§ 2. Развитие законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции

История становления и развития законодательства о коррупции в России новейшего времени начинается с Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»^[49].

деятельностью; оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенными у третьих лиц по делам государственного органа, в котором они состоят на службе; самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

Нарушение указанных требований влекло освобождение от занимаемой должности, иную ответственность в соответствии с законодательством. Кроме того, государственным служащим вменялось в обязанность при назначении на руководящую должность представлять декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также об обязательствах финансового характера. Непредоставление таких сведений или умышленное предоставление неполной, недостоверной или

искаженной информации рассматривалось как основание для отказа в назначении на должность. Фактически это должно было существенно ограничить коррупцию в государственном аппарате. Однако этого не произошло. В качестве низкой эффективности данного указа А. Куракин указывает на непроработанность механизма «исполнения и контроля за соблюдением записанных в Указе положений»^[50].

Эти недостатки должен был исправить Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484 «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе»^[51].

Еще ранее был принят целый ряд нормативных правовых актов, основная направленность которых заключалась в ограничении коррупционных явлений в государственных структурах. Так, в 1993 г. Указом Президента Российской Федерации утверждено «Положение о федеральной государственной службе»^[52], а уже в 1995 г. принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»^[53].

Ряд авторов полагал, что перечисленные нормативные правовые акты позволят если и не искоренить коррупцию в государственном аппарате, то, по крайней мере, существенно ее снизить^[54]. Такой оптимизм был связан с

ограничениями, установленными в ст. И Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»^[55].

В 1996 г. Президентом Российской Федерации был издан Указ № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»^[56]. Он установил пределы дисциплинарной ответственности государственных служащих. Пункт 2 данного Указа закреплял положение, согласно которому нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно, являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В последующем нормативная система России дополняется еще рядом специфических законов, устанавливающих дополнительные ограничения, которые должны были способствовать ограничению коррупции в государственных органах. В этой связи следует обратить внимание на Федеральные законы: «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ ^[57], «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. №128-Ф3^[58], «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-Φ3 ^[59].

В юридической литературе в качестве недостатков антикоррупционного регулирования того периода назывались: нераспространение ограничений, связанных с государственной службой, на лиц, замещающих должности категории «А»; коллизия норм законодательства, в частности противоречие между и.8 ст. И Федерального закона от 31 июля 1995 г., закрепляющим запрет на получение

государственными служащими от физических и юридических лиц подарков, денежных вознаграждений, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и др., если это связано с исполнением должностных обязанностей, и и. 3 ст. 575 ГК РФ, который позволяет им принимать подарки стоимостью не более пяти минимальных размеров оплаты труда, в том числе в связи с их должностным положением или исполнением служебных обязанностей; отсутствие ограничений для приема на государственную службу бывших учредителей или руководителей коммерческих структур, которым они подконтрольны; отсутствие ограничений для перехода государственных служащих после их увольнения с государственной службы на работу в коммерческие предприятия, которые были прежде им подконтрольны или были связаны с ними в соответствии C их компетенцией; отсутствие гибкой системы ротации кадров; отсутствие четкого распределения компетенции между государственными служащими, что выражается в дублировании и совмещении служебных обязанностей государственных служащих различных ведомств^[60].

Из этого следует, что меры по ограничению коррупции, принимавшиеся государством в указанный период, не только не дали существенных результатов, но и ничем не мешали ей свободно развиваться.

Уже в 2008 г. Н.И. Полищук замечает, что «коррупция государственных чиновников фактически поставлена на поток, введены четкие расценки за оказание любых видов услуг, начиная с визирования документов, заканчивая распродажей предприятий, трансфертов регионам, получением квот, ссуд, кредитов и т.д.»^[61].

Указанное позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, законодательство, направленное на ограничение коррупции, имело существенные недостатки, которые не позволяли эффективно ограничить коррупционные явления. Во-вторых, действующее законодательство не исполнялось теми лицами, которым были предназначены его предписания. В-третьих, отсутствовал эффективный механизм реализации предписаний законодательства и применения права в случае его неисполнения.

Казалось бы, в этой ситуации усилия законодателя и исследователей должны быть направлены на создание эффективного механизма реализации предписаний законодательства чиновниками всех уровней (механизма реализации права). Вместо этого законодатель в 2008 г. издает Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон), весьма восторженно принятый рядом исследователей^[62]. Текст Закона не только воспроизводит ошибки прежних нормативных правовых актов, но и содержит новые.

Как известно, сущность государства проявляется через функции, которые выражаются в учреждении специализированных государственных органов и издании законов. Из названия Закона следует, что его цель (а значит, и цель государственной политики) - не ликвидация коррупции как явления, а лишь противодействие ей: создание дополнительных барьеров, усложнение существования. То есть ряд коррупционных явлений будет

ограничен, а другие - нет, у одних чиновников уменьшится возможность коррупционных доходов, у других - нет. Таким образом, в название закона уже заложен изначальный пробел права.

Указанной цели противоречит преамбула Закона, в которой законодатель акцентирует внимание на том, что данный нормативный акт устанавливает «правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней». Из чего можно сделать выводы: 1) до этого в России с коррупцией не боролись^[65]; 2) все остальные законы имеют второстепенное значение по отношению к данному Закону, поскольку именно он устанавливает ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ борьбы с коррупцией. Несовпадение целей Закона с его преамбулой, во-первых, показывает отсутствие единой государственно-политической воли на искоренение коррупции как явления^[66], во-вторых, сказывается на содержании данного

нормативного правового акта. В целом ничего принципиально нового этот Закон в правовую и политическую систему, в механизм Российской Федерации не внес, лишь собрал воедино положения, изложенные в иных нормативных правовых актах, продублировал некоторые их нормы, включил ряд пожеланий, высказанных научным сообществом. Очень важно отметить то обстоятельство, что сам по себе Закон носит декларативный характер, он призывает к противодействию коррупции, никаких реальных механизмов противодействия не устанавливая. В юридической литературе указанный Закон прокомментирован достаточно подробно и в основном в безусловно положительном смысле^[67], с чем согласиться не представляется возможным.

Так, в ст.1 Закона приводится понятие противодействия коррупции. Оказывается, это деятельность, в том числе «институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий». Возникает закономерный вопрос: какие полномочия в борьбе с коррупцией имеет гражданин Российской Федерации, разве что принести заявление в правоохранительные органы. Согласно той же статье граждане Российской Федерации, и не только они, но и иностранцы, и лица без гражданства наделяются необычайно широкими правами:

«а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений».

Поскольку данный Закон устанавливает ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ «противодействия» коррупции, все остальные федеральные законы не должны ему противоречить, что подтверждается и ст. 2 рассматриваемого Закона. Это означает, что с момента его вступления в юридическую силу любое физическое лицо (институт гражданского общества, организация) на территории Российской Федерации наделяется правами проводить следственные действия и оперативно-розыскные мероприятия по коррупционным правонарушениям^[69]. Указанное вызвало к жизни издание неких уставов по противодействию коррупции, предусматривающих чуть ли не создание народных дружин по отлову коррупционеров^[70].

Из понятия противодействия коррупции вытекает и еще один интересный момент. Поскольку противодействие коррупции - это «деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления», что подтверждает ст.5 того же Закона, то из этого следует два предположения: 1) либо коррупции у нас не существует; 2) либо противодействием коррупции занимаются сами коррупционеры. Если коррупции не существует, тогда зачем закон? Если же противодействие коррупции возлагается на коррупционеров, то никакого реального ограничения коррупции быть не может^[71]. Необходимо заметить, что согласно

данным Счетной палаты Российской Федерации коррупция процветает и в Правительстве Российской Федерации^[72]. К сожалению, официальных данных о коррупции в высших эшелонах российской политической элиты нет, поскольку в России отсутствуют соответствующие инструменты мониторинга и контроля. Более того, все сведения о «частной жизни» публичных лиц, занимающих высшие должности в органах государственной власти, тщательно скрываются. В этой связи некоторое представление о коррумпированности высших эшелонов российской политической элиты можно получить из неофициальных источников информации. Критерием правдивости опубликованных в них сведений может служить отсутствие соответствующих исков в судебные инстанции со стороны заинтересованных лиц. В этой связи весьма показателен «Независимый экспертный доклад. Путин. Коррупция^[73]. Даже если дистанцироваться от политической составляющей данного доклада, сведения, представленные в нем, требуют независимого расследования, коего, разумеется, не было проведено.

Статья 8 Закона устанавливает обязанность государственных и муниципальных служащих представлять представителю работодателя (руководителю организации) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера как своих, так и супругов и несовершеннолетних детей. Хотя данные сведения согласно ч.5 той же статьи гипотетически могут предоставляться для опубликования, ч.2 и 4 перечеркивают эти положения, поскольку относят их к конфиденциальным либо составляющим государственную тайну с установлением ответственности за их разглашение (публичное опубликование). Если эти сведения не публикуются, то для чего они собираются? Для формирования «досье» (компромата)? Тогда кто будет использовать данное «досье» и в

каких целях? Поскольку государственный (муниципальный) служащий является «слугой народа» и получает свое содержание из бюджета (фактически кармана народа), последний должен знать, как живет его слуга, каковы его доходы и расходы. Любая конфиденциальность в данном случае неуместна.

Данная мера противодействия коррупции предлагалась и ранее, причем самими должностными лицами^[74]. Думается, помешать коррупции она не в силах по следующим причинам:

1. Часть коррупционных доходов легко декларируется, поскольку поступает из вполне легальных источников (гонорары за «публикации», выступления, интервью, «научные работы», «лекции», коммерческая деятельность родственников, оплата их труда в коммерческих или общественных организациях, фондах, выигрыши в лотереи, иные азартные игры и т.п.).

2. Часть коррупционных доходов представляет собой теневые доходы и не декларируется. Она может легко тратиться как на внутренних рынках - теневом и легальном, так и на иностранных. Может оседать на счетах, например в Люксембурге. Может просто храниться «под матрасом». Дело в том, что гражданское законодательство на основании, например, договора агентирования вполне позволяет укрывать реальное лицо, совершившее ту или иную сделку. Номинальным собственником недвижимости, акций, предприятий и т.п. может выступать одно лицо, а на самом деле по заключаемому договору оно по первому требованию обязано передать это имущество его реальному собственнику^[75].

3. Часть коррупционных доходов представляет собой возможность использовать чужое имущество в собственных целях без его присвоения (служебный автотранспорт, имущество подведомственных организаций и

предпринимателей, оплата ими услуг, используемых коррупционером), а равно всевозможные должностные преимущества, например, установление необоснованных надбавок, доплат, премиальных и т.п.^[76].

4. Часть коррупционных доходов представляет собой нематериальные блага, выражающиеся в возможности решения вопросов в своих интересах, интересах родственников, знакомых и т.п., что, собственно, и подтвердила практика^[77]. Единственным реальным фактором контроля за доходами чиновников видится сопоставление доходов чиновника и членов его семьи с их расходами^[78]. Но даже в этом случае эффективность контроля остается под вопросом. В частности, 3 декабря 2012 г. был принят Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»^[79]. Исходя из названия, он вполне мог бы повлиять на снижение уровня коррупции в России, однако его текст заставляет усомниться в этом. Дело в том, что никакого общественного и независимого от органов государственной власти гласного контроля данный Закон не предусматривает. Нормативный правовой акт устанавливает выборочный внутренний контроль в органах государственной власти. То есть одни коррупционеры должны контролировать других. Более того, всю информацию, собранную в результате такого контроля, сам Закон относит к информации ограниченного доступа^[80]. В результате общество вообще исключается из сферы контроля за органами государственной власти. Последние в этих условиях получают неограниченные возможности к произволу в данной сфере общественных отношений. Следует отметить и тот факт, что до настоящего времени (за два года) никакой практики применения указанного Закона озвучено не было. Из

этого можно сделать вывод о том, что он носит фиктивный характер и никоим образом не препятствует коррупции.

Часть 5 ст. 8 Закона «О противодействии коррупции» по своей конструкции сама является коррупционной, поскольку позволяет продвигать по служебной лестнице не более достойных, а более преданных непосредственному руководителю лиц.

В ч. 6 ст. И Закона устанавливается обязанность государственного (муниципального) служащего в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление. Непонятно, каким образом эта мера может быть полезна в ограничении коррупции, поскольку сам государственный (муниципальный) служащий знает, ценные бумаги, акции, доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах каких организаций ему принадлежат. И ничто не может ему помешать действовать в интересах определенного субъекта предпринимательской деятельности, легально не управляя указанным имуществом, что и имеет место в современной коррупционной практике^[81]. Наоборот, данная мера развязывает ему руки, поскольку упрекнуть его в коррупции будет невозможно в силу фактической легализации коррупционного явления.

Статья 12 рассматриваемого Закона устанавливает, что гражданин, уволившийся с государственной (муниципальной) службы, в течение двух лет с момента увольнения может трудоустроиться в ранее подведомственные ему организации только с согласия Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов. Согласно Положению о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию

конфликта интересов, утвержденному Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821, в состав комиссии входят:

«а) заместитель руководителя государственного органа (председатель комиссии), руководитель подразделения кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностное лицо кадровой службы государственного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений (секретарь комиссии), государственные служащие из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения, других подразделений государственного органа, определяемые его руководителем;

б) представитель Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров или соответствующего подразделения Аппарата Правительства Российской Федерации;

в) представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой.

Руководитель государственного органа может принять решение о включении в состав комиссии:

а) представителя общественного совета, образованного при федеральном органе исполнительной власти...

б) представителя общественной организации ветеранов, созданной в государственном органе;

в) представителя профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в государственном органе...

Число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии»^[82].

Таким образом, комиссия в подавляющем большинстве состоит из тех же чиновников, в том числе бывших. Нельзя забывать и о том, что большинство из них подчиняются руководителю государственного органа, при котором комиссия создана, либо имеют с ним деловые и иные связи. Фактически решение принимает именно руководитель, а комиссия лишь утверждает его, что создает еще большие возможности для коррумпированности должности руководителя^[83].

Для беспристрастной работы подобной комиссии необходимо, чтобы ее члены не имели никакого отношения к государственной или муниципальной службе, в противном случае они фактически будут рассматривать вопросы в отношении самих себя.

Завершают текст Закона статьи 13 и 14, провозглашающие ответственность за совершение коррупционных правонарушений. В соответствии со здравым смыслом в данном Законе речь должна была бы идти об ответственности государственных (муниципальных) служащих, конечно, если бы Закон был действительно направлен на борьбу с коррупцией. Однако в них речь идет об ответственности граждан Российской Федерации, иностранцев, лиц без гражданства и организаций за совершение ими коррупционных правонарушений, каковых они совершить не могут, поскольку коррупционные правонарушения может совершить лишь лицо, обладающее властными полномочиями. Дача взятки, хотя и является уголовным преступлением, не может считаться коррупционным правонарушением, несмотря на то, что в современной правовой мысли

укоренилось именно такое представление^[84]. Данное обстоятельство будет пояснено далее. Следует отметить, что проект рассматриваемого закона № 105369-5, внесенный Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, предусматривал ряд действенных мер, направленных на ограничение коррупции. В частности, в ст.7 предлагалось сократить количество категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий, устранить необоснованные запреты и ограничения, особенно в области экономической деятельности, сузить сферу теневой экономики, сократить численность государственных и муниципальных служащих. Однако в ходе доработки законопроекта эти положения были из него исключены.

После введения рассматриваемого Закона в действие в него был внесен ряд несущественных изменений и дополнений, на одно из которых хотелось бы обратить внимание. Федеральным законом от 03.12.2012 г. № 231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»^[85] в Федеральный закон «О противодействии коррупции» была введена ст. 13.3 которая обязала все организации не­зависимо от вида, сферы деятельности и форм собственности разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. В данном случае законодатель фактически вышел за рамки правового регулирования. C таким же успехом можно было бы обязать все организации принимать меры по предупреждению преступности, войн, эпидемий, стихийных бедствий и много чего еще. Можно было бы не только организации, но и граждан

обязать принимать меры по предупреждению коррупции. Этой статьей государство перекладывает свою обязанность борьбы с коррупцией на организации, чего допускать нельзя.

Таким образом, в новейшее время в отечественном законодательстве наблюдается постоянный рост количества правовых запретов, ограничений и предписаний, посвященных противодействию коррупции, в основном носящих декларативный характер. Все это не только не способствует ограничению коррупции, но и вызывает ее количественный и качественный рост, обусловленный неисполнением правовых предписаний (прямым игнорированием законодательства), в первую очередь чиновниками, что является, по сути, произволом. В этой связи основная проблема в России - не противодействие коррупции, а ликвидация произвола, т.е. создание эффективного механизма реализации права. Понимание этого обстоятельства у современного законодателя отсутствует^[86], как, впрочем, и понимание государства и гражданского общества. Равно отсутствует воля к реальной ликвидации коррупции как явления, поскольку, во-первых, в качестве цели государственной внутренней политики определена не борьба с коррупцией, а противодействие ей. Во-вторых, вновь принимаемые «антикоррупционные» нормы предоставляют вышестоящему управленческо-властному звену все большие возможности для произвола. В-третьих, коррупция представляется в виде отдельных правонарушений морально неустойчивых мелких чиновников. В-четвертых, противодействие коррупции возлагается на самих коррупционеров.

По этим причинам действующее «антикоррупционное» законодательство приводит лишь к количественному и качественному увеличению коррупции, о чем свидетельствуют данные, озвученные Министром внутренних дел РФ В.А. Колокольцевым, согласно которым в

2014 г. «средний размер полученной взятки увеличился почти в два раза, составив 145 тысяч рублей»^[87].