<<
>>

ВЛАСТЬ управления

Переходя к рассмотрению той власти, которая в теории носит наименование исполнительной, мы должны прежде всего заметить, как уже и указывалось выше, что термин этот не чужд нашему старому законодательству, и в статье 152 учреждения министерств (издание 1802 года), с указанием в качестве источника учреждения министерств 25 июня 1811 года, министерства именуются «установлением, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления».

Однако это определение не нашло себе места в законах основных и является лишь отголоском тех планов, которые имели в виду разложить понятие единой самодержавной власти на составные ее части. Само по себе понятие власти исполнительной, власти точного применения велений закона, власти, не имеющей, в сущности, своего «я» и являющейся известным отблеском власти законодательной, осуществляемой при парламентарном строе коллегией лиц, входящих в состав законодательной палаты, и от нее зависящей, не может быть воспринято, по общему смыслу, нашими законами. Такое определение власти, имеющей своей задачею применять нормы закона на практике, может стать синонимом власти административной в государстве парламентарном, республиканском и в той монархии, где господствует принцип — король царствует, но не управляет. У нас, по смыслу нашей конституции и по выработанным практикой принципам, власть, именуемая обыкновенно исполнительной, не найдет себе самостоятельного места и войдет в понятие той общей власти, которую точнее назвать (как это, впрочем, и делают основные законы), властью управления. Понятие этой последней было присуще старым основным законам, сохранило оно свое имя и в настоящих, приняв лишь более определенную форму, нежели это было раньше. Эта власть имеет свои известные особенности и весьма широкое и многообразное поле деятельности. У нас, по историческому развитию, само законодательство вырастало, можно сказать, на почве управления, пока от него не обособилось.

Действующие ныне основные законы признают наличие существования двух видов управления: управления Верховного и управления подчиненного. Понятия эти входили и в старые основные законы, образуя статьи 80 и 81, из которых первая воспроизведена ныне полностью в статье 10 основных законов, которая говорит так: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего государства Российского. B управлении Верховном власть Его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его Именем и по Его повелениям». Это разделение, ясно установленное еще Сперанским, сохранило силу до настоящего времени и имеет свое значение, вопреки мнению Лазаревского, считающего неудачной идею противоположения этих двух понятий. Понятие управления с течением времени, как мы видели, отделялось от законодательства, а поэтому мы ранее, чем изложить характер современного положения управления, обратимся к прежним его определениям. Вот почему прежде всего мы постараемся несколько познакомиться с определением, которое давалось управлению Сперанским[165]: «Власть верховная действует или законами или повелениями; в первом отношении она законодательствует (regue), во втором она правит (gouveme). B правильной монархии ни законодательство без правления, ни правление без законодательства быть не могут. Править есть 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объем- лется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, а между тем он есть поставлен, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов по правде и справедливости. Первый вид правления, приложение общих законов к делам, вверяется обыкновенно установлениями; но вверяется всегда с большим или меньшим ограничением и с предоставлением некоторых случаев непосредственному действию Верховной власти.

Посему установления управляют делами (administrent), а власть Верховная правит установлениями, и сверх того, она правит тем родом дел, кои она себе непосредственно предоставила. Второй вид правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом неопределенных, не вверяется установлениям, но порядком, особенно для сего предназначенным, восходит к непосредственному Верховной власти усмотрению». B этих словах, определяющих, в сущности, все пространство действия Верховной власти, мы находим и тот круг деятельности Верховного управления, который изложен в настоящих основных законах — править установлениями и разрешать случаи, превышающие власть, им вверенную. Вместе с тем Сперанский сближал понятие Верховного управления с законодательной властью и находил, что власть законодательная и власть Верховного правления, совокупно взятые, именуются державой или властью державной (la souverainete, pouvoir souverain)[166].

Градовский поддерживал взгляд Сперанского в этом отношении и находил, что разделение понятия Верховного и подчиненного управления является «отличительной особенностью русского государственного права, как права неограниченной монархии». Вместе с этим он находил, что наши установления также делятся на два разряда. Одни принимают участие в осуществлении монархом власти Верховного управления, другие же ведают разные предметы администрации. Шире еще на этот вопрос смотрел Энгель- ман, он под понятие Верховного управления подводил всю деятельность монарха, в том числе даже и законодательную[167].

Близко к такому широкому взгляду Энгельмана на содержание Верховного управления подходил в свое время и Коркунов, считая, что различие между законодательными и правительственными актами чисто формального характера, а поэтому «понятие законодательства предполагает только обособление в общей сфере Верховного управления особой группы актов власти, имеющих одну определенную форму, придающую им высшую, безусловную силу»[168].

Такое обособление законодательства Коркунов не считает принадлежностью какого-либо отдельного вида государственного устройства.

B «Указе и законе»[169] Коркунов ближе входит в понятие разграничения Верховного управления и законодательства: «Компетенция Верховного управления не определяется какими-либо положительными началами, а только, так сказать, отрицательно. И для Верховного управления обязательны законодательные постановления. И Верховное управление не имеет права вторгаться в разрешение дел, подлежащих ведению судебной власти. Ho за этими двумя ограничениями деятельность Верховного управления совершенно свободна. Ему предоставляется не заведование отдельными, наперед определенными задачами государственной жизни, а дается общее полномочие управления государством. Поэтому Верховное управление распространяет свою власть на все, что прямым постановлением закона не изъято из его ведения, как законодательное или судебное дело. Компетенция Верховного управления составляет, так сказать, общее правило... Самостоятельные указы, без особого на то полномочия закона, могут быть издаваемы только органами Верховного управления. Ho этими ограничениями по различию органов, издающих указы, и исчерпывается все ограничение права издания самостоятельных указов. Относительно содержания самостоятельных указов никаких особых ограничений не может быть установлено. Как и все другие указы, самостоятельные указы имеют обязательную силу лишь под условием не противоречия законам, но в этих условиях и ими могут быть устанавливаемы юридические нормы». Вместе с тем следует отметить, в дополнение к указанному Градовским и поддерживаемому Коркуновым делению установлений на органы Верховного и подчиненного управления, что признаком этого деления служила и служит подчиненность органов подчиненного управления Сенату, власть которого ограничивается единой властью Императорского Величества (Статья 197 учреждения Правительствующего Сената). Установления, являвшиеся помощниками монарха в Верховном управлении, совещательными при нем органами, не подчиненными Сенату, были: Государственный Совет, Совет и Комитет министров, Императорская Главная Квартира, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, Канцелярия по принятию прошений, министерство Двора, ведомство учреждений Императрицы Марии.
Профессор Энгельман видел Верховное управление в лице отдельных министров, входящих к монарху с всеподданнейшими докладами, а к числу перечисленных установлений присоединял Военный Совет и Адмиралтейств- Совет, которые, в общем, не подчинены Правительствующему Сенату, хотя по некоторым вопросам все-таки вносят дела на его рассмотрение (статьи 134-144 учреждения Правительствующего Сената). Сюда же следует еще добавить Комитет финансов, который хотя и существовал целое столетие, но получил письменный устав лишь 28 марта 1906 года, и ряд различных временно суще-

16 ЗаказЗЗОО

ствовавших комитетов и советов, например Польский, Кавказский, Совет государственной обороны. C изданием новых основных законов, с реформами 1905— 1906 годов понятие Верховного управления не исчезло, а, наоборот, вылилось в определенную форму, как на это указывает указ 23 февраля 1906 года; все органы подчиненного управления по-прежнему остались под главенством Правительствующего Сената; установления совещательные по делам Верховного управления остались прежние с известными, впрочем, изменениями: во-первых, из числа их исключен Комитет министров, ввиду его упразднения, но зато чрезвычайно расширились за его счет совещательные и самостоятельные функции Совета министров. Государственный Совет, ввиду предоставления его ведению исключительно законодательных функций, передал, как уже указывалось, часть дел административного характера, которые входили в его компетенцию, в свои департаменты. Остальные учреждения не изменили своего положения, и ведомство учреждений Императрицы Марии сохранило свое прежнее устройство, свою самостоятельность от других органов, как управления, так и законодательства, свой отдельный бюджет, не подлежащий ведению общих законодательных органов и утверждаемый ежегодно 1 января Государем по непосредственному докладу главноуправляющего в порядке управления. Стоящий во главе ведомства Опекунский совет, при нынешней общей группировке высших государственных установлений, является совещательным органом Верховного управления в специальной, присвоенной ему области, пользующимся полной в ней автономией как в распоряжении своими средствами, доходами и принадлежащими ему охраненными законами монополиями (издание игральных карт), так и в установлении внутреннего распорядка в своих учреждениях и учебных заведениях, подчиняясь непосредственно Высочайшим повелениям как Государя, так и Государыни.

Общее положение Верховного управления, как оно определено указом 23 апреля 1906 года, так и статьями основных законов, заставляет видеть в нем, вопреки некоторым мнениям, особое функционирование власти в определенных конституцией случаях, власти по форме административного, а по существу нередко законодательного свойства. Наличие такой власти требует ясного изложения ее функционирования и тех случаев, когда она применяется. Если действие управления подчиненного не нуждается в подробном рассмотрении, то действие управления Верховного, ввиду широкой области его применений, должно быть в настоящем месте точно представлено. Поэтому мы, разделив понятие управления на две части, приступим к рассмотрению каждой.

А. ВЕРХОВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Согласно основным законам, в порядке Верховного управления Государь Император издает указы и повеления. Мы уже выше видели, что реформы законодательного строя исключили понятия указа и повеления из числа законодательных актов, и они теперь перешли в разряд актов административных. Вот это, так сказать, и есть формы актов Верховного управления как особого вида власти, обладающей для своего волеизъявления и особой специальной формой. По прежним, не разграничивавшим законодательства и управления основным законам (статья 66) указы были двух родов: указы «за собственноручным Высочайшим подписанием» и указы, «объявляемые словесно», причем примечание к статье 55 приводило длинный список лиц, «уполномоченных к объявлению Высочайших указов». Новые основные законы не говорят о словесно объявляемых Высочайших указах, хотя вообще объявляемые волеизъявления монарха сохранились, например, в форме Высочайших повелений по делам департаментов Государственного Совета, объявляемых их председателями (статья 84 учреждения Государственного Совета), и таким образом Высочайшие указы и повеления могут быть излагаемы только письменно; равным образом не имеется ныне и предусматриваемых прежними основными законами (статья 56, примечание, издание 1892 года) «Высочайших указов, подлежащих особливой тайне», не сообщавшихся в списках даже Правительствующему Сенату. Вместе с тем мы видим в Собрании узаконений и распоряжений значительное количество Высочайших повелений, объявленных Правительствующему Сенату различными министрами; такие повеления являются, по существу, Высочайше утвержденными докладами соответствующих министров (статья 108 учреждения министерств, продолжение 1906 года). B качестве таковых их следует рассматривать исключительно как акты Верховного управления, и как таковые, они и опубликовываются в Собрании узаконений и распоряжений правительства, в котором, согласно статье 7 приложения к статье 318 учреждений Сената (продолжение 1906 года), опубликовываются законы, указы и повеления, изданные в порядке Верховного управления и непосредственно Государем, указы Сената, между- народные акты и распоряжения центрального правительства. Таким образом, такие объявленные повеления, хотя и не носят в тексте указания на Верховное управление, но, по существу, являются именно этого рода актами. Основные законы говорят об указах и повелениях, издаваемых в порядке Верховного управления и Государем императором непосредственно. Эти два рода актов нельзя смешивать между собой[170], и грамматическое толкование статьи 24 основных законов, говорящей о скрепе и обнародовании указов и повелений Государя в порядке Верховного управления или непосредственно им издаваемых, при отсутствии запятой перед словом «или», указывает на различие этих двух родов указов и повелений. Мы еще возвратимся в свое время к актам, непосредственно Государем императором издаваемым, тут же мы должны рассматривать лишь акты Верховного управления. Основные законы не определяют порядка издания актов Верховного управления, но статья 174 (учреждения министерств, продолжение 1906 года) указывает, что акт Верховного управления есть акт, обсуждаемый министрами и специальными органами и затем представляемый на Высочайшее утверждение. Это формальная сторона акта показывает, что акт Верховного управления отличен от акта, изданного Государем Императором непосредственно. Итак, с изменением порядка издания законов ни указ, ни повеление, с формальной точки зрения, не могут получить наименование закона и являются формой волеизъявления Верховной власти в Верховном управлении. Сверх указанных внешних форм, указы и повеления — акты Верховного управления — должны быть скреплены председателем Совета министров или подлежащим министром или главноуправляющим. Понятие скрепы было хорошо известно и до издания основных законов 1906 года, статьи 214 и 215 (ныне одна 215) учреждения министерств говорили о министерской скрепе.

B настоящее время в установлении правильного порядка функционирования законов и установлений и применение скрепы получило более определенный характер по отношению к актам управления. Каково же значение этой скрепы актов Верховного управления? Акты эти, конкурирующие даже иногда с актами, издаваемыми в нынешнем порядке законодательства, имеют весьма серьезное значение, превосходя по своему значению и силе министерские распоряжения, они издаются ныне монархом, в сущности, по совету подлежащих министров или Совета министров, а равным образом и некоторых иных органов. Статья 174 учреждения министерств (по продолжению 1906 года) говорит: «Когда предмет требует Высочайшего разрешения или утверждения в порядке Верховного управления, тогда дела представляются на Высочайшее усмотрение чрез Совет министров, другие высшие государственные установления или всеподданнейшимидокладами». Поэтому скрепа таких актов, согласно статье 215 учреждения министерств (по продолжению 1906 года), заменившей собой прежнюю редакцию этой статьи и исключенную статью 214 и гласящей, что «во всех распорядительных и исполнительных мерах, подписанных министром или им скрепленных (контрасигнированных), министр ответствует на точность основания правил, в статье 208 изображенных», обозначает ответственность за правильность и целесообразность поданного монарху совета, как со стороны отдельного министра, так и со стороны Совета министров, Высочайше утвержденные положения, которого и являются главным образом актами Верховного управления.

Вообще же нельзя не отметить того, что положение о скрепе актов не имеет у нас на практике согласованного применения. Например, приведенные нами выше Высочайшие повеления, предложенные Сенату министрами, указывающие на утверждения Государем известной предложенной министром меры, опубликовываются без скрепы этого министра[171], равным образом и на положениях Совета министров иногда имеется скрепа, иногда ее нет. Например, в то время как мы встречаем ее на Высочайше утвержденных уставах компаний и обществ, мы не видим ее на административных актах, говорящих лишь, что Государь Император на положение Совета Высочайше соизволил[172], часто и акты, изданные по статье 87, также не имеют скрепы[173]. Более последовательно в этом отношении соблюдается скрепа департаментами Государственного Совета, на положениях которого значится, что Государь Император положение Высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить, а затем следует удостоверяющая однозначное повеление скрепа[174].

Наконец, еше внешней формой их является обнародование Правительствующим Сенатом, чем сохраняется известное единство оповещения об известном распоряжении, а с другой стороны и тот контроль, который, по нашему законодательству, принадлежит Сенату над соблюдением властями начал законности.

Мы не коснемся здесь тех непосредственных актов Верховного управления, которые носят характер проявления власти самодержавной в том ее виде, как она ныне сушествует. Укажем лишь на те акты Верховного управления, которые являются непосредственными актами управления, издаваемыми в виде Высочайших повелений, Высочайше утвержденных положений Совета министров именных указов или объявляемых председателем департамента Высочайших повелений по мемориям департаментов Государственного Совета или его особых присутствий, среди которых имеются столь важные указы, как указы о принудительном отчуждении недвижимых имуществ, и остановим наше внимание на целом ряде статей основных законов, начиная со статьи 11, говорящих о Верховном управлении[175].

Входя в рассмотрение действия власти управления по нашим основным законам, мы должны отметить, что имеются две обширные области, где власть управления выступает как живая, действующая, самостоятельная государственная воля, регулирующая те стороны жизни, которые не подчинены нормам законодательства. Первая — это те вопросы, которые силою самих основных законов отделены в своем рассмотрении от порядка общезаконодательного и подчинены регулированию в порядке управления. Вторая — это те возникающие ежедневно в государственной жизни запросы, которые не могли быть наперед предусмотрены законами, но которые требуют известной нормировки, обусловленной не мертвыми рамками закона, но подвижными, меняющимися вместе с обстоятельствами, распоряжениями в порядке управления. Наши основные законы, с одной стороны, излагают все те дела, которые решаются в порядке Верховного управления, независимо от законодательства, а с другой — предусматривают возможность регулирования конкретных жизненных вопросов, не улавливаемых рамками закона и не могущих стать предметом законодательства. Статья 174 учреждения министерства по продолжению 1908 года прямо говорит, что в тех случаях, где законы и учреждения недостаточны, там дела представляются на Высочайшее усмотрение чрез Совет министров. По нашим основным законам, как мы увидим, понятие власти управления и компетенции ее очерчены гораздо яснее и подробнее, нежели это имеет место по конституциям других государств, И B этом отношении наша конституция отличается от теории, которая смешивает области законодательной и административной власти. B то время как по этим последним власть судебная точно вылита в определенную форму, власти законодательная и управления не имеют ясного своего определения. B некоторых из них упоминается O TOM действии власти управления, которое заступает место власти законодательной в чрезвычайных случаях. Нашей конституции известен этот порядок, воплощенный в статье 87 основных законов. K ведению этой статьи относятся те предметы, которые по своему существу и по точному смыслу закона составляют компетенцию законодательной власти и лишь, в виду чрезвычайных обстоятельств, должны быть вводимы в действие временно, как мера административная, в порядке управления. Однако в государственной жизни необходима иногда бывает нормировка таких отношений, которые по своей подвижности, индивидуальности и неуловимости в строгие рамки закона не могут стать предметом законодательства, а регулируются меняющимися с обстоятельствами административными нормами. Ниже мы познакомимся и с теоретическими взглядами на этот вопрос. Статья 11 действующих основных законов идет навстречу этим взглядам. И даже такой исследователь современного русского права, как Лазаревский, несклонный видеть во власти управления широких самостоятельных волеизъявлений, и тот говорит о статье 11, что «она установила возможность издания, в порядке Верховного управления, указов, определяющих такие подробности в устройстве государственных учреждений, которые, согласно существующей практике, должны были бы определяться B порядке законодательном, но относительно которых закона не издано»[176].

Ho в данном случае статья 11 понимается все-таки несколько узко и односторонне, как установление подробностей в устройстве государственных учреждений. Статья эта говорит, на самом деле, об «устройстве и приведении в действие различных частей государственного управления». Понятие государственного управления заключает в себе не одну лишь внутреннюю организацию государственных учреждений, но объемлет собой совокупностьдеятельнос- ти всех специальных органов управления не только с внутренней их стороны, но и со всеми внешними проявлениями ими государственной воли. Всякое распоряжение органа власти, начиная от высшего и кончая низшим, основывается на том, что он есть часть государственного управления, и пользуется предоставленной ему частицей власти, возрастающей в прогрессивном порядке, по мере возвышения иерархической подчиненности. Вся же полнота этой власти или, как говорит статья 10 основных законов, «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору». И если низшие органы власти силою обстоятельств должны бывают действовать в интересах общего блага, руководствуясь общим смыслом закона, но не исключительно лишь одним шаблонным применением законодательной нормы, то тем более на высших ступенях власти необходимо издание таких нормирующих жизненные явления постановлений, которые, не идя вразрез с действием закона, должны способствовать развитию жизни страны, преподавая общие указания в направлении деятельности тех или иных отраслей государственного управления или устанавливая его порядок[177].

Государственный механизм весьма сложен, и каждая сторона его деятельности стоит в зависимости от другой, — вот почему его действия должны быть согласованы и, не противореча между собой, направлять свою деятельность на вопросы, которые нуждаются в поддержке и развитии со стороны государства. Вот в этом- то смысле — в смысле верховного руководительства общим направлением государственного управления во всех его частях — и понимает статья 11 участие в делах управления монарха, от которого исходят, в порядке законодательства, те законодательные постановления, которые нормируют раз навсегда жизненные правоотношения, а в порядке управления вместе с разрешением известных конкретных случаев — общие указания на то направление, по которому должна прогрессивно идти жизнь государства, изыскивая пути, наиболее соответствующие цели развития его благосостояния и мощи. Статья 11 говорит о нормах, издаваемых в соответствии с законами, она не говорит, что в силу ее издаются распоряжения в соответствии с законом, как конкретным, специальным велением, приложимым к одной категории явлений, она прямо устанавливает возможность издания в порядке управления обязательных норм с материальным содержанием закона, поскольку эти нормы не идут вразрез с общими нормами существующих законов и их принципами. Палиенко основательно говорит, что значение актов, изданных на основании статьи 11, может быть secundum legem, intra legem, но не contra legem[178].

Положение этой статьи таково, что всегда может дать место спорам о возможности ее применения, и тут вопрос об ее правильном применении переносится на политическую почву. Если такое значение имеет статья 11, то другие статьи, касающиеся вопроса о Верховном управлении, категорично устанавливают разрешение вопросов в указанном порядке, а поэтому в этих областях применение законодательной власти оказывается ограниченным[179].

Таким образом устанавливается взаимное ограничение власти законодательной и Верховного управления или, говоря несколько иначе, разграничение компетенции обоих.

Обращаясь к конкретному применению статьи1 11, мы должны отметить, что в этом порядке издаются, как мы говорили, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов. Смысл статьи 11, допускаюший, несомненно, издание повелений с материальным характером закона под наименованием актов Верховного управления, со включением в нее слов «в соответствии с законами», имеет практически, помимо указанного, еще и то значение, что учреждения как участвующие в Верховном управлении, так и входящие со всеподданнейшими докладами об утверждении известной меры, в порядке Верховного управления, не могут подносить на утверждение Государя в надежде покрыть его безответственностью и его выражением своего неограниченного волеизъявления предположения, или относящиеся к мерам, принимаемым в законодательном порядке, или противоречащие законодательной мере, на которую Верховная власть дала свою санкцию, то есть, говоря несколько иными словами, тут подчеркивается тот же принцип, который был изложен в статье 161 учреждения министерств, касательно одного Государственного Совета, а ныне, по новой ее редакции, относится к обеим палатам. Никакое положение или дело, подлежащее предварительному рассмотрению и одобрению Государственной Думы и Государственного Совета, на основании их учреждений, не представляются Его Императорскому Величеству, помимо Совета и Думы. Статья 11 в первой своей части есть осуществление слов Сперанского «Власть Верховная правит установлениями»; сюда могут относиться разнообразные по своему характеру дела, устанавливающие порядок действия учреждений, их положения и подчиненность; таковы, например, Высочайше утвержденные положения Совета министров, 19 августа 1907 года, о передаче горнотехнических учебных заведений в ведение учебного отдела Министерства торговли и промышленности, о передаче заведования государственными имуществами Забайкальской области[180], о порядке назначения Финляндского генерал-губернатора[181], о переименовании Тургайской губернии.

K этой категории актов можно отнести и образование новых административных органов и должностей в пределах имеющихся в распоряжении правительства кредитов (по закону или Высочайшему назначению), вроде, например, образования в октябре 1905 года, по всеподданнейшему докладу председателя Совета министров графа Витте, Министерства торговли и промышленности. Установление различных органов управления путем административного акта широко известно и западноевропейской практике. Так, например, в Англии основанием к созданию Министерств внутренних и иностранных дел служит циркулярное письмо Фокса, 29 марта 1782 года, к английским представителям при иностранных дворах, в котором он сообщает, что король, произведя изменения в управлении, поручал внутренние и колониальные дела лорду Шельборну, а иностранные ему (см. Anson. The Crown. P. I. С. 165). B 1854 году был создан королевским приказом статс-секретарь по военным делам. Должность ирландского вице- короля также не была создана в законодательном порядке, и статуты не говорят об ее создании. Министерство торговли — Board ofTrade — возникло первоначально в силу приказа в Совете 23 августа 1786 года. Организация главного морского ведомства — Admiralty Board — установлена приказом в Совете Юав- густа 1904 года. Подобное же мы встретим и во французской практике: декретом президента, 14 марта 1906 года, заведование почтой и телеграфом было передано из Министерства торговли в Министерство общественных работ, образовав Министерство публичных работ, почт и телеграфов; 25 октября 1906 года декретом президента было создано новое Министерство труда (ministere du travail et de Ia prevoyance sociale).

Что же касается до слов статьи 11, говорящих о повелениях, необходимых для исполнения законов, то этим определяется отношение Верховной власти к органам подчиненного управления — в смысле указания им привести в исполнение утвержденные ею законы. Ha практике следует понимать так, что утверждение Верховной властью закона или указания содержит в то же самое время и повеление подчиненным органам привести его в исполнение.

Затем к действиям Верховного управления нашими основными законами относятся еще следующие определенно указанные меры, принимаемые, в большинстве случаев, по обсуждении их в Совете министров: установление ограничений в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляют крепостные районы и опорные пункты для армии и флота (статья 14); объявление местностей на военном или исключительном положении (статья 15); чеканка монеты (статья 16)[182];

назначение должностных лиц (статья 17); установление, в отношении служащих, ограничений, вызываемых требованиями государственной службы (статья 18); дарование в определенных случаях милостей (статья 23). Такие определенные постановления закона не нуждаются в особенных пояснениях.

Более необходимо это для той сферы деятельности Верховного управления, которая не ограничивается отдельными случаями, а распространяется на известную категорию вопросов. K одной из самых важнейших таких функций Верховного управления мы должны отнести вопросы военного управления.

Военное право не получило особенно тщательной разработки в юридической науке, и мы в настоящем случае постараемся лишь несколько осветить эту сферу управления, не беря на себя задачу детального, специального рассмотрения этого вопроса. Из точного смысла наших основных законов явствует двойственное отношение Государя Императора к армии и флоту, каковое не так ясно обрисовывалось при старых законах. Основное право — главное командование всеми вооруженными силами страны, или, как говорит статья 14 основных законов: «Государь Император есть Державный Вождь Российской армии и флота. Ему принадлежит Верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского Государства». Это положение, общее всем конституционным монархиям, признающим монарха главой вооруженных сил (см. статья 5 австрийской, закон 13 Карла II с. 6 в Англии, статья 68 бельгийской, статья 11 болгарской, статья 63 германской, статья 32 греческой, статья 52 испанской, статья Зитальянской, § 6 проекта китайской, статья 60 нидерландской, статья 50 персидской, статья 46 прусской, статья 93 румынской, статья 46 сербской, статья 14 шведской, статья 11 японской), и было внесено в основные законы впервые в 1906 году, утвердив лишь существовавшие, в силу обычного права, естественные права Русского Императора, Московского Царя и великого князя. Вся русская история — история развития нашего государства и *

расширения его пределов — тесно связана с главенством монарха над армией. Вот тут и возникает отношение монарха к военному управлению. История наших поместий, укрепление за казачеством земель, обязанность службы и многие другие вопросы, тесно связанные с военным строем, выдвигали давно вопросы военного управления, но не отделяли его так резко от обшей сферы государственного управления. Обособленность военного управления растет в течение XIX века, принимая особое положение в массе нагроможденных друг на друга учреждений русского законодательно-административного строя. B начале XIX века еще не было заметно резкого ограничения военного управления от общегосударственного. Реформы царствования Императора Александра I вопросы военные не обособляли от обших государственных дел, и решение их было сосредоточено в общегосударственных установлениях. Как на пример можно указать на то живое участие, которое принимал в этих делах Комитет министров*. Он решал вопрос о производстве наборов рекрутов, в войнах 1811 — 1814 годов занимался снабжением провиантом действующей армии, приобретал для нужд армии лошадей, даже сами военные операции и те шли не без ведома Комитета. B войне со Швецией, происходившей в отсутствие Императора Александра в 1808 году, Комитету министров принадлежало руководительство военными операциями и выбор главнокомандующего; в войне 1812 года Комитет именем Его Величества возложил защиту столицы на графа Голенищева- Кутузова, — военными действиями он сам в эту войну не распоряжался, но в него поступали донесения от главнокомандующих. B то же самое время учрежденный Государственный Совет, долженствовавший объединить в себе все законодательные вопросы, делился на четыре департамента, из которых второй носил наименование «департамента дел военных»; юридически этот департамент существовал до 1901 года, когда он исчезает в новом учреждении Государственного Совета, но фактически в него уже с 1858 года не назначалось ни председателя, ни членов, а свою деятельность, в виду направления военных дел чрез Военный Совет, он прекратил с 1854 года. Положение военного ведомства с этого времени начинает обосабливаться. До 1832 года при министре существовал совещательный орган, который в этом году обращается в самосто-

ятельное учреждение — Военный Совет, который, по учреждению 29 марта 1836 года, в действиях своих непосредственно подчиняется Верховной власти[183] и никакое учреждение или лицо не вправе требовать от Совета объяснений или давать ему указания[184].

Такое особое положение Военного Совета, выделенного из общей системы управления, вскоре возбудило вопрос в Сенате и Государственном Совете о подчиненности Сенату решений Военного Совета, наравне с решениями советов других министров. Это повело к установлению в 1836 году правил об отношении Сената к Военному Совету, которые существуют и поныне; из рассмотрения (статьи 134-144) их мы видим, что Сенат не является органом, подчиняющим себе Военный или Адмиралтейств-Советы, и голос каждого члена Военного Совета в общем собрании Сената идет в счет, наравне с голосом сенатора. Адмиралтейств-Совет является известной копией Военного Совета. Настоящие основные законы яснее подчеркивают это выделение военного управления и отношение к нему со стороны монарха. Участие в нем Государя Императора и Его особые в этой области распоряжения заставляют отнести их к актам Верховного управления[185].

Основные законы в статьях 96-97 говорят о мерах, принимаемых по советам, предложенным монарху военным и морским ведомством; эти меры могут быть разделяемы на две категории: издание положений и Наказов учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомства, это, в сущности, аналогия со статьей 11 — Верховное управление установлениями; вторая — это постановления по строевой, технической и хозяйственной частям; в этом отношении статья 96 является воспроизведением приложения 1 и 2 к статье 50 прежних основных законов. И при старом порядке военное и морское ведомство должно было по общим законодательным вопросам входить в Государственный Совет, но ведь фактически и Государственный Совет, и Адмиралтейств-Со- вет, и Военный Совет представляли между собой мало различия; все они были совещательными органами, причем Государственный совет мог разве яснее рассмотреть вопрос с общегосударственной точки зрения, а Адмиралтейств- и Военный Советы — со специальной. Вот почему положения последних, по Высочайшем утверждении, получали силу закона. Приложение 1 к статье 50 говорило, что все пояснения и дополнения законов и меры усовершенствования военного законодательства, не касающиеся общих основ государственного управления, представлялись Государю Императору непосредственно из Военного Совета и примечание 2 к той же статье говорило, что из Адмиралтейств-Совета в Государственный Совет поступают проекты штатов и дополнения к ним, равно как и проекты узаконений, касающиеся морского ведомства. Из рассмотрения сего явствует, что в то время, как Военному Совету предоставлялось непосредственное право представлять на Высочайшее утверждение все дополнения и пояснения законов, или меры усовершенствования законодательства, собственно до военного ведомства относящиеся, Адмиралтейств-Со- вет все предположения, изменения и дополнения должен был вносить со своим заключением в Государственный Совет. Ho постановления по технической и строевой части морского ведомства, а равно и меры дополнения и усовершенствования законодательства по части искусственной и технической шли одинаково непосредственно на Высочайшее утверждение. Таким образом, при сопоставлении этих двух примечаний видно, что старые основные законы признавали большую самостоятельность за Военным, нежели Адмиралтейств-Советом. Нынешние основные законы сравняли положение обоих Советов, как это и можно видеть из статьи 96, которая говорит, что постановления по строевой, технической и хозяйственной частям, а равно положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомств, по рассмотрении Военным и Адмиралтейств-Советом, представляются непосредственно Государю Императору. Такое сравнение вызвало некоторые изменения в учреждении Адмиралтейств-Совета. Если мы обратимся к учреждениям обоих Советов и рассмотрим круг их деятельности, то увидим, что Военный Совет, среди многих дел, ведает, главным образом, дела и предположения, требующие нового учреждения или важных перемен в разных частях военносухопутного управления, а также штаты и табели (статья78 книга I свод военных постановлений, издание 1907 года), а Адмирал- тейств-Совет в круг своей деятельности занес проекты узаконений, штатов и табелей по морскому ведомству, за исключением тех, которые подлежат ведению Главного военно-морского суда (статья 24\ книга I, часть I, свод морских постановлений, издание 1907 года). Статья 96 основных законов, в цели изъяснения ее действия, получила Высочайше утвержденное 24 августа 1909 года положение Совета министров об ее применении[186].

Из него мы читаем: «На разрешение Государя Императора, Державного Вождя Российской армии и флота, по предварительном рассмотрении Военным и Адмиралтейств-Советами по принадлежности, непосредственно представляются все вообще законодательные дела, относящиеся до устройства сухопутных и морских вооруженных сил и обороны Российского государства[187], а равно всего управления армией[188] и флотом, в том числе все положения, наказы, штаты, табели и расписания по военному и морскому ведомству».

Этому же порядку военного Верховного управления подчиняются дела, касающиеся устройства и управления казачества как вооруженной силы. B случае же если вопрос затрагивает предметы ведения не одного военного и морского ведомства, но и общегосударственные дела, равно как и существующие общие законы, или гражданское управление казаков, или требует новых или дополнительных ассигнований, то он подлежит обсуждению в общем законодательном порядке.

Высказывается предположение[189], что правила 24 августа наделили Военный и Адмиралтейств- Советы правами законодательных органов, связав монарха обязательностью обсуждения военных и морских вопросов в Советах. Такое толкование основывается на чисто редакционном изложении этого положения Совета министров и едва ли может быть приемлемо. Это положение указывает, что, подобно тому, как в вопросах Верховного управления по общегосударственным вопросам Верховная власть пользуется советами Совета министров, так в вопросах специальных она пользуется ими от органов совещательных специальных — Военного и Адмиралтейств- Советов. Равным образом, правила 24 августа, как и сама статья 96, говорят о денежных ассигнованиях, предоставляя военным ведомствам, в отличие от других, право распоряжаться остатками кредитов. Из общего смысла статьи 96 явствует, что, говоря о Верховном управлении армией и флотом Государя Императора, она предоставляет широкую и в то же время безответственную и бесконтрольную власть совещательным учреждениям по военным и морским делам, как в области их внутреннего управления, так и в вопросах хозяйственно-бюджетных[190].

B двух других вопросах, хотя и имеющих характер законодательный, власть Верховная может изъявить, в определенных основными законами случаях, свое волеизъявление не в порядке законодательном, но Верховного управления.

Это, во-первых, определение численности армии. Еще законом 1 января 1874 года было установлено, как гласит статья 9 устава о воинской повинности: «число людей, потребное для пополнения армии и флота, определяется ежегодно законодательным порядком, по представлению военного министра, и объявляется Высочайшим указом Правительствующему Сенату». Этот вопрос обсуждался в Государственном Совете и, по утверждению его Государем, объявлялся указом, который в данном случае являлся как бы объявлением о принятом в законодательном порядке решении. Ныне вопрос о контингенте новобранцев проходит обе палаты, но при новом порядке в основные законы введена новая статья (119), предусматривающая возможность издания указа с силой закона о созыве новобранцев: «Если по заблаговременном внесении в Государственную Думу предположений о числе людей, потребном для пополнения армии и флота, закон по сему предмету не будет в установленном порядке издан к 1 мая, то указом Государя Императора призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году». Эта статья, в связи с статьей 116, предоставляющей пользоваться, в случае неутверждения росписи, последним утвержденным бюджетом, является противодействием в том случае, если бы Государственная Дума или Государственный Совет решились отказом в обсуждении дел, в мирной оппозиции, в тех или иных целях, остановить жизнь страны и лишить ее защиты, примером чего могут служить 1862—1866 годы в Пруссии.

Эти две статьи устраняют возможность в подобных случаях, как это может быть по всем западным конституциям, давления на органы правящие. Если две части законодательных властей пожелают бездействовать или просто друг другу противодействовать, то Верховная власть, вне этой борьбы стоящая, предложит своему правительству действовать по точному смыслу тех законов, которые она включила в русскую конституцию, и этим устранить возможность лишения страны защиты.

Второе — это издание военных и морских судебных законов. Как известно, военные организационные и судебные законы выделены у нас из общего кодекса законов и не носят даже этого имени, а называются постановлениями. Этот последний термин не входил и в прежнюю 53-ю статью основных законов, перечислявшую те формы, в которых издаются законы; но многие из них изданы в виде положений, Высочайше утвержденных докладов и других форм, признаваемых прежними законами за формальный закон. Нынешние основные законы, сохранив за ними наименование постановлений, каковое уже ныне отнюдь не может быть присвоено актам законодательным, тем самым изъяли их из ведения законодательного порядка и сохранили за ними порядок дополнения и изменения в порядке Верховного управления.

Таким образом, в этой области властью Верховного управления утверждаются мероприятия, относимые, в большинстве конституции, к ведению законодательных органов. Так, например, положение армии и флота в Англии регулируется законами, изданными в обыкновенном порядке — Army Act 1881 года и Naval Discipline Act 1886 года.Втесной связи с этим стоит статья 97, которая говорит, что постановления по военно-судной и военно- морской судебным частям издаются в порядке, установленным в сводах военных и военно-морских постановлениях, то есть утверждаются Государем Императором по обсуждении их в Главном военном или военно-морском судах[191].

Это положение, в связи с правом Верховной власти объявления той или иной местности в исключительном положении, B TOM числе, конечно, и военном, изымая целые местности из подсудности общим судам и подчиняя их действию кодексов, изменяемых и дополняемых в порядке Верховного управления, еще более подчеркивает тот особенный и важный характер, который принадлежит Верховному управлению в России, в отличие от западноевропейской административной практики.

Рассмотрев дела военные и их особое положение, мы можем перейти к другой важной области, в которой имеется известное применение Верховного управления, — это область бюджетная. По истории образования наших представительных учреждений, по смыслу нашей конституции бюджет и вообще финансовые вопросы не являлись тем началом, которое ложилось в основание развития законодательных палат, как это имело место, например, в Алглии. Финансовое законодательство не отличается, по существу, от общего, и если в области бюджета и финансовых законопроектов мы видим у нас, подобно практике Англии и Соединенных Штатов, приоритет нижней палаты, то в этом нет никакого отступления от общего порядка, так как Государственная Дума пользуется приоритетом по отношению ко всем правительственным законопроектам.

Как уже указывалось выше, бюджетные вопросы подлежат, вообще, ведению органов законодательных, но наша конституция допускает в этом отношении некоторое изъятие в определенных случаях в пользу Верховного управления[192]. B этой области советниками Верховной власти являются два учреждения: Совет министров и Комитет финансов[193].

Ho в то же самое время по основным законам возможно осуществление бюджетных прав и одним совещательным органом Верховного управления — Советом министров, причем такого рода мероприятия, принимаемые в точно указанных в законе случаях, доводятся Советом министров до сведения монарха. Вот почему эти последние полномочия Совета министров следует отнести скорее к области Верховного управления, нежели причислить к функциям управления подчиненного. Этот вопрос прямо приводит нас к статье 116 основных законов, предоставляющей право Совету министров открывать, в случае неутверждения государственной росписи к началу сметного периода, ежемесячные кредиты в распоряжение ведомства, в размере 1/12 последнеутвержденной росписи. Отпуск этихдолей производится Советом министров без поднесения положений Совета на Высочайшее утверждение.

Подобного рода правило известно, например, испанской конституции, статья 85 которой допускает введение в действие, в случае неутверждения к первому дню сметного периода нового бюджета, государственной росписи истекшего года, но под усло-

вием обсуждения этого вопроса кортесами и санкционирования королем, то есть в законодательном порядке. Наша конституция смотрит на этот вопрос иначе и находит, что бюджет, получивший уже однажды санкцию законодательную, может быть введен в действие без согласия на это законодательных палат и Верховной власти, в силу одного решения Совета министров. B этом отношении положение наших основных законов воспроизводит статью 71 японской конституции, которая говорит: «Если законодательное собрание не вотировало бюджета или если последний не был выработан ранее окончания сессии, то правительство применяет бюджет предыдущего года». Значение этой практики имеет то серьезное значение, что бюджет не может служить тем пунктом, при помощи которого, как это имеет место и в Англии, И BO Франции, представительные учреждения могут оказывать давление на политику страны. Отказ в бюджете, играющий столь серьезную роль в конституционной практике Запада, возможный и у нас de jure, de facto будет вносить лишь известное неудобство в пользование кредитами, но не поставит страну в критическое положение. Наш бюджет признает тот принцип, что основанием взимания налогов и производства расходов является не утверждаемый ежегодно план государственного хозяйства, который, по существу, есть только перечисление сумм, имеющих поступить и быть израсходованными, а те законы, которые служат оправдательными титулами для зачисления в бюджет статей доходов и расходов. Такое положение, соответствующее признанному японской конституцией, выходит из того взгляда, что бюджет есть акт управления, а прохождение его чрез законодательные органы есть контроль над правильным ассигнованием средств, установленных ранее законами, а не вторичное ежегодное утверждение утвержденных финансовых законов. Вполне последовательный, но совершенно противоположный принцип выставлен конституцией бельгийской, по которой, вместе с ежегодным утверждением бюджета, вотируются на один год и налоги (статья 111 бельгийской конституции). Такое же ежегодное вотирование налогов, вместе с бюджетом, устанавливается статьей 11 австрийской конституции, статьей 6 венгерской, статьей 99 прусской.

История соединила на Западе политическое право палат с бюджетом, дав ей возможность задержать ассигнование тех средств, сбор которых ими принципиально разрешен. Наша законодательная власть, наоборот, ограничена в отрицательном отношении к бюджету и может лишить его действия лишь путем отмены каждого отдельного законного титула ассигнования. Право статьи 116, в связи со статьей 17 сметных правил (свод законов. T. I. Ч. II), предоставляющей Совету министров разрешать собственной властью производство неотложного расхода, в случае кратности времени для разрешения этого расхода в законодательном порядке, но при условии внесения оправдательного представления в Государственную Думу произведенного расхода, как-то отдаленно напоминает, по отношению к государственному хозяйству, статью 87 по отношению к общезаконодательным вопросам[194].

Это последнее правило известно и иным конституциям, так, например, статья 104 прусской или статья 70 японской говорят об отпуске сверхсметных кредитов и о последующем испрошении согласия парламента. Суммы, отпускаемые этим порядком, не подлежат Высочайшему утверждению, и этим уменьшается значение этих ассигнований, по сравнению с известными тем же самым сметным правилам отпусками кредитов в порядке Верховного управления по Высочайшим повелениям (статья 9)[195].

Такого рода ассигнования, получившие, в отличие от указанного в статье 17 сметных правил порядка, Высочайшее утверждение в порядке Верховного управления, вносятся в роспись в так называемые бронированные кредиты, то есть не подлежащие изменению в бюджетном порядке. Сопоставление в статье 9 сметных правил, как законного титула ассигнования, наравне с законами Высочайших повелений, в порядке Верховного управления, указывает на своего рода административное законодательство, действующее хотя и в согласии с общезаконодательным порядком, но независимо от него.

Права Верховного управления в бюджетной области распространяются еще на две чрезвычайные категории дел. B этом порядке открываются чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне, по всем ведомствам (статья 117 основных законов и статья 18 сметных правил). Он же применяется для заключения займов на указанные выше по статье 117 нужды, а равно для покрытия расходов по бюджету, действующему по статье 116. Вообще же разрешение государственных займов по нашей конституции, как и по всем вообще конституциям[196], дается в общем законодательном порядке, но и в этой области время и условия их совершения устанавливаются в порядке Верховного управления[197].

Этот вопрос вызывает у нас споры в юридической литературе[198], в которой указывалось на умаление в этом отношении прав законодательных органов. He вдаваясь в разборы этих вопросов, скажем лишь, что каждая конституция имеет в данном отношении, как и в других, свои своеобразные оттенки; наша же конституция, вообще, допускает много изъятий в пользу власти Верховного управления. Так это имеется и в этом случае. Если мы посмотрим на французскую практику, то увидим, что парламент определяет, в какой форме заем должен быть выпущен, его проценты и расходы по реализации, а министр финансов назначает день и место подписки, размер вносимого предварительного платежа. B Германии же, по положению об имперскихдолгах 19 марта 1900 года, — канцлер, а в Пруссии — министр финансов ведет переговоры о займе, определяет нарицательный капитал, высоту процента, эмиссионный курс и другие условия. Таким образом, у нас есть известное сходство в данном случае с Германией и Пруссией[199].

Право совещательных органов в данном случае принадлежит

Совету министров и Комитету финансов вместе, но иногда и одному Комитету финансов[200].

Кроме указанных нами случаев действия Верховного управления, имеются еще и такие, которые подчинены этому порядку по установившейся практике, без указания в законе на обязательность рассмотрения их в законодательном порядке. Сюда следует отнести применение власти диспенсивной, установления, в отдельных случаях изъятия из общего действия законов. Таковые установлялись ранее получившими Высочайшее утверждение положениями Комитета министров или докладами отдельных министров. Ныне это имеет место не по докладу отдельного министра, а по журналам Совета министров.

Диспенсация по прежним основным законам имела правильно обоснованное положение и широкое поле применения. Статья 70 основных законов (издание 1892 года) говорила, что «Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, посему именно делу или роду дел отменяет действия законов общих». B настоящих законах эта статья не воспроизведена, но, тем не менее, понятие диспенсации не исчезло, и Лазаревский говорит: «Слишком много у нас законов, применение которых может вызывать существенные затруднения и по отношению к которым устранение права диспенсации привело бы к последствиям крайне нежелательным»[201].

Помимо указанной статьи, говорившей о диспенсации, указание на нее давало и учреждение Комитета министров, чрез который проходили вопросы, устанавливавшие изъятие из общего действия законов. Практика эта перешла от Комитета к Совету министров и осуществление ее имеет, таким образом, место под ответственностью сего последнего, в порядке Верховного управления. Из статей основных законов о диспенсации упоминает статья 23, которая говорит, что Государю Императору принадлежит «сложение, в путях Монаршего милосердия, казенных взысканий и вообще дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ни чьи огражденные законом интересы и гражданские права». По учреждению прежнего Государственного Совета (статья 31 пункт 19, издание 1901 года) дела о сложении недоимок и казенных взысканий проходили в законодательном порядке, ныне эти дела являются как бы изъятием из общего действия закона, причем положение их соответствует положению, описанному Га- рейсом (см. примечание с. 176). Что же касается до существующей по традиции практики Совета министров в этой области, то сюда относятся установление изъятий по отношению к таможенному уставу, сложение различных взысканий, льготы по сложению акцизов и иные, связанные с государственным хозяйством, изъятия из законов, относящихся до государственного хозяйства, изъятие из законов фискальных (уступки, рассрочки, отсрочки, сложение акциза и прочее), отступления от законов строительных, в смысле предоставления большей свободы распоряжения, изъятие из гражданских законов, в виде отступления от общих правил о майоратных и фидеикоммисных имениях, назначение усиленных пенсий в изъятие из пенсионного устава, увольнения из подданства (запрещенное по закону вообще и могущее иметь место в силу отдельного испрошения Высочайшего разрешения министром внутренних дел чрез Совет министров) и прочие, предусмотреть которых в законодательном порядке является немыслимым, а разрешение отдельного случая в этом порядке явится излишней формальностью[202].

Вопрос о положении диспенсации по нашему праву остается

открытым — с одной стороны, существующая практика, отдель-

ные случаи, предусмотренные учреждениями Совета министров, отсутствие категорического запрета диспенсации, подобно статье 1 английского билля о правах и статей конституций: 67 бельгийской, 6 итальянской, 35 греческой, признает как бы право существования диспенсации, а с другой — умолчание о сем праве основных законов, кроме определенных случаев, указанных в ста- тье23, заставляет считать применение диспенсации возможным лишь тогда, когда о сем упоминается в законах. Это положение вызвало принципиальные споры, ярко обрисованные в речи члена Государственной Думы барона Мейендорфа в заседании Государственной Думы 20 февраля 1909 года.

Действительно, если мы присмотримся к действующим постановлениям законов, то в то время, как пользование властью суспензивной предоставлено власти законодательной, о власти дис- пензивной соответствующего постановления не имеется. Статья 160 учреждений министерства (продолжение 1906 года) говорит, что отношения министров к части законодательной состоят в том, что они представляют о необходимости издания нового закона, или об изменении, дополнении, приостановлении действия и отмене прежнего; соответственно этому, редактирована и статья 31 учреждений Государственной Думы, устанавливающая ее компетенцию. Таким образом, если, с одной стороны, право изъятия не предоставлено определенным постановлением исключительному ведению законодательных палат, то не упоминается и о предоставлении его органам управления. Такое положение вещей и отсутствие определенных норм, санкционируя порядок, перешедший от прежней практики — qui tacet, approbat — представляет собой известное неудобство, так как дает повод для смешения действий Верховного управления и законодательства.

Если мы присмотримся к актам, издаваемым в порядке Верховного управления, то увидим, что важное значение такого рода постановлений безусловно выделяет их из общей сферы действия подчиненных властей. Постановления, подобно указанным, не могут быть восприняты западными конституциями, признающими, в отношениях законодательной и исполнительной властей, принцип do, ut des, а потому проявляющими в наложении руки на кошелек известные права на подчинение себе исполнительной власти. Такое положение властей имеет то значение, что оно подчеркивает полное отделение у нас органов законодательных и исполнительных, причем последние подчиняются не законодательной власти в ее целом, а лишь главе ее, объединяющей в себе все стихии государственного властвования, у которой они черпают и свою власть, и свои полномочия; вместе с тем эта Верховная власть предоставив правительству, в случае неправильной работы в сложном законодательном механизме, полномочия поддерживать и развивать государственную жизнь, признала для русской конституции более пригодным принципы практичности и целесообразности, чем теоретических построений, приводящих в странах с теми конституциями, которые построены на компромиссах, в минуту распрей между властью правящей и законодательной к такому образу действий, на который указывал в речи 27 января 1863 года Бисмарк: «Я утверждаю, что жизнь государства не может остановиться, а потому тот, в чьих руках власть, вынужден, при конфликте, пользоваться ею».

После кратких общих слов о компетенции Верховного управления было бы весьма уместным сказать несколько слов об органах, ныне участвующих в Верховном управлении.

Мы уже перечисляли выше те учреждения, которые помогают монарху в осуществлении им Верховного управления, видели и действия некоторых из них. Подавая, таким образом, совет монарху, эти органы не всегда могут действовать единообразно. Тут возможны положения Совета министров, Военного и Адмиралтейств- Советов, мемории департамента Государственного Совета, положения Комитета финансов, наконец, отдельные доклады министров или главноуправляющих. Причем в этой последней области министры Двора и иностранных дел, а также военный и морской имеют особое положение[203].

Несмотря на то что у нас имеется, по-видимому, один орган, объединяющий всю административную деятельность, — Совет министров, нельзя, однако, не признать у нас разделение дел Верховного управления на советские и внесоветские. B этой области, несмотря на доминирующее влияние Совета министров, сохранилось, в некоторой степени, и самостоятельное действие отдельных министров. Когда в 1905 году[204] была признана необходимость объединения действия министерств по отношению к законодательным органам, в виде установления известного подобия западного кабинета, то мера эта и получила осуществление в указе 19 октября 1905 года, в котором говорится, что «в целях вящего объединения, необходимость коего вызывается также предстоящими министрами и главноуправляющим отдельными частями, с образованием Государственной Думы, новыми обязанностями, признали Мы за благо установить соответственные требованию времени меры к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». Из этого видно, что указ 19 октября имел задачей установить известное общее объединение действий различных министерств, на что указывалось уже в заседаниях Комитета министров по исполнению указа 12 декабря 1904 года. Вот что говорит по этому поводу барон Нольде[205] в своей статье о Совете министров: «То обстоятельство, что права Совета министров состоят из обязанностей министров, отражается и на отношениях между монархом и Советом. Раз монарх управляет при посредстве министров и раз министры в осуществлении этого содействия связаны полномочиями Совета, то косвенно, рефлекторно, монарх оказывается не юридически, но фактически ограниченным этими полномочиями Совета». Барон Нольде в указанных словах, говоря о правах Совета министров по отношению к монарху, имеет в виду западноевропейские кабинеты, где они пользуются известными правами по отношению к Верховной власти и где известные решения могут быть приняты лишь по одобрении их кабинетом. Так, например, § 1 австрийского закона 5 мая 1869 года — о порядке приостановления конституционных гарантий — допускает применение этой меры на основании решения всего министерства, одобренного императором. Наш закон не установил каких бы то ни было прав Совета по отношению к монарху. Акт, установивший его деятельность, достиг трех целей:

1) он объединил министерства в одно правительство по отношению к законодательным органам; вот почему все вопросы ведомства, не подчиненного в своей деятельности Совету, как, например, Министерство иностранных дел, в тех отношениях, которые касаются общих законодательных вопросов, например, бюджет, входят с предварительными представлениями в Совет министров[206]; 2) установил такой орган, который мог бы быть ближайшим советником монарха, подать совет монарху в делах Верховного управления; 3) он наделял этот орган известными правами, которые дали ему власть разрешать известные вопросы, в силу своего собственного авторитета, как меру, одобренную коллегией лиц, из которых каждый наделен широкими правами и полномочиями.

Эти последние права довольно оригинальны. Входя в Совет с представлением о разрешении известного мероприятия, министр испрашивает Qro у коллегии равных себе, а в том числе и самого себя, то есть, говоря иными словами, сила решений этого органа основывается на сумме предоставленных министрам полномочий.

Указ 19 октября 1905 года создал в России новое учреждение, хотя и известное ранее законодательству, но не имевшее характера, правильно действующего. Совет министров является новым учреждением, положение и компетенция которого, с одной стороны, как преемника бывшего частью административного, частью вспомогательно-законодательного органа — Комитета министров, а с другой — наделенного известными определенными функциями, обращает его в некоторое вылитое в определенные формы учреждение, с определенно присвоенными ему правами. Этой определенностью своей компетенции Совет министров отличается от западноевропейских кабинетов, где они имеют характер установления политического, а не административного. Чтобы ярче указать характер нашего Совета министров, мы сравним отношения его к монарху с отношением прообраза западных министерств — английского кабинета — к королю. Английский кабинет, не установленный никакими нормами закона, есть коллегия «слуг короля», приглашенных королем, в силу установившейся практики, из числа членов палат. Эта коллегия имеет свои закрытые заседания, принимаемые на которых решения сообщаются королю премьер-министром как одно единогласное мнение кабинета, без всякого указания на особые мнения[207].

Суждения кабинета имеют внутреннее связующее начало. Ho представленные королю мнения кабинета не имеют обязательной силы для нового министерства. Вместе с тем суждения кабинета не облекаются в форму известных письменных постановлений, которые имеют характер общеобязательных административных распоряжений. Ha континенте кабинеты министров имеют иногда определенные административные функции: например, законы австрийские и французские допускают прекращение конституционных гарантий лишь по утвержденному решению Совета министров, — но вообще мы затруднились бы привести много определенных указаний в западных конституциях о деятельности Совета министров. Можем привести, например, в данном отношении постановления

S

французских конституций: статья 19 конституции 1870 года гласила, что министры совещаются в совете под председательством Императора. По статье 7 настоящей конституции Совет министров, в период между выбытием одного президента и избранием другого, облекается исполнительной властью[208].

Вообще же по всем конституциям мы увидим не деятельность Совета министров, но единомышленное, солидарное мнение министров; возьмем для примера аналогичную нашей статье 87 — статью 14 австрийского основного закона 21 декабря 1867 года; она требует подписи императорского указа, имеющего силу временного закона, всеми министрами. Наша статья 87 говорит, что Совет министров представляет непосредственно Государю Императору «об издании законодательной меры». Таким образом, в данном случае в австрийской, и вообще в западноевропейской практике центр тяжести лежит в солидарном взгляде правительства на принятый вопрос; у нас этого нет: Совет подает свое мнение, но у него в противовес английской практике, где король знает лишь одно мнение кабинета, могут быть несколько мнений, и решение спорного вопроса принадлежит в этом случае Государю Императору[209].

Таким образом, наш Совет министров сохранил, в некоторой степени, прежнюю систему министерского управления покрывать свои решения Высочайшей санкцией, а не принимать на себя всецело ответственность за свои решения, как это мы видим в западноевропейской практике, в тех случаях, когда акт будет издан в порядке Верховного управления. Это положение приводит нас к вопросу о надзоре за советами, издаваемыми в порядке этого управления. Статья 108 основных законов говорит о праве законодательных органов — «обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными». По поводу этого Palme делает вывод, что запросу, со стороны палат, акты Верховного управления не подлежат, а потому контроль палат не распространяется на Совет министров, департаменты Государственного Совета, Комитет финансов, Военный и Адмиралтейств- Советы и другие органы Верховного управления, как неподчиненные Сенату. Ha эту же точку зрения становились при запросе в Государственный Совет об издании, в порядке статьи 87, закона о земстве в шести западных губерниях 1 апреля 1911 года председатель Совета министров П. А. Столыпин, министр юстиции И. Г. Щегло- витов108 и член Государственного Совета В. Ф. Дейтрих. Высказывая такую мысль, председатель Совета, вместе с тем принимая сделанный ему со стороны палаты запрос, говорил: «Если в этом деянии правительства была бы найдена какая-либо незакономерность, какое-либо нарушение основных законов, то ответственность за это всецело лежит на мне, как на лице, представившем этот акт от имени Совета министров на утверждение Государя Императора и утаившем уклонение его от истинного смысла закона». Таким образом, ответ этот являлся обусловленным отношением министра к законодательным органам, не желавшего брать на себя моральный упрек со стороны представительных органов в незакономерном деянии, отвечавшего не за Совет министров, но за свое собственное контрассигнирование, на основании статьи 215 учреждения министерств.

Помимо Совета министров, играющего такую серьезную роль в делах Верховного управления, имеются еще специальные органы Верховного управления, которые, состоя при верхней законодательной палате, несут специальные обязанности.

Эти учреждения, ведающие дела высшего государственного характера и состоящие из членов законодательной палаты, по назначению, должны были бы быть рассмотрены нами в связи с законодательными органами, однако их характер органов Верховного управления заставляет нас взглянуть на них в настоящем месте. Таких учреждений при Государственном Совете четыре — два департамента и два особых присутствия. По своему характеру они являются пережитком того старого Государственного Совета, когда дела, прежде обсуждения их в общем собрании, поступали в департаменты Совета и нередко решались там в окончательном виде. B делах законодательного характера они ныне заменены комиссиями Совета, а дела административного характера этих прежних департаментов, а равно и бывшего соединенного присутствия Комитета министров и департамента Государствен-

ной Экономии и сосредоточены в этих учреждениях. Компетенции первого и второго департамента определены статьями 68 и 69 учреждения Государственного Совета[210].

Дела в департаменты поступают от министров и главноуправляющих, чем, так сказать, указывается на высшее административное значение этих учреждений, конкурирующих в этом отношении с таким административным органом, как Совет министров, с той лишь разницей, что решение департамента, как учреждения, соединенного с законодательной палатой, не может быть предметом запроса со стороны законодательных органов, и запрос может быть сделан лишь министру, внесшему туда дело на рассмотрение. Вопрос о положении этих учреждений еще не разработан в нашей юридической литературе, хотя уже и дал место продолжительным спорам в государственной Думе. Споры эти касались гарантий правительством облигаций, выпускаемых обществами, строящими железные дороги, выразились в запросе министру финансов, внесшему дело этого рода во второй департамент Государственного Совета, о нарушении им статьи 69 учреждений Государственного Совета[211], и показали полную неопределенность положения этих учреждений. Особых присутствий при Государственном Совете два. Одно для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего Сената, другое — по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев. Дела

в этих присутствиях, равно как и департаментах, не решаются самостоятельно, а поступают на Высочайшее утверждение, чем им придается характер Верховного управления. Присутствие по жалобам на определения департаментов Совета имеет роль как бы совещательного органа, который высказывает свое мнение по тем жалобам на определение департаментов Сената, которые, согласно статье 217 учреждения Сената, направляются на Высочайшее имя через канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений, главноуправляющий которой уже и вносит их на рассмотрение особого присутствия. Присутствие, не разрешая дела по существу, как вопроса чисто судебного, передает, если находит изложенные в жалобе основания заслуживающими уважения, на рассмотрение общего собрания Сената (статья 218 учреждения Сената), представляя свои заключения и отдельные мнения на усмотрение Государя Императора.

Ведению другого присутствия, ведущему свое существование с 20 февраля 1906 года, подлежат дела о принудительном отчуждении недвижимых имуществ, временном их занятии, и установлении права участия в пользовании ими для государственной или общественной пользы, а также дела о вознаграждении частных лиц за имущества, отчуждаемые ими временно и занимаемые для государственной или общественной пользы. Повеления об отчуждении таких имуществ и о вознаграждении владельцев издаются в форме именных указов, за собственноручным Его Императорско-

го Величества подписанием, что, по старым основным законам, означало осуществление этой меры в законодательной форме, а ныне в форме акта Верховного управления, чем такой серьезный вопрос, как вопрос об экспроприации, изымается из компетенции законодательных органов, и изъятие из общего Положения статьи 77 основных законов о неприкосновенности собственности допускается в порядке управления Верховного. Равным же образом и мемории департаментов Государственного Совета, получая утверждение Государя Императора, является ныне актом Верховного управления.

После всего изложенного мы не можем не остановить нашего внимания на чрезвычайных актах управления, по форме административных, а по содержанию законодательных, на издании, в порядке Верховного управления, актов, требующих, по своему существу и по точному смыслу основных законов, разрешения в порядке законодательном. Говоря об этом, мы имеем в виду статью 87 наших основных законов, предоставляющую Совету министров, в случае неотложности дела, требующего рассмотрения в порядке законодательном, при отсутствии налицо законодательных палат, представлять о нем Государю Императору непосредственно. Вот что говорит редакция этой статьи: «Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Mepa эта не может, однако, вносить изменения ни в основные государственные законы, ни в учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу, в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы, соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет». Вопрос об этой статье разобран в специальных монографиях довольно подробно и основательно бароном Б. Нольде, а также Я. Магазинером[212].

Нельзя не отметить, что вопрос об этой статье имеет значение более политическое, чем юридическое. Мы не будем здесь входить в разбор сочинений названных авторов, а постараемся, со своей стороны, указать, какое положение, по нашему мнению, эта статья, возбуждающая много толков, занимает в обшей системе законодательного и административного строя. Мысль, вложенная в эту статью, мысль об издании временных законодательных постановлений, в отсутствие законодательных палат, органами управления не представляет собой вообще оригинальности в области основных законов, так как хорошо известна многим конституциям: французской хартии 1814 года, вюртембергской, гессенской, баденской, болгарской, датской, прусской, саксонской, турецкой, черногорской, японской, австрийской и некоторым другим. Я. Магазинср в своем сочинении приводит постановления 28 конституций, говорящих о таком праве. Статья 87 не предоставляет Совету министров законодательной власти, так как это противоречило бы и статье 86 основных законов, и статье 12 учреждения Совета министров, и статье 161 учреждения министерств, она и не называет издаваемых, на основании ее, постановлений именем закона, хотя бы временного, а присваивает им термин «мер», требующих рассмотрения в порядке законодательном. По своему характеру и форме издания это есть своего рода акты Верховного управления, отличающиеся от общего их типа тем, что они имеют характер не постоянных велений, а провизорных норм и, касаясь вопросов, подлежащих обсуждению в порядке законодательном, лишь в этом порядке и могут приобрести постоянную обязательную силу. Наука присваивает им наименование временных законов или чрезвычайных указов, кажется, что последнее наименование им подходит более, так как, в сущности, такие меры являются, с внешней стороны, временными административными распоряжениями, изданными в порядке Верховного управления, с материальным содержанием законодательного веления. Из списка изданных, в порядке статьи 87, постановлений мы видим, что они изданы в форме актов управления или в виде Высочайше утвержденных положений Совета министров, или указа Правительствующему Сенату*, причем Высочайшая санкция на таких актах следует не в формуле санкции закона — «быть по сему», а в

форме общей для всех — всеподданнейших докладов, коими испрашивается какое-либо Высочайшее разрешение утверждения. Такого рода принятие министрами чрезвычайных мер, помимо законодательного порядка, предоставлялось им и до издания 87 статьи. Комитет министров, обсуждавший вопрос о порядке выполнения пункта первого Высочайшего указа 12 декабря 1904 года, соглашаясь с мнением д. т. с. Герарда, признавал желательным, чтобы министры, если бы оказалась надобность придать принимаемым ими в чрезвычайных обстоятельствах мерах (учреждения мин. статьи 158 и 314) обязательную силу на более или менее продолжительное время, обязывались безотлагательно представлять об издании временных для сего правил или постоянного закона в установленном порядке. To же мы читаем и в Высочайше утвержденном мнении Государственного Совета 5 июня 1905 года. Таким образом, статья 87 выросла, до известной степени, на почве тех полномочий, которые предоставлялись отдельным министрам, или тех прав, которые принадлежали бывшему Комитету министров. Из смысла статьи 87 можно убедиться, что принимаемые, на основании ее, меры и есть, в сущности, эти прежние административные чрезвычайные постановления, которыедля постоянной своей силы нуждаются в законодательном их рассмотрении. Статья 87 говорит, что действие изданной, в силу ее, «меры прекращается, если подлежащим министром и главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу, в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы, соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет». Таким образом, эти прежние чрезвычайные полномочия изменились в связи с объединением правительства в лице одного органа — Совета министров — и с реформами законодательного порядка, и дали развитие деятельности власти управления в смысле, указанном статьей 87. И теперь в тех случаях; когда, при отсутствии в сборе законодательных палат, является необходимым для правильного течения государственной жизни принятие какой-либо меры, подлежащей рассмотрению в порядке законодательном, то Совет министров, считая желательным издание такого рода мероприятия, испрашивает на это согласие монарха, который, дозволяя приведение его в действие на основании статьи 87, этим самым указывает, что, признавая в данный момент осуществление этой меры неотложным, желает, чтобы эта мера, по миновании в ней надобности, прекратила свою силу, или чтобы, в случае обращения ее в постоянную, он мог выслушать по этому вопросу мнение Думы и Совета. Всматриваясь в сущность этого положения и в постановления иных конституций, мы можем увидать различные оттенки. Большинство конституций немецких государств, говорящих о чрезвы- чайно-указном праве, указывают на предоставление этого права именно главе государства, а не правительству; например § 88 саксонской — король издает указы, которые по природе своей подлежат обсуждению сословий, но которых настоятельно требуют интересы государственного блага и преходящая цель которых, благодаря промедлению, могла бы утратить всякое значение. Такое указание на инициативу в области издания указа, на активное действие главы государства, изложенное в подобной или похожей редакции, мы увидим в § 66 баденской конституции, в § 88 [213]— вюртембергской, в § 73 — гессенской, § 25 — датской, § 27 — черногорской, § 8 — японской и других. Ближе всего к нам подходит постановление турецкой конституции 1876 года, которая (§ 36) говорит, что в чрезвычайных обстоятельствах министры могут издавать временные распоряжения, и поскольку последние согласны с конституционными постановлениями, и санкционированы императорским ираде, они имеют временную силу закона, впредь до последующего одобрения палатой депутатов. Наша статья 87 точно также говорит о временных мерах, принимаемых Советом министров с утверждения Государя, а не специально об указной деятельности монарха*.

B то время, как по приведенным постановлениям конституций выдвигается специальное указное право главы государства, наша87 статья (равно как и 36 турецкой конституции), говорит об особой специальной функции Совета министров, об его в этой области правах и ограничении их. Сопоставляя статью 87 с другими соответствующими ей в иных конституциях, мы видим, что там изданный чрезвычайный указ вносится весь целиком на рассмотрение палат[214].

У нас положение иное. Мера, принятая на основании статьи 87, по существу своему, как акт Верховного управления, не подлежит ближайшему контролю, и лишь лицо, контрассигнировавшее этот акт, несет за него ответственность. Вот почему мы не согласны с мнением господина Магазинера, считающего излишней скрепу, раз есть указание в тексте акта на статью 87; в этой скрепе и есть именно гарантия правильности и целесообразности принятой меры[215].

Статья 87 заключает в себе собственно два момента. Во-первых, мера, принятая в порядке Верховного управления, которая сама по себе, как таковая, должна быть приведена в действие, за нее несет ответственность контрассигнировавшее акт лицо, действие ее прекращается само по себе при указанных в статье условиях; в противном же случае она продолжает действовать наравне с законом, и законодательные органы ее, как таковую, фактически не могут отменить. Так, например, указ 9 ноября 1906 года об улучшении крестьянского землепользования буквально действовал 3,5 года, пока не был заменен соответствующим указу законом 14 июня 1910 года. Однако если эта мера может быть отменена, как таковая, лишь тем путем, каким возникла, до замены ее соответствующим законом, или умереть естественной законной смертью, то гарантией против пользования ее является шаткость устанавливаемых ею норм, краткое их существование. По точному смыслу статья 87, на рассмотрение Государственной Думы вносится не самый изданный в этом порядке акт, как говорится в других конституциях, так как это явилось бы контролем акта Верховного управления, а «соответствующий законопроект», который имеет задачею продолжить существующее действие предпринятой меры — это вторая сторона статьи 87. Этот взгляд на особенность статьи 87 разделяет в указанном сочинении барон Б. Нольде. B том же виде он был высказан и министром юстиции И. Г. Щег- ловитовым в Государственной Думе[216].

Представление законопроекта в Государственную Думу не имеет никакого специального значения, а является общим правилом приоритета думского рассмотрения для министерского проекта. Попадая на рассмотрение законодательных палат, такой законопроект ничем не отличается от других, но, отвергнутый, он влечет и прекращение действия той меры, которая, будучи принята на основании статьи 87, сохраняла свое действие и при наличии заседаний Государственной Думы, причем последняя не могла внести каких-либо частичных поправок в действовавшую меру. Обе законодательные палаты, то есть Государственная Дума и Государственный Совет, могут парализоватьдействие такой меры, приняв закон, прекращающий существование принятой меры, или отвергнув внесенный правительством «соответствующий» законопроект; других способов прекратить действие такой меры палаты не имеют[217].

Примером этого может служить вопрос о введении земства B шести западных губерниях, в порядке статьи 87, 14 марта 1911 года. Положение это, принятое государственной Думой и отвергнутое Государственным Советом, было введено в действие на основании статьи 87 в течение трехдневного перерыва заседаний законодательных палат. Будучи введено в действие, оно продолжало функционировать в течение последовавших двух месяцев заседаний палат, причем последние, несмотря на явное несочувствие этому мероприятию, выразившемуся в запросе председателю Совета министров, не могли сделать никакой поправки во введенном положении. Мы не можем согласиться, по отношению к нашей конституции, с высказанным Я. Магазинером положением, что чрезвычайно-указные полномочия вверяются монарху конституцией, как главе власти законодательной, но осуществляются им в качестве главы власти исполнительной. Если этот взгляд выводится им из общего положения других конституций, то по нашей статье 87, прямо по форме издания распоряжений, подразумевается порядок Верховного управления, хотя по существу акты, изданные на основании этой статьи, отличаются от других актов Верховного управления в том, что в то время, как последние имеют твердую, постоянную силу, первые, как выражается барон Нольде, осуждены на смерть при самом издании как акты временные, являясь, таким образом, наиболее слабо обоснованными и развитыми ото всех других актов Верховного управления. Нанося, при своем создании, ущерб власти законодательной, так как, возникая исключительно в пределах ее компетенции, акты эти, при своем проведении в жизнь, не имеют никакой гарантии своей жизнеспособности, а поэтому могут быть восприняты лишь при разрешении неотложного случая, в твердом предположении, что принятые меры впоследствии не могут не быть зафиксированы в законодательные нормы законодательными палатами[218].

Действие такого специального случая Верховного управления обусловлено наличием трех фактов: во-первых, неотложной необходимостью спешного разрешения вопроса исключительно законодательного характера; во-вторых, наличием чрезвычайных обстоятельств, вызывающих такую необходимость; в-третьих, прекращением, в момент возникновения такой необходимости, занятий Государственной Думы. Bce эти три указанные фактора возбуждают известное толкование. Действительно, понятие неотложной необходимости и чрезвычайных обстоятельств весьма растяжимо и условно[219] и едва ли может быть ясно определено. Что же касается до выставленного в законе условия — о «прекращении занятий в Государственной Думе», — то ясного единого определенного понятия существа этого прекращения ни по нашей, ни по иным знающим институт чрезвычайных распоряжений конституциям мы не можем установить. Некоторые конституции ставят этот вопрос в зависимость от наличия сессии: черногорская § 75 конституция предусматривает издание в «промежутке между сессиями», японская § 8, — когда сессия закрыта; некоторые — от невозможности созыва для рассмотрения таких вопросов парламента; например, § 36 турецкой — «обстоятельства не позволяют собрать парламента», § 47 болгарской — «при невозможности созыва народного собрания»; другие выставляют отсутствие палат в еще более неопределенном виде; например, § 14 австрийской — «когда рейхсрат не в сборе»; § 63 прусской — «когда палаты не собраны», или § 25 датской — «Риксдаг не собран». Отсутствие в наших законах ясного подробного указания на техническую сторону функционирования наших законодательных органов, являясь существенным пробелом, дает основание к спорам и о понятии «прекращения занятий Государственной Думы». B то время, например, как барон Б. Нольде полагает, на основании статьи 87, что под прекращением занятий надо разуметь не только закрытие, но и приостановку сессии, Я. Магазинер, на основании статьи 87, говорящей о «прекращении занятий», и статья 99 — о «перерыве занятий в течении года», присваивает понятию перерыва занятий определенное значение отсрочки занятий в противоположность их прекращению. Подобное же разногласие мы можем встретить и в прениях в наших законодательных палатах[220].

Действие нашей статьи 87 и аналогичных с ней, допускающих вторжение со стороны власти административной в компетенции власти законодательной, слишком всегда и везде щепетильной по отношению к первой, несомненно отзывается болезненно на законодательных палатах, как покушение на их права, и особенно, конечно, там, где власть управления не подчинена всецело власти законодательной и вопрос об ответственности министров не находится в руках палат. Ho если это право, право, могущее быть использовано часто и в политических целях, и имеет иногда угрозу по отношению к законодательным правам, то по нашим основ-

ным законам в самой же 87 статье находятся и гарантии против ее чрезмерного употребления. Пользование ею поставлено в столь условные рамки, что, создавая неуверенность в твердом существовании издаваемых, на этом основании, норм, оно едва ли часто может выходить за пределы мероприятий, не имеющих длительного характера.

Изложив эту картину, которую представляет собой действие у нас Верховного управления, следует немного познакомиться и с теоретическими выводами, освещающими несколько то самостоятельное положение власти управления, которое признано нашими основными законами.

Нельзя не согласиться с высказанным выше взглядом Коркунова, что понятие Верховного управления есть понятие весьма широкое, что этим словом можно назвать деятельность Верховной государственной власти, будь это единоличный орган или же коллегиальный. «В каждом государстве, — говорит он, — будетли это монархия или республика, властвование проявляется не только в исполнении требований существующих законов, но также в издании новых законов в отмену старых и в разрешении вопросов, не определенных наперед законом. Это свободное, неопределенное в своем содержании раньше изданным законом осуществление властвования обусловлено не особенностью органов власти, а особенностью целей властвования и потому не зависит от той или другой формы правления»*.

Признавая такое широкое понимание Верховного управления, мы должны были бы согласиться с Энгельманом, относящим к нему издание новых законов, введения обложения и прочее. Такой взгляд был бы весьма правилен и логичен с точки зрения.старой системы нашего властвования, когда не проводилось границ между различными формами его волеизъявления и функция Верховного (или, как говорит Энгельман, суверенного) управления являлась естественным проявлением единой, не разложенной на свои составные части Верховной самодержавной власти. Ho Энгельман и Коркунов не отрицают наличия различия и в старом строе понятия законодательства и администрации. Это различие, с выделением определенных функций в ведение новых законодательных органов, должно было обрисоваться еще яснее. Права наших законодательных органов не так всеобъемлющи, как, например, права

английского парламента, очерченный их круг деятельности оставляет широкое поле действия администрации, особенно в тех областях, в которых не требуется регулирующих норм закона, а нужны политические акты, преследующие культурные задачи, — в этих актах, по словам Коркунова, должна проявляться «функция творческая, свободная, подчиненная закону только в своих формах». Вот эти-то акты, необходимые в общеполитических и культурных целях, акты, не противоречащие общему смыслу Высочайше утвержденных и одобренных законодательными органами законов, акты, в которых власть Верховная управительная не аннулирует силы власти Верховной законодательной, но проявляет свою деятельность и заботы в целях развития благосостояния страны, акты, не входящие в компетенцию органов подчиненных, и составят сферу Верховного управления. Помимо сего, закон прямо рассматривает регулирование, в порядке Верховного управления, тех требующих законодательной нормировки вопросов, для которых не имеется налицо положительно изданных законов*.

Было бы непоследовательно и не вполне исчерпывающим вопрос применять сюда одну лишь теорию о делегации законодательной власти в специальных случаях со стороны государственной власти. Эта теория об облечении главы государства в отдельных, точно определенных случаях правом издавать распоряжения с силою закона (verfassungsmassige Verordnungen), как правом делегированным, могла иметь место и успех во Франции по отношению к президенту, но она не применима к русскому монарху, к характеру октроированной конституции, ко всему историческому развитию понятия о нашей Верховной власти. Понятие делегации законодательной власти, как частичного самостоятельного ее применения в определенных случаях, нашло себе место у Лабанда в его «Staatsrecht des Deutschen Reiches». Французская школа юристов отчасти поддерживала и развивала этот взгляд (La Ferri6re, La juridiction administrative; Moreau, Le reglement administratif), но за-

* 174. (Учреждения министерства по продолжению 1908 года.) Где законы и учреждения недостаточны, или когда, по силе самых сих законов и учреждений, предмет требует Высочайшего разрешения или утверждения, там дела представляются на Высочайшее усмотрение чрез Совет министров.

175. Отсюда возникаютдва рода отношений министров к сим высшим установлениям:

1) к Правительствующему Сенату по делам исполнительным обшим.

2) к Совету министров по делам, требуюшим особенного Высочайшего разрешения.

тем, в лице Esmein, BertheIemy, Duguit, признала, что сообщение президенту прав по изданию в определенных случаях велений с нормами, подлежащими обсуждению в законодательном порядке, не есть перенесение на него законодательной власти, а лишь расширение его административных полномочий, а поэтому изданные им в этом случае акты подлежат проверке и контролю, как все вообще акты административные. Английская государственная практика, наоборот, несмотря на тонко развитую законодательную технику, прямо представляет Короне в Совете право законодательства и создания новых установлений в этом административном порядке для колоний, что напоминает несколько наше Верховное управление[221] в отдельном случае. Из такого взгляда на современную власть русского управления выходило бы, что власть, даровавшая основные законы, наделившая законодательными правами Государственную Думу и Совет, сама себе делегировала часть принадлежащего ей целого и что в будущем возможна делегация ей полномочий по отдельным вопросам. Положение нашей Верховной власти не дает возможности делать такие построения, а поэтому принципы Верховного управления покоятся не на делегации, а на разграничении функции государственной власти. Признавая, таким образом, действия Верховного управления в установленных случаях самостоятельными, направленными к установлению правильной работы правительственных органов, порядка и развития в государственной жизни, идущими рядом с велениями закона, мы не можем отказать иногда в настоящее время такого рода велениям, изданным в порядке Верховного управления, в силе закона, в материальном смысле. Такое воззрение, допускающее возникновение общеобязательных норм закона, помимо специальных органов, известно и науке права: например, Брунс[222] утверждает, что закон возникает всякий раз, когда кто-либо, имеющий на то власть, устанавливает объективную юридическую норму, регулирующую какие-либо отношения и обязательную для этих отношений. Однако, признав в актах Верховного управления наличие норм закона в материальном смысле, мы должны будем им отказать в этом наименовании по точному смыслу Высочайшего указа 23 апреля 1906 года, гласящего, что изданные новые основные законы дополнены постановлениями, «точнее разграничивающими область принадлежащей Нам нераздельно власти Верховного государственного управления от власти законодательной».

Таким образом, Верховное управление, охватившее прежде всю сферу проявления деятельности Верховной государственной власти, ныне обособилось и вылилось в самостоятельную форму, и хотя издаваемые в этом порядке акты и являются иногда, по своему содержанию, материальными законами, однако, с формальной стороны, они будут лишь актами власти управительной. Чтобы определить их характер и отличие от закона вообще, мы можем воспользоваться вечно юными определениями Сперанского. «Всякое повеление Верховной власти, — говорит он, — должно быть исполняемо, как закон. Ho повеление от закона различается тем существенно, что предмет первого есть особенный, отдельный какой-либо случай, а предмет второго есть постановление общего правила, по коему надлежит поступать во всех случаях одного и того же рода. Повеление указует, как поступать в известном и определенном деле, а закон есть правило, как поступать всегда в делах сего рода». Вместе с тем, следуя приведенному нами выше мнению Зелигмана и Гарейса, мы можем добавить, что такие повеления, носящие характер материального акта, в одних определенных законом случаях сохраняют силу самостоятельного акта, не подлежащую какому-либо контролю или изменению со стороны законодательных учреждений; в других же, как, например, в каких-либо временных мерах, они, в связи с общим законодательным вопросом, могут стать предметом суждений и изменений в общезаконодательном порядке.

Входя в рассмотрение вопроса об отграничении понятия закона от акта административного, мы воспользуемся для сего определениями Л. фон Штейна, Борнгака115 и В. Ивановского, взгляды которых соответствуют принципам нашей конституции, а поэтому могут служить хорошими комментариями. Л. фон Штейн в своем сочинении «Handbuch der Verwaltungslehre» (с. 29—30), останавливаясь на вопросе отделения понятия закона от распоряжения, говорит: «Наряду с понятием закона возникает образование административного права, как права на издание самостоятельных распоряжений рядом с законом; это право, которое мы называем правом закономерных распоряжений, и является, в узком смысле, основанием всех остальных правовых норм в этой области. Это право издания распоряжений черпает только свое содержание в управлении, жизненные же его принципы лежат в конституции. Всякая конституция, которая не говорит ясно и подробно о существе и правовой силе распоряжений, вообще не выясняет одной из своих существенных основ и оставляет в стороне главнейший вопрос нашего времени о понятии и значении закономерных распоряжений без всякого выяснения их содержания»...

«Различные категории распоряжений выходят не только из понятия распоряжения, как такового, но и обусловливаются той функцией, которая принадлежит распоряжению в сфере государственной жизни, так как теперь ясно представляется, что распоряжение может быть издано не в силу лишь одного веления закона, но и вызвано жизненными обстоятельствами, которые должны быть регулированы законом. Оно не может поэтому иметь природу закона и быть простой покоящейся в самой себе длительного характера государственной волей, содержание которой обусловлено существованием однообразной природы вещей. Оно должно вступать в действие в полном сознании того, что оно обусловлено обстоятельствами, с ними оно изменяется и вместе с ними перерабатывается. Оно должно в этом процессе постепенного изменения идти навстречу различными формами своего изложения. Поэтому невозможно издавать распоряжения так, как издается закон, — должна существовать известная система форм, в которые они облекаются». Штейн признает существование трех таких форм: чрезвычайные распоряжения (Nothverordnung), исполнительные распоряжения (Vollziehungsverordnung) и административные распоряжения (Verwaltungsverordnung или provisorischen Gesetze). «Первая форма выступает там, где чрезвычайное обстоятельство делает невозможным проведение закона. Вторая есть обыкновенное приведение в исполнение веления закона. Третье административное распоряжение выступает там, где в делах управления, которые требуют для своего урегулирования законодательных норм, последних налицо не имеется, и воля исполнительной власти должна заступить вместо законодательной. Оно пользуется, как государственная воля, стоящая на месте закона, полнотой силы закона, но ошибочно называть его временным законом, так как оно есть лишь распоряжение. Обыкновенно бывает, что содержание его делается предметом закона, но из этого еще не следует, что до той поры, пока налицо такого закона нет, оно не пользуется такою же силой, как и закон».

Борнгак, касаясь понятия административного распоряжения,

говорит: «Что составляет собственно предмет королевского управления, можно лишь определить с отрицательной стороны — это именно все то, что не входит в компетенцию законодательства, так как закон является ограничением свободной административной деятельности. Это положение имеет силу и по отношению K тем правовым нормам, которые издаются в силу королевского права на издание распоряжений. B порядке королевского распоряжения могут быть изданы все те правовые нормы, которые не отнесены к предметам законодательства»*.

В. Ивановский, признавая у нас, в определенных случаях, применение в формах Верховного управления делегации законодательной власти, вместе с тем говорит: «Некоторые распоряжения, по обязательной силе, ничем не отличаются от законов, таковы исключительные распоряжения (Nothverordnungen), издаваемые административными органами в каких-либо исключительных или крайних случаях и затрагивающие такие права, которые находятся под защитою закона, или создающие новые права и соответствующие им обязанности, или устанавливающие вообще то, что не предусмотрено законом или отменяющие какие-либо законы. Такие распоряжения временны, оправдываются исключительными условиями и должны быть рано или поздно санкционированы органом верховной государственной власти. Случаи издания такого рода распоряжений должны быть, по возможности, точно определены законом»**.

«Наконец, есть еще одна категория распоряжений, по содержанию своему весьма близко подходящих к законам; это так называемые закономерные распоряжения (verfassungsmassige Verordnungen), издаваемые главою государства и министрами под их ответственность и устанавливающие не только те или другие административные нормы и правила деятельности установлений, но и права с соответствующими им обязанностями. Эта последняя категория распоряжений есть явление сравнительно нового времени, возникшее, во всяком случае, не ранее установления в западноевропейских государствах конституционной монархии. Конституционное устройство, характеризующееся особой организацией Верховной власти, принесло с собой новый, сравнительно с прежним временем, процесс установления законов, при помощи уча-

стия в этом процессе народного представительства и главы государства. Ho глава государства, являющийся в конституционных странах в то же время и главою исполнения, получил право самостоятельно издавать распоряжения вышеуказанного характера под ответственность министров, если бы эти распоряжения противоречили конституции или клонились к явному ущербу для государства. Подобное же право в конституционных государствах принадлежит и самим министрам, как непосредственно зависящим от главы исполнения. Основанием для существования этой категории распоряжений является сама государственная жизнь с ее многообразными проявлениями, с ее бесчисленными потребностями и отношениями; все это разнообразие проявлений государственной жизни, находящееся притом же в непрерывном процессе видоизменения условий существования, не может быть, хотя бы приблизительно, предусмотрено и регулировано законодательством. Орган Верховной власти, при помощи законодательства, устанавливает лишь основные, следовательно, наиболее существенные правоотношения, не имея возможности касаться явлений сравнительно второстепенного значения и предоставляя право регулирования этих явлений и отношений как главе государства, так и его агентам под их ответственностью пред народным представительством. Без существования таких закономерных распоряжений развитие современных государств было бы немыслимо; предоставить регулирование и определение всех явлений государственной жизни законодательству — значило бы обречь эту жизнь на постоянный застой и, в конечном результате, — упадок. Таким образом, рассматриваемая категория распоряжений в материальном отношении, то есть по своему содержанию, может ничем не отличаться от законов. Ho если бы установление и определение всякого рода отношений без всяких ограничений могло служить предметом распоряжений, то между ними и законами, в материальном отношении, не было бы уже никакого различия, и административные органы государства явились бы в то же время и законодательными, а вместе с тем, следовательно, были бы уничтожены и те гарантии гражданской свободы, которые установлены политическим строем конституционных государств. Ввиду этого должна быть отыскана резкая демаркационная линия между законами и рассматриваемой категорией распоряжений. C формальной стороны сделать разграничение между законом и распоряжениями весьма легко, поскольку дело идет о государствах конституционных. Законами являются все те 19 Яя*я*ЯЗМ юридические нормы, которые исходят от органов государственной власти, то есть которые рассмотрены и установлены представительными учреждениями и утверждены главою государства. Таким образом, юридические нормы, установленные главою государства, без рассмотрения и принятия их палатами не будут иметь значения законов, но только правительственных распоряжений»[223].

Данные выше определения ученых юристов освещают нам положение нашего управления и основные черты его применения. Чтобы дополнить их определения существа нашего Верховного управления, необходимо иметь всегда в виду, что наши основные законы последовательно проводят разграничение между компетенциями власти законодательной и власти Верховного управления. Вслед за этим возникает еще один вопрос: каковы же свойства актов Верховного управления и в чем заключается их отличие от других актов управления? Во-первых, самостоятельность и независимость их, основанная на разделении компетенции власти законодательной и Верховного управления. Во-вторых, издание их по совету существующих для ссго органов. Обязательность этого положения в основных законах не указана, но существование, с одной стороны, органов Верховного управления, не подчиненных Сенату (статья 1 учреждения Правительствующего Сената), а с другой стороны, различие, устанавливаемое статьей 24 основных законов между указами и повелениями, Государем Императором издаваемыми «Им непосредственно» или «в порядке Верховного управления», указывает на участие в этих вопросах известных органов. И фактически мы видим, что акты Верховного управления даже в тех случаях, где нет ясного указания закона, издаются по совету подлежащих органов. Например, статья 15 основных законов, говорящая, что «Государь Император объявляет местности на военном или исключительном положении», не упоминающая, подобно статье 3 французского закона 1849 года, об осадном положении, о соучастии Совета министров, фактически применяется по совету Совета министров, что мы можем видеть из соответствующих указов Сенату. В-третьих, их особое значение, равенство no силе законодательным актам в смысле обязательности для подчиненных органов. Это вполне понятно, так как власти подчиненного управления, как говорит статья 10 основных законов,

вверяется лишь определенная степень власти от Государя Императора, вот почему для этой власти, власти в строгом смысле исполнительной, обязательно точное и беспрекословное исполнение велений актов Верховной власти, без различия их издания, в форме ли Высочайше утвержденных законов или повелений в порядке Верховного управления.

Bce изложенное нами действие Верховного управления, в котором проявляется, в большей или меньшей степени, непосредственное участие монарха в делах управления, представляет особую черту нашей конституции, явившуюся естественным следствием прежней нашей смешанной законодательно-административной системы управления.

Б. УПРАВЛЕНИЕ ПОДЧИНЕННОЕ

Помимо рассмотренного нами управления Верховного, наши законы знают еще другую власть управления — управление подчиненное, «в делах которого определенная степень власти вверяется от Государя Императора, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям» (статья 10 основных законов). Этой второстепенной власти управления было бы правильно и справедливо присвоить общераспространенный термин власти исполнительной. Назвать же всю власть, именуемую основными законами властью управления, властью исполнительной, как это говорят западные конституции (см. статьи 29 бельгийской, 12 болгарской, 3 венгерской, 27 греческой, 5 итальянской, 55 нидерландской, 3 норвежской, 75 португальской, 45 прусской, 38 сербской), по которым главе государства присваивается наименование носителя исполнительной власти, было бы, как это мы и видели, несоответствующим фактическому положению вещей. Действительно, статья 152 учреждения министерства говорит, что, «в порядке государственных сил, министерства представляют установление, посредством коего Верховная исполнительная власть действует на все части управления», но это положение, ведущее свое начало от графа Сперанского, отражало его определение русского монарха как «единого законодателя, судию и исполнителя своих законов», и ныне оно может иметь отношение к понятию управления подчиненного, HO не ко всему понятию управления. Это отношение и воспроизводится в цитированной только что второй части статьи 10 основных законов, стоящей в связи со статьей 17 основных законов, по которой Государь Император назначает и увольняет министров и других должностных лиц, если для последних не установлено законом иного порядка назначения и увольнения, то есть низшими органами власти, или путем избрания, как это имеет место по отношению к земству, дворянскому, городскому и также, отчасти, волостному и сельскому управлению. По различным иным конституциям мы видим, что главе государства, единолично или под ответственностью министерства, предоставляется право в том или ином отношении или, в особых случаях, действия, похожее несколько по своему характеру на Верховное управление; например, конституция японская имеет соответствующий нашему круг дел, решаемых в порядке верховного управления: Император определяет организацию различных отраслей управления, организацию и численный состав армии и флота в мирное время, объявляет осадное положение. Равным образом в западноевропейских конституциях имеются те или иные находящиеся в распоряжении главы государства правомочия, которые, хотя и могут быть названы формально действиями подзаконными, являясь осуществлением предоставленных им законом прав, однако по своему характеру и исключительности их применения предполагают признание за осуществляющей их властью не шаблонное применение закона, а известное высшее руководительство делами в целях культурных или поддержания общегосударственного порядка. Однако такие полномочия единичны и не могут быть объединены и выделены в особое обширное понятие Верховного управления, подобное установленному нашими основными законами, и сливаются с общим исполнительным характером административной власти западных конституций. Однако за пределами власти Верховного управления остается обширная область административных дел как в смысле применения к конкретным случаям действующих норм закона, так и в форме различных распорядительных актов. Вот в этой-то определенной сфере дел административных вверяется Государем Императором властям подчиненным, согласно установленным для них законом или Верховным повелением, известные правомочия. Такие власти, подчиненные в порядке суда и управления Сенату, являются в точном смысде исполнителями велений Верховной власти, изданных как ею непосредственно, так и в порядке судебном, законодательном и Верховного управления, в сем смысле этим властям, пользующимся своими правами по уполномочию власти Верховной, объемлюшей по всей своей полноте власть государственную, и может быть присвоено название испол-

нительных. Эта власть в своих действиях во всем ее объеме и в различных областях государственной жизни, в лице глав ее различных отраслей, является ответственной за правильность, целесообразность и законность своих действий пред тем, кто, по выражению Шталя116, «есть персонификация государства»[224].

Это построенное в иерархическом порядке подчиненное управление имеет связь и с управлением Верховным в лице глав ведомств министров, которые входят, с одной стороны, в состав органов подчиненного управления, с другой — являются соучастниками в издании актов Верховного управления. Эта двойственность власти министров, основанная на точном смысле и указании закона (статьи 71 учреждения Совета министров и статьи 174 и 175 учреждения министерства, продолжение 1908 года), поручающего министрам в случае недостаточности норм, дающих им возможность действовать в качестве органа управления подчиненного, обращаться к органам управления Верховного, является естественным следствием нового построения нашей административной власти. Если участие министров в издании актов Верховного управления обусловлено определенными случаями, то действие их в пределах управления подчиненного обусловлено определенными нормами. Ho и в этой сфере управления подчиненного имеются иногда такие вопросы, которые, будучи серьезны, сами по себе требуют общего правительственного рассмотрения, и в этих случаях Совету министров приходится действовать не как органу, наделенному по закону самостоятельной компетенцией, не как органу Верховного управления, но как органу исполнительному, состоящему при Верховной исполнительной власти. Указание на такие дела, общее происхождение которых основывается на нерешимости министра разрешить тот или иной вопрос самостоятельно, дает нам статья 177 учреждения министерства (продолжение 1908 года), которая говорит, что к делам исполнительным, требующим особенного Высочайшего разрешения и потому исходящим от министерств в Совет министров, принадлежат вообще все предметы управления, предполагающие новый распорядок или дополнение правил, также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и Высочайше утвержденных. Министр сам по себе есть орган власти исполнительной, и статья 154 учреждения министерства таковой и понимает его власть. Ho, по существу, некоторые министры, в пределах своих компетенций, имеют некоторое иное положение, и таковое обусловлено отношением их к Совет>' министров как органу, объединяющему министров и главноуправляющих, принадлежащих к общему министерскому устройству; так, например, статьи 17 и 16 учреждения Совета министров[225] предоставляют министрам Двора, иностранных дел, военному и морскому более независимую, нежели для других, от Совета деятельность. Вместе с тем изъятие, согласно приложению 1 к статье 1 учреждения Совета, ревизионной деятельности Государственного контроля из компетенции Совета министров, обосабливает положение государственного контролера. Обер- прокурор синода, не входивший в состав Комитета министров (его учреждения статья 17), хотя теперь и принадлежит фактически к составу кабинета, но учреждение министерств его не знает и положение его определено еще инструкцией Петра Великого 1722 года. Будучи в Синоде «оком государевым», в Совете он является, с одной стороны, представителем ведомства, а с другой — министром без портфеля.

Являясь исключительно органом власти исполнительной, так как министерства, согласно статье 153 учреждения министерств, и установлены на тот предмет, чтобы доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение, министры несут и ответственность за неисполнение своих обязанностей, в качестве исполнителей велений закона. Выше уже говорилось об общем порядке их ответственности и об ответственности за контрасигнированный акт, здесь следует, еще отметить, что министры, как органы подчиненные, ответствуют, если они, превышая свою власть, предпишут к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления, или же, в силу своего бездействия, нанесут государству ущерб. Средствами для возбуждения ответственности могут явиться: 1) жалобы, приносимые Верховной власти, 2)до- несения местных начальств, в случае принуждения их министрами к нарушению законов и созданию новых, 3) суд над подчинен-

ными министрам лицами, когда окажется, что они действовали по их предписанию, 4) ревизии губернии, при которой обнаружится превышение министрами власти, 5) рассмотрение отчетов министров. Если Сенат найдет со стороны министра злоупотребления, то он затребует от него объяснения, и, в случае неудовлетворения ими, должен представить дело Его Величеству*.

Помимо центрального ведомства, министру подчинены и местные органы. Bce это взятое вместе образует специальный круг управления, подчиненного, по всей совокупности, министру, OT которого оно получает инструкции и за действия которого министр несет ответственность.

Вот в общих чертах положение подчиненного управления, основанного на иерархическом подчинении должностных лиц, действующих в определенных рамках предоставленных им полномочий, безо всякого вторжения, с их стороны, в разрешение вопросов принципиальных.

<< | >>
Источник: H.А. Захаров. Система русской государственной власти. — M.: Москва, 2002. — 400 с.. 2002

Еще по теме ВЛАСТЬ управления:

  1. 8.3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  2. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ АВТОРИТЕТА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН
  3. § 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  4. § 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  5. §5. Основы организации органов государственной власти и местного самоуправления
  6. Глава 16. Организация государственной власти и управления БАССР
  7. Временное правительство: реформа власти и управления
  8. Образование трех систем власти и управления
  9. 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  10. 1. Высшие органы государственной власти и управления СССР (1923–1936 гг.)
  11. § 2. Местные органы государственной власти и управления
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -