть как на формального главу государства, и с другой — на известном к ней недоверии, на предположении, что она умышленно готова задержать представленные ей законопроекты. Там, где Верховная власть сильна и принципы ее крепки в сознании общества, там она, имея свое отрицательное право отклонения законопроекта, едва ли станет прибегать к таким мерам, как удержание проекта на неопределенное время: где же она слаба, где партии и парламенты приобрели большую часть Верховной государственной власти, и где корона, по выражению Бисмарка, превратилась «в простой орнамент конституционного здания, в безжизненное колесо парламентарного механизма», там, естественно, конституции должны прийти к тому положению, которое высказано было в бразильской конституции.
Наша конституция, строго монархическая по своему принципу, естественно, не может ограничивать Верховную власть в области присущих ей прав и ставит ей срок осуществления ею своих прав. У нас даже было заметно нечто обратное: органами законодательства указывалось на необходимость ускорения работ: Приведенные выше статьи учреждения Государственной Думы по проекту министра внутренних дел Булыгина создавали возможность указывать Государственной Думе на неаккуратное отношение к своим обязанностям, предоставляя ей срок, в течение которого она должна исполнить заданное ей обсуждение. B нынешнем учреждении такого веления, конечно, нет: Дума и Совет являются полными хозяевами своего времени, кроме обязанности Думы рассмотреть бюджет к 1 декабря и закон о контингенте новобранцев к 1 мая; в остальных же вопросах Дума и Совет могут обсуждать дело спокойно и свободно, какое им угодно количество времени; ускорение рассмотрения вопроса и предпочтительное рассмотрение одного пред другим является следствием внутренних нравственных побуждений Думы и Совета. Точно также и наша Верховная власть в ускорении или замедлении утверждения или отвержения руководствуется теми же побуждениями. H. И. Лазаревский почему-то желает видеть на основании статьи 7 основных законов, гласящей об осуществлении Государем Императором законодательной власти в единении с Государственным Советом и Государственной Думой, что утверждение Государем законопроекта, принятого Думою одного состава, становится уже невозможным после того, как избрана новая Дума, основывая этот взгляд на практике Пруссии. Едва ли можно сделать такой вывод при отсутствии положительного на этот счет веления основных законов; что же касается до слов: «единение с Советом и Думой», на основании которых Лазаревский делает предположение, что единение существует между монархом и наличным составом палат, после роспуска которых оно падает, а тем самым и разработанный ими законопроект не может получить санкций Верховной власти, то под этими словами нужно понимать, что ими определяется лишь формальная сторона обсуждения законопроекта обоими законодательными органами без всякого указания на внутренний их состав. Из этого положения возникает другой вопрос — об отношении второй законодательной палаты к законопроектам, поступившим от распущенной Думы прежнего состава, подлежат ли они обсуждению или нет в Государственном Совете. Из высказанного Лазаревским положения о невозможности санкционирования Верховной властью законопроекта, принятого прежним составом Думы, при наличии новой следует делать вывод, что и Государственный Совет также не может входить в рассмотрение таких проектов. Вопрос этот возбуждался в государственном Совете и был решен в указанном смысле. Комиссия Государственного Совета в марте 1907 года, обсуждавшая этот вопрос по отношению к переданным из распущенной Государственной Думы законопроектам, пришла к выводу о невозможности рассмотрения подобных законопроектов. Эти соображения комиссии были признаны правильными Государственным Советом в заседании 14 марта и 29 ноября 1907 года, причем два члена Государственного Совета — H. С. Таганцев95 и С. Ф. Платонов — указывали на то, что никаким законом не определено, чтобы законность рассмотрения в Государственном Совете законопроекта, в установленном порядке внесенного из Государственной Думы, зависела от наличности во время его рассмотрения в Совете того же состава Думы, которым этот законопроект был принят.
Действительно, наши законы- не указывают, как должен поступать в данном случае Государственный Совет, так как им неизвестно начало раздельности сессий или легислатур. Руководствуясь высказанным нами положением об единении и принципом свободного выражения палатами своих решений, мы должны будем признать, что решение указанного вопроса могло последовать от постановления общего собрания Государственного Совета, который мог приступить к обсуждению их, отвергнуть их все или отказать в рассмотрении их. Член Государственного Совета Сабуров первый высказал по этому поводу, что такое постановление Совета есть только разрешение специального случая[156].
