§ 3. Тенденции развития системы законодательства Российской Федерации в условиях переходного состояния политического режима

Исследование переходных периодов развития российской государственности, переходных состояний политического режима, характеризующих тот или иной исторический этап политической жизни России, неизбежно приводит нас к рассмотрению вопросов формирования и совершенствования законодательных основ регулирования общественных отношений этого времени.

Во-первых, следует отметить, что с принятием Конституции Российской Федерации и началом формирования федерального законодательства в большей части продолжали действовать нормативные правовые акты бывшего СССР в части не противоречащей Конституции. При этом активная правотворческая функция в отсутствии федеральных законов продолжала принадлежать Президенту РФ, указы которого осуществляли правовое регулирование значительного комплекса отношений временно и схематично до принятия соответствующих федеральных законов.

152

Ситуация изменяется в середине 90-х годов, когда появляется пакет проектов федеральных законов в сферах исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Даже появление отраслевых федеральных законов в сферах охраны здоровья, социальной защиты, образования, науки, культуры не имело системного характера, а растянулось на десятилетие, что можно объяснить не столько нежеланием федерального законодателя упорядочить правовое регулирование отдельных отношений по предметам совместного ведения, сколько анализом тех процессов, которые имели место в данных сферах в субъектах, а также систематизацией опыта их решения в регионах. Не случайно, что отдельные федеральные законы, например, в сфере социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей^[155], были подготовлены на основе уже существующих региональных законов. Субъекты Российской Федерации, с одной стороны, имели полную свободу в своих действиях, а с другой, вынуждены были самостоятельно решать

153 проблемы пробелов правового регулирования отраслевых отношений на своих территориях, не имея соответствующей поддержки со стороны федерального законодателя.

При этом следует отметить, что процесс установления законодательных основ правового статуса субъекта Российской Федерации был отложен на шесть лет. Возможными причинами являлись сложность решаемого вопроса, а также политическая установка о поддержке относительной самостоятельности субъектов в решении вопросов организации своих органов государственной власти, поддерживаемая президентским окружением Б.

"Запаздывающие" федеральные законы по предметам совместного ведения не просто зафиксировали систему сложившихся в регионах отношений, а, выжидая, определяли политические настроения на федеральном уровне, отражающиеся в федеральных законах. Результатом стало последующее усиление влияния Российской Федерации на процесс нормотворчества в субъектах Российской Федерации. Эта тенденция имеет место до сегодняшнего дня.

Например, что касается организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"^[156] в императивном порядке определяет не только систему органов государственной власти субъекта (ст. 2), но и даже систему органов исполнительной власти субъекта федерации (ст. 17). В статьях 5, 7 представительным органам субъектов Российской Федерации предписаны сферы общественных отношений, которые должны регулироваться законом или постановлением представительного органа

154 государственной власти субъекта, порядок принятия представительным органом государственной власти субъекта законов субъекта Российской Федерации и постановлений законодательного органа. В 2003 году к «общим принципам» организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральным законодателем были отнесены детализированное регулирование отношений, связанных с осуществлением федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов (статья 26.9), вопросы организации исполнения бюджетов субъектов (статья 26.22), состав и порядок управления собственностью субъектов (статьи 26.11, 26.12) и др^[157].

Представляется, что регулирование бюджетных правоотношений, отношений по управлению собственностью субъектов Российской Федерации не является предметом этого федерального закона, так как данные отношения не включаются в процесс «организации» органов государственной власти субъектов, они характеризуют «деятельность» органов государственной власти субъектов, процесс осуществления государственной власти.

В результате многие законы субъектов утратили свой комплексный характер^[158].

Конец 90-х годов ознаменовался еще одной проблемой соотношения законодательства Российской Федерации и субъектов Российской

155 Федерации. Если первая половина 90-х годов была временем формирования законодательных основ правового статуса субъектов, то с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"^[159], Бюджетного кодекса Российской Федерации^[160] и других федеральных законов по предметам совместного ведения начинается активный и длительный процесс приведения законодательства субъектов в соответствие с федеральным законодательством, который имеет место до настоящего времени и, как считают различные авторы, осложняется несовершенством и неупорядоченностью федерального законодательства, порождающим новые коллизии и пробелы в правовом регулировании отдельных отношений^[161]. Например, с 1 января 2005 года проблемным вопросом стало соотношение новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и измененного Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", регулирующих смежные правоотношения. В названных законах есть взаимные несоответствия (например, пункт 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающий обязанность предусматривать в федеральных законах

156 источники финансирования новых видов расходов и пункт 8 статьи 26.3 Федерального закона, допускающий отсутствие таких положений в законах)^[162].

Складывается ситуация, когда система законодательства субъектов постоянно нуждается в изменениях в связи со столь динамичным развитием федерального законодательства. При этом активный процесс приведения законодательства в соответствие с федеральным в субъектах не сопровождается аналогичными действиями на уровне федеральных органов исполнительной власти. После принятия новых федеральных законов издание (изменение) подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти, как правило, запаздывают или растягиваются на длительное время. В результате возникает несогласованность правовых актов различных органов государственной власти. Например, реализация Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»^[163] уже на протяжении двух лет осложняется отсутствием правового регулирования ряда важнейших вопросов со стороны Правительства РФ. Вступление в силу с 1 февраля 2005 года Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[164] требует скорейшего принятия ряда указов Президента РФ по вопросам организации и прохождения государственной гражданской службы субъектов Федерации, которые до принятия Федерального закона регулировались ими самостоятельно. Действующие правовые акты Президента РФ по данным отношениям Федеральному закону

157 не соответствуют и не распространяются на гражданскую службу субъектов РФ. Другой наглядный пример связан с реализацией Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах»’. В статье 7 данного Федерального закона исключено положение о том, что порядок присвоения звания «Ветеран труда» устанавливается Президентом РФ. При этом продолжает свое действие Указ Президента РФ от 25 сентября 1999 года № 1270 «Об утверждении положения о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда»^[165][166].

Еще одной тенденцией развития современного российского законодательства является то, что сам законодатель устанавливает в законах и иных нормативных правовых актах продолжительность переходных периодов правового регулирования тех или иных общественных отношений.

158 на среднесрочную и долгосрочную перспективу^[168]. За последние три месяца 2004 года принято около тридцати законов Омской области по вопросам «монетизации льгот». Это подтверждает, что система законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации до настоящего времени не сформирована в полном объеме и будет далее совершенствоваться, в том числе по направлениям, по которым уже осуществляется правовое регулирование. Стремительное и не всегда системное изменение законодательства на всех уровнях власти ведет к снижению качества подготавливаемых правовых актов, а также эффективности правового регулирования.

Принципиальное значение имеет и российская практика распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Складывается ситуация, при которой издаваемые федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, имеющие прямое действие на всей территории в соответствии с Конституцией Российской Федерации, исполняются федеральными министерствами путем императивного требования от субъектов Федерации заключения соглашений о предоставлении федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам необходимого содействия (финансового, имущественного, организационного и др.) в реализации законодательно установленных положений, что в свою очередь нарушает конституционные права субъектов Российской Федерации. Данные соглашения, не соответствующие требованиям федерального законодательства, в принципе, имеют ничтожный характер в соответствии с гражданским законодательством, так как не предусмотрены федеральным законом.

159

Это только один аспект рассматриваемой проблемы. Следует отметить, что свои особенности имеют также и другие виды соглашений, заключаемые между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, соглашения о передаче части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Первой особенностью является то, что инициатива федеральных органов исполнительной власти о передаче части полномочий достаточно часто не имеет правовых оснований. Являясь субъектами публичных правоотношений, обладая специальной правоспособностью, федеральные органы исполнительной власти вправе действовать только в рамках предоставленных им федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий. В случае отсутствия в отраслевых федеральных законах и положениях об этих органах права передачи полномочий такая передача не может быть осуществлена. В практике деятельности Администрации Омской области и Правительства Омской области в 2001-2004 годах предложения о заключении таких соглашений направлялись Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством культуры РФ, Пенсионным фондом РФ, МЧС России.

Совершенно новыми для российского законодательства стали соглашения о сотрудничестве между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и хозяйствующими субъектами (банковскими, иными финансово-кредитными организациями, организациями-производителями определенных видов продукции и др.). Такие соглашения должны содержать конкретные имущественные обязательства сторон, так как не имеют публичного характера. Вместе с тем практика заключения таких соглашений представляет факты не только закрепления имущественных обязательств сторон в данных соглашениях. Соглашения предусматривают и публичные обязательства, в том числе по принятию органами исполнительной власти

160 Российской Федерации или субъектов Российской Федерации соответствующих нормативных правовых актов в целях обеспечения взаимодействия договаривающихся сторон, совершению исполнительно­распорядительных действий в отношении контрагента и др. В результате практическая деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов формирует новый вид смешанных соглашений, официально не закрепленных в законодательстве Российской Федерации. Например, Соглашение о сотрудничестве между Правительством Омской области и ОАО «Российский банк развития» от 7 октября 2004 года № 38-с, Соглашение о сотрудничестве между Правительством Омской области и филиалом ООО «Росгосстрах-Сибирь» - «Управление по Омской области» от 30 ноября 2004 года № 48-с, Соглашение о взаимоотношениях Правительства Омской области и Омского областного союза потребительских обществ на 2005 год от 9 марта 2005 года № 4-е, Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве Правительства Омской области и ОАО «Камаз» от 9 марта 2005 года № 5-е.

Рассмотренные факты можно признать в качестве проявлений переходного состояния политического режима российского государства, в котором степень разграничения гражданского общества и государства еще не значительны. Субъекты хозяйственной деятельности и государственная власть, официально в соответствии с российским законодательством представляя разные сферы, сохраняют тенденцию взаимного проникновения, что, предположительно, является прямым наследием советской административно-командной системы, в которой вся хозяйственная деятельность планировалась органами государственного управления и директивно направлялась сверху, включая необходимые финансовые ресурсы. Такая схема не требовала от производителя активного поиска производственных и финансовых возможностей для выполнения государственного заказа, а гарантировала определенное имущественное состояние и защиту со стороны руководящих государственных органов. Именно такое стремление является основой инициативы хозяйствующих

161 субъектов для заключения смешанных соглашений. Получаемая в результате их заключения "опека" со стороны органов исполнительной власти, а также возможность финансирования за счет бюджетных средств — причина появления смешанных соглашений. Заключаемые соглашения выгодны и для органов исполнительной власти соответствующего уровня, так как представляют им источник получения дополнительного финансирования проводимых мероприятий, льготных банковских гарантий, поручительств. Другой стороной анализируемого процесса является нарушение законодательства о конкуренции в банковской и производственной деятельности, нарушение равноправия хозяйствующих субъектов на рынке, ущемление прав других участников рыночных отношений, то есть нарушение основных принципов гражданского законодательства. Таким образом, практика смешанных договоров, не соответствующая законодательству Российской Федерации, требует либо правового признания, либо более жесткого запрещения на законодательном уровне.

Особую роль в развитии законодательства России и ее субъектов имеет судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации выступает не только как орган конституционного контроля, решающий в соответствии со статьей 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"¹ исключительно вопросы права. Акты Конституционного Суда Российской Федерации достаточно часто определяют направление и содержание правового регулирования отдельных отношений в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, то есть формируют волю законодателя в налоговых, финансовых вопросах, вопросах правового статуса органов государственной власти. При этом в соответствии с Конституцией акты Конституционного Суда Российской Федерации не включаются в систему законодательства Российской Федерации, несмотря на то, что его постановления и определения имеют общеобязательный характер для всех ¹Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. -№ 13.-Ст. 1447; 2001. -№ 7.- Ст. 607; 2001. - № 51. - Ст. 4824; 2004. - № 24. - Ст. 2334.

162 органов государственной власти, юридических и физических лиц, распространяются на всю территорию Российской Федерации, то есть осуществляют прямое нормирование правового пространства России. Очевидно, что перед нами еще одна тенденция развития законодательства переходного состояния политического режима современной России, где Конституционный Суд Российской Федерации призван восполнять и разрешать противоречия и коллизии изменяющегося федерального законодательства.

Итак, нами выделены следующие тенденции развития законодательства Российской Федерации в условиях переходного состояния политического режима:

1. Расширительное толкование положений Конституции РФ федеральным законодателем, приводящее к сужению самостоятельного правового регулирования субъектов РФ.

2. Несовершенство и неупорядоченность федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

3. Несогласованность актов различных органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

4 Повышенный динамизм развития законодательства, приводящий к снижению качества правовых актов и эффективности правового регулирования.

5. Появление правовых форм конституционно не отнесенных к законодательству РФ.

Общим выводом является то, что политический режим Российской Федерации, одной из характеристик которого является система законодательства Российской Федерации, имеет нестабильный характер. Зачастую ситуативное, временное правовое регулирование, сочетание важнейших пробелов правового регулирования и динамики изменения отдельных отраслей законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, преобладание узких политических интересов при издании отдельных нормативных правовых

163 актов подчеркивают существование переходного состояния политического режима Российской Федерации.

Низкая эффективность законодательного регулирования обусловлена не только просчетами законодателя. В стране имеет место массовый правовой нигилизм. Должного отношения к закону со стороны каждого гражданина независимо от социального положения в настоящий момент нет. Закон повсеместно нарушается не только простыми гражданами, но и государственными чиновниками. России еще не хватило времени сформировать устойчивую правовую традицию обязательности соблюдения закона, давно существующую на Западе. Наличие такой традиции, как показывает практика, позволяет смягчить последствия переходного состояния политического режима, обеспечить прочный правопорядок в переходном обществе.

В России нет не только народных правовых традиций, но и всеобщей правовой культуры. Сегодня она поддерживается лишь в среде ученой интеллигенции. По этой причине и многие законодательные акты имеют противоречивый и неэффективный характер.

Для наиболее полного исследования считаем необходимым отдельно рассмотреть перспективы переходного состояния политического режима в России.

164