1.3. Контрольные функции законодательной, исполнительной и судебной власти

В теории государства и права, да и в других юридических дисциплинах, а также в областях знаний, сферой интереса которых в той или иной степени является такое явление общественно-правовой жизни как государство, достаточно часто используется словосочетание «система сдержек и противовесов».

В правовом государстве, как известно, государственная власть представлена в виде разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Система «сдержек» и «противовесов» по сути представляет собой механизм взаимного контроля властей, который безусловно должен присутствовать и обеспечивается, в первую очередь, посредством правовых норм.

Государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. Эта, в общем-то, прописная истина была проигнорирована в начале демократических преобразований в современной России. Более того, само слово «контроль», как уже упоминалось ранее, ассоциировалось с тоталитаризмом, «зажимом» демократии и ограничением свободы. Такое отношение к контролю как

64 неотъемлемой части государственного механизма, в целом способствует появлению крупных издержек в ходе коренного реформирования страны.

Контроль как функция государственной власти осуществляется на различных уровнях. В нервую очередь, это взаимный контроль различных ветвей государственной власти, реализуемый ими в специфических формах; во-вторых, внутриведомственный контроль, т.е. контроль осуществляемый внутри каждой ветви власти государственной системы со стороны вышестоящих звеньев в отношении нижестоящих; B- третьих, это вневедомственный контроль органов государственного управления за исполнением законов организациями и гражданами.

Несмотря на то, что согласно принципу разделения властей все ветви власти осуществляют взаимный контроль друг над другом, они еще и должны находиться под контролем граждан.

Жизнь заставляет властные структуры уделять все больше внимания данной проблеме. Появление и возрастающая активность контрольных структур на всех уровнях власти, обусловленная объективной необходимостью связана в первую очередь с переживаемыми финансовыми трудностями, ростом коррупции среди чиновничества, хищениями, уклонением от уплаты налогов.

Экономическая составляющая данной проблемы, как мне кажется, наиболее убедительно объясняет необходимость в использовании средств правового контроля.

Несмотря на более чем 200-летнюю историю, практика применения принципа разделения властей по-прежнему содержит в себе ряд противоречий, разногласий между законодательной, исполнительной, а, зачастую, и судебной властью. Теория разделения властей характеризуется высокой степенью изученности и глубиной исследования, но и она содержит ряд дискуссионных вопросов, проблем, которые все еще не до конца изучены. Объяснение этому, как я считаю, кроется прежде всего в объективно складывающихся исторических условиях - как и любой другой государственно-правовой институт разделение властей должно отвечать социальным, экономическим, политическим и тем более юридическим преобразованиям, происходящим в государстве.

Упоминаемая еще в работах Ш. Монтескье, «система сдержек и противовесов» раскрывает принцип разделения властей, увязывая его с «системой сдержек и противовесов».

Но наиболее широкое применение идея разделения властей получила, как известно, в Соединенных Штатах. Американский деятель Дж. Мэдисон предложил укрепить систему внутренним самоконтролем властей. По мнению Дж. Мэдисона, в создании власти, при которой одни люди будут управлять другими людьми, большая трудность заключается

в том, что прежде всего вы должны дать возможность правительству контролировать управляемых, а на следующем месте должна быть его обязанность контролировать самого себя»¹. Именно Дж. Мэдисон, Л. Гамильтон, и Д. Джей развивают присутствовавшую у Монтескье, но не получившую должного осмысления, идею о взаимном конституционном контроле, осуществляемом ветвями власти^[120][121].

Интересно, что впоследствии теория разделения властей приобрела несколько иной смысл. Так, уже в XX веке развитие конституционной теории и практики, по вопросу о взаимоотношениях ветвей государственной власти, идет в двух направлениях: с одной стороны, происходит дальнейшая дифференциация властей, а с другой - утверждаются взгляды об их единстве, а в последние годы - о субсидиарности.

В связи с этим хотелось бы обратиться к достаточно популярной в последнее время позиции, высказанной некоторыми авторами о наличии некой контрольной ветви власти. Согласно ей, контроль из статуса государственно-правовой деятельности или даже из государственной функции трансформируется в равнозначный элемент концепции разделения властей. К выводу о наличии у государства универсальной контрольной функции приходит и В.Е. Чиркин, уделивший обособлению контрольной ветви власти достаточное внимание^[122]. Нельзя не согласиться с автором по вопросу о том, что контрольная деятельность присуща любому государственному органу, и у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной государственной власти.

на самостоятельность в системе разделения властей, требует, на мой взгляд, по меньшей мере, более детального обоснования.

Такой позиции придерживаются многие ученые, полагающие, что там, где механизм государства построен на основе разделения властей, имеют место быть органы законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом, возможно такое соотношение законодательных и исполнительных органов, которое отклоняется от строгого разделения властей, но такое отклонение не порождает новые ветви государственной власти ’.

Они также считают, что там, где есть разделение властей, не бывает самостоятельной контрольной власти, выходящей за пределы контрольных полномочий законодательной, исполнительной или судебной власти. А то, что специальные контрольные (надзорные) органы играют самостоятельную роль в аппарате государства, не означает наличие особой контрольной ветви власти ^[123][124].

Как мне кажется, по этой проблематике уместнее было бы взглянуть на функцию контроля несколько с другой стороны.

Как равнозначный элемент концепции разделения властей, контрольная власть выглядит неубедительно, контроль скорее является органическим дополнением этой концепции. Контроль (президентский, парламентский, правительственный, ведомственный) «призван сегодня сохранять автономность и самостоятельность ветвей власти и служит средством обеспечения системы «сдержек» и «противовесов»; предотвращать выход властных структур за пределы действия разрешительного порядка действия той или иной из них»^[125].

6X

Тем не менее, подобные тенденции следовало бы учесть, хотя, конечно, отпочкование «ветвей» власти не может быть беспредельным. Было бы целесообразно установить в науке точные признаки ветвей власти, что, несмотря на обильную литературу по этому вопросу, российскую и зарубежную, до сих пор не сделано. Обычно ограничиваются традиционным перечислением властей, анализом их органов и деятельности.

Что касается догматического указания на то, что контрольная функция вытекает из существа публичной государственной власти, то оно нашло отражение и в нашем исследовании. М.С. Шалумов развивает эту позицию, определяя государственный контроль как общегосударственную функцию. Он считает, что данное направление деятельности государства осуществляется на различных уровнях. Во- первых, это взаимный контроль различных ветвей власти, реализуемый ими в специфических, только им присущих формах; во-вторых внутриведомственный контроль, т.е. контроль, осуществляемый внутри каждой ветви государственной власти, государственной системы со стороны вышестоящих звеньев в отношении нижестоящих; в-третьих, это вневедомственный контроль органов государственного управления за исполнением законов организациями и гражданами^[CXXVI].

По мнению А.М. Осавелюка «система сдержек», как более продуктивный элемент «системы сдержек и противовесов», позволяет

связывать «разделенные» власти, способствует поиску компромисса в случае столкновения позиций^[CXXVII].

Появление современного механизма «сдержек и противовесов» связано, прежде всего, с активизацией государства в области управления общественными процессами, которое без повседневного сотрудничества властей было затруднительно. Таким образом, создание эффективного повседневного контроля и сдерживания становится объективной необходимостью.

На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система «сдержек и противовесов», согласно Конституции, выглядит следующим образом. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый значимый инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации.

Говоря о российской государственности, необходимо отмстить, что в условиях перехода от тоталитаризма к демократии большое значение приобретает контроль над исполнительными структурами со стороны законодательных органов, в первую очередь Парламента. В России, будь то до революции, в советский или постсоветский период, так и не сложилось устойчивых эффективных механизмов парламентского контроля над деятельностью исполнительных органов. Разрастание в последнее время исполнительных структур на всех уровнях, их попытки освободить себя от всякого рода контроля или, по крайней мере, сделать его «условным», сопровождаются дискуссиями о необходимости укрепления государства, совершенствования механизмов управления,

борьбы с преступностью (коррупцией) и т.п. Возможно такой подход к проблеме оправдывает себя при обеспечении исключения злоупотреблений своими контрольно-властными функциями и исключении выхода за предписанные правовыми нормами формально­определенные рамки должного поведения субъектов государственной деятельности. Между тем, исторический опыт говорит о том, что усиление позиций исполнительных структур - тенденция достаточно опасная. Так, по мнению Э. Баталова, такая тенденция «чревата усилением властного монополизма, подрывающего самые основы демократии, неконтролируемым ростом чиновничьего аппарата, исподволь подгребающего под себя реальную власть, бюрократизацией общественной жизни и произволом»^[CXXVIII]. C изложенным мнением конечно трудно не согласиться, если речь идет о действительно правовом государстве, где давно воплощены в жизнь принципы демократии, а во главе угла стоит закон. Но как быть, когда речь идет о специфике Российского государства? Думается, в данном случае столь категоричные суждения выглядят не совсем убедительно. Hc вызывает сомнения тот факт, что чрезмерное усиление исполнительной ветви власти в системе разделения властей, ее приоритет в системе «сдержек и противовесов» неприемлем в условиях современного демократического государства. Как мне кажется, в сложившейся в России ситуации нечеткости системы органов государственной власти, разумное усиление контроля органов государственного управления - это объективная необходимость. Тем более, что такое усиление осуществляется в рамках закона.

Существует мнение, что реализация принципа разделения властей ведет к многовластию. Это суждение, как мне кажется, ошибочно. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным

источником, согласно ст. 3 Конституции РФ, является многонациональный народ России. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти (в том числе и контрольных). Таким образом, органы законодательной, исполнительной и судебной власти в этом смысле обладают определенной степенью организационной и функциональной независимости. В связи с этим, как мне кажется, уместно было бы указать на распространенное мнение, когда, обладая функциональной независимостью, тот или иной государственный орган тем не менее не признается независимым. Так, например, существует мнение, что Счетная палата Российской Федерации является контрольным органом законодательной власти, поскольку образуется Федеральным Собранием и ему подотчетна, а руководство Счетной палаты назначается и освобождается от должности Государственной Думой и Советом Федерации. Несостоятельность данной позиции подтверждают сами нормы закона о Счетной палате^[CXXIX]. Так в части 2 ст. 1 закрепляется организационная и функциональная независимость Счетной палаты в рамках определенных ей законом задач, а в ст. 3 принцип независимости провозглашается одним из основополагающих принципов контрольной деятельности. Оппонируя этой точке зрения, в науке часто ссылаются на используемое для обозначения Счетной палаты понятие - «орган парламентского контроля», но, по мнению некоторых авторов, его не следует рассматривать как указание на принадлежность и подчиненность

Счетной палаты парламенту России¹. Это лишь указание на принцип и цель деятельности Счетной палаты - гласный контроль для обеспечения граждан, парламента и структур, обладающих правом законодательной инициативы, достоверной, объективной информацией о финансовом и социально-экономическом положении государства для принятия экономически и социально обоснованных законов.

В ст. 10 Конституции говорится о самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, но нет принципиального положения о единстве государственной власти. В ч. 3 ст. 5 говорится лишь о том, что федеративное устройство России основано наряду с другими моментами на «единстве системы государственной власти».

Если подходить к организации государственного контроля с точки зрения Конституции, то в ней нет прямой записи, определяющей контрольные функции той или иной ветви власти, кроме статьи 101, согласно которой, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату^{[CXXX][CXXXI]}. Правда есть еще и опосредованная запись в статье 1 14 о том, что порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом, в котором, естественно, будут определены контрольные функции Правительства, поскольку без контроля государство функционировать просто не может. Однако такой закон хотя и принят Думой, но не подписан Президентом.

Исходя из установленного Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также

разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:

1) контроль органов законодательной (представительной)

власти (парламентский контроль);

2) контроль органов исполнительной власти (правительственный);

3) судебный контроль^[CXXXII].

Парламентский контроль является эффективным средством повышения действенности законодательства и одновременно оперативного выявления правовых запросов общества.

Как известно, в демократических государствах к функциям парламента относится не только законотворчество, но и контроль над деятельностью правительства.

Если обратиться к зарубежному опыту парламентского контроля, то, будучи различным по форме, он един по содержанию и целям: отслеживание и проверка исполнения законов исполнительной властью, выявление правонарушений и злоупотреблений в действиях любого носителя власти, наложение санкций за нарушения, упущения и незаконные действия. Так, например, во Франции, где президент венчает пирамиду органов государственной власти, а в руках исполнительных структур сконцентрированы огромные полномочия, - даже там контрольные функции парламента остаются весьма значительными.

В практике парламентской деятельности сложился устойчивый набор форм и процедур контроля над деятельностью исполнительных органов. Некоторые из них находили свое применение еще в работе Съездов и Верховных Советов СССР и Российской Федерации (устные и письменные вопросы, разнообразные запросы, интерпелляция, создание

74 комитетов и комиссий по расследованию, рекомендации и т.д.). От того, какая роль отведена в таком исключительно важном государственном деле как осуществление контроля самому законодательному органу - парламенту, во многом зависит реализация законов, их исполнение.

Контроль за деятельностью исполнительной власти со стороны представительных органов, в первую очередь, должен быть направлен на оценку и проверку соответствия фактического состояния дел в администрации правовым, экономическим и политическим нормам. Посредством такого контроля должно быть выявлено: достигнута ли поставленная управленческая цель, каким путем она достигнута, имелись ли при этом отклонения от закона, в какой мере соблюдались нравственные принципы. И в этом смысле, думается, парламентскому контролю должен подвергаться весь спектр деятельности исполнительной власти. Вместе с тем парламентский контроль конечно не сводится только к контролю за законосообразностью деятельности государственных органов и должностных лиц. Контрольные полномочия парламента охватывают и вопросы касающиеся целесообразности осуществляемой ими деятельности^[CXXXIII]. От того как организован парламентский контроль в государстве, зависит реальность или фиктивность многих прав, входящих в компетенцию парламента.

Инстанции представительной власти, осуществляющие контрольную деятельность, обладают значительным преимуществом, которое заключается в независимости по отношению к контролируемой администрации и поэтому могут быть более объективными. (Данное преимущество может быть положено в основу одного из принципов контрольной деятельности). Вместе с тем, процедура осуществления контроля извне нс лишена определенного рода трудностей. Зачастую контролируемые административные учреждения стремятся оградить себя

от постороннего контроля, обороняются от контролеров, скрывают недостатки, что естественно не способствует выполнению государственно-правовых задач контрольной деятельности.

Определенные проблемы возникают и при осуществлении контроля за деятельностью исполнительных органов. Как отметил Председатель Правительства Российской Федерации, выступая в Государственной Думе, «...отнюдь не использованы все резервы постоянного парламентского контроля за деятельностью Правительства, конкретной работы с ним по принципиальным вопросам хозяйственной практики, требующих новых законодательных решений»^[134].

Посредством парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти со стороны представительных органов должно быть выявлено: достигнута ли поставленная административная цель, каким путем она достигнута, имелись ли при этом отклонения от закона, в какой мере соблюдались нравственные принципы. Думается, что меры, направленные на оценку и проверку соответствия фактического состояния дел в администрации правовым, экономическим и политическим нормам должны использоваться применительно ко всему спектру деятельности исполнительной власти.

Конституция Российской Федерации закрепляет положения, согласно которым российский парламент наделяется полномочиями контроля за исполнением федеральных законов (глава 5 «Федеральное Собрание» и глава 6 «Правительство Российской Федерации»).

Полномочия российского парламента, закрепленные в российской Конституции (ст. 102, ст. 103), дают возможность законодательной власти осуществлять непосредственно, либо опосредованно контроль за деятельностью исполнительной власти. Тем не менее, на практике такого рода контрольная деятельность не всегда эффективна.

Так, например, нельзя не отметить односторонность подхода к характеристике контрольных функций парламента - только применительно к исполнению бюджета. По мнению Л.Л. Окунькова и В.А. Рощина, оптимизация такого положения видится в расширении контроля, осуществляемого парламентом, который должен «регулярно проверять исполнение законов, особенно тех, которые реализуются C трудом по вине исполнительной власти¹. Высший представительный орган тем самым обеспечил бы полноценное выполнение своей законодательной функции.

Хотелось бы также упомянуть о контроле через дачу согласия Президентом на назначение Председателем Правительства предлагаемой Президентом кандидатуры, на деле этот вид контроля видится малоэффективным. Причина - отсутствие возможности реального выбора кандидатур на должность Председателя Правительства России. Отклонение предлагаемых Президентом кандидатур нс приведет к коррекции или изменению линии исполнительной власти, но может повлечь за собой роспуск Думы.

По мнению Г.А. Селезнева, чтобы по-настоящему заработала эта форма парламентского контроля, необходимо изменить практику подбора кандидатур на пост Председателя Правительства. Дума должна давать согласие прежде всего на программу претендента на пост Председателя, и уж затем обсуждать его профессиональные и прочие

2 возможности реализовать такую программу .

Заслушивание Председателя Правительства на заседаниях Думы, как одна из форм парламентского контроля, способствуя сдерживанию проведения в жизнь особо радикальных мероприятий, в то же время позволяет широкой общественности ознакомиться с позициями Думы и Правительства. Хотя следует признать, что в ходе заслушивания ^[135][136]

Председателя на заседаниях Думы депутаты, как свидетельствует практика, как правило, ограничиваются критической оценкой деятельности Правительства, тем самым не используя правовые возможности последующего влияния на политику Правительства.

Специального обсуждения требует право Думы выдвигать обвинение против Президента для отрешения его от должности. Правовой механизм отрешения Президента от должности выглядит настолько сложным, что практическое осуществление этого права выглядит маловероятным.

Наибольшая действенность парламентского контроля проявляется при постатейном утверждении годового бюджета государства, последующим наблюдением за его исполнением посредством периодических отчетов Правительства об исполнении бюджета.

До образования приобретшего в последнее время большую значимость государственного органа - Счетной палаты Российской Федерации функция контроля за исполнением федерального бюджета была возложена на контрольно-бюджетный комитет.

Счетная палата Российской Федерации действует в рамках Федерального закона. Она по запросам комитетов и комиссий, а также членов Совета Федераций и депутатов Государственной Думы осуществляет контроль за финансовой деятельностью исполнительной власти. Контрольные мероприятия Счетная палата проводит также по обращениям не менее одной пятой от общего числа депутатов одной из палат парламента.

На Счетную палату возложены задачи организации и осуществления контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; контроль за законностью и своевременностью движения

средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов в Центральном Банкс, уполномоченных банках и иных кредитных учреждениях Российской Федерации. Счетная палата подотчетна только Федеральному Собранию.

Первые результаты контрольной работы Счетной палаты Российской Федерации для некоторых органов исполнительной власти становятся неудобными, в связи с чем предпринимаются попытки ограничения ее деятельности. Так, в Заявлении Правительства и Центрального Банка Российской Федерации о среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 год (22 февраля 1996 года) предполагается строго ограничить роль Счетной палаты проведением аудиторских проверок путем принятия соответствующего закона.

Это предложение не осталось без последствий. Правительство постановлением от 13 августа 1996 года утверждает мероприятия по реализации своего и Центрального Банка заявления, где в пункте 8 предусмотрена подготовка нового закона о Счетной палате, ограничивающего ее деятельность.

Таковы в основном конституционные права Государственной Думы в части осуществления парламентского контроля за исполнением федеральных законов исполнительной властью. Констатируя сложность их реализации, хотелось бы подчеркнуть, что Дума обязана по принципиальным вопросам касающимся жизни народа и целостности государства, проявлять большую твердость, до конца используя предоставленные ей конституционные полномочия парламентского контроля. Особенно это касается процессов утверждения федерального бюджета. Обычно Правительство использует все возможные способы воздействия на депутатов, с тем чтобы Дума утвердила представляемый им проект федерального бюджета, в котором, как правило, на социальные нужды, развитие образования, науки и техники, здравоохранение и другие актуальнейшие статьи расходов

предусмотрены минимальные суммы. Такая позиция мотивируется отсутствием средств, опасностью инфляции и другими причинами...

Все это должно вызывать настороженность депутатов при рассмотрении вопросов, связанных с федеральным бюджетом. Заслуживает внимания депутатского корпуса и структурная перестройка правительственных учреждений.

Несколько своеобразная система власти, сложившаяся в нашей стране, обусловлена сложной расстановкой политических сил и изменением системы хозяйствования, которое происходит традиционным способом «разрушения мостов», построенных прежним режимом. Такое своеобразие заключается прежде всего в конституционно закрепленном приоритете власти Президента, исполнительной власти в целом над представительной властью - Федеральным Собранием, что ограничивает контрольные функции парламента. Гакова реальность.

Внутренний контроль - функция любого государственного органа в отношении выполнения собственных решений всегда присуща как законодательной, так и исполнительной власти. Существенное отличие здесь одно - парламент нс организует и не обеспечивает выполнение принятых законов. Эго дело исполнительной власти. Но он вправе и обязан проверять, как осуществляется реализация законов, в чем причины их неисполнения. Если лишить такой обязанности законодательный орган, имеющий право проверить и оценить выполнение законов Правительством и Президентом¹. По мнению Л.А. Окунькова и В.А. Рощина, существующих возможностей таких органов как Счетная палата и Уполномоченный по правам человека явно недостаточно^[137][138]. Они касаются строго определенных сфер деятельности исполнительной власти. Конституционный Суд, как известно, оценивает

80 соответствие законов Конституции, а не их выполнение, причем делает это по ходатайству соответствующих государственных органов. Тем более в его полномочия не входит осуществление государственного надзора за исполнением законов органами исполнительной власти - это функции прокуратуры^[CXXXIX].

Являясь главой государства, Президент Российской Федерации не входит в систему разделения властей. В этом плане статья 10 Конституции Российской Федерации не совсем согласуется со ст. 11: в первой говорится о трех традиционных ветвях власти (законодательной, исполнительной, судебной), а во второй упоминается президентская государственная власть. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

В силу конституционного статуса Президента как главы государства данный вид контроля должен занимать главенствующее место в системе государственного контроля и не только дополнять другие виды государственного контроля, такие как парламентский, правительственный, но и исходя из конституционных полномочий Президента, обеспечивать их единство с учетом стратегических интересов развития государства. Согласно Указу Президента Российской Федерации «Об утверждении положения об Администрации Президента Российской Федерации» Президент осуществляет контрольную деятельность через свою администрацию. Администрация, руководствуясь Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, а также настоящим положением, осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов, распоряжений Президента и подготовку соответствующих

докладов Президенту Российской Федерации. Кроме того, она исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента Российской Федерации¹. На многонаправленность президентского контроля, в силу особого конституционного статуса Президента как главы государства, справедливо указывает А.М. Тарасов^[140][141]. Такая оценка президентского контроля выглядит обоснованной поскольку данный контроль охватывает все основные, стратегические направления деятельности органов исполнительной власти, сферы жизнедеятельности общества.

Таким образом, президентский контроль представляет собой законную деятельность Президента, его аппарата по установлению и сдерживанию отклонений в исполнении нормативно-правовых актов. Президентский контроль - это деятельность Президента Российской Федерации за выполнением органами исполнительной власти, организациями законов Российской Федерации, указов и распоряжений, поручений, посланий Президента, принятых в их исполнение постановлений, распоряжений, поручений Правительства Российской Федерации, а также федеральных программ, направленная на выявление различных отклонений (недостатков, ошибок, злоупотреблений, правонарушений) в организации государственного управления и принятие на этой основе необходимых решений по устранению и предупреждению в будущем.

Исполнение нормативно-правовых актов не единственная сфера контрольной деятельности Президента. По сути, президентский контроль осуществляется и в сфере законодательства. Так, будучи наделенным важнейшим полномочием в законотворчестве - правом

отклонять принятый законодательным органом закон и возвращать его в парламент для повторного рассмотрения, президент, тем самым, контролирует законодательную ветвь власти, а точнее процесс законотворчества. Такая возможность президента юридически оформлена и определяется как известный институт «вето президента». Как считают Л.А. Окуньков и В.А. Рощин, «практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на власть законодательную»¹. В конституционном праве различных государств президентское вето, т.е. право Президента на отклонение принятых парламентом законов, обычно также рассматривается в качестве наиболее эффективного средства воздействия главы государства на законодательную деятельность парламента^[142][143].

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность представления заключений Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.

Что касается контрольных полномочий Правительства Российской Федерации, то к ним относятся осуществление систематического контроля за исполнением, в первую очередь, Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, а в случае выявленных нарушений принимает меры по их устранению. Кроме того, правительство осуществляет контроль не только за исполнением нормативно-правовых актов, но и за деятельностью нижестоящих органов исполнительной власти (так называемый внутренний контроль). Важным моментом является то, что такие контрольные полномочия правительства закреплены законодательно: несмотря на отсутствие в Конституции Российской Федерации прямого указания на правительственный контроль, Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает конституционную возможность осуществления контрольных функций правительством^[144].

К органам внутреннего контроля исполнительной власти в Российской Федерации следует отнести такие подразделения исполнительной власти, как Министерство финансов (Главное управление федерального казначейства), Государственная налоговая служба, Государственный таможенный комитет, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за различными сторонами деятельности в государстве.

Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы. Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти.

В системе контроля на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией. Конституционный Суд России разрешает дела о

84 соответствии Конституции федеральных законов, актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, дает толкование Конституции (ст. 125).

Рассматривая контроль в широком понимании, т.е. как элемент или основное назначение системы «сдержек» и «противовесов», обратимся непосредственно к тем возможностям, которыми обладает судебная власть в этой сфере.

По мнению некоторых авторов, судебная власть есть полностью независимая и самостоятельная ветвь государственной власти, которая на основе права разрешает социальные конфликты, следит за соответствием нормативных и правоприменительных актов Конституции Российской Федерации и законам, а также устанавливает юридически значимые факты. Основной же формой реализации судебной власти являются все разновидности правосудия. Нормоконтроль осуществляется, как правило, в рамках правосудия¹. Но есть и другая точка зрения, согласно которой конституционный контроль и административная юстиция не вписываются в понятие правосудия

В связи с этим, важно отметить, что совокупность судов, вышестоящих и нижестоящих - это еще не есть судебная власть, а совокупность выносимых ими решений и приговоров - это функция суда, но не способ контроля за органами государства (законодательными и исполнительными), в руках которых была сосредоточена подлинная, ничем не ограниченная власть.

Помимо традиционной функции осуществления собственно правосудия, характерной для любого типа государственной организации, суд наделяется и другими фундаментальными полномочиями, несущими в себе качество государственной властности^[145][146]:

- полномочиями судебного административного контроля или разрешения административных дел (т.е. дел о незаконности деятельности органов исполнительной власти);

- полномочиями судебного конституционного контроля или разрешения конституционных дел (т.е. дел о неконституционности деятельности законодателя).

Соглашаясь с выделением упомянутых выше функций, И.Л. Петрухин, тем не менее, считает возможным их осуществление только в рамках правосудия. Такая позиция выглядит достаточно убедительной и обоснованной: направление правосудия, как основное направление деятельности судебных органов, направлено не только на человека, но и на государство, защищая при этом каждого невиновного, а на ее весы ложатся как правонарушения граждан, так и неправомерные действия (бездействие) и акты органов государственной власти.

Суд в современном государствоведении признается специализированным государственным органом, осуществляющим от имени государства функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, конфликта, возникающего в любой сфере жизни и деятельности человека, урегулированной правом.

Обособление суда от системы законодательных и исполнительных органов, приобретение им институциональной и организационной независимости возможно только в государствах, признающих в качестве фундаментальной основы конституционного строя или порядка принцип разделения властей. Собственно с момента такого обособления и можно вести речь о судебной власти^[CXLVII], а не о суде.

Построенная в России организационная модель европейского типа, основанная на принципах внешней и частично внутренней специализации (в судах общей юрисдикции действуют специализированные подразделения по рассмотрению гражданских и уголовных дел, в арбитражных - гражданских и административных), неизбежно влияет* на характеристику взаимоотношений суда и парламента, суда и исполнительной ветви власти, поскольку правовой статус отдельных подсистем судебной власти существенно различается. При этом особое место занимают органы осуществляющие конституционный контроль, а их роль во взаимоотношениях с соответствующей ветвью власти можно назвать активной, роль же иных судебных учреждений имеет пассивный характер.

Учитывая, что в нашей стране функция судебного конституционного контроля принадлежит только конституционным (уставным судам), а функция судебного административного контроля - судам и общей юрисдикции, и арбитражной, во взаимоотношениях законодательной власти с судами общей и арбитражной юрисдикции больше общих черт, а взаимоотношения парламента с судами конституционной юрисдикции во многом отличаются.

Взаимоотношения суда и исполнительной власти более многообразны, чем отношения между судебной и законодательной ветвями власти, в первую очередь, конечно, потому, что исполнительная власть представлена в любом государстве, в том числе и в России, значительным числом органов, которые могут быть организованы различным образом, что оказывает серьезное влияние и на рассматриваемый вопрос.

В связи с этим, сделаем несколько предварительных замечаний. Во-первых, в функционировании системы разделения властей задействованы не все, а только высшие органы исполнительной власти. Во-вторых, некоторые органы исполнительной власти постоянно

взаимодействуют с судами (прокуратура, органы внутренних дел, органы безопасности, органы юстиции), некоторые сталкиваются с ними очень редко (когда сами обращаются в суд или когда их решения становятся объектом судебного контроля). В-третьих, организация исполнительной власти в Российской Федерации чрезвычайно сложна. Одна из серьезных теоретических проблем в этой области национального конституционного права вопрос о вхождении в систему исполнительной власти Федерального Президента. В принципе, любое государство не может развиваться без эффективной системы государственного управления и контроля, а государство с президентской формой правления - без осуществления президентского контроля, содержание которого во многом предопределяется экономическими, идеологическими и другими факторами^[CXLVIII].

Правоотношения, возникающие в рамках разделения властей в системе «сдержек и противовесов» между Президентом Российской Федерации и судом, достаточно разнообразны.

В силу норм ст. 80 Конституции Российской Федерации, Президент России выступает гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент Российской Федерации в ходе осуществления мер, направленных на обеспечение прав и свобод граждан и иных перечисленных выше объектов, может и должен обращаться в случаях установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в соответствующие суды. Тем не менее, наиболее часто данное полномочие используется применительно к отношениям между Президентом Российской Федерации и

Конституционным судом Российской Федерации (имеются ввиду обращения Президента с ходатайствами о конституционности федеральных законов, конституций и уставов субъектов Российской Федерации). По мнению некоторых авторов, Президент «выступает в этих отношениях как субъект, хотя и осуществляющий функцию государственной власти, но в традиционной для большинства субъектов права роли по отношению к суду - роли заявителя, истца, ходатая»¹. Тем самым, делается вывод, что полномочия президента обозначаются как смешанные: в части инициативы рассмотрения дела судом - они носят активный характер, в части же собственно рассмотрения и решения дела судом - скорее пассивный: влияние со стороны Президента на суд в форме контроля невозможно (ч. 1 ст. 120 Конституции Российской Федерации)^[CXLIX][CL]. Что касается контроля суда над президентом, то он видится достаточно традиционным, носит косвенный характер, поскольку заинтересованность первого в рассмотрении спора также имеет косвенный характер, а именно разрешение конфликта. В чыо пользу этот конфликт будет разрешен для главы государства не столь важно.

Контрольные полномочия Президента распространяются на организационную сферу судебной ветви власти. Конституция Российской Федерации определяет полномочия Президента но формированию судейского корпуса (ст. 83). Такое положение, как мне кажется, есть ни что иное, как форма опосредованного контроля. Очевидно, что количество представлений, которые должен рассмотреть Президент с целью внесения в Совет Федерации или назначения, велико^[CLI]. Для этого создана специальная квалифицированная Комиссия при Президенте Российской Федерации по предварительному

рассмотрению кандидатур на должность судей федеральных судов, ее решения носят все-таки рекомендательный характер и Президент может с ними не согласиться. Полномочия Президента, в рассматриваемой сфере, носят решающий характер, именно от него в конечном счете зависит какие конкретные лица будут назначены на судейские должности. Тем не менее, не следует умалять и роль самой судебной ветви власти в формировании судебного корпуса, поскольку Президент может осуществлять свой выбор только из кандидатур, представленных ему председателями Верховного и Высшего Арбитражного судов в отношении соответствующей подсистемы. Последние, в свою очередь, основывают представления на заключениях квалифицированных коллегий судей различного уровня. Таким образом, на практике в вопросе отбора кандидатов на судейские должности федеральных судов огромное значение играет не Президент или парламент, а судебная власть. Система «сдержек» и «противовесов» хотя и представляется на первый взгляд вполне сбалансированной, часть судей, причем судей высших судов назначает парламент, часть президент. В отборе участвует сама судебная власть. Опосредованно также представлен интерес субъектов Федерации (мнения членов Совета Федерации). Более глубокий анализ свидетельствует, «что в Российской Федерации сложился достаточно жесткий механизм контроля над процессом формирования судейского корпуса со стороны именно судебной ветви власти»^[CLII]. Судебная власть обладает фактическим контролем над первой стадией процесса - первичным отбором кандидатур. В отношении конкретной кандидатуры мнение судебной власти не может быть преодолено федеральными органами власти, поскольку и Президент, и парламент связаны определенным пакетом кандидатур.

Что касается обратной направленности взаимоотношений «Президент - суд», акты Президента могут стать объектом как

конституционного, так и административного судебного контроля в случаях их соответственно неконституционное™ или незаконности.

Сложившаяся в Российской Федерации концепция разделения властей нс определяет самостоятельной роли в рассматриваемой сфере Правительству Российской Федерации, но некоторые положения Конституции позволяют Правительству оказывать серьезное влияние на судебную власть как в направлении ее институционализации, так и в процессе ее повседневного осуществления.

Так, например, разрабатывая федеральный бюджет и осуществляя его исполнение, Правительство, естественно, обладает полномочиями по финансовому обеспечению суда. Такая ситуация представляется весьма существенным фактором влияния. Возможно, здесь содержатся и элементы контроля. Помимо этого, Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью, т.е. в том числе решает вопросы выделения уже существующих зданий и иных сооружений судебной власти, их обеспечения все возможными ресурсами.

Применяя многоуровневый подход к системе исполнительной власти, приводимый некоторыми юристами, необходимо также упомянуть еще об одном уровне, который составляют центральные федеральные органы исполнительной власти (как отраслевого так и межотраслевого типа) - министерства и ведомства (государственные комитеты, агентства, службы и т.д.) и территориальные органы исполнительной власти^[CLIII]. Полномочия судебной власти по осуществлению судебного контроля в отношении органов исполнительной власти являются универсальными (ст. 46 Конституции Российской Федерации), хотя и реализуются различными судами в отношении различных органов исполнительной власти. Важно

91 подчеркнуть, что, несмотря на исключительную важность включения в сферу судебного контроля актов Президента Российской Федерации, центральное место в правоотношениях этого типа все-таки занимают отношения складывающиеся по поводу обжалования в суд актов и действий (бездействия) иных федеральных органов исполнительной власти. Такая тенденция проявлялась и ранее и достаточно подробно освещалась в юридической литературе¹.

Раскрыв содержание контрольных функций в сфере законодательной исполнительной и судебной властей, нельзя не указать также на то, что контроль, как функция состоящая в выявлении отклонений от фактических параметров управленческой деятельности от нормативных, подразделяется на предварительный, текущий и последующий. В зарубежном административном праве осуществляется дифференциация контрольной деятельности на контроль за лицами и контроль за актами^[154][155]. Как мне кажется, такая классификация выглядит достаточно удачной. Контроль за лицами касается поведения должностных лиц публичной администрации и призван обеспечить неукоснительное соблюдение ими должностных обязанностей. Контроль за актами имеет своим объектом правовые акты, принимаемые администрацией в процессе управленческой деятельности. Контроль в сфере государственной власти можно также классифицировать на контроль за законностью и контроль за целесообразностью. Контроль за законностью призван выявить соответствие действий и решений органов государственной власти закону. Контроль за целесообразностью действий и решений государственных органов и должностных лиц осуществить несколько сложнее, поскольку в отличие от законности критерии целесообразности проблематичнее установить. Контроль за

92 целесообразностью предполагает выявление своевременности, способов, средств, и мотивов их осуществления, оценку их эффективности и способности максимально отвечать публичным интересам с минимальным ущербом для индивидуальных прав и интересов.

Таким образом, контрольная деятельность присуща государству в целом и, как не раз уже подчеркивалось, все государственные органы в той или иной мере осуществляют контроль за исполнением решений и за соблюдением правовых норм. Помимо этого существуют специальные государственные органы, основной или одной из основных функций которых является контроль, их принято называть органы государственного контроля. Конечно, каждый из этих органов обладает определенной спецификой осуществления контрольных полномочий, но, тем не менее, как мне кажется, это не мешает возвести контрольную функцию отдельных государственных органов до функции государства в целом. Такому подходу к пониманию контроля способствует понимание природы контрольной деятельности: она всегда обеспечена

государственной властью, имеет место быть только в сфере государственной власти и с этих позиций государство как генератор власти нс может не обладать функцией контроля. Бесспорно, на мой взгляд, что одним из основных направлений деятельности государства должен быть непосредственный либо опосредованный контроль за исполнением, использованием и соблюдением правовых норм.

Контрольная деятельность в той или иной степени присуща практически всем государственным органам. Вместе с тем, взаимоотношения между органами трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной, именуемые системой «сдержек и противовесов» есть нс что инос, как механизм взаимного контроля трех ветвей власти - залог демократии и правовой государственности. Рассматривая контроль в широком смысле этого слова, становится ясно что контроль как одна из форм государственно-правовой деятельности

93

осуществляется на трех уровнях: 1. Взаимный контроль ветвей власти; 2. Внутриведомственный контроль (внутри ветви власти); 3. Вневедомственный контроль (когда контролируется объект вне ветви власти).