Основные наши законы не устанавливают у нас определение понятия раздельности сессий и даже легислатур. Это положение также имеет влияние на характер власти. Такая раздельность связана с вопросом о сроке, когда глава государства может утвердить законопроект. Английская практика требует утверждения королем биллей до окончания сессии, утверждение же после закрытия сессии не может иметь места. По другим конституциям устанавливается срок, в течение которого законопроект должен получить санкцию, например, итальянская — требует утверждения до начала новой сессии, прусская — до составления новой легислатуры. Наша конституция никакого ограничительного начала тут не выставляет, практика не знает принципа, принятого в Англии, и законопроекты получают утверждение после закрытия сессии. Распубли- кование же имеет место не только после закрытия сессии, но и легислатуры. Например, 8 июня 1907 года (после роспуска Государственной Думы и издания нового избирательного порядка Зиюня) распубликован одобренный Государственной Думой и Государственным Советом и Высочайше утвержденный закон об ассигновании средств для продовольственной кампании.
Как общее правило по другим конституциям, требуется одновременность заседания обеих палат: такое требование мы находим в различных конституциях, например, в § 59 — бельгийской, 77 — прусской, 44 — японской, 48 — итальянской, 88 — испанской.
Наши основные законы этого порядка не знают, и на практике заседания Государственного Совета затягиваются после закрытия думской сессии. Иногда и начало даже их сессии не совпадает, например, 2-я сессия III Государственной Думы была прервана 20декабря 1908 года до 20 января 1909 года, а сессия Государственного Совета — с 30 декабря 1908 года до 10 января 1909 года. Принцип раздельности сессий неизвестен у нас по существу, но упоминается иногда в законе, например, в вопросе о внесении законопроектов (статья 112 основных законов), в правилах о выдаче членам Государственной Думы довольствия (статья 23 учреждения Государственной Думы, издание 1906 года), в статье 3 и 17 правил о рассмотрении бюджета. Если по западным, более развитым, нежели наша, конституциям раздельность сессий и одновременность заседаний палат служат для поддержания принципа верховенства начал народного представительства, уважения независимой воли корпуса избирателей, то положение вещей у нас показывает, что наши палаты имеют характер более деловой, нежели политический, и порядок внесения на рассмотрение не одобренного проекта поддерживает в связи с вопросом о сессии доминирующее положение монарха в законодательных вопросах[157].
Обращаясь к вопросу об обнародовании законов, мы заметим, что почти все существующие конституции говорят о том, что обнародование законов принадлежит главе государства[158]. Наша конституция представляет собой оригинальное отступление от этого
общего порядка и сохраняет то же постановление, которое существовало до пересмотра основных законов в 1906 году. Как ранее, по статье 57, так и ныне, по статье 91 основных законов, право обнародования законов принадлежит Правительствующему Сенату. Такой порядок, вместе с признанием его главой судебной власти, объясняется несомненно особенным его положением в русской истории и особенной его ролью. Мы не станем входить в подробное рассмотрение этого старейшего органа нашего управления, испытавшего различную судьбу, но должны отметить, что в том виде, B котором он существует, он является создателем тех перемен, которые испытали органы нашего управления за 200 лет существования. Сенат можно было бы назвать вице-императором уже по одному тому, что в нем объединяются действия трех государственных властей: он обнародывает законы, он ведает суды, ему подчинена власть исполнительная. B последней области он посылает министрам указы, а они входят к нему с рапортами, он же решает те сомнения, которые возникают у министров в административных вопросах, о чем министры и входят для разрешения в Сенат, он является толкователем законов. Такое особое положение учреждения, именуемого Правительствующим, власть которого, как нужно полагать по смыслу статей 197 и 198 учреждения Правительствующего Сената, говорящий, что власть Правительствующего Сената ограничивается единою властью Императорского Величества, а указы его исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, то есть почти всеми органами суда и управления, как собственные Императорского Величества (статья 198), признается самостоятельной, представляет значительный интерес для его изучения, но мы можем коснуться этого вопроса постольку, поскольку это имеет отношение к нашей теме и не будем входить в рассмотрение всей полноты власти Сената, которая юридически кажется значительно шире, нежели она фактически может быть осуществляема. Указанная в статье 2 учреждения Сената его компетенция показывает на его обширные задачи. Останавливаясь на той функции, которая принадлежит на западе главе государства, а у нас — Сенату, на обнародование утвержденных законов, мы должны отметить, что обнародованию должен предшествовать еще один момент законодательной деятельности — промульгация, или повеление привести в действие. Наша конституция не говорит об этом определенно. B прежней практике Государственного Совета указание на промульгацию имелось в формуле словесного утверждения мнения Государем, кончавшейся словами: «...