2.2. Реализация контрольно-представительных функций региональных законодательных органов

Деятельность законодательных органов государственной власти, прочно занявших свое место в политическом пространстве, не ограничивалась только законотворчеством. Не менее значимыми направлениями их работы являлись такие функции, как контрольная и представительная.

Реализацию контрольно-представительских функций можно отследить через взаимодействие областных парламентов с другими органами власти субъектов РФ. В данном случае, с исполнительной ветвью власти в лице Губернатора области и его Администрации, судебной властью и органами местного самоуправления. Заметим, что в качестве показателя успешной реализации контрольно-представительских функций законодательного органа выступает его способность выстраивать взаимодействие с органами государственной власти других субъектов РФ, а также с федеральными структурами (Федеральное Собрание, Правительство РФ, Администрация Президента). Правовой механизм регуляции взаимоотношений между выше перечисленными субъектами власти задавался в Конституции РФ, федеральных нормативных документах и Уставах областей.

Практически все определения, которые даются парламенту как институту политической власти, отмечают его контрольную и представительную специфику. Как уже упоминалось ранее, парламентарии могут выступать как «слуги избирателей», «проводники воли партии», «опекуны народы» и «зеркало общества» . Для каждой из этих ролей присуще определенное соотношение между рассматриваемыми функциями. Например, «слуги народа» более ориентированы на представительство, чем контроль, так как в парламенте они действуют либо в интересах избирательного округа в целом, либо - наиболее влиятельных групп его населения. Очевидно, что «проводники воли партии», в первую очередь, заинтересованы представительстве и достижении партийных целей.

Исполнение представительских функций легислатур частично реализуется через выборы и через работу Приемных, структурных подразделений законодательных органов государственной власти. Так, в Кемеровской области Приёмная Совета народных депутатов первого созыва работала в непростых условиях, как и сам депутатский корпус вследствие конфликта между властными структурами. Члены Законодательного Собрания были заложниками ситуации, когда народ требовал защиты, а депутаты не имели рычагов воздействия на ситуацию из-за отсутствия правовых норм. Не работала система депутатских запросов на основании обращений избирателей. Но депутаты все же старались выполнять требования и наказы народа. По их инициативе был создан благотворительный фонд «Семипалатинский след» для решения проблем экологии и социальной сферы области, которые возникли в результате испытаний на ядерном полигоне в Семипалатинске. Был организован сбор денег на строительство офтальмологического лазерного центра в Новокузнецке, здесь же шефство над детским садом № 201 для детей с нарушенным зрением .

Ситуация резко изменилась в период деятельности Законодательного Собрания второго созыва. Возможно, это было связано с тем, что депутаты позиционировали себя как народную власть. Только за первый год работы (1997г.) через приемную граждан было получено свыше 1500 письменных и устных обращений .

С самого начала работы Новосибирского областного Совета была налажена работа Приемной избирателей, входящей в структуру законодательного органа. Проводились организация личного приема граждан председателем Совета, заместителем председателя Совета, работа с письменными обращениями, консультирование граждан и оказание организационной помощи в решении поставленных ими вопросов в различных инстанциях, консультирование граждан по вопросам работы Совета и депутатов.

За весь период работы областного Совета первого созыва в приемную избирателей поступило 470 письменных обращений граждан, из них около 10% - коллективных, как правило, содержащие более десятка подписей. За три года на личном приеме председателя, заместителя председателя побывало 245 человек.

Анализ обращений граждан свидетельствовал об их тяжелом социально- экономическом положении, особенно таких социальных групп населения как пенсионеры, инвалиды, одинокие матери, а также работники бюджетной сферы и оборонных предприятий, не получающие вовремя заработную плату. За отчетный период наибольшее количество письменных обращений было по жилищным вопросам - 18%, вопросам социальной защиты - 17,5% (причем в 1997г. они составили 30% всех обращений). Много поступало жалоб и обращений по вопросам выплаты пенсий, а также заявлений и жалоб на действия руководителей, должностных лиц местных органов власти, о неудовлетворительной работе судебных и правоохранительных органов, о работе средств массовой информации .

Во время работы депутатского корпуса второго созыва в приемную избирателей за четыре года поступило 1421 письменное обращение граждан, в том числе 232 (около 17 %) коллективных.

Говоря о содержании обращений, можно отметить, что Областной Совет депутатов через приемную избирателей принял более 200 обращений с выражением мнений граждан по текущему моменту, по вопросам работы областного Совета депутатов, органов власти области и г. Новосибирска, с предложениями о внесении изменений в действующие законы. В 2001г. произошло увеличение количества писем по вопросам формирования бюджета области, в том числе: по налогу с продаж, по налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности. Многие предложения и замечания граждан использованы при внесении изменений и дополнений в законы области.

В завершающем году работы второго созыва возросло количество обращений избирателей, связанных с работой депутатов на избирательных округах. Эти обращения носили характер критических замечаний, предложений по законотворческим инициативам депутатов. Особо остро в обращениях граждан зазвучала тема процедуры

354

согласования на должности судей .

