Способы делегирования законодательных полномочий.

В российской юридической науке не уделялось достаточного внимания способам делегирования законодательных полномочий. Классификации, приводившиеся в научной и учебной литературе, сводились обычно к делению способов делегирования на прямое (когда парламент издает специальный закон о делегировании законодательных полномочий) и косвенное (когда принятый парламентом закон оставляет регулирование отдельных положений на усмотрение правительства).

В работе «Парламенты: сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира» выделяется еще два способа делегирования:

1) делегирование в условиях чрезвычайного положения, осуществляемое не на основании специального решения парламента, а непосредственно предоставляется главе государства либо правительству конституцией;

2) существовавшая в СССР и странах народной демократии процедура, в соответствии с которой руководящие органы, учрежденные парламентом, уполномочиваются выполнять определенные функции законодательного характера в период между сессиями парламента^[86].

Еще одна классификация приведена в учебнике «Общая теория государства и права. Академический курс». Так, авторы учебника указывают, что делегирование законодательных полномочий может осуществляться формально-юридическим и фактическим путем. «В первом случае издается

специальный закон о передаче законодательных полномочий от парламента правительству, а во втором - законодательные полномочия к исполнительным органам переходят без принятия каких бы то ни было уполномочивающих актов»^[87].

Однако на современном этапе конституционная практика накопила богатый опыт делегирования законодательных полномочий, что требует более развернутой классификации.

Способы делегирования законодательных полномочий можно классифицировать следующим:

1) внутреннее и внешнее делегирование (в зависимости от того, передается ли право на законотворчество органу парламента или другому органу);

2) легитимное и нелегитимное делегирование (в зависимости от того, предусматривает ли конституция возможность делегирования законодательных полномочий или текущее законодательство «подгоняется» под политическую ситуацию);

3) делегирование с полномочиями или без полномочий (в зависимости от того, наделяет ли парламент специально необходимыми полномочиями орган, издающий акты, имеющие силу закона, или эти полномочия вытекают из действующего законодательства);

4) делегирование в чрезвычайных ситуациях, заполнение пробелов в законодательства и делегирование в иных случаях (в зависимости от цели издания органом актов, имеющих силу закона);

5) прямое и косвенное делегирование (в зависимости от того, предоставляет ли парламент прямо полномочия на издание актов, имеющих силу закона, или при принятии парламентом законов он

оставляет отдельные вопросы на усмотрение органов исполнительной власти);

6) делегирование, осуществляемое в любом случае или только тогда, когда парламент не заседает.

Теперь необходимо подробно рассмотреть критерии, являющиеся основаниями для приведенной классификации.

Внутреннее делегирование.При внутреннем делегировании парламент передает законодательные полномочия комиссии или комитету соответствующей палаты или другому внутрипарламентскому органу (например, президиуму, бюро и т.п.).

Так, согласно ст. 72 Конституции Италии, палата может делегировать право принять закон соответствующей комиссии Палаты. В этом случае закон принимается по упрощенной процедуре, что предполагает, в первую очередь, участие в принятии закона не всех депутатов Палаты, а лишь членов соответствующей комиссии^[88]. Во-вторых, закон принимается по процедуре, установленной для принятия решения комиссией, а не пленарным заседанием Палаты.

Процедура рассмотрения и принятия закона комиссией может быть прекращена, если Правительство, одна десятая часть депутатов палаты или одна пятая часть членов ответственной за этот закон комиссии не потребуют внесения законопроекта на рассмотрение пленарным заседанием Палаты. Если такого требования выдвинуто не было, то принятый комиссией закон передается для одобрения в другую палату и после этого на подпись Президенту Республики.

Конституционное законодательство Италии предусматривает возможность передачи законодательных полномочий не только постоянным

комиссиям, но и допускает формирование специальных комиссий для принятия конкретного законопроекта. Срок полномочий таких комиссий ограничен сроком принятия закона. При этом Конституция Италии указывает, что специальные временные комиссии должны отражать фракционный состав Палаты, в которой они сформированы.

Комиссиям (постоянным и специальным) не могут быть делегированы полномочия принятия конституционных и избирательных законов, а также законов, делегирующих законодательные полномочия правительству, санкционирующих ратификацию международных договоров и утверждающих бюджет.

Внутреннее делегирование законодательных полномочий предусматривается и в конституционном праве Испании.

Необходимо отметить, что в настоящее время возможность делегирования законодательных полномочий постоянным комиссиям Парламента обсуждается во Франции. Так, в конце 1980-х гг. Президент Французской Республики Ф. Миттеран выступил с инициативой наделения постоянных комиссий правом в некоторых случаях принимать законы^[89]. По мнению французского правоведа Ж. Будана, конституционное закрепление права палат Парламента делегировать законодательные полномочия комиссиям

позволило бы освободить время для дебатирования на пленарных заседаниях палат наиболее важных законодательных текстов, предоставив возможность комиссиям сосредоточиться на незначительных законопроектах и предложениях. Будучи принятыми на комиссиях, последние могли бы затем без обсуждения утверждаться на пленарных заседаниях палат^[90].

Своеобразным институтом внутреннего делегирования законодательных полномочий является деятельность постоянных депутаций^[91] в Испании.

Согласно Конституции Испании (ст. 78), постоянная депутация - орган, состоящий «не менее, чем из 21 депутата, представляющего парламентские фракции пропорционально их численности». При этом постоянная депутация имеется в каждой из палат Генеральных Кортесов - в Конгрессе депутатов (нижней палате) и в Сенате (верхней палате). По должности эти депутации возглавляют председатели соответствующих палат.

Основная задача постоянных депутаций - обеспечение непрерывности деятельности парламента.

1) выступает инициатором созыва внеочередного заседания соответствующей палаты;

2) рассматривает временные акты, имеющие силу закона, принятые Правительством в чрезвычайных ситуациях, когда Генеральные Кортесы распущены или окончен срок их мандата;

3) объявляет в стране состояние угрозы, чрезвычайного или осадного положения в период, когда Генеральные Кортесы или одна из палат распущены или их мандат окончен;

4) осуществляет полномочия палат в период между сессиями.

Таким образом, законотворчество постоянной депутации можно считать внутренней делегацией без полномочий, ибо для законотворчества этого органа необходима не санкция палаты, а наличие определенных условий, связанных с невозможностью полноценной деятельности палаты, а именно:

1) ее роспуск;

2) окончание срока полномочий;

3) окончание срока проведения сессии.

Внутренним делегированием законодательных полномочий являлась и практика издания указов Президиумом Верховного Совета СССР (РСФСР).

В этой связи интересна точка зрения Р.Давида, который отмечал, что в СССР никогда не проводилось делегирование законодательных функций органам исполнительной власти, в том числе Советам Министров. Потребность в эффективном управлении удовлетворялась без нарушения принципа единства власти. Для этого использовалась практика постоянного делегирования функций Верховного Совета на период между сессиями его органу - Президиуму. Законотворчество остается делом исключительно законодательной власти, но практически оно осуществляется по преимуществу Президиумом, решения которого одобряются затем Верховным Советом. Контроля за конституционностью законов не существовало, и, кроме того, Верховный Совет мог беспрепятственно менять Конституцию. К принятию законов Верховным Советом прибегают тогда, когда хотят придать закону особую значимость. Практически чаще всего используется форма указа, издаваемого Президиумом Верховного Совета; такая практика кажется настолько естественной, что к ней прибегают в некоторых случаях даже для внесения изменений в Конституцию.

сохранено право изменять Конституцию. Он принимал и особо важные законы^[92].

Вступление в силу Конституции СССР 1936 г. и принятых на ее основе конституций союзных республик установили новую систему высших органов государственной власти в стране. Так, Конституция СССР в качестве высших органов называла Верховный Совет СССР и Президиум Верховного Совета СССР. При этом необходимо отметить, что Конституция не давала четкого определения места Президиума в системе высших органов государства, кроме того, в Основном законе не существовало четкого разграничения полномочий между Верховным Советом и его Президиумом. Такая неоднозначность порождала научные споры о статусе Президиума Верховного Совета СССР.

Так, одни авторы считали, что Президиум Верховного Совета СССР - ор­ганическая составная часть Верховного Совета СССР^[93]. Однако, согласно Конституции СССР 1936 г.^[94], Президиум входил не в систему высшего органа государственной власти СССР, а в систему высших органов государственной власти СССР. Ссылаясь на это, И.Т. Беспалый утверждал, что Президиум - самостоятельный высший орган государственной власти, наделенный только ему присущими полномочиями и подотчетный Верховному Совету СССР^[95]. Аналогичную позицию занимал и О.Е. Кутафин^[96].

По их мнению, Президиум Верховного Совета СССР не мог заменять Верховный Совет в период между его сессиями. Однако, необходимо отметить, что Конституция СССР 1936 г. четко указывала на некоторые полномочия Президиума, которые тот по праву осуществлял в период между сессиями

Верховного Совета: назначение и освобождение от должности отдельных министров СССР, объявление состояния войны, решение вопроса об ответственности депутата Верховного Совета СССР (п.

Д.А. Керимов полагал, что Президиум - высший орган государственной власти в период между сессиями Верховного Совета СССР^[97].

По мнению других авторов, Президиум Верховного Совета следовало назвать органом, осуществляющим президентскую власть^[98].

Некоторые ученые считали, что полномочия Президиума Верховного Совета СССР можно разделить на три основные группы:

1) в отдельную группу были выделены полномочия, вытекающие из положения Президиума как неотъемлемой части Верховного Совета СССР, обеспечивающей внутреннюю организацию его работы;

2) ко второй группе относились полномочия Президиума как постоянно действующего органа Верховного Совета, на который в период между сессиями возлагалось решение некоторых вопросов, входящих в компетенцию самого Совета;

3) третья группа полномочий связывалась с деятельностью Президиума как высшего органа государственной власти, обладающего собственной компетенцией, в том числе функциями коллективного главы государства^[99].

Однако большинство юристов поддерживали концепцию о двойственной природе положения Президиума: с одной стороны, он является органом самого Верховного Совета, с другой стороны Конституция 1936 г. в ст. 49 указывает на собственные полномочия Президиума, что позволяет говорить о нем как об особом высшем органе государственной власти^[100].

24-29.

Некоторые ученые, соглашаясь с двуединой природой Президиума, считали неправильным называть этот орган главой государства^[101]. Подобная позиция обосновывалась отсутствием у Президиума права “вето” в отношении законов и невозможностью распустить Верховный Совет СССР по собственной инициативе. При этом необходимо отметить, что ст. 47 Конституции СССР 1936 г. оговаривала такое право при определенных условиях. Конституция РСФСР 1937 г. не предусматривала роспуска республиканского парламента. Вряд ли можно однозначно согласиться с подобным подходом, ибо речь идет не о Президиуме - главе государства, а о Президиуме, выполнявшем функции коллегиального главы государства, которыми его наделяла Конституция СССР 1936 г. Поэтому вывод о двуединой природе рассматриваемого органа представляется наиболее правильным.

Практика деятельности Верховного Совета СССР была такова, что этот орган собирался достаточно редко, а его сессии были весьма непродолжительны. В этой связи основная нагрузка по управлению государством ложилась на Президиум Верховного Совета. В соответствии со ст. 49 Конституции 1937 г. Президиум реализовывал свои полномочия в форме указов. Однако фактическая деятельность органов Советского государства доказала, что с помощью указов невозможно разрешить все вопросы, поэтому

Президиум Верховного Совета СССР стал издавать акты в форме постановлений.

Для рассмотрения внутреннего делегирования в СССР особый интерес представляют указы Президиума, издававшиеся им в период между сессиями Верховного Совета СССР и вносившие изменения и дополнения в действующее законодательство. При этом надо отметить, что в науке относительно их правовой природы не было единого мнения.

Так, некоторые ученые не проводили деления указов Президиума на подзаконные и «неподзаконные», ссылаясь на то, что законодательная власть в СССР осуществляется исключительно Верховным Советом СССР (ст. 32 Конституции СССР 1936 г.). Президиум же Верховного Совета не законодательствовал, поэтому все его акты подзаконны^[102].

И.Т. Беспалый полагал, что юридическая сила закона и указа может быть одинаковой^[103].

Ряд авторов придерживались как бы промежуточной точки зрения и считали акты, вносившие изменения и дополнения в законы, имеющими законодательное значение, не обладающими юридической силой закона. Они действовали в течение непродолжительного времени, до их утверждения Верховным Советом СССР, после чего либо заменялись законом, либо приобретали силу последнего^[104]. Только в этом смысле они являлись подзаконными по отношению к актам Верховного Совета СССР, так как обладали наибольшей юридической силой и не подлежали судебному и прокурорскому надзору.

Последняя позиция представляется наиболее верной с юридической точки зрения. Как уже отмечалось, парламентские процедуры как таковые и порядок работы Верховного Совета СССР в частности не позволял оперативно реагировать на изменения, происходящие в общественной и государственной жизни страны. Это фактически вынуждало Президиум принимать акты законодательного характера. При этом отождествлять указ с законом нельзя, ибо в соответствии со ст. 39 Конституции СССР закон - это акт, принимаемый Верховным Советом, исключительно которому принадлежит законодательная власть в государстве. Кроме того, закон в отличие от указа не мог быть ненормативным.

Практика же реализации положений Конституции 1936 г. заключалась в том, что за указами Президиума Верховного Совета СССР фактически признавалась высшая юридическая сила по отношению к законам республик и указам республиканских Президиумов. Так, на основании союзного указа вносились изменения в законодательство РСФСР, даже если этот указ еще не был утвержден Верховным Советом СССР.

Принятая в 1977 г. Конституция СССР¹ утвердила Верховный Совет СССР в качестве единственного высшего органа государственной власти СССР. При этом с принятием Конституции изменялся и правовой статус Президиума Верховного Совета СССР в системе органов Союза ССР. Президиум стал постоянно действующим органом Верховного Совета СССР, подотчетный ему во всей своей деятельности и осуществляющий в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти СССР в период между его сессиями (ст. 179 Конституции СССР). Статья 138 Основного закона определяла правовое положение Президиума Верховного Совета союзной республики. На ее основании были сформулированы положения

Конституции РСФСР 1978 г. и других союзных республик, закрепившие прерогативы республиканских Президиумов Верховных Советов.

Необходимо отметить, что ст. 123 Конституции СССР 1977 г. (и соответствующих положений конституций союзных республик) юридически закрепила право Президиума принимать два вида актов: указы и постановления. При этом неопределенность законодательных полномочий Президиума Верховного Совета СССР по Конституции 1936 г. заставила разработчиков Конституции 1977 г. более четко решить этот вопрос в новом Основном законе. Так, Президиуму Верховного Совета СССР было предоставлено право в случае необходимости в период между сессиями Верховного Совета вносить и изменение только в действующие законодательные акты.

Таким образом, Президиумы конституционно стали издавать указы по предметам ведения Верховных Советов. Но вопрос о форме утверждаемых актов вновь не был четко решен. Однако Конституция 1977 г. уже однозначно закрепляет законодательный характер указов, принятых в период между сессиями Верховного Совета и вносящих изменения в действующее законодательство. При этом законодательный характер указов не дает основания однозначно и полностью приравнять их к законам.

Надо отметить, что многие ученые, изучавшие статус Президиума и его актов, утверждали, что указ обладал юридической силой закона после утверждения его Верховным Советом^[105]. К примеру, Е.А. Лукьянова предлагала для обозначения актов подобного рода термин “указ-закон”, так как он, по ее мнению, “наиболее полно отражает двойственную природу второй группы нормативных указов Президиума Верховного Совета”^[106]. Данная позиция

представляется наиболее предпочтительной: с одной стороны указы не отождествляются с законами, с другой стороны за указом закрепляется особое место в системе нормативных правовых актов государства.

С.Л. Зивс рассматриваемую категорию указов приравнивал по своей юридической силе к законам, определяя, что такие акты “приобретают силу закона с момента их издания, а не после их утверждения на сессии Верховного Совета”^[107].

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президиума Вер­ховного Совета СССР определялся Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 июня 1958 г. “О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР”, впоследствии ут­вержденного Законом от 25 декабря 1958 г.^[108] До издания вышеназванного акта “указы как нормативные, так и индивидуальные, вступали в силу немедленно после их опубликования, если только в самих указах не устанавливался иной срок введения их в действие”^[109].

Акты Президиума Верховного Совета СССР за подписью Председателя и Секретаря Президиума публиковались на языках союзных республик не позднее семи дней после их принятия. Важнейшие из указов публиковались в газете “Известия Советов депутатов трудящихся СССР”. Указы, не имевшие общего значения, а также указы и постановления, не носившие нормативного характера, рассылались соответствующим ведомствам и учреждениям и доводились ими до сведения лиц, на которых эти акты распространялись.

Порядок опубликования и вступления в силу указов и постановлений и Президиумов Верховных Советов союзных республик регламентировался по

аналогии с актами союзного Президиума Верховного Совета^[110].

Как уже отмечалось выше, ст. 122 Конституции СССР 1977 г. предоставила Президиуму Верховного Совета право в случае необходимости вносить изменения в действующие законодательные акты Союза ССР. Данное право могло быть реализовано при двух условиях:

1) указы об изменении законодательства могли быть приняты исключительно в период между сессиями Верховного Совета;

2) указы подлежали утверждению Верховным Советом на очередной сессии.

По аналогии решался вопрос об условиях законодательствования Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Надо отметить, что указами Президиумов изменения в законодательство вносились очень часто. Кроме того, количество указов порой превышало количество законов. Так, если проанализировать по количественным показателям поправки, внесенные в Уголовный кодекс РСФСР^[111]1960 года, то получится, что до принятия Конституции РФ 1993 года в УК РСФСР внесено 96 поправок, при этом Указами Президиума Верховного Совета РСФСР внесено 76% всех изменений (таблица 1).

Таблица 1. Соотношение количества поправок в УК РСФСР, внесенных указами Президиума Верховного Совета РСФСР и законами PCΦCP^,.

Однако необходимо обратить внимание на то, что Президиумы порой, не только вносили изменения в действующее законодательство, но и принимали указы, не связанные с изменением законодательства.

Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.88 г. № 9306­XI «О порядке организации и проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»^[114] Президиум регламентировал отношения, которые реально возникли в Советском Союзе к середине 1988 года, однако не были урегулированы правом. После развала СССР действие данного акта было распространено на Российскую Федерацию в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22.11.1991 года. Решение об этом было принято Указом Президента РФ от 25.05.1992 года № 524^[115], который, в свою очередь, действовал в рамках постановления Съезда народных депутатов РСФСР «О правовом обеспечении экономической реформы».

Надо отметить, что отсутствие в СССР и некоторых других социалистических странах внешнего делегирования объясняется тем, что в периоды между сессиями право издавать законы предоставлено руководящим органам парламента при условии их последующего утверждения соответствующими собраниями^[116].

Внешнее делегирование. При внешнем делегировании законодательные полномочия предоставляются другим органам, не входящим в структуру парламента.

Внешнее делегирование в зависимости от наличия уполномочивания парламента условно можно разделить на три основные группы:

1) делегирование, при котором парламент прямо или косвенно уполномочивает правительство издавать акты, имеющие силу закона, т.е. «делегирование с полномочиями», которое, в свою очередь, можно разделить на прямое и косвенное делегирование;

2) делегирование, при котором правительство самостоятельно и по собственной инициативе издает акты, приравненные по силе к закону, при этом право на такое правотворчество возникает из конституции или закона, а не на основе принятого для конкретного случая парламентского акта («делегирование без полномочий»);

3) нелегитимное делегирование законодательных полномочий.

При этом два первых вида можно объединить в так называемые «правомерные способы делегирования».

Прямое делегирование. При прямом делегировании законодательных полномочий парламент издает акт, на основании которого правительство

получает право на делегированное законотворчество, с указанием, какой конкретно орган, на какой срок и по каким вопросам получает такое право.

В соответствии со ст. 80 Основного закона ФРГ Федеральное правительство, федеральный министр или правительства земель могут быть уполномочены законом издавать постановления, имеющие силу закона^[117]. При этом законом о делегировании полномочий должны быть определены содержание, цели и объем предоставленных полномочий.

Статья 82 Конституции Испании предоставляет Генеральным Кортесам возможность делегировать Правительству право принятия норм, имеющих силу закона, по вопросам, регламентация которых не должна осуществляться исключительно органическими законами. Делегирование законодательных полномочий осуществляется «посредством базового закона, если речь идет о выработке статей текста, или же посредством обыкновенного закона, когда речь идет об объединении различных законодательных текстов в один». Законодательные полномочия предоставляются Правительству в определенной форме, на определенный предмет и с указанием срока их действия. Переданные полномочия считаются исчерпанными с момента обнародования Правительством соответствующего нормативного акта. Эти полномочия не могут быть переданы иным, кроме Правительства, органам.

Возможность прямого делегирования осуществления «законодательной функции» • Правительству предусматривает и итальянское конституционное законодательство. Так, согласно ст. 76 Конституции, законодательные полномочия могут быть делегированы законом с обязательным указанием руководящих принципов и критериев такого делегирования и только на ограниченное время и по определенному кругу вопросов.

Во Франции Правительство может для выполнения своей программы просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока «осуществлять путем ордонансов меры, которые обычно относятся к области законодательства» (ч. 1 ст. 38 Конституции). Такие ордонансы, имеющие силу закона, принимаются Правительством после заключения Государственного Совета. Ордонансы вступают в силу после их опубликования, но теряют силу, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, установленного законом о делегировании законодательных полномочий.

Косвенное делегирование. При косвенном делегировании законодательных полномочий парламентский закон (так называемый «закон- каркас» или «закон-рамка») составляется в очень общих чертах (выражениях) и применить его без соответствующей правоустанавливающей деятельности исполнительных органов власти невозможно. Надо отметить, что тенденция принятия «каркасного» законодательства получила особое развитие в Великобритании в период между двумя мировыми войнами. Так, например, Акт о местном самоуправлении 1929 г. буквально пестрил ссылками на право министра издавать приказы.

Подобный способ делегирования не имеет обычно законодательной регламентации. Исключением является Франция. Во второй части статьи 34 Конституции Французской Республики указано, что закон определяет основные принципы:

1) общей организации национальной обороны;

2) свободного управления местных коллективов;

3) образования;

4) режима собственности, вещных прав, гражданских и торговых обществ;

5) трудового права, профсоюзного права и социального обеспечения.

Соответственно, Парламент в сфере, перечисленной в данной статье Конституции Франции 1958 года, издает лишь законы-каркасы с установлением основных принципов, без конкретизации которых невозможно их полноценное исполнение. Поэтому Правительство в этом случае издает акты, имеющие по сути высшую юридическую силу и конкретизирующие закон, что относится к сфере регламентарных полномочий исполнительной власти.

Подобная практика существует и в России. Так, например, в п. 3 ст. 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» (принят Государственной Думой 19 ноября 1995 года, одобрен Советом Федерации 15 ноября 1995 года) говорится: «... При этом не допускается оптовая и розничная реализация алкогольной продукции: ... с объемным содержанием этилового спирта более двенадцати процентов в неспециализированных организациях, в местах массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности (вокзалы, аэропорты, станции метро, объекты военного назначения) и на прилегающих к ним территориях, а также с рук, лотков и автомашин, в необорудованных торговых палатках, павильонах и в других не приспособленных для продажи этой продукции помещениях, ...»*. Естественно, при неопределенности понятий «необорудованных» и «не приспособленных» Правительство вынуждено для заполнения правового вакуума издавать правовые акты и давать официальное по сути толкование указанных выше терминов. Так, постановлением Правительства РФ от 19.08.96 № 987 «О мерах по ужесточению порядка торговли алкогольной продукцией»^[118][119] были установлены требования к помещению, в котором может осуществляться торговля алкоголем. Тем самым были определены признаки «оборудованного» и «приспособленного»

помещения для торговли алкоголем.

Однако в любом случае, косвенное делегирование не является в полном смысле передачей парламентом своих законодательных функций. Парламент прямо не уполномочивает правительство издавать нормативные акты, обладающие силой закона. Кроме того, в случае изменения закона-каркаса и, соответственно, заполнения существовавшего ранее пробела, нормативные акты правительства, принятые по данным вопросам могут в один момент потерять свою юридическую силу, если они будут противоречить измененному закону. Таким образом, принятые правительством правовые нормы после лишения его этих полномочий, не будут изменяться по процедуре, существующей для изменения законов.

Законотворчество исполнительной власти без специальных полномочий. Обычно в странах, где конституции допускают делегированное законодательство, издание правительством актов, имеющих силу закона, без специального уполномочивания парламента не допускается. Так, например, в ч. 1 ст. 77 Конституции Италии прямо указано, что Правительство не может без точно выраженного полномочия палат издавать декреты, которые имели бы силу обычного закона.

Однако из этого правила есть исключения, которые, в свою очередь, можно разделить на три основные группы: законотворчество в чрезвычайных ситуациях, заполнение пробелов в законодательстве и законотворчество исполнительной власти в иных случаях.

Законотворчество в чрезвычайных ситуациях. Акты исполнительной власти, принятые в условиях чрезвычайных ситуаций, отличаются от обычного подзаконного акта как по условиям издания, так и по своей силе. Г.Ф.Шершеневич под таким актом понимал норму или меру, исходящую от исполнительной власти, без участия народного представительства при наличии чрезвычайных обстоятельств, оправдывающих издание постановления, которое

может быть издано только в законодательном порядке. При этом чрезвычайный указ по своей юридической природе отличается как от обыкновенного подзаконного акта, так и от закона. От административного указа чрезвычайный указ отличается тем, что он способен нарушить начала подзаконности. Его содержание может быть несогласованно с законами, прямо противоречить им. От закона чрезвычайный указ отличается, во-первых, тем, что он издается в порядке верховного управления, а не в законодательном порядке; во-вторых, что он не отменяет прежних законов, а лишь временно приостанавливает их действие, так что с прекращением его силы прежние законы сами собой восстанавливаются в своем действии. Это последнее обстоятельство, как отмечает Г.Ф. Шершеневич, не дает возможности признать чрезвычайный указ временным законом, потому что последний отменяет все действовавшие до него законы, насколько имеется совпадение ' содержания. Поэтому Г.Ф. Шершеневич предлагает чрезвычайный указ считать административным указом, имеющим временно силу закона^[120].

Говоря о законотворчестве в чрезвычайных ситуациях, необходимо отметить, что исполнительная власть (в некоторых странах глава государства) может наделяться такими полномочиями вне зависимости от того, заседает или нет в это время парламент, или только в случаях, если парламент в период возникновения указанных обстоятельств не созван.

В качестве примера первого типа государств можно привести Испанию, Бразилию, Беларусь.

Статья 86 Конституции Испании позволяет Правительству в чрезвычайных и срочных случаях издавать временные законодательные акты в форме декретов-законов. Данные акты не должны затрагивать порядок деятельности основных институтов государства, права, обязанности и свободы граждан, положение региональных автономных объединений, а также всеобщее

избирательное право. То есть временные акты Правительства не могут относиться к сфере органических законов. Такой правительственный декрет- закон должен немедленно ставиться на обсуждение и голосование Конгресса депутатов (нижней палаты) в полном составе, который в случае, если он в это время не созван, созывается с этой целью в тридцатидневный срок со дня промульгации данного акта. Конгресс в течение этого срока должен объявить об утверждении или не утверждении декрета-закона. Для рассмотрения данного вопроса Регламент палаты предусматривает специальную краткую процедуру.

Акты Правительства, имеющие силу закона и изданные в период действия чрезвычайных ситуаций, в ст. 86 Конституции Испании названы временными. Переход их в постоянное качество зависит от воли законодательного органа. Однако в конституции не регламентирован вопрос о том, с какого момента эти акты вступают в силу в случае их утверждения и с какого момента теряют силу в случае их отклонения, а также исполняются ли они в указанный тридцатидневный срок до рассмотрения этих декретов Конгрессом депутатов. Исходя из смысла указанной выше статьи, декреты до рассмотрения их в нижней палате Генеральных Кортесов должны приниматься к исполнению со дня их опубликования, если иной срок вступления в силу не определен в самом акте. В случае их утверждения они продолжают свое действие. Также и в случае отклонения таких правительственных актов парламентом, они считаются недействительными с момента их публикации.

Подобная ситуация существует и в Федеративной Республике Бразилия. Согласно ст. 62 Конституции Бразилии, Президент Республики в неотложных и срочных случаях может принимать временные акты, имеющие силу закона^[121]. Такие акты должны быть немедленно представлены на рассмотрение Конгресса, при этом, если парламент не заседает, то он созывается в течение

пяти дней. Продолжительность «жизни» такого президентского акта зависит от решения Конгресса. Если Конгресс трансформирует президентский акт в обычный закон, то акт главы государства прекращает свое действие с момента вступления в силу этого закона. Если же парламент не посчитает необходимым трансформировать президентский акт в обычный закон, а лишь одобрит его, то такой акт автоматически теряет свою силу по истечении тридцати дней с момента его опубликования. Как отмечает профессор В.В. Маклаков, ст. 62 Конституции Бразилии использовалась достаточно интенсивно. Так, с октября 1988 г. по апрель 1990 г. было издано примерно 200 президентских актов, принятие которых обосновывалось случаями особой важности и неотложности. На практике при отсутствии рассмотрения таких актов в Конгрессе Президент Республики вновь их издает под новыми номерами, что приводит к действию этих актов в следующие 30 дней. Такой процесс может происходить до тех пор, пока Конгресс не выскажется положительно или отрицательно по поводу принимаемых президентов актов, имеющих силу закона^[122].

В соответствии со ст. 101 Конституции Республики Беларусь Президент в силу особой необходимости по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона^[123], если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Термин «особая необходимость» является достаточно широким и не связывается в Беларуси исключительно с чрезвычайными ситуациями. В этой связи Президент может достаточно часто пользоваться этим правом. Так, например, в преамбуле Декрета Президента Республики № 11 от 24.04.2000 г. «О дополнительных мерах по улучшению пенсионного обеспечения инвалидов, участников Великой Отечественной войны и некоторых других категорий граждан» говорится: «В связи с 55-

тилетием Победы в Великой Отечественной войне, а также в целях повышения размеров пенсий инвалидов, участников войны и некоторых других категорий граждан... постановляю ...>>^[124]. Указанный Декрет демонстрирует, что в Беларуси Президент наделен достаточно широкими полномочиями в сфере законотворчества. Такие временные декреты подлежат рассмотрению обеими палатами Парламента. Однако в Беларуси Парламент имеет лишь один способ воздействия на законотворческую деятельность Президента. Так, в соответствии со ст. 101 ч. 3 Конституции декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат.

Особый принцип законотворчества применяется в Княжестве Андорра. В соответствии со ст. 60 Конституции в чрезвычайных и срочных случаях Правительство может внести в Парламент текст для одобрения в качестве закона, причем этот проект должен быть рассмотрен в течение 24 часов и для его вступления в силу достаточно одного чтения^[125]. Надо отметить, что по такой процедуре не могут рассматриваться вопросы, регулируемые конституционными законами.

Однако, как уже говорилось выше, не во всех странах правительству или главе государства можно издавать акты, имеющие силу закона, в любое время действия чрезвычайных ситуаций. Некоторые конституции обусловливают такое законотворчество исключительно отсутствием парламентской сессии. К ним относятся конституции Дании, Индии, Непала и некоторых других стран.

Согласно ч. 3 п. 23 Конституции Дании Король вправе в условиях чрезвычайного положения, когда Фолькетинг собраться не может, принимать

временные законы, при условии, что они не будут противоречить Конституции и будут незамедлительно переданы Фолькетингу, как только он будет созван, для одобрения или отклонения^[126].

В Индии согласно ст. 123 Конституции в чрезвычайных ситуациях Президент может издавать Статуты, обладающие силой закона, лишь в случае, если Палаты Парламента не созваны на сессию^[127]. При этом указанный Статут обязательно должен быть представлен в обе Палаты Парламента, и теряет свою силу, если обе Палаты этот Статут не утвердят. Однако надо заметить, что в Индии делегированное законодательство возможно только в чрезвычайных ситуациях и недопустимо в период сессии палат Парламента. Говоря о продолжительности действия таких актов Президента, надо отметить, что момент прекращения их действия зависит от конкретной ситуации:

1) если Парламент в течение 6 недель с момента созыва не рассмотрит президентский акт, то он теряет силу по истечении 6 недель с момента созыва Парламента;

2) если обе Палаты Парламента приняли резолюцию, отклоняющую президентский акт, то он теряет силу после принятия второй (более поздней) отрицательной резолюции Палаты;

3) Президент вправе самостоятельно отменить свое решение.

Такой же принцип законотворчества в чрезвычайных ситуациях закреплен в Конституции Непала. Монарх в период между сессиями Парламента, когда этого требуют неотложные обстоятельства, издает Статуты, имеющие силу закона^[128]. Статуты вступают в силу с момента их издания. Продолжительность их действия зависит, также как и в Индии, от ситуации:

1) в случае, если Монарх сам отменит принятые им Статуты, они теряют

силу с момента принятия решения главы государства;

2) в случае, если Статуты были признаны недействительными по причине несоответствия Конституции, то они теряют силу с момента их издания;

3) в случае, если Статуты не были признаны недействительными по причине несоответствия Конституции или аннулированы по другим основаниям, но при этом не были утверждены Парламентом, а также в случае, если Статуты вообще не были внесены в Парламент для рассмотрения на ближайшей сессии, они теряют силу через шесть месяцев с момента промульгации или 60 дней с момента начала сессии обеих Палат Парламента (в зависимости от того, какой из указанных моментов наступает раньше).

Надо отметить, что возможность делегированного законотворчества в чрезвычайных ситуациях существовала и в истории Российской империи. Так, п. 87 Свода Основных Государственных Законов Российской Империи (в редакции от 23 апреля 1906 года) предусматривает, что «во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном», Совету Министров было предоставлено право обратиться с законодательным предложением к Государю Императору^[129]. Такое законодательное предложение не могло, однако, вносить изменений ни в Основные Государственные Законы, ни «в учреждения Государственного Совета или Государственной Думы», ни в постановления о выборах в Совет или Думу. При этом действие принятого Императором акта прекращалось, если соответствующим Министром или Главноуправляющим такой акт не был специально внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы, или его не примут Государственная Дума

или Государственный Совет.

В этой связи интересно мнение Г.Ф. Шершеневича о дореволюционной российской практике чрезвычайного правотворчества: «Главная опасность, кроющаяся в чрезвычайных указах, издаваемых по ст. 87, заключается в отсутствии какой-либо гарантии в том, что мера эта будет принята в состоянии крайней необходимости. Где нет министерской ответственности перед законодательным собранием, там условие наличности чрезвычайных обстоятельств - только пустой звук»^[130].

В Латвийской Республике Кабинет Министров в промежутках между сессиями Сейма имеет право, если необходимость того требует, издавать постановления, имеющие силу закона (п. 81 Конституции^[131]). Такие

постановления не могут изменять законы о выборах в Сейм, законов о судоустройстве и судопроизводстве, бюджета и бюджетного права, а также законов, принятых во время деятельности существующего Сейма; равным образом они не могут касаться амнистии, государственных налогов, таможенных сборов, железнодорожных тарифов и займов. Принятые Кабинетом постановления теряют силу, если не будут внесены в Сейм до истечения 3-го дня после открытия ближайшей сессии Сейма.

В Эстонской Республике право на издание актов, имеющих силу закона, в случаях неотложной государственной необходимости имеет Президент. Его указы скрепляются подписью Председателя Государственного собрания и Премьер-министра. Президентские указы, имеющие силу закона, не должны затрагивать Конституцию, законы, устанавливающие государственные налоги и государственный бюджет, а также законы, требующие особого порядка принятия (§ 104 и § 109 Конституции^[132]). Рассматриваемые указы должны быть внесены Президентом в Государственное Собрание, как только оно соберется.

При этом Государственное Собрание обязано незамедлительно принять закон об утверждении либо об отмене указа.

Достаточно необычными и специфическими являются права Президента Намибии, которыми он обладает в чрезвычайных ситуациях. Согласно ст. 26 Конституции такие полномочия Президента предполагают не издание актов, имеющих силу обычного закона, а возможность самостоятельно приостанавливать любые нормативные акты с целью поддержания общественного спокойствия в государстве и национальной безопасности^[133].

Своеобразным законотворчеством в чрезвычайных ситуациях является законотворчество Священной коллегии кардиналов в период вакантности папского престола Государства Город Ватикан^[134]. Законотворчество в данной ситуации Коллегией может осуществляться только в случаях «крайней необходимости». При этом законодательные полномочия Верховного главы церкви настолько велики, что промульгированные Священной коллегией кардиналов акты имеют силу только в период вакантности престола, если только они прямо не будут подтверждены в последствии новым Верховным главой церкви^[135].

Кроме того, необходимо отметить, что в период вакантности папского престола законодательные полномочия как бы прерываются и не принадлежат никому. Священная коллегия принимает лишь временные акты, имеющие силу закона (в период их действия они называются «законами»). Эти временные акты действуют только до избрания нового Верховного главы церкви, который должен подтвердить каждый из таких актов, что по своей сути может быть признано новым законотворчеством.

В приведенных примерах чрезвычайная ситуация является основанием для возникновения у правительства или главы государства права на издание актов, фактически обладающих юридической силой закона. При этом обязательным условием легитимности этих нормативных правовых актов является последующее их подтверждение парламентом. Особая специальная процедура делегирования парламентом своих законодательных полномочий не производится. Срок законодательных полномочий исполнительной власти определяется обычно конституцией или законодательством о чрезвычайных ситуациях. При этом, по своей сути срок не должен превышать периода, в течение которого эта чрезвычайная ситуация длится. Условия законодательного правотворчества правительства или главы государства в период чрезвычайных ситуаций и конкретный объем полномочий также определяется конституцией или законодательством о чрезвычайных ситуациях.

В Аргентине ситуация прямо противоположная. Чрезвычайная ситуация является единственным основанием прямого делегирования Конгрессом законодательных полномочий Президенту Республики. При этом в соответствии со ст. 76 Конституции, Конгресс должен определить условия и срок делегирования части своих полномочий^[136]. Так, в начале января 2002 г. аргентинский парламент в связи с разразившимся в декабре 2001 г. финансово­экономическим кризисом в стране наделил Президента Республики чрезвычайными полномочиями, в т.ч. и правом на делегированное законотворчество, сроком на два года.

Подобный порядок законотворчества существует и в Египте. Право Президента на издание актов, имеющих силу закона, возникает, согласно ст. 108 Конституции, при двух условиях:

1) наличие случаев необходимости и исключительных случаев;

2) представление подобного права двумя третями голосов депутатов Национального собрания^[137].

Право Президента издавать акты, имеющие силу закона, может быть представлено лишь на определенный срок, который может и не совпадать с периодом действия чрезвычайной ситуации. Акты, принятые Президентом в порядке делегирования парламентом своих законодательных полномочий, должны быть представлены парламенту главой государства на ближайшей сессии Национального собрания. В случае, если такие акты не представлены в Национальное собрание или не одобрены им, то президентские акты теряют юридическую силу.

Приведенная выше процедура рассчитана на то, что в момент возникновения чрезвычайных обстоятельств парламент находится на сессии. Данный факт позволяет Национальному собранию специально уполномочить Президента издавать акты, имеющие силу закона.

Но глава государства в случаях необходимости может издавать акты, имеющие силу закона, и в случае, когда в момент возникновения чрезвычайных обстоятельств парламент не находился на сессии или был распущен, что не позволило Национальному собранию специально уполномочить Президента издавать акты, имеющие силу закона. В таком случае президентские акты представляются Национальному собранию на первом заседании ближайшей сессии. Если акты главы государства не представлены или не одобрены Национальным собранием, они теряют силу.

Надо отметить, что возможность законотворчества исполнительной власти в чрезвычайных ситуациях не ново для современного законодательства. Такое право было закреплено, например, в Конституционном акте Великого

Герцогства Баденского 20 августа 1886 г. (§66*), в Конституционной Хартии Пруссии 31 января 1850 г. (п. 63^[138][139]), в Конституции Японской империи 1889 г. (ст. 8^[140]). Право принимать акты, имеющие силу закона, предоставлялось главе государства (Герцогство Баденское, Япония) или правительству (Пруссия) только в тех случаях, когда того требуют сохранение общественной безопасности или устранение общественного бедствия. При этом в Пруссии и Японии акты делегированного законодательства могли быть приняты исключительно в промежутках между сессиями парламента, и лишь в Герцогстве Баденском не содержалось указания на момент допустимого делегированного законотворчества.

Заполнение пробелов в законодательстве. Заполнение пробелов в законодательстве актами органов исполнительной власти нельзя назвать делегированным законодательством в полном смысле этого понятия. Однако, такая деятельность подобна делегированному законотворчеству правительства или главы государства по ряду моментов.

Во-первых, по субъекту, издающему подобный акт: как и при делегированном законодательствовании, эти нормативные правовые акты «выходят из-под пера» органа исполнительной власти или главы государства, которые более оперативны, чем парламент, и компенсируют недостающие в конкретный исторический момент законодательные нормы.

Во-вторых, подобные акты издаются в тех случаях, когда в конституции или законе закреплено, что конкретные общественные правоотношения будут регламентироваться специальным законом. Однако в случаях, пока парламент не успел рассмотреть данный вопрос, а его регламентация необходима в данный момент, правительство порой вынуждено принимать подобные акты.

Дело в том, что процедура принятия нормативных правовых актов органами исполнительной власти намного проще, чем процедура законотворчества, установленная регламентом парламента.

Данный способ издания органами исполнительной власти актов, имеющих силу закона, является исключением и некоторым отклонением в законодательном процессе государства.

Естественно, такой правотворческий процесс в национальном законодательстве не регламентируется, так как парламент исходит из того, что неурегулированные отношения в конечном итоге будут урегулированы законом^[141]. При этом надо отметить, что акты исполнительной власти (главы государства) носят временный характер, что обычно и отражено в нем, например, фразой о том, что акт действует до принятия соответствующего закона. Кроме того, неурегулированные общественные отношения рано или поздно все-таки находят свою регламентацию в законе.

Подобная практика правотворчества характерна, в первую очередь, для государств с формирующейся законодательной базой. Надо отметить, что исполнительная власть заполняет законодательные пробелы при наличии двух основных условий:

1) если общественные отношения вообще не урегулированы

2) если старое законодательство вообще не отвечает уровню сложившихся общественных отношений.

Достаточно часто процедура заполнения пробелов в законодательстве указами Президента применялась в Российской Федерации. В качестве примеров можно привести указы Президента РФ от 30.11.93 № 2050 “О

Государственном гербе РФ”^[142] и от 11.12.93 №2126 “О Государственном гимне РФ”^[143] (в настоящее время действуют соответствующие федеральные конституционные законы).

В этой связи представляется интересным Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.04.96 № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3.10.94 № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом». В п. 4 Постановления Конституционный Суд признал допустимость и правомерность заполнения президентскими указами законодательных пробелов. В частности в Постановлении отмечается, что «В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»^[144]. Однако надо отметить, что подобная практика в целом негативно оценивается в юридической литературе. Так, например, по мнению Л.А.Морозовой, в таком случае происходит вторжение Президента в сферу законотворчества и подмена исполнительной властью законодательной; закон как акт высшей юридической

силы подменяется подзаконным актом; происходит также девальвация формы закона, появляется возможность решать ключевые, наиболее важные отношения в жизни общества как второстепенные^[145].

Законотворчество в иных случаях. Особая регламентация законотворчества главы государства, которую нельзя отнести однозначно ни к законотворчеству в чрезвычайных ситуациях, ни к заполнению пробелов, существует в Казахстане и Кыргызской Республике.

Так в соответствии с ч. 2 ст. 61 Конституции Казахстана Президент Республики вправе определять приоритеты рассмотрения проектов законов в Парламенте, а также объявлять рассмотрение законопроекта срочным. При этом в последнем случае Парламент должен рассмотреть срочный законопроект в течение одного месяца со дня его внесения в качестве законодательной инициативы. В случае, если Парламент это требование не исполнит, Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который будет действовать до принятия Парламентом нового закона, регламентирующего правоотношения, урегулированные соответствующим указом Президента.

В конституции Кыргызской Республики указаны случаи, когда у Президента автоматически возникает право на издание указов, имеющих силу закона, без специального уполномочивания Парламента. Так, согласно ст. 68 Конституции Президенту переходят законодательные полномочия в случае роспуска палат Жогорку Кенеша^[146]. Причем в случае роспуска лишь одной палаты, главе государства переходят законодательные полномочия только этой палаты. Указанные полномочия Президент исполняет до формирования новой палаты (палат). При этом Конституция не требует последующего

подтверждения президентских актов парламентом либо палатой соответственно.

Нелегитимное делегирование законодательных полномочий. Освещение темы настоящего диссертационного исследования не может быть полным без рассмотрения еще одного способа делегирования законодательных полномочий — «нелегитимного» делегирования.

Пример такого способа делегирования законодательных полномочий имел место в Германской империи периода фашизма. В этой связи необходимо рассмотреть не только процедуру установления порядка делегирования законодательных полномочий, но и эволюцию этого процесса.

Первым этапом получения Правительством Германской империи полномочий по законотворчеству стало принятие немецким парламентом «Закона в целях устранения бедствия народа и государства»^[147] от 24 марта 1933 года.

Данным Законом была заложена основа для слияния законотворческих полномочий парламента и полномочий Имперского Правительства в руках исполнительной власти. Так, Законом Правительству было предоставлено право самостоятельно издавать законы, а не акты, имеющие силу закона. При этом данное право предоставлялось не в связи с какими-либо чрезвычайными ситуациями, а право на законотворчество существовало параллельно законодательным полномочиям парламента. Более того, данный Закон позволял правительственным актам, принятым в рамках этих полномочий, противоречить Конституции при условии, что они не будут затрагивать вопросов устройства парламента.

При этом необходимо обратить особое внимание на содержащуюся в «Законе в целях устранения бедствия народа и государства» оговорку: «Статьи

68-77 Имперской Конституции не имеют ни какого применения к законам, принятым Имперским Правительством»^[148]. Именно в указанных статьях регламентировался весь процесс законотворчества в Германской Империи, роль Правительства при этом сводилась лишь к праву законодательной инициативы. Рассматриваемый Закон не затрагивал полномочия главы государства, прямо указывая, что права Президента Империи остаются неприкосновенными^[149].

Следующим этапом в становлении в стране делегированного законотворчества стало принятие 30 января 1934 года Закона «О переустройстве Империи». В нем уже прямо было указано, что «Имперское Правительство может создавать новое конституционное право» (ст. 4)^[150].

Окончательным шагом по захвату Правительством Германии законодательной власти в стране стал Закон «О ликвидации Рейхсрата»^[151] от 14 февраля 1934 года. Параграф второй этого Закона констатировал, что «участие Рейхсрата в установлении законов и управлении прекращается».

Как видно из вышеизложенного, Правительство Германской империи не только получило право законодательствовать, но и в конечном итоге объединило в своих руках власть исполнительную и законодательную при действующем Рейхстаге. Этот процесс происходил в три этапа:

• на I этапе Правительству было предоставлено право законодательствовать параллельно парламенту;

• на II этапе Правительству было предоставлено создавать новое конституционное законодательство;

• на III этапе был ликвидирован Рейхсрат, • который, в отличие от Рейхстага, Правительству было сложнее контролировать.

Следовательно, с формальной точки зрения полномочия Правительства на издание актов делегированного законодательства возникло на основании законов, которые последовательно расширяли законодательные полномочия исполнительной власти. C этой точки зрения можно очень условно говорить о правомерности законотворчества Правительства.

C другой стороны, в рассматриваемый исторический период продолжала действовать Конституция Германской империи, которая не предусматривала возможности издания Имперским Правительством актов, имеющих силу закона. То есть законы, предоставившие исполнительной власти право на делегированное законотворчество, были неконституционны с момента принятия. Но отсутствие в стране органов конституционного контроля не позволило юридически признать их несоответствие Имперской Конституции.

Таким образом, ситуация, сложившаяся в фашистской Германии 30-х годов, характеризуется, с одной стороны, формальной правомерностью законотворчества Правительства, ибо оно опиралось на действующее законодательство, и, с другой стороны - неконституционностью тех законов, которые предоставили исполнительной власти это право.

Психологически точно объясняет возможные причины создания подобных ситуаций Р.Давид: «Когда юристы в случае, предусмотренном законом, обращаются к общим принципам права, то позволительно думать, что они действуют как бы на основе делегированных им законодательных полномочий. Но даже когда законодатель воздерживается от предоставления им таких полномочий, юристы, тем не менее, считают, что они не имеют силу уже той функции, которую призваны осуществлять. Они умеренно используют эти полномочия, так как чувствуют, что лучший способ осуществления правосудия - это все же подчинение порядку, установленному законом. Тем не

менее, в случае необходимости они без колебаний используют свои полномочия»¹. Причем сказанное относится не только к правоприменению, но и к правотворчеству.

Такая двойственность позволяет определить способ делегирования законодательных полномочий Правительству как «нелегитимный».