утвердить соизволил и повелел исполнить». Ныне, с однообразной формулой утверждения закона: «Быть по сему», следует признать, что она содержит в себе и повеление обнародовать. Само же право обнародования принадлежит Сенату, который, согласно новой статье 92 основных законов, может не обнародовать законодательные постановления, если порядок их издания не соответствует положению основных законов. Что же, собственно говоря, должен обозначать этот контроль Сената над обнародованием законов? Неужели в данном случае следует признать власть Сената выше власти законодательной?[159]
Чтобы понять смысл этой статьи, необходимо обратиться к ее истории. Статьи 158, 210 и 314 учреждения министерств, издания 1892 года, предоставляли министрам в чрезвычайных обстоятельствах, требующих высшего разрешения, когда принятие решительных мер не может быть отлагаемо без вреда или ущерба для государства, «действовать всеми вверенными им способами, не ожидая высшего разрешения». Комитет министров, обсуждавший вопрос об охранении силы закона по исполнению указа 12 декабря 1904 года, обратил внимание на эти статьи и высказал желательность «вменить в обязанность министрам, в случае принятия ими каких либо мер в обстоятельствах чрезвычайных, если меры сии должны получить обязательную силу на более или менее продолжительное время, безотлагательно представлять об издании временных для сего правил или постоянного закона в Государственный Совет». При дальнейших суждениях, как говорит журнал заседания Комитета министров[160], последний согласился «с правильностью замечаний статс-секретаря графа Сольского и Фриша о недостаточности принадлежащего ныне Правительствующему Сенату при обнародовании закона права надзора за соблюдением постановленных для подобных актов форм, так как ни в учреждении Сената, ни в основных государственных законах не предусматривается прямо обязанности его приостановить обнародование постановлений по предметам законодательного свойства, не отвечающим по форме требованиям закона. Составляя один из существеннейших способов хранения закона, надзор Правительствующего Сената за необнародованием подобных законодательных постановлений должен быть выражен в законе с полной определенностью». Согласно с такими мнениями Комитет министров решил, что министры, в случае принятия чрезвычайных мер, «обязываются безотлагательно представлять об издании временных для сего правил или постоянного закона в установленном порядке», а вместе с тем «проектировать дополнение учреждения Правительствующего Сената указанием на обязанность Сената приостанавливать обнародование по предметам законодательного свойства постановлений, не отвечающих по форме требованиям закона». Эти пожелания воплотились в неоднократно цитируемом нами Высочайше утвержденном мнении Государственного Совета 6 июня 1905 года[161].
Этот акт, стоя на рубеже между старыми и новыми порядками, имел целью укрепить понятие закона со стороны формальной: его постановления, как мы можем видеть, воплотились в статье 92 основных законов 1906 года, с каковой точки зрения и следует смотреть на контроль Сената в обнародовании законов. Являясь «хранителем законов», он в то же время и их толкователь, и при обнародовании он следит за тем, чтобы постановления, содержащие в себе законодательные веления, были изданы в установленном для сего порядке. Сенат опубликовывает не одни законы, прошедшие чрез законодательные учреждения, ему доносят министры для распубликования и акты, изданные в порядке Верховного управления, и временные законодательные постановления, изданные в порядке статьи 87, и акты административные; все это обнародуется в Собрании Узаконений и распоряжений правительства, как официальном органе, для сего специально (приложение 1 к статье 19 учреждения Сената) существующем; и вот тут-то Сенату и принадлежит право надзора за тем, чтобы постановления, требующие, по своей форме, законодательного разрешения, издавались в соответствующем порядке. От этого надзора не ускользает и правильность издания административных актов, — вот почему в настоящее время уже не может иметь место издание таких «Высочайших указов, подлежащих особливой тайне», которые не сообщались в списках даже Правительствующему Сенату (статья 56 основных законов 1892 года, примечание). Поэтому теперь никакая норма закона не может быть установлена в форме неопубликованного закона, как это имело место ранее. Таким образом, в этой области Сенат не вникает в материальное содержание закона, он следит вообще за правильностью соблюдения форм издания велений государственной власти, отказывая в обнародовании тех или иных, которые прошли не в формальном порядке. Контроль же внутреннего характер принадлежит народным представителям, согласно установленному манифестом 17 октября 1905 года «незыблемому правилу», «чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей». Мы уже указывали выше на случай распубликования закона после закрытия легислатуры. Кроме того, после созыва первой Государственной Думы Сенат распубликовывал законы, утвержденные при прежней системе законодательства, например, 6 июня 1906 года опубликовано Высочайше утвержденное 22 апреля того же года мнение Государственного Совета об ответственности за распространение ложных слухов о кредитоспособности государственных установлений. Такое положение показывает, что Сенат считается с формальной лишь стороной изданного акта, а не с политическими принципами. Выше достаточно говорено о законе, о тех точках зрения, с которых его следует рассматривать, и о той неопределенности его понятия, которая существовала до издания настоящих основных законов, и вместе с тем признано, что и общее требование или запрещение, как и отдельный факт, могут быть предметом законодательных велений. Вместе с тем, несмотря на всю очевидность правильности указанного профессором Ивановским положения, что закон должен сразу совмещать и материальную и формальную стороны, нельзя этого признать для нашей конституции: по ее смыслу всякое решение государственной власти, прошедшее через палаты и утвержденное Государем, будет законом, независимо от своего содержания. Поэтому у нас понятие закона может расширяться в зависимости от увеличения компетенции законодательных органов. Быть может, это покажется несколько странным, что ныне может быть такая категория явлений, на которые не распространяется власть законодательных учреждений, при их свободной инициативе. Ho это так. Некоторые вопросы прямым постановлением конституции изъяты из законодательного порядка. Помимо сего всякая сторона жизни может быть регулирована законодательными нормами, если их мертвые, неподвижные рамки не мешают развитию жизни, но не следует забывать, с другой стороны, что гибкие и подвижные административные нормы, регулируюшие, до известной степени, внутреннюю жизнь, весьма часто содержат в себе веления общего характера и близко подходят к законодательной деятельности, так что является иногда затруднение — к ведению которой области принадлежат те или иные дела. Такое колебание, к которой области отнести некоторые вопросы, мы можем встретить даже в области основных законов. Так, например, проект министра внутренних дел Булыгина относил к ведению государственной Думы рассмотрение отчетов: Государственного Контроля, Кассового министра финансов, Государственного банка, Государственных сберегательных касс, Государственного дворянского и крестьянского банков, Санкт-Петербургской и Московской казен; из них в ведении Государственной Думы остался лишь один первый, а остальные, по последовавшим изменениям проекта, переданы в ведение 1-го департамента Государственного Совета, органа во всяком случае не законодательного.
Компетенция наших законодательных органов является определенной. Статья 109 основных законов говорит: ведению Государственного Совета и Государственной Думы и обсуждению их в порядке, учреждениями их определенном, подлежат те дела, кои указаны в учреждениях Совета и Думы. Эти предметы ведения Думы определены в статьях 31—33 учреждения; они принадлежат и Совету. Palme определяет довольно точно и правильно компетенцию русских законодательных органов таким образом: там, где определенные постановления основных органов не устанавливают изъятия в пользу прерогатив Императора, там урегулирование правовых отношений подлежит компетенции законодательства на основании статей 7 и 86. Ho вместе с тем Palme находит, что основное положение нашей конституции, говорящей, что Российская Империя управляется на твердых основаниях закона, не может дать место толкованиям, подобным имеющимся в прусской юридической науке, по которым королевские указы регламентируют все те правовые области, для которых конституция не определила точно законодательный путь[162].
Действительно, как бы ни были широки у нас права управления и как ни узки права народного представительства, тем не менее, всякий государственный акт основан у нас на точном смысле статьи основных законов. Из рассмотрения сих последних видно, что Дума и Совет являются, в строгом смысле, законодательными органами без всяких вторжений с их стороны в области других властей, как это имеется в других конституциях. Они отделены от области судебной; лишь Государственному Совету, в лице 1-го его департамента, носящего административный характер, принадлежит право, подобное английскому impeachment — предание суду.
Равным образом и в области управления они отделены от административной власти[163], обладая лишь правом запроса глав ведомств об их или их подчиненных действиях. Являясь исполнением обещания манифеста 17 октября, право это не представляет собой, в сущности, того сильного оружия в руках палат, как это имеет место в странах парламентарных. Осуществляя, таким образом, исключительно нравственный контроль над действиями власти административной палаты, в случае выраженного со стороны 2/3 их состава неудовлетворенности объяснениями министров и главноуправляющих, представляют дело на Высочайшее благовоз- зрение, указывая этим Государю на общественное мнение по отношению к тому или иному министру (статьи 58-60 учреждения Государственной Думы и статьи 44, 57—59 учреждения Государственного Совета). Такого рода указания не могут, конечно, иметь силу подчиненности власти — исполнительной власти законодательной, ввиду полной разделенности у нас начал этих властей: но известные нравственные побуждения могут, в случае повторения такого выражения нерасположения, поставить министра в затруднительное положение вести дела в учреждениях, ему явно не сочувствующих, а поэтому и готовых принципиально отвергать его проекты, и тогда способов решения этого спора между органами исполнительной власти и палатами, разрешение создавшего фактического положения вешей принадлежит уже свободной воле монарха. Бэджегот96 говорит, что весь секрет английской конституции состоит в полном слиянии исполнительной и законодательной властей, придавая кабинету вид комиссии законодательного корпуса, избранной для того, чтобы составить исполнительный орган[164]. Таков принцип парламентарного строя; монархии континентальные усвоили себе другой принцип — дуалистический, принцип компромисса, по которому власть государственная является как бы разделенной между королем и палатами. Этот строй, занимающий некоторое среднее положение и наделяюший короля частью государственной власти, делает его главой власти исполнительной, ставя, таким образом, министров в положение слуг двум господам. Наш строй строго монистический: вся полнота государственной власти нераздельно принадлежит Государю Императору, под общим главенством которого и действуют, не сливаясь, отдельные, независимые друг от друга власти.
Как уже указывалось, законодательные права нашего народного представительства основываются не на собственном своем праве, не на принципе суверенитета собственного или своих избирателей, а на дарованных Государем Императором в основных законах условиях осуществления палатами участия в законодательной деятельности. Последний взгляд разделяется и H. Лазаревским. Вот почему говорить у нас о суверенитете избирательного корпуса возможно было бы лишь при наличии всеобщего избирательного права; наш избирательный закон такого права не дает и знает представительство отдельных групп населения, их интересов (см. Приложение на с. 236—237).
Из всего сказанного нами о законодательной власти видно, что главой и носителем законодательной власти является у нас Государь Император, и статья 7 точно говорит, что осуществление ее принадлежит ему. Упоминаемое же в этой же статье единение характеризует, как мы видели, во-первых, моральную сторону власти, а во-вторых — тот органический порядок, которым закон вырабатывается.
Новый законодательный порядок образовался по форме западных конституций, но по своему существу он является лишь прогрессивным развитием и усовершенствованием издания законодательных велений, установлением доминирующего господства закона, исключая из основных законов господство политических принципов, присущих большинству конституций.
Еще по теме ВЛАСТЬ законодательная:
- § 4. Разделение властей в Российской Федерации
- § 1. Совершенствование правотворческого процесса как условие единства российской законодательной системы
- ГЛАВА 2.ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
- Вопрос 34. Органы законодательной власти.
- Теория разделения властей
- 1.1. Правовые основы становления законодательных органов государственной власти субъектов РФ
- 1.2. Выборы как механизм формирования новых законодательных органов государственной власти в субъектах РФ.
- 2.2. Реализация контрольно-представительных функций региональных законодательных органов
- 82. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
- ВЛАСТЬ законодательная
- ВЛАСТЬ управления
- ВЛАСТЬ самодержавная
- ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
- § 1. Истоки, роль и назначение теории разделения властей
- § 3. Теория разделения властей и современные российские дилеммы
- 2.2. Федеральные органы государственной власти в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
- Полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации по организации и осуществлению законодательного процесса
- 1.1. Понятие государственной власти и ее проявления
- 1.3. Контрольные функции законодательной, исполнительной и судебной власти
- Способы делегирования законодательных полномочий.