Не менее интенсивно работала Приемная Томской областной Думы. За 3,5 года деятельности депутаты первого созыва провели 705 приёмов, на которых было принято 3846 граждан. Провели на своих избирательных округах 474 встречи с населением .

Динамика и содержание обращений к депутатам во многом определялись наиболее значимыми событиями в жизни страны и области. Анализ писем и обращений свидетельствовал о желании избирателей донести до депутатов свои проблемы, об их заинтересованности в повышении эффективности действий исполнительной и законодательной властей в целях решения насущных задач во всех сферах жизни общества. Бывало, люди обращались к депутату, как к последней инстанции. Многие обращения были посвящены проблемам пенсий, социальных пособий, трудоустройства и т.д.

357

запросы и взяты на контроль .

Функции представительства легислатуры реализовывали и в ситуациях взаимодействия с другими органами власти, как государственными, так и местного самоуправления. Чаще всего это было связано с исполнением парламентского контроля.

Рассматривая контрольную составляющую деятельности областных парламентов, отметим, что это контроль за исполнением законов и нормативных документов другими органами власти, а не контроль деятельности областной администрации и лично губернатора. Согласно мировой практике, законодательные органы власти исполняют контрольные функции в различных формах. Самыми оптимальными являются три: публичная отчетность представителей исполнительной власти перед депутатским корпусом, создание контролирующих органов и депутатский запрос. Возможности законодательного органа в реализации контроля в различных формах, как правило, прописываются в соответствующих документах.

Основанием для выполнения контрольных функций областными парламентами явился Устав области (Основной закон). Не случайно, разработка и принятие этого документа стали приоритетным направлением в законотворчестве депутатов всех трех областей.

Так, в ст.39 Устава Кемеровской области, устанавливающей полномочия Совета народных депутатов, указывается на контрольные функции данного органа . Они заключаются в контроле за соблюдением и исполнением законов Российской Федерации, Кемеровской области, исполнением бюджета Кемеровской области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Кемеровской области. Также в Уставе определены формы контроля: отчет губернатора об исполнении бюджета, положении дел в Кемеровской области (ст.46), депутатский контроль (ст.8), аудиторский контроль за расходованием финансовых ресурсов и распоряжением собственностью через Контрольно-счетную палату, сформированную Советом (ст.37).

Аналогичным образом прописаны контрольные функции Новосибирского областного Совета депутатов в Уставе области в ст.28, ст.32, ст.38.

Несколько иначе контрольные функции законодательного органа представлены в Уставе Томской области. Во-первых, им посвящена отдельная статья 66, хотя по содержанию она не отличается от статей Уставов соседних областей. Во-вторых, нет речи о таком контролирующем органе областного парламента, как Контрольно-счетная палата . Это позволяет говорить только о двух формах депутатского контроля,

легитимных на территории Томской области: депутатский запрос и отчет должностных

лиц.

Таким образом, уставы областей определили возможности контроля законодательного органа и правила взаимодействия с другими субъектами власти. Это было важным шагом в становлении областных парламентов, потому что законодательные органы в рассматриваемый период времени начали занимать то политическое пространство, которое до этого принадлежало только исполнительной власти. Создание правового механизма реализации контрольных функций явилось гарантией отсутствия возможного кризиса между ветвями власти и основанием деятельности контролирующих органов, подчиняющихся областным парламентам.

Вначале можно рассмотреть реализацию контрольных функций по отношению к исполнительной ветви власти в лице Администрации области и Губернатора. В данном отношении контроль осуществлялся в бюджетно-финансовой сфере, в формировании структуры органов исполнительной власти, в требовании подотчетности исполнительного органа парламенту и в кадровой политике.

Самым сложным явился контроль за исполнением бюджета. Опередив коллег: новосибирцев и томичей, в январе 1998г., Законодательное Собрание Кемеровской области приняло Закон «О контрольно-счётной палате Кемеровской области». С сентября того же года контрольно-счётная палата Кемеровской области начала свою деятельность. Задачей именно этого органа стал контроль над расходованием средств

областного бюджета .

Согласно закону контрольно-счётная палата являлась постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образованным Законодательным Собранием и ему подотчётным. Для осуществления деятельности была образована коллегия контрольно-счётной палаты. В её состав входили председатель, аудиторы контрольно-счётной палаты, по согласованию - должностные лица территориальных органов исполнительной власти РФ и органов государственной власти Кемеровской области с правом совещательного голоса.

Двумя неделями позже, в декабре 1999г., на основании закона "О Контрольно- счетной палате Новосибирской области" начал функционировать контролирующий орган при областном Совете депутатов. В его компетенцию входил финансовый контроль за исполнением доходной и расходной части бюджета, использованием средств внебюджетных фондов, заемных и кредитных ресурсов, налоговых льгот, за движением средств финансово-кредитных учреждений и использованием государственной собственности области .

Что касается Томской области, то в рассматриваемый период времени такого органа там не существовало (контрольная палата появилась только в 2002г.).

Организационная основа контрольной палаты была стандартной для всех областей. Она имела свой регламент как основополагающий документ. Состояла Контрольная палата из председателя, аудиторов и экспертно-консультативного совета. Планы контрольных мероприятий Контрольно-счетной палаты утверждались постановлениями сессий облсовета на основании предложений комитетов и комиссий, депутатов, главы администрации области, территориальных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Согласно документам, полномочия Контрольной палаты распространялись на все государственные органы, государственные организации области, органы местного самоуправления, банки, страховые компании и иные коммерческие и некоммерческие организации вне зависимости от видов и форм собственности, другие хозяйствующие субъекты, если они получали, перечисляли, использовали средства из областного бюджета или использовали областную собственность либо управляли ею в части, связанной с использованием указанных средств и имущества.

Функции контрольно-счетной палаты можно рассмотреть на примере Кемеровской области, так как они тоже являлись стандартными и заключались в:

организации и проведении оперативного контроля за надлежащим исполнением областного бюджета и использованием территориальных внебюджетных фондов в текущем году;

проведении комплексных и тематических проверок и ревизий по отдельным разделам и статьям областного бюджета и внебюджетных фондов;

экспертизе проектов областного бюджета, законов и иных нормативных актов органов государственной власти Кемеровской области, программ, договоров и соглашений с федеральными органами государственной власти, субъектами Российской Федерации, зарубежными партнерами и иных документов, затрагивающих вопросы областного бюджета и финансовых ресурсов Кемеровской области;

анализе и исследовании нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Законодательное собрание и губернатору Кемеровской области предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом;

подготовке и представлении заключений в Законодательное собрание и губернатору по исполнению областного бюджета и использованию территориальных внебюджетных фондов в отчетном году;

подготовке и представлении заключений и ответов на запросы органов государственной власти Кемеровской области .

Важно подчеркнуть, что у всех рассматриваемых законодательных органов контрольно-счетные палаты существовали как отдельные структуры. Они не дублировали контрольные комитеты самих парламентов, которые чаще всего занимались внутренними организационными вопросами. Их полномочия были гораздо шире, и они позволяли профессионально вести контроль за исполнением бюджета. Это свидетельствовало о возрастающей роли новых законодательных органов как политических институтов при взаимодействии с другими ветвями власти, так как у них появлялся эффективный инструмент контроля за бюджетным процессом.

Возникновение данных контролирующих структур, по сути, есть признание положительного опыта представительных органов советского периода - Советов народных депутатов. Согласно ст. 92 Конституции 1977г. СССР Советы были наделены правом создания органов народного контроля, которые находились на страже государственных и общественных интересов. Эти органы проверяли выполнение государственных планов и заданий, вели борьбу с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, способствовали совершенствованию работы государственного аппарата . Также обстояло дело и с депутатским контролем. Каждый депутат получал право запроса государственным органам и должностным лицам, которые были обязаны давать ответ. Подробно контрольные полномочия народного депутата были зафиксированы в гл.14, ст. 103-106 .

При создании новой системы государственной власти, исходя из теории разделения властей, на уровне субъектов Федерации пытались разработать свой механизм «сдержек и противовесов», отказавшись от советской модели контроля на волне демократии. Но в процессе функционирования новые законодательные органы столкнулись с проблемой контроля исполнения законов и особенно бюджета. Именно это обстоятельство во многом обусловило необходимость создания контрольных органов при областных парламентах.

Наиболее богатым опытом в контрольной деятельности обладает Контрольно- счетная палата Совета народных депутатов Кемеровской области, созданная в 1998г. Уже в 2000г. была сформирована методика контроля, отвечающая компетенции и функциям новых органов законодательной власти. Она представляла собой систему непрерывного контрольного процесса, включающего проведение предварительного текущего и последующего контроля, связанного с экспертизой областного бюджета, оценкой его исполнения, проверками целевого и эффективного расходования бюджетных средств, средств целевых бюджетных и внебюджетных фондов .

Так, за 2000г. при отработке созданной системы контроля было проведено 12 заседаний коллегии, с выездами в города Междуреченск, Мариинск, Березовский. По материалам данных проверок было возбуждено 5 уголовных дел. В результате проведенных контрольно-ревизионных мероприятий были вскрыты факты нецелевого использования бюджетных средств на сумму более 34 млн.р., причинение убытка бюджету на сумму более 228, 5 млн.р. В ходе проверок доначислено в бюджет более 10 млн.р., скорректированы статьи бюджетов проверенных городов на 45 млн.р., уменьшена сумма затрат, возмещаемых из бюджета проверенных городов, более чем на

367

13 млн.р .

Нужно отметить, что контроль в сфере использования бюджетных средств являлся очень сложным процессом, требовавшим от аудиторов не только профессионализма. Необходимо было выстраивать определенные механизмы взаимодействия с различными структурами. В связи с этим, Контрольно-счетная палата подписала Соглашение с Главным управлением внутренних дел Кемеровской области, с Федеральной службой налоговой полиции Кемеровской области и с управлением по борьбе с организованной преступностью и коррупцией по Кемеровской области - «Об основах взаимодействия». Принятие данного соглашения способствовало более оперативному изучению и решению вопросов, связанных с нарушением бюджетного и налогового

368

законодательства .

О непростых условиях и сложности работы контрольного органа, отслеживающего финансовые потоки в регионе, говорит следующий факт. За два с небольшим года его деятельности (июль 1999 - 2001гг.) сменилось два руководителя: С.Мухинов и В.Красильников , хотя согласно закону председатель назначается сроком на четыре

года.

Появление контролирующего органа в Кузбассе, раньше чем в Новосибирской и Томской областях, имеет под собой серьёзные основания. В период работы Законодательного собрания первого созыва область лихорадило от скандалов, связанных с неконтролируемым расходованием бюджетных средств. Отсутствие собственных возможностей контроля за исполнением бюджета вынудило депутатов к обращению в федеральные надзорные структуры. Так, проведенная Счетной Палатой РФ проверка расходования бюджетных средств в 1994-1995гг. обнаружила факты не

371

целевого использования денег на сумму 300 млдр. р. . Более того, по установленным фактам нарушения законности в Кемеровской области, связанными только с действиями администрации, было возбуждено более 80 уголовных дел . Вполне очевидно, что этот негативный опыт и результаты проверки стали главным аргументом депутатского корпуса в необходимости создании собственного контролирующего органа.

По примеру соседей и других субъектов РФ Советы депутатов Новосибирской области также образовали Контрольно-счетную палату. Она была подотчетна законодателям и выполняла аналогичные Кемеровской палате функции. Однако, несмотря на то, что структура и штатная численность Контрольно-счетной палаты в количестве 14 человек были утверждены ещё решением 9-й сессии от 25 ноября 1998г., к практической работе по формированию этого органа приступили лишь год спустя, когда решением 21 сессии от 2 ноября 1999г. был назначен первый председатель Контрольно-счетной палаты Новосибирской области Ю. Шилин. Поэтому именно 2 ноября 1999г. является отправной точкой, с которой началось действительное формирование и деятельность Контрольно-счетной палаты Новосибирской области . Надо отметить, что Ю.Шилин был бессменным руководителем палаты в течение 5 лет и после истечения законного срока вышел в отставку.

В рамках объявленного конкурса Ю.Шилиным, уже как председателем палаты, была проведена определенная работа по подбору кандидатур для участия в конкурсе на должность аудиторов. Из 35 претендентов на 22 сессии областного Совета 2 декабря 1999г. было избрано пять аудиторов. В январе 2000 г. 25 сессией областного Совета депутатов по представлению аудиторов на должность заместителя председателя палаты была назначена аудитор Т.Лазарева. Таким образом, на формирование аппарата Контрольно-счетной палаты Новосибирской области потребовалось время в течение

374

двух месяцев .

Одновременно в декабре 1999г. для планирования и организации деятельности палаты, выработки методологии контрольно-ревизионной и аналитической деятельности, утверждение актов контрольных мероприятий и решения других важнейших вопросов была образована Коллегия палаты, в состав которой вошли председатель, заместитель председателя и аудиторы палаты. В заседаниях Коллегии часто принимали участие депутаты областного Совета, представители администрации Новосибирской области, руководители проверяемых организаций.

Первый год работы палаты показал необходимость увеличения штатной численности палаты и усиления юридического сопровождения контрольных мероприятий. Наконец, решением 34 сессии областного Совета 1 ноября 2000г. была утверждена новая структура и штатная численность Контрольно-счетной палаты Новосибирской области в количестве 23 человек, а также введена должность второго заместителя председателя по юридическому обеспечению. Увеличение штата предполагало, прежде всего, развитие экспертно-аналитического направления, для более эффективного осуществления предварительного контроля путем подготовки экспертизы проектов областного бюджета, целевых программ и финансовой экспертизы законопроектов, регулируемых бюджетные отношения.

Так, в 2000г. и за 10 месяцев 2001г. было охвачено контрольными проверками сорок объектов. В ходе их выявлено финансовых нарушений, связанных с управлением областной собственностью на общую сумму 2644,9 млн.руб., из них 887,4 млн.руб. с нанесением ущерба. Из общей суммы выявленных нарушений 859,5 млн.руб. подлежало возмещению в бюджет области, в т.ч. за 2001 год - 441,6 млн.руб. В течение 20002001гг. были возвращены бюджетные средства в сумме 235,3 млн.руб., или 27,3% от всей суммы, подлежащей возмещению, в том числе в 2001г.- 227,0 млн.руб., или 51,4% .

На эффективность и значимость работы Контрольно-счетной палаты повлияли подписанные ею 15 соглашений о взаимодействии с различными властными структурами. Среди них Счетная палата РФ, Управление федерального казначейства Министерства финансов РФ по Новосибирской области, Главное управление внутренних дел Новосибирской области, Западно-Сибирским региональным управлением по борьбе с организованной преступностью и др. .

На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что создание областными парламентами Контрольно-счетных палат стало примером реализации своих контрольных функций в такой сложной сфере, как областной бюджет, финансы и налоги.

На положительный опыт соседей обратили внимание и томские депутаты, признав целесообразность создания Контрольно-счетной палаты Томской области при областной Думе. Достаточно точно выразил необходимость создания такой структуры спикер Томского областного парламента Б. Мальцев: «.Основной документ, который принимают депутаты, - бюджет области. Дума теряет свою значимость без контроля за его исполнением. Депутаты должны знать, куда идут бюджетные деньги » .

Но отсутствие в рассматриваемый период такого органа контроля в Томской области не означало отказа парламентариев от своих контрольных полномочий. В областной Думе первого созыва функционировал контрольный комитет под руководством О.Колерова , курировавший вопросы, связанные с исполнительной властью и выполнением решений парламента. Основной акцент в деятельности комитета ставился на контроль решений, касающихся бюджетно-финансовой сферы.

Взятие на контроль тех или иных решений предполагало их доработку членами комитета с учетом поступивших замечаний и предложений, а затем повторное их внесение в установленном порядке на рассмотрение Томской областной Думы. Депутаты работали в комитете согласно плану контрольных мероприятий по выполнению законов и решений областной Думы, утверждаемых на ее заседаниях каждые три месяца.

Заметим, что на контроль Думой ставились самые разные по характеру решения. Например, одновременно в сфере деятельности контрольного комитета находились решения финансовой и экологической направленности: «О жилищных кредитах» и «О предполагаемом строительстве хранилища для делящихся материалов, демонтируемых ядерных боеголовок» . Работа по осуществлению контроля над некоторыми решениями могла длиться достаточно долго. Так, ко второму чтению проекта решения «О жилищных кредитах» депутаты вернулись через полгода и снова отправили его на доработку, взяв на контроль .

Несмотря на то, что полномочия областного парламента были прописаны, контрольному комитету было сложнее всех. Его председатель О.Колеров отмечал, что: «нам первыми довелось осваивать парламентские методы в условиях переходного периода, когда пришла пора делиться основными полномочиями с исполнительной властью» . Дело в том, что депутатам еще самим был не ясен механизм реализации контрольных полномочий. Но, тем не менее, уже на шестом собрании Думы во вступительной речи председателя Б.Мальцева прозвучала критика в адрес контрольного комитета: «Думе удалось принять два очень важных закона: закон об административной ответственности и о благоустройстве. Если бы контрольный комитет Думы занимался не только «РДС» (имеется в виду «Русский дом селенга» - финансовая пирамида), но и контролем за выполнением двух думских законов, население области смогло бы ощутить благотворное влияние Думы» .

По итогам первого года работы Думы контрольный комитет получил самую низкую оценку. Ситуация не изменилась и в последующие годы. В результате контрольный комитет, как не эффективный орган, исчез из структуры областной Думы второго созыва. Отказ депутатов от такого контролирующего органа имел под собой серьезные основания. Во-первых, одной их причин неэффективной работы комитета, по мнению самих депутатов, являлась недостаточная проработка в документах механизмов

384 т^

контроля за исполнением законов . Во-вторых, отсутствие приоритетов деятельности, когда на контроле находятся совершенно разнотипные решения. В-третьих, огромный объем работы, качественно с которым несколько человек были просто не в состоянии справиться. Так, по данным контрольного комитета за 1994-1996 годы на 28 собраниях Думы было принято 391 решение, из которых 281 было поставлено на контроль, то есть 72 % от общего числа .

В результате члены контрольного комитета в большей степени были заняты внутренним контролем думской работы, чем реализаций возложенных на них контрольных полномочий. Именно это позволяет объяснить исчезновение контрольного комитета из структуры областного парламента второго созыва и обращение парламентариев к опыту соседей в отношении создания Контрольно-счетной палаты.

Так, депутат второго созыва И.Скоробогатов, критически оценивая опыт Государственной Думы Томской области второго созыва, отмечал, что без инструментов контроля за исполнительной властью законодательная власть не может быть «полновесной ветвью власти». По его мнению, важен «контроль за исполнением бюджета по всем его пунктам, и получение достоверной информации о расходовании денег» . То, что создание Контрольно-счетной палаты так и осталось проектом Государственной Думы Томской области второго созыва, обусловлено, по его мнению, во многом позицией спикера А.Б.Мальцева по отношению к исполнительной власти.

Таким образом, рассматривая контрольные функции законодательных органов в отношении исполнительной ветви власти в лице Губернатора области и его

Администрации, отметим, что во всех трех областях они в большей степени касались бюджетно-финансового контроля. Были задействованы все формы депутатского контроля, и самой эффективной из них оказалась система создания контролирующих органов при законодательных органах власти. В данном случае, Контрольно-счетных

палат.

Выполняя свои представительные и контрольные полномочия, законодательные органы субъектов РФ выстраивали взаимодействие еще с одной ветвью государственной власти - судебной. По сравнению с возможностями контроля исполнительной власти законотворцами, относительно власти судебной их полномочия не так широки. Это было связано с тем, что вопросы судоустройства согласно ст.71

387

Конституции РФ относились к исключительному ведению Российской Федерации . В ситуации реформирования судебной власти согласно ст. 13 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" были переданы на уровень субъектов РФ порядок наделения полномочиями мировых судей, а также председателей, заместителей председателей, других судей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных судов, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации . На это же был направлен и федеральный закон «О статусе судей» . В нем п. 3 ст. 6 оговаривал, что судьи федеральных судов общей юрисдикции (кроме Верховного Суда РФ, военных судов) и арбитражных судов (кроме Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов) назначаются Президентом РФ по представлению соответствующего Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта РФ. Но в новой редакции от 15.12.2001 № 169-ФЗ в пункте 3 слова «с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации» были исключены . Еще один федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» ст. 6 устанавливал, что мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта

391

Российской Федерации .

На основании перечисленных документов строились отношения областных парламентов с органами судебной власти. Контрольные функции заключались в приведении в порядок правовой базы субъекта по данным вопросам с федеральной и в кадровом согласовании кандидатур.

Активное взаимодействие с судебной системой выпало на долю Законодательного Собрания Кемеровской области второго созыва. Реализуя право законодательного органа власти на согласование кадров судебных органов, оно, по представлениям управления юстиции Кемеровской области, областного суда, управления Судебного департамента по Кемеровской области регулярно рассматривало кандидатуры на должности председателей и заместителей председателей городских и районных судов, судей областного суда, председателя Судебного департамента области. Ограничений на утверждение кандидатур в рамках одной сессии не существовало. Депутаты, внимательно изучив характеристики кандидатов и обсудив заключение квалификационной коллегии судей, могли утвердить на должности 5 или 11 человек сразу . По статистическим данным только за 1998г. Законодательное Собрание дало согласие на утверждение в должности 60 судей и председателя Судебного департамента

области .

Кроме этого, в рамках судебной реформы Советом народных депутатов были разработаны и приняты осенью 2000г. законы «О мировых судьях в Кемеровской области» и «О создании судебных участков и должностей мировых судей в Кемеровской области» .

Что касается Новосибирской и Томской областей, то там имели место аналогичные процессы. Так, согласно закону «О мировых судьях в Новосибирской области», мировые судьи назначались областным Советом депутатов. Кандидатуры мировых судей рассматривались областным Советом депутатов по представлению главы администрации Новосибирской области при наличии положительного заключения областной квалификационной коллегии судей. Решение о назначении принималось большинством голосов от установленного числа депутатов и по принятому решению Совета оформлялось постановление .

Депутатский корпус Томской Думы второго созыва разработал «Положение о порядке согласования кандидатур на должности судей, председателей и заместителей председателей федеральных судов, действующих на территории Томской области», на основании, которого парламентарии согласовывали назначения судей, учитывая мнения органов местного самоуправления муниципальных образований и населения. Депутаты второго созыва провели через эту процедуру 178 судей Томской области . Ими также были разработаны специальные законы: «О мировых судьях» № 452, «О судебных участках и должностях мировых судей в Томской области» № 807 (2000 и 2001гг. соответственно), аналогичные законам в Кемеровской и Новосибирской областях. Согласно принятым нормативно-правовым актам были созданы 48 судебных участков мировых судей, назначены на должность 36 мировых судей, которые с сентября 2001г. приступили к выполнению своих обязанностей .

Таким образом, взаимодействие с судебной властью у законодательных органов выстраивалось только в правовом порядке, определенном федеральным законодательством. Контрольные функции были реализованы лишь в рамках кадровых согласований.

Рассматривая взаимодействие законодательных органов власти и реализацию контрольных и представительских функций, необходимо обратиться к отношениям, выстраиваемым областными парламентами с органами местного самоуправления. В данном случае, нельзя говорить о контроле в буквальном смысле этого слова. Скорее, речь нужно вести о надзоре, которым занимались законодательные органы государственной власти субъектов, создавая нормативно-правовую базу для функционирования местного самоуправления.

Деятельность депутатского корпуса Кемеровской и Томской областей в этом направлении была во многом схожа. Единственное отличие заключалось в том, что вопросами местного самоуправления кемеровские депутаты в связи с противостоянием законодательной и исполнительной властей начали заниматься позже коллег, в частности, томичей. О взаимодействии законодательных органов государственной власти Новосибирской области с местным самоуправлением нужно сказать отдельно, потому что оно имело особый и в своем роде уникальный характер.

Местное самоуправление являлось одной из основных проблем того периода времени, остро стоявших перед кемеровскими законодателями. Согласно ст. 57 Устава Кемеровской области органы государственной власти содействовали развитию системы местного самоуправления, обеспечивали ему гарантии финансовой самостоятельности, оказывали организационную и иную поддержку, создавали условия для осуществления прав граждан на участие в самоуправлении . О серьезности этого вопроса в рамках государственного строительства говорит и то, что в Уставе ему посвящена целая глава, включающая ст.53-60.

В связи с этим, главной задачей областных депутатов стала разработка законов в этой сфере. Для плодотворного и эффективного взаимодействия между представительными (законодательными) органами разных уровней, в сентябре 1997г. состоялся I съезд депутатов Кемеровской области. В его работе принимали участие областные парламентарии, депутаты городских и районных представительных органов, три депутата Государственной Думы РФ от Кузбасса. По итогам работы съезда было принято решение о создании региональной Ассоциации депутатов представительных органов власти и местного самоуправления . Съезд завершил процесс формирования новых взаимоотношений между ветвями власти разного уровня в Кемеровской области. Выполняя свою роль, депутатский корпус разработал и принял законы «О муниципальной службе Кемеровской области»; «О местном самоуправлении в Кемеровской области»; «О выборах в органы местного самоуправления» и др. .

Для депутатов Томской областной Думы местное самоуправление стало вторым значимым направлением деятельности, так как основные вопросы его функционирования, обозначенные в 11 разделе Устава Томской области, должны были получить действенную нормативно-правовую базу . С этой целью было разработано и принято 25 законов. Областной парламент уделял правовым вопросам местного самоуправления большое внимание, потому что оно должно было обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, распоряжение и использование муниципальной собственностью. Годом законодательного оформления системы местного самоуправления в Томской области стал 1996 - третий год функционирования областного парламента. Область получила благодаря Думе 7 законов только о местном самоуправлении. Это был достаточно серьёзный шаг в региональной политике. Базовым здесь стал Закон «О местном самоуправлении в Томской области», определивший принципы местного самоуправления, его организационно- территориальные, правовые и финансово-экономические основы . В 1997г. была разработана Программа становления местного самоуправления в Томской области. Само же областное законодательство о местном самоуправлении было дополнено еще 17 законами. Депутаты второго созыва дополнили созданную нормативно-правовую базу законом «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передачи муниципальных полномочий органам государственной власти Томской области».

В рассматриваемый период Новосибирский областной Совет также уделял в своей деятельности достаточно много внимания взаимодействию с органами местного самоуправления. Уже в марте 1994г. состоялись выборы в представительные органы власти городов и районов области, а на пятой сессии, 15 сентября был принят областным Советом депутатов Закон «О неотложных мерах по совершенствованию местного самоуправления в Новосибирской области», затем - Закон «О местном самоуправлении в Новосибирской области» в первом чтении. До времени вступления в действие данного закона действовало «Временное положение об основах организации местного самоуправления в Новосибирской области».

Особенностью подхода новосибирцев к организации системы местного самоуправления явилось то, что в 1996г. ими законодательно была сформирована трехуровневая система управления: органы государственной власти на уровне области, районов (городов), а также органы местного самоуправления на уровне сельских поселений. В Уставе области имеется 6 глава (ст.43-46), специально посвященная вопросам территориальных органов государственной власти области. Согласно ей, последние входят в систему органов государственной власти и образуются в районах области и в городах областного значения. Представительными органами являются Советы депутатов, избираемые населением сроком на четыре года, а исполнительными - территориальные администрации с назначаемой губернатором области главой сроком на четыре года. Как представительные органы, территориальные Советы депутатов занимаются утверждением соответствующего бюджета и отчетом о его исполнении, установлением местных налогов и сборов, принятием планов и программ развития города и района области, рассмотрением предложений органов местного самоуправления и организацией взаимодействия с ними, контролем за деятельностью администрации в части бюджета и собственности. Следует отметить, что в Уставах Кемеровской и Томской областей такая позиция отсутствовала. На основании Устава области новосибирским областным парламентом было принято решение об образовании территориальных Советов депутатов в районах области и городах областного

404

значения .

Местному самоуправлению в Уставе области была посвящена 8 глава (ст. 50-54). В ней отмечалось, что субъектом местного самоуправления являются муниципальные образования - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, имеющие устав, муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы .

После выхода Федерального Закона от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» идея трехуровневого территориального управления была развита в областном законе, доработанном и принятом окончательно на 32-й сессии областного Совета депутатов в мае 1997г. После были разработаны и приняты законы «О муниципальной службе в Новосибирской области», «Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан по месту их жительства в Новосибирской области», «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Новосибирской области», «О выборах депутатов органов местного самоуправления в Новосибирской области» .

По итогам выборов в декабре 1996г. было сформировано 36 территориальных Советов депутатов в количестве 1192 человек и 452 представительных органа местного самоуправления, насчитывающих около 4 тысяч депутатов. В ряде районов области были избраны главы муниципальных образований .

Надо сказать, что введение депутатами первого созыва трехуровневой системы управления территориями было весьма спорным шагом. Определенные политические силы видели в ней ущемление прав граждан на местное самоуправление. Но установление системы местного самоуправления, в данном случае, на уровне поселений, это все-таки право области, а не Федерации. Понимая сложность ситуации, депутаты второго созыва в июле 2001г. приняли закон «О внесении изменений и дополнений в Устав Новосибирской области (главы 6,7,8)», в котором гл.6 «Территориальные органы государственной власти Новосибирской области» была приведена в соответствие с федеральным законодательством, а также изменены формулировки в гл.8 «Местное самоуправление» .

На основании Устава области и закона «О местном самоуправлении в Новосибирской области» оно осуществлялось в сложившихся границах административно-территориального деления: г.Новосибирске, в городах районного значения, в поссоветах, сельсоветах, в селах и поселках. В рассматриваемый период насчитывалось всего 452 муниципальных образования . За второй срок работы областного парламента нормативно-правовая база местного самоуправления пополнилась ещё 11 законами.

Законодательные органы государственной власти на уровне области создали систему эффективного взаимодействия с Советами территорий и местным самоуправлением. Так, Областной Совет первого созыва ввёл в практику проведение совместных семинаров - совещаний с депутатами территориальных советов и органов местного самоуправления по бюджетным вопросам и разграничения собственности между районами и муниципальными образованиями. Депутаты Областного Совета второго созыва, кроме организации учебы, стали приглашать представителей территориальных советов и органов местного самоуправления на сессии, депутатские слушания, рабочие совещания, семинары. При облсовете был создан Совет глав муниципальных образований области - структура для взаимодействия с органами государственной власти и местным самоуправлением. Вся деятельность этого органа строилась на основе Положения о совете и планов работы на определенный период. Согласно Положению, один из сопредседателей совета назначался председателем областного Совета депутатов, а другой избирался из числа членов совета глав муниципальных образований. Через совет глав муниципальных образований к процессу областного законотворчества активно привлекались сами органы местного самоуправления. С этой целью при нем были образованы постоянные комиссии: по правовому обеспечению местного самоуправления, по формированию финансово- бюджетной базы, по социально-экономическому развитию муниципальных образований.

Опыт работы совета глав муниципальных образований (с апреля 1998г.) показал, что данная форма сотрудничества с органами местного самоуправления на этапе формирования взаимоотношений между ветвями власти, между государственным и муниципальным уровнем является не единственной, но очень важной, ибо при этом все ветви власти активно взаимодействуют в решении вопросов государственного строительства, жизнеобеспечения территорий.

Рассматривая взаимодействие областных парламентов с системой местного самоуправления, нужно отметить, что они активно содействовали её становлению. Депутаты разрабатывали необходимую нормативно-правовую базу, ориентируясь на федеральное законодательство и учитывая региональную специфику. Формирование местного самоуправления - это, безусловно, было примером взаимодействия законодательной и исполнительной властей субъекта федерации. Сложность процесса обусловила появления таких форм сотрудничества, как совещания-семинары, кустовые учебы, обмен опытом, круглые столы, создание советов при органах областной власти.

Таким образом, выполняя свои представительские и контрольные полномочия, региональные законодательные органы выстраивали конструктивное взаимодействие с различными органами власти. В первую очередь, с органами исполнительной власти - Губернатором и Администрацией области. Хотя механизм сдержек и противовесов был расписан в Уставах областей, многое зависело от личного стремления сторон к сотрудничеству. Пример властного противостояния в Кемерово очень наглядно демонстрирует бесполезность полномочий при отсутствии политических условий.

Вообще наличие конфликтов заложено в самой природе взаимодействия двух ветвей власти. Противостояние может иметь объективные основания, когда, например депутаты представляют оппозиционные, исполнительной власти интересы, тех или иных социальных групп (бюджетники, студенты, пенсионеры) или групп не представленных во властных органах экономических структур. Такое противостояние, по мнению некоторых авторов, носит экономический, лоббистский характер . И конфликт как форма самовыражения депутатов или борьба за перераспределение власти и собственности это уже политическое противостояние, зачастую, но не всегда, имеющее негативные последствия. В отношении исполнительной власти парламентарии реализовывали свои контрольные функции в следующих формах: публичная отчетность представителей исполнительной власти перед депутатским корпусом, депутатский запрос и создание контролирующих органов. Последняя из них оказалась наиболее эффективной, так как в большей степени контроль осуществлялся в бюджетно-финансовой сфере.

Занимаясь вопросами претворения в жизнь принципа разделения власти, законодательные органы взаимодействовали с судебной властью. Властные отношения выстраивались на основании сформированных федерацией правил игры, где единственной формой реализации представительских и контрольных полномочий в отношении органов судебной власти явился кадровый контроль.

Особенно значимыми в рамках взаимодействия с другими органами власти для областных парламентов явились отношения с местным самоуправлением. Законодательные органы сыграли в них двойную представительскую роль. С одной стороны, как ветвь государственной власти, они выполняли требования федерации, а с другой - являясь властной структурой субъекта федерации, защищали интересы местного населения. Контрольная функция во взаимодействии с местным самоуправлением присутствовала в наименьшей степени. Скорее, это был законодательный надзор, направленный на содействие развитию местного самоуправления и соблюдение правовых основ.

Изучение контрольных и представительных функций региональных законодательных органов при взаимодействии с другими органами власти способствовало рассмотрению деятельности областных парламентов в полном объеме. Именно это позволило сделать вывод о том, что, несмотря на акцент в названии органов на законодательство, контроль остается важной, хотя и не доминирующей, составляющей деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ.