<<
>>

Полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации по организации и осуществлению законодательного процесса

В Конституции Российской Федерации, в ст. 5 провозглашены важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Российской. Федерации. Согласно вышеуказанной статье республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. В контексте данной статьи прослеживаются некоторые различия между статусами субъектов Российской Федерации несмотря на то, что часть 1 этой же статьи провозглашает принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х годов. В указанном качестве республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции 1937 года (пункт «б» статьи 19), которая исходила из того, что конституция

* республики утверждается органами государственной власти, ныне какая - либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно как и обеспечение, их соответствия Конституции Российской Федерации прерогатива не законодательных органов федерации, что предполагала Конституция 1978 года (пункт 2 статьи 72, пункт 4 статьи 115), а специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации (часть 2 статьи 125 Конституции 1993 года).

Республики в отличие от других субъектов Российской Федерации имеют право на установление ими собственных государственных языков (часть 2 статьи 68 Конституции Российской Федерации). Часть 3 статьи 66 Конституции Российской Федерации предполагает, что по представлению

законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе, а отношения автономных округов, входящих в состав края,, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно, органами государственной власти края или области (часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации).
Возможны и другие различия между субъектами Российской Федерации, но они, видимо, должны иметь договорную или законодательную основу и быть обусловлены конкретными
специфическими социально-экономическими и другими особенностями. Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации по существу, становятся предпосылкой к фактическому выравниванию статусов субъектов Российской Федерации, а значит, и правового положения граждан, проживающих на их территориях, и в России вообще.

Статьи 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации устанавливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативно - правовые акты субъектов Российской Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законодательства. Предметы

* ведения закреплены в виде исчерпывающего, закрытого перечня и представляют собой сферы жизнедеятельности, государственно-правовые институты, объекты совместного ведения и правового регулирования. Правомочия по их реализации не одинаковы применительно к каждому предмету ведения. Сфера совместного ведения, в отличие от предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации, предполагает, что федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур,
ч механизмов согласования своих действий. Отраженный в Конституции подход к сфере совместного ведения ни в коей мере не отрицает права субъектов Федерации действовать самостоятельно, а означает лишь сочетание, согласование этих действий с общефедеральными законами, принципами,

Ф началами, что позволяет достичь той или иной степени децентрализации

управления с учетом конкретных условий и потребностей субъектов Российской Федерации. Реализация сферы совместного ведения подразумевает под собой издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации.

Ряд важнейших параметров регионального правотворчества устанавливается Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных ' (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[12]. Этот закон, в частности, определяет:

- основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации (статья 4), его основные правотворческие полномочия с указанием вопросов, по которым принимаются законы, и вопросов, по которым принимаются постановления законодательного органа (статья 5);

* - основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации

(статьи 6-8);

- систему и основы деятельности (в том числе правотворческой исполнительных органов государственной власти субъект Российской Федерации, их основные полномочия и требования правовым актам высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (статьи 17-22);

- общие положения об ответственности за нарушение законодательств субъекта Российской Федерации (статья 26) и обжаловании правовых актов субъекта Российской Федерации (статья 27).

ф На региональном уровне правовые основы правотворчества субъектов

Российской Федерации заложены в конституциях (уставах) соответствующих субъектов Российской Федерации. В них, в частности, определяются правотворческие органы, их полномочия, виды правовых актов и основы правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации.

Вопросы правотворчества регулируются и другими законами субъектов Российской Федерации. Типичными являются региональные законы о порядке официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Отдельные Ф вопросы правотворческой деятельности органов государственной власти

субъектов Российской Федерации регламентируются в законах об этих органах (например, в законе о правительстве субъекта Российской Федерации).

Во многих субъектах Российской Федерации действуют специальные законы о правотворчестве и правовых актах, так называемые «законы о законах». В их числе можно назвать следующие: «Регламент Мурманской областной Думы» от 20.11.1998г. в ред. 2001 и 2004гг., Закон Тверской области от 20 октября 1994 года № 3 «О нормативных актах Тверской области»; Закон города Москвы от 14 декабря 1994 года «О законодательных актах города Москвы»; Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 года № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»; Закон Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 15 августа 1995 года № 13-03 «О законах и иных нормативно­правовых актах»; Закон Алтайского края от 24 августа 1995 года № 8-ЗС «О правотворческой деятельности»; Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года № 42-3 «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», Закон Свердловской области от 10 марта 1999 года № 4-03 «О правовых актах в Свердловской области»[13].

* Специальные законы субъектов Российской Федерации о правотворчестве
и правовых актах, наряду со специальными законами федерального значения, регулирующих данную сферу деятельности законодательных органов государственной власти, требуют подробного и обстоятельного анализа, с тем, чтобы можно было выявить, обосновать и предложить основные направления совершенствования законодательного процесса, как в Российской Федерации, так и в её субъектах.

Подводя итог анализу основных источников правовой основы регионального правотворчества, перед тем как перейти к рассмотрению

я* основных положений, порядку, особенностей организации и осуществления непосредственно законодательного процесса субъектов Российской Федерации, представляется необходимым обозначение понятия, видов, принципов и субъектов регионального правотворчества.

Понятие регионального правотворчества легче всего определить, отталкиваясь от общего понятия правотворчества, которое можно определить как деятельность по изданию (т.е. рассмотрению, принятию, официальному опубликованию и введению в действие) нормативных правовых актов. Правотворчество в Российской Федерации осуществляется на различных

уровнях — федеральном, региональном (субъектов Российской Федерации) и муниципальном. В зависимости от иерархического уровня правотворчество можно подразделить на федеральное, региональное и муниципальное. Соответственно региональное правотворчество — это деятельность по изданию (т.е. рассмотрению, принятию, официальному опубликованию и введению в действие) нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Региональное правотворчество в зависимости от того, какой властью

(законодательной или исполнительной) оно осуществляется, можно подразделить на региональное законотворчество (законотворческую или, точнее, законодательную деятельность субъектов Российской Федерации) и региональное исполнительное правотворчество. Применительно к тем

ф субъектам Российской Федерации, где имеются конституционные (уставные)

суды, думается, есть основания говорить о таком виде правотворчества, как судебное. В самом деле, конституционные (уставные) суды могут принимать правовые акты нормативного характера. Наглядным примером здесь могут служить постановления конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации о признании закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации не соответствующим конституции (уставу) данного субъекта Российской Федерации. Такой акт утрачивает свою юридическую силу. Постановлениями конституционного (уставного) суда, по сути, вносятся изменения в состав действующих правовых актов (юридических норм) данного субъекта Российской Федерации, а стало быть, эти постановления имеют правотворческий характер (правотворческий характер имеют правовые акты, не только устанавливающие юридические нормы, но и отменяющие их).

Кроме того, правовые акты конституционных (уставных) судов о толковании конституции (устава) субъекта Российской Федерации также имеют пусть производный, но все же нормативный характер, поскольку должны применяться всякий раз, когда реализуется истолкованная судом норма конституции (устава) субъекта Ч Российской Федерации[14].

В обобщающем политико-правовом смысле субъектами регионального правотворчества выступают сами субъекты Российской Федерации. На это указывает и термин «правотворческая деятельность субъекта Российской Федерации» и, что более важно, Конституция Российской Федерации, гласящая: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных

« правовых актов» (часть 4 статьи 76). Однако субъекты Российской

Федерации, как сложные политико-юридические образования, осуществляют правотворческую деятельность через свои органы государственной власти или население путем проведения референдума. Поэтому при строгом юридическом подходе к полномочиям субъектов регионального правотворчества следует рассматривать, во-первых, правотворческие органы (органы правотворчества) субъекта Российской Федерации и, во-вторых, население субъекта Российской Федерации, обладающее правом участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации. Правотворческие органы ⅜ субъектов Российской Федерации - основные субъекты регионального

правотворчества. Подавляющее большинство нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации издается именно правотворческими органами, а не населением путем проведения референдума.

Правотворческие органы субъекта Российской Федерации в зависимости от их принадлежности к законодательной или исполнительной власти подразделяются на законодательные и исполнительные.. Каждый субъект Российской Федерации имеет только один законодательный правотворческий орган - законодательный (представительный) орган государственной власти '4 субъекта Российской Федерации, наименование и структура которого

устанавливаются конституцией (уставом) соответствующего субъекта Российской Федерации. Во многих субъектах Российской Федерации законодательные органы именуются законодательными собраниями, государственными советами, думами (например, Государственный Совет Чувашской республики, Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия, Законодательное Собрание Республики Карелия, Магаданская областная Дума, Дума Ханты-Мансийского автономного округа)[15]..

l* Законодательные органы государственной власти субъектов Российской

Федерации в своем большинстве состоят из одной палаты. В тех случаях, когда законодательный орган имеет двухпалатную структуру (например, Законодательное Собрание Республики Карелия состоит из Палаты Республики и Палаты Представителей, а Законодательное Собрание Свердловской области — из Областной Думы и Палаты Представителей), субъектом законодательной деятельности выступает в целом законодательный орган, а не каждая из его палат. Таким образом, субъектами законодательной деятельности субъекта Российской Федерации являются:

⅛ 1) законодательный (представительный) орган субъекта Российской

Федерации;

2) население субъекта Российской Федерации, обладающее правом участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации.

Исполнительными правотворческими органами субъекта Российской Федерации являются:

1) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации);

кЧ 2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта

Российской Федерации;

3) исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

Общие требования, предъявляемые к региональному правотворчеству, можно сформулировать как следующие принципы регионального правотворчества:

* 1\

1) законность принятия нормативно-правовых актов;

2) учет в законодательстве интересов населения;

4f 3) обеспечение демократизма и гласности при разработке и принятии

нормативных правовых актов;

4) единство, полнота и непротиворечивость системы нормативных правовых актов;

5) согласованность нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством;

6) обязательность создания механизмов реализации нормативных правовых актов;

7) открытость и доступность информации о нормативных правовых актах.

⅛ Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации

основывается на положениях федерального законодательства и законодательства соответствующих субъектов Российской Федерации. Базовые предписания о региональном законодательном процессе содержит Конституция Российской Федерации (статьи 3, 4, 5, 11, 72, 73, 76 и др.). Конституционные предписания детализируются в ряде федеральных законов. Так Федеральный закон от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной vW власти субъектов Российской Федерации» устанавливает формы участия

законодательных органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет принципы деятельности региональных законодательных органов, основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.

В качестве особых правовых актов, влияющих на законодательный процесс в субъектах Федерации, следует назвать постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Так в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по

делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края указано, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, поэтому принятие краевых законов является исключительной прерогативой законодательного органа, а их подписание должно быть отнесено к компетенции главы администрации края1.

Позиция Конституционного Суда нашла свое подтверждение в вышеназванном Федеральном законе от 6 октября 1999 года. Значение для регионального законодательного процесса имеет также постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 года[16][17] по делу о толковании статей 102 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Разъясняя используемые в российской конституции понятия «общее число депутатов Государственной Думы» и «общее число членов Совета Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что данные понятия означают конституционно установленное число депутатов Государственной Думы (450) и членов Совета Федерации (178).

В субъектах Федерации базовые положения о законодательном процессе содержатся в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Так, например, в Уставе (Основном законе) Челябинской области от 13 апреля 1995 года вопросы законодательной деятельности развернуто определяются в главе 8 «Законодательная (представительная) государственная власть области» и в главе 10 «Законодательство области (законы и иные правовые акты области)», в Уставе Мурманской области от 26.11.1997г. в ред. 2002г. этому посвящена глава 13. В Уставе (Основном законе) Ямало-Ненецкого автономного округа очень подробно устанавливаются пределы законодательной компетенции Государственной Думы автономного округа (статьи 49-50). В некоторых

субъектах Российской Федерации вопросы принятия и изменения их уставов определяются исключительно в названных уставах (Калининградская область).

Кроме того во многих субъектах Российской Федерации приняты специальные акты, детально регулирующие процедуры рассмотрения и принятия законов и иных нормативных правовых актов названных субъектов Российской Федерации. Например, в Республике Мордовия Постановлением Совета Государственного Собрания Республики от 1 апреля 1996 года № 492-1 утверждено Положение о законопроектной работе Государственного Собрания Республики Мордовия. В субъектах Российской Федерации сложилось два основных подхода к определению предметных рамок указанных законов. Ряд субъектов Российской Федерации в качестве главного объекта регулирования избрал непосредственно законодательный процесс или шире - правотворческий процесс (процесс принятия нормативных правовых актов). В числе таких законов: Закон Волгоградской области от 3 августа 1994 года № 6- ОД «О порядке принятия и введения в действие областных законов и иных нормативных актов Волгоградской Областной Думой»; Закон Пермской области от 4 мая 1995 года № 222-36 «О порядке рассмотрения, принятия, подписания и опубликования законов и иных нормативных правовых актов Пермской области»; Закон Костромской области от 11 марта 1999 года «О законодательном процессе в Костромской области»; Закон Калининградской области от 13 июня 1995 года №11 «О порядке подготовки, принятия, изменения, вступления в силу, приостановления и прекращения действия законов Калининградской области и других нормативных правовых актов областной Думы».

Другие субъекты Российской Федерации пошли по пути принятия законов о системе собственных правовых актов, и в этих законах, наряду с иными * вопросами, подробно определяют законодательные процедуры. К этой группе

относятся: Закон Магаданской области от 20 августа 1996 года № 12-03 «О законодательных актах Магаданской области»; Закон Республики Алтай от 2

июня 1999 года «О нормативных правовых актах Республики Алтай»; Закон Республики Дагестан от 31 марта 1997 года «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»; Закон Белгородской области от 30 сентября 1994 года № 1 «О законах Белгородской области и других нормативных правовых актах областной Думы»; Закон Свердловской области от 10 марта 1999 года № 4-03 «О правовых актах в Свердловской области»[18].

Нормы федеральных законов и законов субъектов Федерации о законодательном процессе находят свою детализацию в регламентах высших законодательных (представительных) органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. В отдельных субъектах Российской Федерации указанные регламенты принимаются в форме законов. Например, Регламент Законодательного Собрания Омской области утвержден законом Омской области от 21 июня 1994 года № 1-03, аналогичный нормативный акт действует в Мурманской области.

Согласно конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, законам о законодательных органах субъектов Российской Федерации, регламентам этих органов, региональные думы (советы, собрания) принимают законы, постановления, положения, заявления, обращения, декларации и другие акты. Важнейшими, определяющими "лицо” законодательного органа, актами являются законы. Каждый вид актов подготавливается и издается по своей процедуре. Законы, будучи нормативными актами долговременного пользования, регулирующими важнейшие общественные отношения, принимаются в особом порядке, называемом законодательным или законотворческим процессом. Он включает в себя совокупность последовательных процедур, начиная от осуществления права законодательной инициативы, т.е. внесения законопроекта на рассмотрение парламента, затем рассмотрения и принятия закона в парламенте до подписания и обнародования документа компетентным органом.

Понятие законодательного процесса было известно и практике Советов народных депутатов. В регламентах Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик закреплялась процедура принятия законов. Но это были далеко не совершенные, крайне общие правила, имевшие в немалой степени формальное значение, поскольку все стадии законодательного процесса фактически начинались и заканчивались в соответствующих партийных комитетах или, во всяком случае, корректировались ими. К тому же в краевых, областных Советах, в Советах национальных округов даже таких правил не было, да и не могло быть,
поскольку эти органы не обладали правом издания законов. Теперь законодательная процедура приобрела самостоятельное значение. Ее соблюдение дает немалые гарантии принятия обоснованных, выверенных, всесторонне обсужденных правовых актов. Вот почему в регламентах законодательных органов столь подробно прописаны правила подготовки и принятия законов.

Законы, принимаемые региональными парламентами, неодинаковы по своей правовой характеристике. Различаются обычные законы, особые законы, посвященные регулированию некоторых ключевых государственно­

∙⅜ властных институтов субъектов РФ (в некоторых республиках они называются конституционными законами), законы о внесении поправок в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. Подготовка и принятие законов второй и третьей группы имеют особенности, ужесточающие условия их создания (ограничение круга субъектов права законодательной инициативы, необходимость квалифицированного

большинства голосов депутатов для их принятия и др.), которые направлены на укрепление стабильности регулируемых ими общественных отношений.

я Однако в основе своей процесс их рассмотрения, процедура обсуждения в парламенте те же, что и для обычных законов. Порядок подготовки и принятия именно "обыкновенных** законов занимает в регламентах главное

место.

Право законодательной инициативы. Это право предполагает возможность у того, кто им обладает, внести законопроект (или предложение, связанное с изданием или изменением закона) в парламент, который обязан рассмотреть внесенный проект (или предложение). Определяя круг субъектов права законодательной инициативы, регламенты региональных парламентов, как правило, воспроизводят нормы конституций (уставов) соответствующих субъектов Российской Федерации, где изначально устанавливается перечень субъектов этого права.

Теперь, после издания Федерального закона об общих принципах, этот перечень уточняется. Согласно Федеральному закону право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам этого органа, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Таким образом, субъекты права законодательной инициативы можно разделить на две группы - одна включает, так называемые «обязательные» субъекты этого права, а другая — «факультативные». На первом месте в ряду «обязательных» - депутаты, как главные фигуранты всей деятельности законодательных органов. Право законодательной инициативы это их субъективное право. Вместе с тем конституции «уставы» ряда субъектов Российской Федерации наделяют правом законодательной инициативы объединения депутатов, комитеты (комиссии) парламента. Это оправдано, поскольку коллективно депутатам легче реализовать свое право. Будучи производным от индивидуального права, коллективное право законодательной инициативы позволяет депутатам действовать в законодательном процессе

более квалифицированно и успешно. В сущности, во всех субъектах Российской Федерации право законодательной инициативы предоставлено в той или иной форме высшим должностным лицам соответствующих субъектов Российской Федерации, но вот что касается третьего «обязательного» носителя права законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления, то здесь многим субъектам Российской Федерации предстоит внести коррективы в свои основные законы.

Определение момента внесения законопроекта - весьма важный элемент законодательного процесса, поскольку с этого момента у законодательного k≠ органа могут возникнуть обязанности по отношению к авторам

законопроекта. Здесь можно отметить два подхода. Согласно первому - моментом внесения законопроекта является регистрация документа, направленного на имя председателя Думы (собрания совета). Согласно - второму, фактом внесения является не просто регистрация первичного документа в том виде, как он был подготовлен, а появлением в законодательном органе документа, удовлетворяющего всем необходимым условиям. Представляется более естественным и логичным считать юридическим фактом внесение законопроекта представление его в Думу x⅛' (совет, собрание) на имя председателя этого органа в том виде, в каком автор

его изначально подготовил. C этого момента начинается первый этап предварительного рассмотрения документа, суть которого состоит в оценке формальных атрибутов документов, проверка их соответствия требованиям регламента.

В регламентах законодательных органов ряда субъектов Российской Федерации этот этап не выделяется, что противоречит реальной ситуации, логике законодательной процедуры, смазывает последовательность работы над законопроектом. В других субъектах Российской Федерации регламенты Л

законодательных органов определяют, что предварительно оценивают законопроект с точки зрения соответствия его формы требованиям регламента юридические подразделения аппарата или профильные комитеты (комиссии),

4 либо аппаратные структуры вместе с депутатскими коллегиями. Заслуживает положительной оценки установление в регламенте срока подготовки заключения (например, в регламенте Новосибирского областного Совета указывается, что заключение представляется председателю Совета в течение 30 дней). Если внесенный в законодательный орган законопроект не соответствует требованиям регламента, он возвращается инициатору председателем или коллегиальным руководителем думы (совета, собрания) для выполнения этих требований. После устранения дефектов формы документ может быть вновь внесен в законодательный орган.
Следующий этап регионального законодательного процесса - этап предварительного рассмотрения законопроекта, когда изучается не только его форма, но главным образом содержание. Основные действующие фигуры на этом этапе — постоянные комиссии (комитеты), к ведению которых относятся вопросы, решаемые данным законопроектом. Наиболее существенные моменты данного этапа очередность рассмотрения законопроектов, возможность определения сроков и рамки компетенции комитетов (комиссии). Общий принцип очередности состоит в том, чтобы рассматривать законопроекты в порядке их поступления. Вместе с тем, как это определено
*> федеральным законом, законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Вопрос о сроках предварительного рассмотрения законопроекта решается в регламентах по-разному. Во многих из них эти сроки не определяются. Некоторые регламенты определяют общие сроки рассмотрения законопроекта законодательным органом неделяя их на сроки предварительного рассмотрения и сроки рассмотрения на заседании парламента. В регламентах законодательных органов ряда субъектов
'W Российской Федерации сроки различных действий, связанных с предварительным рассмотрением законопроекта, устанавливаются по каждому законопроекту особо. Определяя комиссию (комитет), ответственную за подготовку законопроекта к рассмотрению на пленарном заседании,

председатель или руководящая коллегия законодательного органа одновременно определяют и сроки подготовки.. Комиссия (комитет), направляя проект на заключение в соответствующие органы и организации, самостоятельно определяет сроки представления заключения. Получив заключение комиссии (комитета), председатель или руководящая коллегия думы (совета, собрания) направляет его во все комитеты (комиссии), депутатские группы и фракции, а также всем субъектам законодательной инициативы для подготовки отзывов, предложений и замечаний и устанавливает срок их представления.

Существуют и другие варианты определения сроков различных действий в процессе предварительного рассмотрения законопроектов. Одни из них более, другие менее удачны, но одно бесспорно, установление их помогает повысить эффективность законодательного процесса. Постоянные комиссии (комитеты), рассматривая переданные им законопроекты, могут заслушивать их автора, посылать документы на экспертизу, устраивать предварительное обсуждение документов с участием депутатов, не входящих в состав данных комиссий, комитетов. Они обсуждают концепции законопроектов и представляют свои выводы председателю думы (собрания, совета). Комиссия (комитет) вправе сделать заключение о нецелесообразности принятия закона, необходимости его отклонения, но она не может сама решить судьбу документа, это компетенция всего законодательного органа.

После предварительного рассмотрения законопроекта или законодательного предложения парламент должен перейти к их рассмотрению по существу. Процедура обсуждения проекта внесенного документа складывается из «чтений» — формализованных этапов прохождения законопроекта с участием всех депутатов законодательного органа. В первом чтении, согласно большинству регламентов должны обсуждаться основные положения законопроекта, даваться общая оценка концепции законопроекта и решаться вопрос о необходимости его принятия. В некоторых регламентах речь идет о рассмотрении законопроекта «с точки зрения его актуальности и

«> практического значения». Во втором чтении законопроект рассматривается

постатейно с обсуждением предлагаемых субъектами законотворческого процесса поправок. Третье чтение посвящено главным образом редакционной правке документа.

Существенный элемент законодательной процедуры - возможное участие в ней населения соответствующего субъекта Российской Федерации. Хорошо организованное обсуждение важнейших законопроектов по месту жительства граждан, на предприятиях, в учреждениях, в общественных объединениях, достаточно полный учет и квалифицированное обобщение высказанных ? замечаний и предложений дают возможность избавиться от многих

встречающихся в региональном законодательстве дефектов, способствуют выработке оптимальных текстов законов.

Следующий этап регионального законотворчества - принятие законов. Федеральный закон унифицировал данную стадию законодательного процесса, определив, что законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. Цель установления этого правила состоит в том, чтобы обеспечить минимальный уровень легитимности закона, в котором должна воплощаться консолидированная воля достаточного числа членов законодательного органа. Замысел оправданный, поскольку в законодательных органах некоторых субъектов Российской Федерации законы принимались большинством голосов от числа избранных депутатов, либо даже большинством от числа присутствующих депутатов. Кое-где одна часть законов принималась большинством голосов от общего числа депутатов, а другая — большинством голосов от числа присутствующих депутатов.

Из других составляющих процедуру принятия закона обращает на себя внимание закрепление в регламентах законодательных органов некоторых субъектов Российской Федерации так называемого «опросного» порядка. В Думе Ханты-Мансийского автономного округа, например, закон принимается посредством проставления депутатами на подготовленных материалах своего

> согласия, либо несогласия и направления этих материалов в адрес Думы. В

Костромской областной Думе решение может быть принято «путем личного опроса депутатов или выяснения их мнения по телефону». Представляется, что такой порядок по определению противоречит природе парламентского процесса, поскольку принятие законов в «опросном» порядке нарушает принцип коллективности законодательной деятельности - ведь мнение одних депутатов высказываются без учета мнения других, отсутствуют гласные обсуждения вопросов, аргументация «за» и «против». Доводы в пользу «опросного» порядка о том, что Думу собрать трудно и что депутатам надо ш преодолевать большие расстояния, чтобы добраться до места, где проходят ее

заседания не могут служить оправданием заочного законодательствования. Иначе трудно считать эту Думу парламентским учреждением.

Последним этапом регионального законотворчества является обнародование и подписание законов. На уровне субъектов Российской Федерации, как и на федеральном уровне, подписание и обнародование не являются действиями чисто парламентскими. Они осуществляются соответственно президентом Российской Федерации, президентами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов *⅛ государственной власти Российской Федерации), хотя в них участвуют и

законодательные органы.

Подписание закона само по себе является актом, суть которого в удостоверении документа. Однако оно связано с возможностью отлагательного вето и поэтому представляет собой весьма существенную правовую составляющую в отношениях законодательной и исполнительной ветвей власти, активно включая в законодательный процесс на его последней стадии высших должностных лиц или глав субъектов Российской Федерации, нередко сочетающих свои функции с выполнением обязанностей руководителя высшего исполнительного органа государственной власти.

Главное правило: подписание и обнародование закона производится высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного

органа государственной власти) субъекта Федерации. Во-вторых, избавиться от квазипроцедур промульгации закона высшим должностным лицом субъекта

Российской Федерации. В уставе томской области вообще ничего не говорится о праве главы администрации подписывать законы. Здесь установлено его право, вносить протест на принятые законы не позднее 10 дней с момента их

принятия. Внесение протеста приостанавливает действие закона. Протест может быть отвергнут большинством в две трети голосов от установленного

числа депутатов. В-третьих, правовое регулирование процедуры подписания и обнародования закона должно быть в главных своих моментах поднята на ж уровень конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации.

Как правило, и до издания федерального закона именно в конституциях (уставах) большинства субъектов Российской Федерации устанавливались формы участия исполнительной власти субъекта Российской Федерации в законодательном процессе на его заключительном этапе. Однако в ряде случаев процедура промульгации (во всяком случае, в полном ее виде) в уставах не прописана. Например, в уставе калужской области в общей форме говорится о «праве губернатора подписывать законы» и «праве отлагательного вето». Все остальное — сроки, порядок преодоления вето и т.д. — есть в Ч регламенте Законодательного собрания Калужской области. Очевидно, что

теперь соответствующие нормы должны перекочевать в устав, а также в закон о нормативных актах области. В-четвертых, в конституциях (уставах) должны

содержатся все основные составляющие процедуры подписания и обнародования законов. В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации следует определить содержание процедуры промульгации законов субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Хотя согласно этому закону некоторые конкретные моменты этой процедуры закрепляются конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и потому могут быть разными, они, тем не менее, не могут откланяться от основных общих подходов.

* В частности, субъекты Российской Федерации ограничены в установлении срока, в течение которого высшее должностное лицо обязано подписать или отклонить закон федеральный закон закрепляет правило, по которому эти сроки не могут превышать 14 дней. Во многих субъектах Российской Федерации действуют сроки, отвечающие этому требованию. Но вот Уставом Москвы придется менять закрепленный регламентом городской Думы месячный срок подписания и обнародования мэром принятого Думой закона. В конституциях (уставах) некоторых субъектов Российской Федерации установлено правило, по которому вето Президента (губернатора, главы

ж администрации) может быть преодолено двумя третями голосов от числа

избранных депутатов (Республика Тыва, Оренбургская, Читинская области). Кое-где, например, в республике Марий Эл — двумя третями голосов «от числа депутатов». В соответствии же с федеральным законом отклонить вето можно двумя третями голосов от установленного числа депутатов.

Федеральный закон ничем не ограничивает вето должностного лица. Мотивы отклонения принятого закона могут быть самыми разными - как в связи с его противоречием федеральному законодательству, так и из-за нецелесообразности принятия его в целом, или отдельных его частей, глав, a⅜ статей. Согласно федеральному закону закон субъекта Российской Федерации,

одобренный его законодательным органов в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Вето применяется однократно. Поэтому нельзя считать соответствующим федеральному закону правило, установленное конституцией Республики Саха (Якутия), по которому Президент республики дважды может отклонять закон, принятый палатой республиканского парламента.

Конечно, федеральный закон не решает, да, наверное, и не должен решать

* все вопросы, связанные с процедурой подписания и обнародования законов субъектов Российской Федерации. За рамками его регулирования остаются порядок возможного образования согласительных комиссий для устранения

h∣ разногласий между законодательным органом и высшим должностным лицом

субъекта Российской Федерации по поводу содержания принятого закона, порядок обсуждения отклоненного закона законодательным органом и др.

Однако федеральный закон мог бы полнее учесть позитивные моменты правового регулирования субъектами Российской Федерации процедуры промульгации их законов. В частности, заслуживают положительной оценки установление в конституциях (уставах), а также регламентах законодательных органов ряда субъектов Российской Федерации правила, в соответствии с которыми отклонение закона высшим должностным лицом субъекта ж Российской Федерации должно быть письменно мотивировано. Это позволяет

понять причины наложения вето, а не теряться в догадках, когда закон возвращается в законодательный орган без всяких объяснений.

1.3.

<< | >>
Источник: АНДЕНОК ЮЛЯ ИВАНОВНА. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Санкт-Петербург –2004. 2004

Еще по теме Полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации по организации и осуществлению законодательного процесса:

  1. 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
  2. ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  3. ГЛАВА 2.ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  4. ГЛАВА 1.ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. ГЛАВА 2.ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
  6. § 2. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание.
  7. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации
  8. 1.1. Правовые основы становления законодательных органов государственной власти субъектов РФ
  9. Глава 3. ГАРАНТИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СВЕТЕ ПРАВОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  10. ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  11. ГЛАВА 2. ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. ГЛАВА 1. ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  13. ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
  14. § 1.2. Основные закономерности: использования: законодательной техники: в правовой: практике субъектов Российской: Федерации: анализ проблем совершенствования
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -