<<
>>

1.1. Правовые основы становления законодательных органов государственной власти субъектов РФ


В последнее десятилетие XX века в России начался процесс реформирования политической системы, сопряженный с поиском эффективных вариантов демократизации государства. Он привёл к возникновению новых политических институтов и изменению ранее функционировавших, в частности, представительной власти .
Но, чтобы понять специфику происходивших перемен с органами представительства, необходимо обращение к истории российского государства.
Идея народного представительства, теоретически разработанная философами Нового времени (Дж. Локк, Ш. Монтескьё, Ж.Ж. Руссо), тесно связана с концепциями разделения властей и парламентаризма. Интерес к ней проявляли еще представители русского конституционализма второй половины XIX - начала XX в.: Б.Н.Чичерин, П.И.Новгородцев, Л.И.Петражицкий и др. . Обращался к этим вопросам и В.И.Ленин. Создавая модель нового государства после событий 1917г., он отвергнул теорию разделения властей . О судьбе идей представительства и парламентаризма очень точно сказано авторитетным исследователем Р.М.Романовым. Анализируя исторические истоки российского парламентаризма, он отмечал, что «его становление характеризуется сложными, противоречивыми процессами - то усилением парламентских тенденций, то, наоборот, "депарламентаризацией", изменением роли и функций представительной власти» .
Подтверждение этому можно найти в истории советского государства. Чтобы быть объективными следует отметить, что парламентская форма управления государством была отвергнута в 1917г. ещё до прихода к власти большевиков . Ни Временное правительство, ни Петроградский Совет (изначально состоящий из меньшевиков и эсеров) в период двоевластия к парламентской форме правления так и не пришли.
Новое государство социалистического типа было создано на принципах соединения законодательства и управления. На вопрос: как или чем заменить парламент вождь мирового пролетариата отвечал: «...представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного; как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма можем и должны» . Органом власти, заменившим буржуазный парламент, стали Советы.
Институт Советов, сочетавший законодательно-представительские и исполнительные функции, принципиально отличался от классической схемы разделения ветвей власти. Именно через Советы народ должен был осуществлять принадлежащую ему государственную власть. Любые другие государственные органы признавались подотчётными и подконтрольными Советам. Это было продекларировано в первой советской Конституции от 10 июля 1918г. «Верховная власть в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике принадлежит Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами - Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов». ВЦИК, в свою очередь, являлся «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» . В реальной практике Советы всех уровней достаточно быстро стали чисто декоративными органами, так как все властные полномочия были сосредоточены в руках Совета Народных Комиссаров (СНК), исполнительного, по сути, органа.
Конституция 1924г. подтвердила соединение законодательства с управлением, оставив ЦИК, состоящий из Союзного Совета и Совета национальностей, и Съезд Советов.
Новая Сталинская Конституция 1936г. формально была очень демократической. Она закрепила в качестве законодательной ветви власти в СССР - Верховный Совет, «высший орган государственной власти СССР.» . Он имел двухпалатную структуру: Совет Союза и Совет Национальностей. Появляется и «высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти - Совет Министров». Также нужно отметить, важный момент, которым является развитие выборного законодательства. В двух первых Конституциях содержались статьи, лишающие некоторые (достаточно многочисленные) категории граждан избирательных прав. Это были проигравшие в ходе революции и гражданской войны слои населения, т.н. «лишенцы». В 1936г. многие ограничения были отменены, и Конституция гарантировала всеобщие, прямые, равные выборы при тайном голосовании. Примерно тогда же увеличивается представительство пролетариата и колхозного крестьянства в законодательных органах. Хотя представительство это было во многом формальным. Присутствие на съездах рабочих и колхозников, по сути, означало участие всего советского народа в управлении государством.
На практике о реальном разделении властей и парламентаризме речи и быть не могло. «Отец всех народов», И.В.Сталин железной рукой единолично управлял государством, а Конституция была нужна как некий демократический фасад .
Последняя советская Конституция 1977г. усилила единовластие Советов и даже расширила права Верховного Совета. Хотя внешне это было отступление от теории разделения властей. Фактически всей полнотой власти обладал центральный аппарат КПСС и государственные, исполнительные структуры. Советы реально выполняли только функции представительства, так как в них были формально представлены практически все категории населения СССР, и также существовал механизм прямой и обратной связи народных депутатов с избирателями.
В годы перестройки начинается процесс возвращения к «раннесоветским» формам демократии. На январском пленуме ЦК КПСС в 1987г. Генеральный Секретарь ЦК КПСС М.С.Горбачёв выступил с предложением ввести альтернативные выборы народных депутатов и других государственных должностей всех уровней власти. Далее, уже на XIX партийной конференции, проходившей в Москве с 28 июня по 2 июля 1988г., заговорили о правовом государстве, парламентаризме, разделении властей и гражданском обществе. М.С.Горбачёв в докладе «О ходе реализации решений XXVII съезда КПСС и задачах по углублению перестройки» говорил: «Основной принцип можно сформулировать так: ни один государственный, хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов» .
Согласно резолюции «О демократизации советского общества и реформе политической системы» решающим направлением реформы должно было стать обеспечение полновластия Советов народных депутатов всех уровней как основы социалистической государственности и самоуправления в нашей стране . Был поставлен вопрос о лишении партийных органов функций управления хозяйством и управления государством посредством реализации лозунга: «Вся власть - Советам!».
Но изменение роли Советов предполагало и реформирование советской модели федерализма. Было сказано о расширении прав союзных республик и автономных образований путем разграничения полномочий центра в лице Союза СССР и республик в составе Союза через передачу ряда функций управления на места. Предлагалось избрать новый высший орган законодательной власти страны - Съезд народных депутатов СССР. Две трети делегатов должны были выбираться населением на альтернативной основе, а оставшаяся часть от общественных организаций. Съезд должен был сформировать Верховный Совет - орган, работающий на постоянной основе и являющийся советским парламентом. Затем на внеочередной двенадцатой сессии Верховного Совета СССР XI созыва в декабре того же года были приняты законы об изменениях и дополнениях Конституции СССР, о выборах народных депутатов СССР. В материалах сессии говорилось о том, что «возрождение полновластия Советов предполагает реорганизацию руководства местными делами на принципах самоуправления, самофинансирования, самообеспечения, согласования местных интересов с государственными» . После введения системы конкурентных выборов сократилась численность депутатского корпуса Советов, состоялся созыв первого Съезда народных депутатов и избрание Верховного Совета летом 1989г.
Что касается законодательных органов власти на местах, то Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» закрепил разделение властей на законодательную и исполнительную ветви и расширил права местных Советов. Ранее региональные и местные Советы подчинялись ВС СССР и РСФСР, а исполкомы Советам Министров СССР и РСФСР. Реально же руководство осуществлялось партийными комитетами на всех уровнях, что обеспечивало согласование интересов. По новому закону вертикальное подчинение Советов было отменено. Применение закона разъяснялось в Постановлении ВС РСФСР от 10.10.1990г. «О введении в действие закона РСФСР "О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы"» .
Еще одним серьёзным шагом в развитии местных законодательных органов стало введение с октября 1989г. поста председателя местного Совета и создание Президиума Совета, руководившего работой между сессиями. По замыслу реформаторов, такие действия должны были привести к возникновению определённой автономии местного законодательного органа. По сути, в этот период происходило некое своеобразное подновление Советов, всё ещё остававшихся под контролем региональных партийных комитетов. Весной 1990г. последовали выборы на съезд народных депутатов и избрание ВС СССР и местных Советов. Часть новоизбранных депутатов была достаточно либерально настроена, и дистанцировалась от КПСС, которая в то время находилась уже в кризисном состоянии. Теперь исполнительные комитеты всё меньше контролировались обкомами, а председатели местных Советов узурпировали часть полномочий органов исполнительной власти. В ответ на это ВС РСФСР издал Закон «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов », вводивший подчинённость исполкомов Советов вышестоящим органам исполнительной власти.
Таким образом, первые шаги по созданию правовых основ законодательных органов субъектов РФ были связаны с конституционной реформой М.С.Горбачёва. Соглашаясь с российским историком И.Г.Шаблинским, нужно отметить, что её главным позитивным результатом явилось создание системы работоспособных органов представительной власти, включающих всесоюзный, республиканский и местный
52
уровни .
Но существовали и существуют и критические оценки горбачевских реформ. По мнению Р.М. Романова это возвращение к якобы более демократичным формам парламентаризма было поверхностным, и привело к ослаблению государственности, расшатыванию связей между республиками, и, в конце концов - к распаду Союза . Возможно, это и выступило в качестве побудительного фактора, но СССР распался по целому ряду причин. Это серьёзный системный кризис в экономике, утрата КПСС монополии на власть, амбиции руководителей некоторых союзных республик и ряд других.
О достаточно противоречивой роли Советов в недавней отечественной истории говорил и российский историк Ю.Г. Чернышов. С его точки зрения, они, с одной стороны создавали идеологическую фикцию «подлинного народовластия», с другой - способствовали развитию традиций представительной власти в стране. Именно поэтому в «перестройку» появляются Съезды народных депутатов СССР, подготовившие переход к современному российскому парламентаризму . Первая оценка Ю.Г. Чернышова не вызывает сомнений, а вторая довольно спорная, поскольку традиции не могут формироваться при формальном к ним отношении, как со стороны реформаторов, так и самого населения.
Соглашаясь с исследователями, однако, не следует забывать, что советские законодательные (представительные) органы на всём протяжении своей истории в реальности не соответствовали парламентским учреждениям в их классическом понимании. Но все же процесс реформирования представительной системы, начавшийся в конце 80-х гг. и длившийся до 1993г., можно характеризовать, как довольно удачную попытку, приблизившую региональные законодательные (представительные) органы власти к парламентской практике. Об этом свидетельствуют события, происходившие на местах, в частности, в Кемеровской, Новосибирской и Томской областях. Этот исторический отрезок можно назвать позднесоветским этапом, потому что происходило обновление Советов как органов государственной власти, несмотря на то, что менялись политическая идеология государственного строительства и руководители страны.
Кроме реформы М.С.Горбачева, очень значительную роль в реформировании органов государственной власти на местах сыграл и августовский путч 1991г. Уже 22 августа был издан Указ Президента РСФСР № 75, согласно которому функции государственного управления передавались главам местных администраций, назначаемых лично Президентом РСФСР совместно с местным Советом. Областные и краевые комитеты КПСС были распущены. Исполкомы подчинялись только главе местной администрации, т.е., появилась «исполнительная вертикаль» власти . Центру важно было удержать под контролем регионы, и данный Указ был вполне логичен со стороны Президента в конкретной политической ситуации. Однако местные Советы при этой системе никак не изменялись.
Но здесь следует отметить один важный момент. Являясь сам опытным функционером, Б.Н. Ельцин вполне справедливо считал, что руководить тем или иным регионом должен знающий, имеющий связи и управленческий опыт профессионал- хозяйственник. Президент вынужден был выбирать либо из поддержавших его демократов, либо из старых аппаратных кадров областного уровня. Демократы оказались очень полезны в дни путча, во время кипения страстей, а вот их способности к ежедневному рутинному, управленческому труду были под большим вопросом. Это прекрасно понимали и в местных Советах. Победители, опасаясь аппаратного реванша, пытались не допустить к ключевым должностям представителей старой номенклатуры. В результате указ спровоцировал борьбу в областных и краевых Советах за кандидатуры на должность главы администрации субъекта, так как для их назначения требовалось согласие местного представительного органа. Исключением не стали и рассматриваемые области РФ.
Так, например, в Кемеровской области главой Администрации стал М.Б. Кислюк - зам. председателя Совета рабочих комитетов Кузбасса (СРКК). Вообще, он - нетипичный лидер рабочего движения, не из простых шахтёров, а главный экономист разреза «Черниговский». Это кадровое решение Президента вызвало много вопросов в Кемерово, так как с ним были связаны явные нарушения закона. Это отсутствие согласия облсовета, фальшивые телеграммы в столицу якобы от имени рабочих комитетов в его поддержку. Факты подлога позднее были установлены депутатской комиссией Кемеровского областного Совета депутатов. В частности, было выявлено, что собрания в большинстве рабочих коллективов по выдвижению М.Б.Кислюка вообще не проводились . Тем не менее, М.Б. Кислюк находился на должности до 1997 .
В соседней Новосибирской области была развернута компания против назначения на должность главы региона действующего председателя облсовета В.П. Мухи . Демократическая фракция депутатов обвинила его в признании ГКЧП в телевизионном выступлении 19 августа . Их поддержала областная организация «Демократическая Россия», которая призвала коллективы предприятий и учреждений создавать стачкомы, как в дни путча, а депутатов - к роспуску действовавшего областного Совета . Говорилось также, что, будучи первым секретарём обкома КПСС, а затем председателем облсовета В.П.Муха проявил себя только как убеждённый противник любых демократических реформ. Но внимательно следившие за событиями на местах столичные аналитики знали, что демократов в облсовете меньшинство, да и другие общественные движения не поддержали инициативу «ДемРоссии» по роспуску представительного органа власти. В итоге победил прагматизм Б.Н.Ельцина. Соответствующим Указом В.П.Муха был назначен на должность главы Администрации
области .
В Томском областном Совете ещё с 1990г. существовали, кроме коммунистического большинства, две депутатские группы - «Действие» (лидер - О. Кушелевский) и «Демократический Томск» (лидер - С. Сулакшин). После роспуска КПСС именно между ними и развернулась борьба за пост главы областной администрации. В конце сентября 1991г. в области побывала группа высокопоставленных чиновников с целью ознакомления с возможностями томских промышленных предприятий . Группа депутатов из «Демократического Томска» отвечала за организацию этого визита на территории области. На запланированной встрече с работниками внешнеэкономических отделов вместо представителей правительства пришёл депутат облсовета от «Дем.Томска» Б. Шайдуллин и предложил подписать обращение к властям с выражением недоверия облисполкому и лично О. Кушелевскому. Информация о методе проведения мероприятия широко обсуждалась в печати, о ней стало известно в Москве . Ситуация была проанализирована на уровне Администрации Президента, созвано специальное совещание, где принято решение о формировании Томской областной администрации на основе коалиции всех движений, действующих в области. Главой областной Администрации был назначен председатель областного Совета В.М. Кресс . По сути, это был выбор компромиссной фигуры .
Рассмотренные события, последовавшие за Указом Президента РСФСР № 7 5 , позволяют утверждать, что данные Советам полномочия в согласовании кадровых назначений придали представительным органам определённую политическую значимость.
Среди нововведений заслуживает внимания учреждённый институт представителя Президента на местах. Он официально создавался для координации действий исполнительной власти в регионе . Так, представителем Президента по Кемеровской области был назначен А.В. Малыхин, в Новосибирской области - А.Н. Манохин, в Томской области - С.С. Сулакшин. Появление этого политического института вызвало полемику. Некоторые исследователи, например А.М. Салмин, считали функции
представителя Президента придуманными и дублирующими функции федеральных
68
органов .
Но факты подтверждают, что введение поста Представителя Президента явилось ещё одним шагом к укреплению властной вертикали путём расстановки лично преданных и верных людей. Например, тот же А.В. Малыхин до назначения на должность работал проходчиком одной из шахт Новокузнецка. Во время выступлений шахтеров стал одним из лидеров движения. Личная встреча с Б. Н. Ельциным во время поездки последнего по Кузбассу во многом предопределила его назначение . Представитель в Новосибирске А.Н. Манохин был активистом «Демократической России». Во время путча это движение организовало сопротивление ГКЧП, затем поддержало указы Президента о запрете КПСС и конфискации имущества партии . Назначенный представителем по Томской области С.С. Сулакшин тоже являлся активным сторонником политики Ельцина, яростным борцом против КПСС.
Третьим шагом в реформировании органов государственной власти на местах в рамках позднесоветского этапа стало принятие ряда федеральных законов. Так, федеральный закон, принятый в декабре 1991г. вводил малый Совет - орган, постоянно действующий в краевых и областных Советах. Очень малочисленный он имел все полномочия, кроме кадровых и бюджетных. Закон «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации», принятый в 1992г., определил двоякую
71
подотчётность главы региона перед Президентом и Советом . Местный Совет отныне имел право согласовывать назначения заместителя главы администрации и руководителей департаментов. Совет мог приостанавливать решения главы региона и обжаловать его действия в суде, выражать недоверие главе администрации, требовать его отставки. Глава администрации же получал право вето на те или иные решения Совета. Следуя этому закону, споры и разногласия между исполнительной и законодательной ветвями власти региона теперь могли разрешаться в суде, а не только на уровне Президента или Верховного Совета.
Но реализовать положения данного закона на практике оказалось крайне сложно, так как исполнительные органы не собирались делить с кем-либо свои полномочия, и более того, быть подотчетными другой ветви власти. В связи с этим, в одних субъектах возникла острая политическая борьба между законодательной и исполнительной властью, например, в Кемеровской области (М.Б. Кислюк и А.Г. Тулеев ), а в других - установился политический консенсус в силу договоренности между руководителями, например, в Томской области (В.М. Кресс и А.Б. Мальцев ).
Отметим, что эти федеральные законы были приняты очень своевременно, так как укрепление исполнительной вертикали фактически сводило к нулю попытки по внедрению принципа разделения властей. Вместе с тем, они спровоцировали новый виток политической борьбы. Позитивным итогом их реализации явилось четкое определение круга полномочий, что способствовало качественному изменению в функционировании местных органов представительной власти.
Изучая правовые основы становления законодательных органов государственной власти субъектов РФ, нельзя обойти вопрос о состоянии российского федерализма на тот период времени. Ведь именно федерализм, как одна из форм государственного устройства, предполагал наличие органов государственной власти в регионах. Первым документом, положившим начало оформлению нового государственного устройства, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990г., принятая на первом Съезде народных депутатов РСФСР. Можно по-разному оценивать данный документ: политики и учёные расходятся во мнениях. Но бесспорно то, что Декларация явилась основанием для законодательного оформления российского федерализма по национально-территориальному и территориальному типу, и, что важно - для демократического принципа разделения властей. В ней, в частности, говорилось, что «разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» .
После принятия Декларации активно пошёл процесс суверенизации, который ускорил правовое оформление новой системы государственной власти. Многие автономные республики в составе РСФСР, стали отказываться от статуса автономий и принимать свои собственные декларации о суверенитете. Однако, суверенизация фактически не коснулась областей; они сохранили свой статус и не могли заниматься законотворчеством. И в этой связи можно говорить о том, что асимметричность федерации уже была заложена Декларацией, так как именно на её основе в дальнейшем шло развитие российской государственности.
Вторым документом, закрепившим новые отношения между федеральным центром и разностатусными регионами (республиками, краями, областями, автономными областями и округами), стал Федеративный договор от 31 марта 1992г., подписанный в Кремле большинством субъектов федерации. Он фактически состоял из трёх разных, но близких по содержанию договоров . Закрепив асимметричный характер федерации, Федеративный договор стал правовой основой функционирования органов государственной власти на местах, в том числе и законодательных.
Таким образом, можно сделать вывод, что с конца 80-х гг. до середины 1993г., происходил непрерывный процесс по обновлению Советов. Он шел на основе положений конституционной реформы М.М.Горбачева, Указа Б.Н.Ельцина, федеральных законов РСФСР, а также документов по федерализму: Декларации о государственном суверенитете и Федеративном договоре. В этот период была сформирована система органов государственной власти в субъектах федерации на основании принципа разделения властей. Но положение законодательных (представительных) органов власти оставалось незначительным в процессе принятия политических решений. Благодаря государственной политике создаются предпосылки для развития правовой базы принципиально иных законодательных (представительных) органов.
Становление органов законодательной (представительной) власти субъектов федерации начинается примерно с лета 1993 г., и продолжается до 2000г. В правовом отношении - это период от Указов Президента РСФСР Б.Н.Ельцина до Указа Президента РФ В.В.Путина от 17.06.2000г. № 1110 «О признании утратившими силу некоторых Указов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации». Отметим, что Указ Б.Н.Ельцина от 1993 г. о роспуске Советов утратил силу в связи с принятием федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
РФ» .
Изучение документов позволяет утверждать, что правовыми основами для становления новых законодательных органов власти послужили Указы Президента и новая Конституция. В этой связи, имеет смысл, ознакомиться с указами Президента, которые были опубликованы до и после принятия Конституции, а также подробно рассмотреть новый Основной Закон Российской Федерации.
После распада СССР Основной Закон РСФСР явно нуждался в существенной переработке. В этих целях в июне 1993 г. было созвано Конституционное Совещание для обсуждения президентского проекта новой Конституции, однако его работа была безрезультатной, так как напряженность во взаимоотношениях исполнительной и законодательной властей перешла уже в открытое противостояние. В этих условиях исполнительная власть в лице Президента РСФСР, взяла инициативу на себя, что собственно и предрешило тогда исход политической борьбы. За период с сентября по октябрь была издана серия Указов Президента РСФСР, направленная на кардинальное реформирование всей политической системы, в том числе и региональных органов власти.
21 сентября Б.Н.Ельцин издал свой известный Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ» , по которому прекращались полномочия Съезда народных депутатов и Верховного Совета, вводилось «Положение о федеральных органах власти на переходный период» и «Положение о выборах депутатов Государственной Думы». Поскольку данный Указ Президента противоречил действующей Конституции, ВС РФ своим Постановлением от 22 сентября прекратил полномочия Б.Н. Ельцина как Президента .
В ответ на это глава государства издал Указ от 27 сентября, в котором говорилось, что до начала работы Федерального Собрания РФ глава администрации края, области, АО, города Федерального значения не может быть освобождён от должности иначе как по решению Президента РФ. В Указе особо подчеркивается, что выборы глав администраций и голосование по отзыву главы администрации в этот период не
79
проводятся .
29 сентября 1993 г. вышел очередной Указ Президента, в котором он рекомендовал «Центральным органам федеральной исполнительной власти обратить особое внимание на необходимость координации деятельности с органами представительной власти субъектов Российской Федерации при реализации поставленных задач в период поэтапной конституционной реформы» .
7 октября 1993 г. Президент подписывает Указ, исключающий ответственность глав администраций краёв и областей перед Советами и фактически устанавливает полное единоначалие в системе исполнительной власти (ранее главы регионов имели двойное подчинение - Президенту и соответствующему Совету). Одновременно с этим был продлён, введённый ранее, мораторий на выборы глав администраций регионов в краях и областях .
И, наконец, 9 октября 1993г. Президентом подписывается Указ № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ», согласно которому деятельность районных, городских и сельских Советов немедленно прекращается, а полномочия краевых, областных Советов серьёзно ограничиваются. На период до избрания новых органов власти «исполнительно - распорядительные полномочия» Советов делегировались главам администраций. В указе содержалась важная формулировка о том, что «в случае самороспуска Совета или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация». Местный бюджет также утверждается с согласия местной
администрации. Этот указ фактически означал ликвидацию системы советской власти в
82
стране .
Данный Указ устанавливал также количественный состав новых органов представительной власти в субъектах - от 15 до 20 депутатов, работающих на постоянной основе. В полномочия государственных органов представительства входило принятие нормативно-правовых актов, утверждение бюджета, контроль за его выполнением и контрольные функции. На республики, входящие в РФ, не распространялось действие данного указа.
В конце октября 1993г. последовали ещё два президентских указа, которые определили основные контуры реформы органов власти в регионах. Так, 22 октября 1993г. подписан Указ № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ». Этим указом были объявлены выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти краёв, областей, городов федерального значения, автономных областей с декабря 1993г. по март 1994г. .
Далее последовал Указ от 27 октября 1993 г., утвердивший «Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краёв, областей, городов Федерального значения, Автономных Округов, Автономных Областей РФ на период поэтапной конституционной реформы». «Положение» устанавливало границы деятельности представительных органов государственной власти в регионах, в основном дублировавшие аналогичные для функционирования Федерального Собрания на федеральном уровне. Органам представительной власти разрешалось осуществлять правовое (законодательное) регулирование, по представлению местной администрации рассматривать и утверждать бюджет, осуществлять контроль за исполнением принятых ими нормативных актов, исполнением бюджета и распоряжением имуществом. Администрациям во взаимоотношениях с региональными законодателями было дано право вето, преодолеваемое 2/3 голосов. Отдельно оговаривалось единоличное право глав администрации на формирование состава самой администрации. Кроме этого, все решения представительных (законодательных) органов, предусматривающие расходы за счёт местного (регионального) бюджета, могли приниматься только по представлению или при наличии положительного заключения администрации (для федерального Собрания - наличие любого заключения даже отрицательного). Указ также оговаривал срок полномочий представительных (законодательных) органов в два года. Была подтверждена максимальная численность депутатского корпуса новых органов - 50 человек, но в отличие от Указа 9 октября, устанавливалось, что число народных избранников, включая работающих на штатной основе, устанавливалось органами государственной власти регионов. Действие и этого указа не распространялось на республики в составе РФ. Республикам «рекомендовалось» изменить свои политические
84
системы, учитывая положения данного указа .
Изменение правовых основ процедуры выборов в законодательные органы началось с Указа Президента РФ также от 27 октября 1993 г. № 1765 «Об утверждении основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Этот Указ рекомендовал властным структурам субъектов РФ принять положение о выборах в представительные органы государственной власти, учитывая Основные положения. Днем раньше 26 ноября Президент издал Указ, по которому всё имущество Советов передавалось вновь формируемым законодательным органам
85
государственной власти .
В целом, можно говорить о том, что 9 отмеченных указов Президента обозначили процесс становления новых законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ. Но чем же объясняется такое пристальное внимание к региональной политике? Вероятно, оно продиктовано стремлением к сохранению политической стабильности в государстве. А для этого был необходим жесткий контроль центральной исполнительной власти над регионами, в первую очередь, над представительными органами субъектов - возможными противниками в стремительно разворачивающемся противоборстве двух ветвей власти.
Указ № 1400 от 21 сентября 1993 г. вызвал неоднозначную реакцию в российских регионах. Большинство руководителей областных органов исполнительной власти отнеслись к нему достаточно лояльно. Так, в Кемерово 22 сентября 1993 г. ситуация в стране обсуждалась на коллегии в областной администрации, затем на Малом Совете. Позиция участников обсуждения была такова: Президент превысил свои полномочия. Присоединившийся к общему мнению глава администрации М. Б. Кислюк добавил, что к этому его вынудили действия Верховного Совета и особенно его Председателя Р. И. Хасбулатова . Глава администрации Томской области В.М. Кресс также не выражал серьёзных протестов против действий Президента.
Против Указа Б.Н.Ельцина открыто выступил только руководитель Новосибирской области В.П. Муха. Он заявил 22 сентября 1993 г. о том, что местная администрация будет действовать в рамках Конституции, подчиняясь решениям Верховного Совета РФ
87
назначившего Президентом А.В.Руцкого .
Что касается другой ветви власти, то депутаты представительных органов в регионе не только поддержали членов Верховного Совета и А.В.Руцкого, но и заняли позицию противоположную руководителям исполнительной власти. Например, в Кузбассе большая часть депутатов областного Совета заявила о незаконности Указа Президента № 1400. В связи с этим, Советом народных депутатов было сделано обращение к политическим партиям, общественным организациям и населению Кемеровской области с призывом не допустить попрания конституционного строя . Иначе дело обстояло в Новосибирске. Там, на сессии областного Совета депутаты высказались почти единогласно в поддержку ВС РФ. Наиболее спокойная и предсказуемая ситуация сохранялась только в Томской области. Дело в том, что Малый Совет поддерживал так называемое «нулевое решение», то есть проведение одновременных выборов нового Президента и ВС . Аналогичный вариант предлагался и на федеральном уровне В. Зорькиным - Председателем Конституционного Суда РФ .
Безусловно, события в столице накладывали свой отпечаток на местную политическую жизнь. Так, в Томске была прекращена подготовка к референдуму, намеченному на 3 октября по вопросу о повышении статуса области до республиканского уровня в составе РФ. За «круглым столом» представители местных политических сил и общественных объединений приняли резолюцию, где говорилось о неприемлемости референдума как метода решения проблемы федеративного устройства страны .
Самой значимой акцией в противостоянии ветвей власти на региональном уровне в это время, конечно, следует считать Всесибирское чрезвычайное совещание представителей республиканских, краевых и областных Советов народных депутатов, проходившее в Новосибирске 29-30 сентября. Именно на нем прозвучало категоричное требование немедленного возврата к положению до 21 сентября 1993г. Позиция делегатов (около 140 человек) была выражена в специальной резолюции, принятой на совещании . Большинство делегаций возглавляли председатели областных Советов народных депутатов или их заместители.
Одним из политических итогов событий 3-4 октября в Москве явилось стремление федеральной исполнительной власти укрепить свои позиции и в регионах. Именно по этой причине оппозиционный глава администрации Новосибирской области В. П. Муха был отстранён центром от занимаемой должности. Основание было просто и понятно - открытая поддержка действий ВС РФ. В ответ на это облсовет принял решение на внеочередной сессии предложить Президенту отменить Указ, как не согласованный с местным представительным органом, а главе администрации продолжать выполнять свои обязанности . По той же причине в Кемерово на неделю была закрыта местная оппозиционная газета «Кузбасс» .
Таким образом, противостояние ветвей власти в федеральном центре привело в конце 1993 г. - начале 1994г. в большинстве регионов РФ к роспуску Советов всех уровней и приостановке функционирования законодательных (представительных) органов власти. Это произошло в Кузбассе и Томской области, исключением явилась Новосибирская область.
В Томске областной Совет народных депутатов прекратил свою деятельность в соответствии с Указом № 1617 и Постановлениями Главы администрации Томской области от 15 октября и 28 октября в целях реализации конституционного принципа разделения властей и народовластия . В Кемеровской области глава администрации сумел договориться с частью пропрезидентски настроенных членов представительного органа. На очередной сессии из-за неявки группы депутатов Совета не было необходимого кворума и, согласно, Указу Президента Совет был распущен .
Но в ряде субъектов указы Президента были проигнорированы и представительные органы государственной власти продолжали функционировать. Так было, например, в Новосибирской области. Здесь до апреля 1994г. продолжал действовать областной Совет XXI созыва.
Изучение материалов позволяет утверждать, что процесс реформирования представительных органов в 1993-1994гг. проходил сложно и неоднозначно. Для аргументации следует восстановить хронологию событий. Так, в Томске выяснение отношений между областной администрацией и облсоветом не вышло за рамки кабинетных дискуссий, в отличие от событий в Москве. Первоначально, областной Совет народных депутатов поддержал действия Верховного Совета в Москве. Ещё 22 сентября Малый Совет принял Решение, в котором было сказано, что Указ Президента РФ Б.Н. Ельцина № 1400 от 21.09.1993г. противоречит Конституции РФ и его исполнение на территории Томской области, включая г.Томск-7, следует запретить .
Областная исполнительная власть, когда конфликт в столице достиг своего апогея, предпринимала ответные ходы. Так, 4 октября было принято решение не запрещать проведение митингов и других массовых мероприятий, если их организаторы (кто бы они ни были) обязуются не нарушать общественный порядок . Затем на состоявшейся сессии Областного Совета глава администрации В.М.Кресс предложил начать реформирование облсовета путём самороспуска и проведения выборов в новый представительный орган как наиболее достойный и приемлемый выход из создавшейся ситуации . Позицию В.М.Кресса поддержал Представитель Президента РФ С.С. Сулакшин, 8 октября официально обратившийся к Областному Совету с предложением о самороспуске . В печати появилась статья главы пресс-службы администрации, отражающая точку зрения руководства области с многозначительным названием «В гражданской войне победителей нет» .
Малый Совет, учитывая резко меняющуюся обстановку, создал рабочую группу по подготовке сессии областного Совета народных депутатов под руководством Г. А. Шамина. Она должна была рассмотреть обращение Главы администрации области,
103
подготовить и внести соответствующие предложения на сессию .
В результате 22-я сессия Томского областного Совета народных депутатов XXI созыва, начавшаяся 13 октября 1993г., стала последней. Именно на ней было решено учредить новый законодательный (представительный) орган - парламент Томской области и провести в него выборы одновременно с выборами в Государственную Думу РФ. Малому Совету и председателю Облсовета было поручено утвердить пакет документов по проведению реформы законодательного (представительного) органа власти области . Далее 29 депутатов из группы «Демократический Томск» обратились к сессии с предложением о самороспуске областного Совета. Три депутата сложили с себя полномочия. Итогом работы сессии явилось постановление об отмене решения областного Малого Совета №181 от 22 сентября 1993 г. «О политической ситуации в стране в связи с обращением президента» в части запрещения исполнения Указа президента №1400 на территории Томской области .
Следует сказать, что работа сессии облсовета носила открытый и дискуссионный характер, и на ней были представлены позиции большинства фракций. Например, члены депутатской группы «Действие», обвинив коалицию «Солидарность и реформы» во главе с С.Сулакшиным в «поджигательских призывах», предложили на период кризиса организовать в области постоянный консультативный орган - «круглый стол». Главное же их предложение заключалось в проведении досрочных перевыборов областных депутатов с целью сохранения прежней формы представительной власти .
Но исполнительная власть уже начала процесс политической реформы. 15 октября 1993г. В.М. Крессом было подписано постановление о прекращении деятельности Советов в соответствии с Указом Президента РФ № 1617. Под прекращением деятельности Советов понималась ликвидация работы сессий и заседаний малых Советов, статус же депутатов пока сохранялся. При главах администраций планировалось создание комиссии по вопросам нормотворчества, где и мог быть использован позитивный опыт депутатов. Предусматривались и меры по трудоустройству работников Советов .
В Кузбассе происходившее реформирование системы представительных (законодательных) органов имело свою специфику. Дело в том, что с начала 90-х годов в Кемеровской области уже велись активные политические баталии. Порой это доходило до абсурдов. Примером является ситуация с Союзом трудящихся Кузбасса. Это движение в конце 1991г. приняло парадоксальное решение о переходе в оппозицию по отношению к своему собственному учредителю - главе администрации М. Б. Кислюку . Ему вменялось в вину раздача должностей глав администраций городов и районов бывшим партийным функционерам. О возросшей политической активности населения говорит следующий факт. На выборах в областной Совет народных депутатов ещё в 1990г. на один мандат в Прокопьевске было три кандидата, в городской Совет - два . Фактически в Кемеровской области тогда развернулся процесс конкурентной борьбы различных политически ангажированных групп за депутатские полномочия.
Показателем альтернативности выборов и снижением авторитета прежних лидеров стало то, что большинство из них не прошли в областной Совет XXI созыва. Новый состав депутатского корпуса явился отражением политического многообразия Кузбасса: партий, общественных объединений и движений, религиозных организаций и групп интересов. Но, несмотря на широкий спектр представительства, в Совете образовались только три фракции: коммунистов, депутатов от территорий и представителей демократического блока. Председателем этого нетипичного для прежней политической практики областного Совета был избран А. Г. Тулеев - начальник Кемеровской железной дороги.
Облсовет, как орган представительный, во главе с А. Г. Тулеевым пытался последовательно отстаивать интересы большинства населения области. Последний даже заявлял о своей возможной отставке с поста председателя облсовета в связи с невозможностью работать в условиях доминирования исполнительной власти . Тем не менее, до событий осени 1993г. в Москве, администрация и облсовет конструктивно взаимодействовали в вопросах защиты и отстаивания областного бюджета перед
Правительством, обеспечения наличными деньгами различных отраслей народного хозяйства области, вопросах кредитования социальной сферы .
Специфика политической практики Кузбасса заключалась в нестабильности взаимоотношений двух ветвей власти. Периоды сотрудничества сменялись этапами противостояния. И очередной пик противостояния пришёлся на период московских событий сентября - октября 1993 г. Областной Совет в начавшейся борьбе законодательной и исполнительной властей встал на сторону Верховного Совета. После выхода Указа Президента № 1400 малый Совет облсовета 22 сентября 1993 г. принял решение о созыве внеочередной сессии и обращении к Съезду народных депутатов России с требованием отмены вышеназванного законодательного акта. Здесь же говорилось о том, что любые действия всех органов власти на территории Кемеровской области, если они противоречат данному решению облсовета, объявляются недействительными и подлежат отмене .
Проводя параллели, можно сделать вывод, что первая реакция томских и кузбасских депутатов оказалась одинаковой. Но бунтарский дух последних проявил себя в том, что уже на следующий день ими было принято новое решение, более радикальное. В нем предлагалось поставить вопрос на Съезде народных депутатов России об отрешении Президента Б. Ельцина от власти в конституционном порядке, а федеральным органам власти - принять решение о назначении одновременных досрочных выборов Президента и Парламента в качестве компромисса . Действия Б. Ельцина по ликвидации Верховного Совета осудил и II съезд народных депутатов Кемеровской области, работавший 2 октября 1993г. в Кемерово. Такую же позицию высказал 5 октября 1993г. в решении малый Совет, выступив категорически против применения насильственных методов при решении политических конфликтов. В случае же принятия решения о роспуске Советов малый Совет оставлял себе право действовать согласно решению сессии в складывающейся ситуации . Следующее решение Совета от 13 октября 1993 г. предписывало малому Совету продолжать свою деятельность до формирования нового органа представительной власти в Кузбассе, не созывая сессии
народных депутатов .
Глава администрации М. Кислюк, также как и В. Кресс в Томской области, призвал ликвидировать советскую власть цивилизованным путем через самороспуск . 14 октября состоялась внеочередная сессия областного Совета. На ней присутствовало всего 118 депутатов облсовета при необходимом кворуме в 167 депутатов . Глава администрации заявил о прекращении деятельности Совета народных депутатов и об осуществлении временного нормативного регулирования до избрания новых представительных органов актами главы областной администрации . Таким образом, 14 октября 1993 г. облсовет XXI созыва на территории Кемеровской области, также как и в Томской, своё существование прекратил.
Депутаты Новосибирского облсовета не только следили за событиями, разворачивающимися на федеральном уровне, но и на областном уровне принимали в них участие. В частности, 26 августа Совет сделал официальное заявление, в котором критиковал политику Президента в сфере экономических и политических реформ и поддерживал ВС РФ . Данное заявление было отправлено Президенту, и тем самым, облсовет дал понять, на чьей стороне он находится. В этот же день было принято решение, осуждающее предложения Президента по реформированию ВС РФ как противоречащие действующей Конституции . Затем ответом на известный указ Президента №1400, стало решение от 23 сентября 1993г., в котором действия Президента прямо назывались государственным переворотом. К решению прилагалось
обращение ко всем жителям области неукоснительно соблюдать Конституцию и законы РФ .
Среди самих депутатов не было единства в отношении действий федеральной исполнительной власти. Так, часть народных избранников, оказавшаяся в меньшинстве, выразила полное согласие с Указом Президента и свою позицию по отношению к действиям большинства коллег-депутатов . Данный факт свидетельствует об открытости и гласности в работе Совета. После того, как все основные события в столице закончились, областной Совет, учитывая сложившуюся политическую ситуацию, стал принимать соответствующие решения в пределах своих полномочий.
Особенностью Новосибирской области стало то, что Областной Совет народных депутатов XXI созыва продолжал активно участвовать в общественно-политической жизни, тогда как, например, в Томской или Кемеровской областях, вся полнота власти была сосредоточена в руках областной администрации до весны 1994г. Так, 13 октября 1993 г. на внеочередной сессии принимается решение о подготовке, согласно Указу Президента №1617, к досрочным выборам в представительные органы государственной власти области и органы местного самоуправления . Тогда же появилось заявление группы депутатов обсовета, в котором они призывали к отстранению от работы Председателя облсовета и его заместителя, отмены тех решений, которые противоречили указам Президента и предлагали назначить выборы в областной Совет, но не весной будущего года, а 12 декабря 1993 г. . После того, как большинство коллег-депутатов их не поддержали, члены этой группы покинули зал заседаний Совета,
пытаясь лишить сессию кворума, но Совет продолжил работать, несмотря на этот демарш .
Таким образом, анализ ситуации в регионах позволяет утверждать, что на основании Указов Президента Б.Н.Ельцина было организовано и проведено реформирование законодательных органов субъектов исполнительной властью, как в центре, так и на местах.
Фундаментальной базой в формировании региональных легислатур явилась Конституция РФ 1993г. Начался новый период государственного строительства - постсоветский. Прежняя политическая система сменилась на президентскую республику РФ с другим типом политических отношений и институтов, ценностей и норм. В Конституции РФ нашли отражение распространенные политические теории: правового государства, разделения властей, парламентаризма и федерализма.
На этом коротком, но очень значимом периоде нашей истории следует остановиться подробнее, так как создание нового текста Основного Закона сопровождалось серьезной политической борьбой. Так, ещё в июне 1990г. была создана Конституционная Комиссия (КК). Она проработала около трёх лет. За это время было подготовлено и вынесено на обсуждение несколько разных вариантов нового Основного Закона страны. С самого начала острые дискуссии вызывало федеративное устройство и организация органов власти. Одна группа во главе с Председателем Конституционного Суда В.Зорькиным выдвигала проект с сильной президентской властью, другая в составе В. Волкова, Р. Пименова, В. Шейниса ратовала больше за внедрение системы сдержек и противовесов126. В 1993 г. появился «президентский» проект, разработанный С. Алексеевым, А. Собчаком, С. Шахраем. Старая Конституция 1978г. была совершенно неспособна вместить новые радикальные перемены, несмотря на все многочисленные поправки. Референдум апреля 1993г. показал, что страна, в целом, поддерживала Президента, а не Верховный Совет. Но с юридической точки зрения это только укрепило сложившееся противостояние демократов (команда Президента) и консерваторов (ВС). Чтобы разрешить создавшуюся ситуацию требовалось изменение, причём радикальное, правил игры, а сделать это можно было, только полностью изменив Конституцию. После апреля 1993г. деятельность по разработке новой Конституции, во многом определяла ход противостояния между ветвями власти.
При работе над новой Конституцией, Президент стремился к доминированию при помощи следующих мер: утверждение собственной господствующей роли в системе властных отношений; закрепление за законодательной (представительной) властью подчиненной, вспомогательной роли; временное увеличение полномочий региональных элит в обмен на их политическую лояльность.
Многие пытаются найти причины, обусловившие содержание Основного Закона. Так, анализируя ситуацию, молодой политик В. Рыжков писал, что при работе над новой Конституцией 1993г. Президент Б.Н.Ельцин, как победитель ВС, получил уникальную возможность творить новый Основной закон, так, как посчитает нужным. Он и его окружение решали сразу несколько задач, вытекающих одна из другой. Главная - сохранить и упрочить государство, для этого было необходимо создать одну доминирующую над другими ветвь власти и затем проводить нужную ему социально- экономическую политику реформ. Чтобы избежать повторения противостояния он все важные полномочия оставил за собой, т.е., за исполнительной властью. Затем укрепил федерацию через единое экономическое пространство, единое правовое пространство, отсутствие таможенных запретов внутри страны и право издавать указы, имеющие силу закона, что необходимо для проведения реформ
Первым положением, обусловившим становление органов законодательной власти в субъектах РФ, можно считать утверждение принципа разделения властей между центром и регионами. Данный принцип государственного устройства предполагал стремление к воплощению в государстве либеральной представительной модели демократии, существующей во многих развитых странах Запада, базовой характеристикой, которой является функционирование собственных (субъектов Федерации) органов законодательной власти.
Конституция отнесла установление общих принципов организации системы органов государственной власти регионов РФ к сфере совместного ведения РФ и её субъектов . Одновременно с этим устанавливалось, что система органов государственной власти субъектов РФ определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом .
Конституция РФ определила ряд новых положений, серьёзно меняющих государственное устройство страны. Для понимания региональных проблем наиболее важными являются следующие: РФ состоит из равноправных субъектов (ст.5, п.1) которые имеют свои конституции (уставы) и законодательство (ст.5, п.2); государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10); государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст.11, п. 2) .
Данные положения нового Основного Закона предполагали появление в каждом субъекте РФ органа законодательной власти, осуществляющего свою деятельность, как от имени государства, так и от соответствующего субъекта. Более того, он на основе принципа разделения властей получал не только законодательные, но и представительные и контрольные полномочия.
Проблемы формирования системы разделения властей в регионах в описываемый период были связаны с тем, что представительные (законодательные) органы субъектов получили большие права и полномочия только в конце перестройки, фактически же на лицо было единовластие исполнительных органов, особенно в период осени 1993 и весны 1994гг. Нужно было искать компромисс между усилением исполнительной власти и развитием законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Поиск компромисса происходил болезненно, но это обусловило определённое многообразие в моделях разделения властей в регионах. Республики, например Башкортостан, Карелия могли иметь двухпалатную структуру законодательного органа . Кроме того, субъекты Федерации имели различные по численности депутатов и количеству комитетов и комиссий парламенты. Так, в Кузбассе Законодательное Собрание первого созыва состояло из 32 депутатов, Областная Дума в Томске - 21, в Новосибирске областной Совет - 49. Число комитетов варьировалось от трёх до семи в соседних областях. Это объяснялось конкретными особенностями и спецификой того или иного субъекта.
Вторым положением, повлиявшим на становление региональных легислатур, стало утверждение о том, что Россия является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления . Ассиметричная модель российского федерализма предполагала вариативность подходов в решении проблем формирования и организации системы органов государственной власти. Основанная на принципе федерализма децентрализация государственной власти обеспечивала разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами, а также органами местного самоуправления.
До принятия нового Основного Закона субъектами неофициально признавались автономные республики, автономные области и округа, т.е. национально- государственные образования. Новая Конституция закрепила сам термин «субъект федерации» и значительно расширила перечень субъектов. Сейчас, по Конституции, субъектами РФ считаются не только республики, автономные округа и автономные области, но и края, области и города федерального значения. Всего в РФ значилось 89 субъектов. В отношении к федеральным органам государственной власти субъекты РФ равноправны между собой, хотя, конечно, зафиксированная Конституцией разностатусность свидетельствует об обратном.
На противоречивый характер российского федерализма указывали многие исследователи: Д.В.Гончаров, А.Н.Лебедев, Р.М.Романов, Л.В.Смирнягин и др. . Так, о влиянии принципов федерализма на парламентскую практику писал Д.В.Гончаров, отмечая, что «в зрелых федерациях именно региональные легислатуры являются очень важным компонентом политической системы. Они играют ключевую роль в создании институционального поля гражданского участия и фона гражданской культуры, позитивно коррелирующих с логикой федеративного устройства» . Российские же региональные легислатуры пока только пытались укрепиться в политической системе, используя для этого разные модели поведения. Придерживаясь в данном случае точки зрения Р.М.Романова, отметим то, что асимметричность федерации отразилась на функциональной дееспособности парламента .
Третьим положением, определившим становление региональных легислатур, явились прописанные в Конституции принципы формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Позднее они нашли отражение в избирательном законодательстве субъектов РФ. В нем конкретизировались принципы избирательного права.
Но, несмотря на принятие Конституции, процесс формирования законодательных органов на местах продолжался на основе Указов Президента. Так, 22 декабря 1993 г. Президент внёс изменения в Указ от 22 октября «Об основных началах организации государственной власти...», согласно которому, число депутатов работающих на постоянной основе, было ограничено 2/5 от всего состава депутатов того или иного представительного органа. Одновременно было отменено действие ряда положений
российского Закона «О краевом, областном Совете.» в части, касающейся полномочий Совета .
Самым главным следствием изменений стало совмещение работы в органах исполнительной власти с депутатской деятельностью. Именно это обстоятельство ставит под вопрос независимость и самостоятельность законодательной ветви власти. Факты говорят о присущей реформаторству тенденции на усиление исполнительной власти.
Ярким примером этого явился ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Его проект вносился в Государственную Думу ещё весной 1994г., а принят он был только 22 сентября 1999г. после множества попыток (Совет Федераций 6 раз отклонял закон) .
Законодательный (представительный) орган определяется как постоянно действующий, высший и единственный орган законодательной власти субъекта (п. 1 ст. 4 Закона), что подчеркивает его исключительность и верховенство в системе представительства данного субъекта. Существующий в настоящее время Закон различает полномочия, реализуемые через принятие законов и через принятие постановлений. К последним относятся такие полномочия, как определение порядка деятельности самого законодательного органа (то есть принятие подзаконного акта - регламента), назначение на должность и освобождение от должности отдельных должностных лиц субъекта Российской Федерации, назначение референдума субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, и некоторые другие. Круг вопросов, по которым законодательный орган субъекта федерации вправе принять постановление, устанавливается Конституцией РФ и федеральными законами, что объективно меньше, чем сфера собственно законодательного регулирования. Последняя, устанавливается также конституцией (уставом) и законами соответствующего субъекта.
Но всё вышеперечисленное ещё не даёт законодательному органу реальной власти. Большинство полномочий касаются только самого регионального парламента и основ его деятельности. Во многом они ограничиваются полномочиями исполнительной ветви власти.
Например, по закону руководители органов исполнительной власти субъекта РФ могут присутствовать на заседании законодательного органа с правом совещательного голоса, а депутаты, присутствующие на заседаниях исполнительной власти, не имеют права совещательного голоса. Хотя депутаты принимают бюджет, утверждают программы социально-экономического развития субъекта. При отсутствии права голоса и согласительных процедур многие полномочия превращаются в формальность. Исполнительная власть имеет право законодательной инициативы, этого бывает достаточно для оперативного решения многих вопросов, более того глава исполнительной власти (высшее должностное лицо субъекта) подписывает (или нет) любой закон после его принятия, следовательно, право совещательного голоса для него не является острой необходимостью. Таким образом, по закону 1999г. исполнительная власть имеет ряд преимуществ перед законодательной. Это ещё одно доказательство доминирующего положения исполнительной ветви власти по отношению к законодательной на уровне субъекта РФ.
В июле 2000г. в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены изменения. Был обозначен новый подход к взаимосвязи государственной власти Федерации, и её субъектов. Появляется институт федерального принуждения. Начиная с 2000г., Президент РФ получил право роспуска законодательного органа государственной власти субъекта. Это стало возможным в случае, если законодательный орган государственной власти субъекта РФ принял конституцию (устав), закон субъекта федерации или иной нормативно-правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам. Суд устанавливает данное противоречие, принимает соответствующее судебное решение, которое и вступает в силу.
Анализ российского законодательства, начиная с 1993 г., позволяет определить правовой статус законодательной (представительной) власти субъекта федерации; её полномочий, прав и обязанностей как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации.
Важный период в становлении новых органов законодательной
(представительной) власти субъектов РФ, в рамках которого были сформированы правовые основы развития региональных легислатур, происходил в два этапа. Позднесоветский (июнь 1988г. - лето 1993г., когда происходило обновление Советов как органов государственной власти) и постсоветский (лето 1993 г. - лето 2000г., когда создавались новые органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ).
Изучение происходивших процессов позволяет сделать вывод о том, что в качестве правовой основы становления новых органов законодательной власти регионов в описываемый период времени выступил целый ряд документов и нормативно-правовых актов. Главными из них были: на первом этапе - решения съездов, партийных конференций, законы СССР, Декларация о государственном суверенитете, Федеративный договор, Указы Президента РФ, т.е., в основном общегосударственные документы. На втором этапе - Конституция РФ, Указы Президента и законодательные акты субъектов Федерации (уставы, положения, законы и т.п.).
Принятие этих документов происходило в условиях радикальных преобразований на общегосударственном уровне, что непосредственно отражалось и на региональном политическом процессе. Начало политической реформы в годы перестройки, Декларация о государственном суверенитете, августовский путч, подписание Федеративного договора и, конечно, принятие новой Конституции стали узловыми моментами, определившими развитие и становление новой политической системы в регионах вообще и законодательных органов в частности. Правовое оформление этого процесса было отражено в принятии Уставов и Конституций субъектов Российской Федерации и длилось примерно двенадцать лет.
Итогом первого этапа, связанного с непрерывным процессом по обновлению Советов, явилась система органов государственной власти в субъектах федерации на основании принципа разделения властей. События, происходившие на местах, в частности, в Кемеровской, Новосибирской и Томской областях, свидетельствуют о некотором приближении к парламентской практике. Благодаря конституционной реформе М.М.Горбачева, Указам Б.Н.Ельцина, федеральным законам РСФСР, а также документам по федерализму: Декларации о государственном суверенитете и Федеративном договоре были созданы предпосылки для развития правовой базы принципиально иных законодательных (представительных) органов.
Результатом второго этапа стала разработанная, исходя из Конституции РФ, правовая основа становления региональных легислатур. В Конституции РФ нашли отражение распространенные политические теории: теория правового государства, теория разделения властей, теория парламентаризма и теория федерализма. Нормативно-правовая база, создававшая условия для становления региональных легислатур, определяла их принципиальное отличие от советской практики представительных органов на местах. Предполагалось, что новые законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ будут самостоятельными участниками процесса принятия политических решений.
Но факты говорили о присущей реформаторству тенденции на усиление исполнительной власти и противоречивом отношении к принципу разделения властей. Действительно, реализация положений созданной нормативно-правовой базы по формированию органов законодательной власти в субъектах РФ на практике оказалось крайне сложной, так как исполнительные органы не собирались делить с кем-либо свои полномочия. К тому же, активно поддерживаемые федеральным центром они фактически имели тогда всю полноту власти. Убедительным свидетельством этого стала политическая борьба, развернувшаяся в Кемеровской и Новосибирской областях.
Правовая база, способствовавшая развитию региональных легислатур, четко определяла принципы формирования органов государственной власти. На основании федерального и регионального избирательного законодательства стало возможным формирование новых органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ. Конституции и уставы субъектов РФ были призваны обеспечить соответствие конституционных норм с конкретными условиями и особенностями организации государственной власти в субъектах Федерации. Выборы в законодательные органы государственной власти субъектов проходили после принятия Конституции и, соответственно, функционировать самые первые региональные парламенты стали только с 1994г.
<< | >>
Источник: Шараев П.С.. Законодательные органы государственной власти в субъектах РФ в 90-е годы XX века (на материалах Кемеровской, Новосибирской и Томской областей). - Томск: Томский государственный университет,2007. -. 2007

Еще по теме 1.1. Правовые основы становления законодательных органов государственной власти субъектов РФ:

  1. § 2. Компетенция органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию статуса негосударственных вузов
  2. Противоречия в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  3. Приложение 1.7. Коллизии в регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
  4. Последствия принятия законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых актов…
  5. Вопросы формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
  6. ГЛАВА 2.ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
  7. ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
  8. 3. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений
  9. Статья 6. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений
  10. Глава 19. Формирование новой системы органов государственной власти и самоуправления в Республике Башкортостан
  11. Законодательныеорганы государственной власти субъектов Российской Федерации
  12. Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации
  13. 1.1. Правовые основы становления законодательных органов государственной власти субъектов РФ
  14. 1.2. Выборы как механизм формирования новых законодательных органов государственной власти в субъектах РФ.
  15. ПЕРЕЧЕНЬ нормативных правовых актов, регулирующих выборы органов государственной власти, органов местного самоуправления, организацию деятельности органов внутренних дел в ходе избирательного процесса
  16. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
  17. Приложение 1.7. Коллизии в регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
  18. ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
  19. ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -