§2. Законодательные особенности осуществления государственной власти в Российской Федерации

Исследование сегодняшней политической ситуации в России привлекает внимание многих российских ученых. Сложность и противоречивость российских переходных процессов, длительный этап политической нестабильности вызывают множество рассуждений о перспективах политического развития России^[124].

Остановимся на принципиальных особенностях политического режима современной России, подчеркивающих его переходное состояние.

Многие исследователи сходятся во мнении, что главной особенностью организации государственной власти в России на сегодняшний день является несоответствие между положениями Конституции РФ 1993 года и реальными отношениями, складывающимися в процессе реализации государственной власти, несоответствие юридической и фактической конституций. Причем эти расхождения значительны. Такое положение дел в стране приводит к нарушениям принципов правового регулирования и порядка организации государственной власти, препятствует формированию единого правового пространства^[125].

128

Другой причиной неэффективности функционирования системы государственной власти в России, по мнению В.Б. Кравцова «является несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления»^[126].

H. Б. Пахоленко считает, что в России «сама система власти вместо того, чтобы разрешать противоречия превратилась во взрывоопасный фактор. Впрочем, пока еще это даже не система, а некое противоречивое образование из частей, принадлежащих к различным историческим эпохам»^[127].

Аналогичных представлений более чем достаточно. Многие авторы рассматривают те или иные приемы и способы осуществления государственной власти в России на примерах повседневной практики, отмечая их кризисный, нестабильный и противоречивый характер. По нашему мнению, переходное состояние политического режима России выражается в следующих особенностях реализации государственной власти.

I. Ненадлежащая гарантированность и защита со стороны государства конституционных прав и свобод. Как следствие глубокий разрыв между государственной властью и народом^[128].

Принимаемые в развитие конституционной системы прав и свобод нормативные правовые акты зачастую не имеют надлежащей организационной и материальной обеспеченности, что затрудняет процесс их реализации, предоставления социальных гарантий и льгот.

К примеру, Федеральные законы от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах»^[129], от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите

129 инвалидов в Российской Федерации»¹, исполнение которых со второй половины 90-х годов почти в полном объеме было передано субъектам Российской Федерации. Со стороны федерального центра имела место лишь нестабильная и недостаточная финансовая помощь на реализацию этих законов.

Огромное количество льгот, установленных федеральными законами на протяжении 90-х годов, также не были обеспечены достаточным финансированием из федерального бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы, что существенным образом ограничивало права граждан на их получение. Результатом явилось коренное изменение социальной политики государства путем замены натуральных льгот денежными компенсациями, а также разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в Федеральном законе от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»².

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 48. - Ст. 4563; 1998. - № 31. - Ст. 3803; 1999. - № 2. - Ст. 232; 1999. - № 29. - Ст. 3693; 2000. - № 22. - Ст. 2267; 2001. - № 24. - Ст. 2410; 2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3426; 2001. - № 53 (часть I). - Ст. 5024; 2002. - № 1 (часть I). - Ст. 2; 2002. - № 22. - Ст. 2026; 2003. - № 2. - Ст. 167; 2003. - № 43. - Ст. 4108; 2004. - № 35. - Ст. 3607; 2005. - № 1 (часть 1). - Ст. 25.

² Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.

130 субъектов Российской Федерации. Результатом явился рост социальной напряженности в первые месяцы реализации данного Федерального закона, «поиск виноватых», снижение доверия населения к органам государственной власти различных уровней, частичный отказ от «монетизации» и сохранение ранее действующей системы натуральных льгот в субъектах Федерации, оказавшихся на острие множества не решенных на федеральном уровне проблем.

Российскими исследователями отмечается и другая проблема осуществления государственной власти - формальный характер демократических институтов, в частности, избирательного права^[130]. Фактически его содержание составляют не прямое мнение избирателей, а клиентелистские предпочтения, оформленные в порядке, предусмотренном действующим российским законодательством. Реальный учет мнения населения в большинстве случаев не подтверждается, хотя все действия выполнены в соответствии с законом. Некоторые исследователи политических процессов в России подчеркивают особую историческую роль для русского народа «неформальных институтов», то есть правил, не предусмотренных законом, имеющих традиционный характер^[131].

Примерами ненадлежащей защиты со стороны российского государства своих граждан могут служить высокий уровень преступности, постоянная угроза жизни и здоровью в результате террористических актов, низкая эффективность деятельности правоохранительных органов, коррупция в системе государственной службы. Гражданин Российской Федерации не имеет действенной правовой защиты своих конституционных прав и свобод, что резко снижает коэффициент доверия населения государственной власти.

131

2. Ограничение конституционных прав субъектов Российской Федерации.

Во-первых, правовое регулирование федеральным законодательством вопросов конституционно отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации. Например, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[132], который определяет не только «общие принципы», как отмечено в Конституции РФ, но и «порядок» организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относящийся к исключительным полномочиям субъектов Российской Федерации.

Более подробный анализ этого федерального закона будет проведен в третьем параграфе данной главы работы.

Другим примером можно считать централизацию в федеральном законодательстве правового регулирования избирательного процесса в Российской Федерации (Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[133]), в том числе при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанный федеральный закон в большинстве случаев не учитывает территориальные и иные особенности субъектов, не позволяя осуществлять самостоятельное восполнение пробелов федерального законодателя. Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»^[134] относит правовое

132 регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации без учета содержания статей 71, 72, 73 Конституции РФ, а также отсутствия единого и точного определения системы административного законодательства Российской Федерации.

В декабре 2004 года по инициативе Президента Российской Федерации Государственной Думой принят федеральный закон, предусматривающий замену прямого избрания глав исполнительной власти субъектов Федерации процедурой утверждения их законодательным органом власти субъекта по представлению Президента Российской Федерации^[135]. Население российских регионов лишилось права избирать высшее должностное лицо субъекта Федерации. При этом в средствах массовой информации была поддержана эта инициатива, подчеркивался конституционный характер предлагаемого «общего принципа» организации власти в субъектах. Думается, что при таком положении дел речь нужно вести не об общих принципах организации власти в субъектах, истолкованных и так достаточно широко в ряде федеральных законов, а о прямом действии конституционных норм, учреждающих демократическую государственность в России, а также определяющих российский народ — основным источником власти в стране. Эти положения Конституции России, видимо, при разработке и принятии данного Федерального закона в расчет не принимались. Почему? По мотивам политических соображений президентского окружения, которое стремилось снизить политическую самостоятельность губернаторов, сделать их более «послушными» к политике Кремля.

133

Перечень фактически реализованных ограничений конституционных прав субъектов Российской Федерации можно продолжать. Этот императивный способ государственного управления современной России, при котором большинство проблем решаются за счет субъектов Российской Федерации, проявляется и в иных примерах деятельности федеральных органов государственной власти. Как справедливо отмечает К. Росс, - « ... в России отношения между центром и периферией по сути дела в гораздо большей степени определяются политическими и экономическими факторами нежели конституционными нормами.

Еще одним ярким примером ограничения прав субъектов Российской Федерации является система распределения государственных доходов. Метод сегодняшнего дня — преимущественное распределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета и целевое дотирование субъектов Российской Федерации. Такое положение дел оборачивается тем, что около полутора десятков регионов страны составляют группу наиболее бедных, 35 регионов входят в группу малообеспеченных^[137].

Примечательно, что объем расходных полномочий субъектов значителен. Финансовые обязательства субъектов увеличиваются в связи с необходимостью государственной поддержки местного самоуправления, осуществляемого на их территории. Органы государственной власти субъектов, как правило, самостоятельно, без поддержки федерального центра, оказывают помощь в решении вопросов местного значения. Расходы, таким образом, увеличиваются в два и более раз.

Экономические проблемы Российской Федерации, погашение государственного долга России осуществляются самыми простыми способами — за счет изменения законодательства о налогах и сборах,

134 сокращения доходов бюджетов субъектов, сокращения расходов федерального бюджета, увеличения расходов бюджетов субъектов.

Выход из этой ситуации - просить необходимую финансовую помощь в Москве, которая не покрывает растущие с каждым годом затраты региональных бюджетов. Федеральный центр, в свою очередь, получает возможность контролировать исполнение бюджетов субъектов, определить свои «симпатии» к отдельным регионам и их руководству, требовать выполнения других, не имеющих отношения к финансовым, обязательств. Сейчас это важнейший «рычаг» экономического и политического воздействия на регионы, «вынуждающего» подавления экономической и политической активности, нелицеприятной центру. В то же время централизация огромной доли государственных доходов в федеральном центре и последующее их монопольное перераспределение свидетельствует о сохранении в российской практике прежних административно-командных традиций и принципов бюджетирования, свойственных унитарному государству.

Проблемы федеративного устройства связаны не только с нестабильным конституционным статусом субъектов Российской Федерации, но и с искусственным сохранением прежней административной системы территориального деления^[138], постепенным перераспределением ответственности из центра к региональному уровню^[139], усиливающейся тенденцией укрупнения субъектов Российской Федерации при отсутствии объективных представлений об их оптимальном числе^[140].

Рассмотренные выше особенности не исключают других не менее сложных федеративных проблем, но вместе с тем позволяют отдельным авторам сделать вывод о том, что Россия - это федерация переходного типа^[141].

135

3. Нерациональное управление экономическими процессами на территории страны. Например, в сфере управления федеральной собственностью. Отсутствует федеральный закон об управлении федеральной собственностью. Действуют акты Верховного Совета РФ 1991 года и ряд подзаконных актов^[142]. Результат виден в снижении государственных доходов от использования федерального имущества, сокращении федеральной собственности, снижении контроля за ее гражданским оборотом, олигархической приватизации, срастании крупного капитала и властных структур. Данное состояние правового регулирования сферы оборота федеральной собственности устраивает определенные политические круги и клиентелы.

Вместе с тем увеличивается администрирование процессов формирования собственности субъектов Российской Федерации, в том числе управления ею со стороны федеральных органов государственной власти. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[143] вопросы управления собственностью субъектов федерации отнесены к совместному ведению и должны регулироваться на основе федеральных законов, правовых актов Президента РФ, Правительства РФ.

Вторым ярким примером является отсутствие законодательных основ ценовой политики в Российской Федерации, неэффективность системы антимонопольного контроля.

136

Идет сознательная задержка в принятии федерального закона об основах ценовой политики в Российской Федерации. Продолжают действовать рамочные указ Президента Российской Федерации и отдельные постановления Правительства Российской Федерации^[144]. Порядка установления государственных цен по многочисленным товарам и услугам, цены на которые подлежат государственному регулированию, также не существует. Но ведь с приятия Конституции РФ прошло уже более десяти лет. Правовой пробел, который мы обозначили, прямой путь для злоупотреблений в экономических отношениях. Серьезные проблемы по этому поводу возникают и в субъектах Российской Федерации, ведь право определять порядок государственного регулирования цен действующими актами им предоставлено лишь частично.

Причина неэффективности системы антимонопольного контроля в недостаточном внимании со стороны органов государственной власти к устаревшему антимонопольному законодательству начала 90-х годов, то есть этапа первоначального формирования рыночных отношений^[145]. Нарушений огромное количество. К примеру, запрет прямого взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и монополий на товарных рынках заменился на практике их тесным сотрудничеством и взаимной поддержкой во вполне допустимых легальных формах, где цели определены не в конкретных обязательствах, запрещенных законодательством, а в намерениях сторон, оформленных на основании заключенных договоров.

137

Огромные сложности создают также бессистемные периодические изменения законодательства о налогах и сборах. Законопроекты об изменении части второй Налогового кодекса Российской Федерации вносятся в Государственную Думу десятками. Это показатель экономической нестабильности. Простой налогоплательщик уже устал от бесконечных экономических «желаний» власти. Преимущественный предмет таких законопроектов - предоставление налоговых льгот, увеличение или уменьшение налогового бремени отдельных групп налогоплательщиков, перераспределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы с учетом расстановки политических сил и политических интересов в стране.

«Латание» Налогового кодекса Российской Федерации характеризует аморфность общей экономической политики государства, ситуативность экономического курса и государственного планирования.

4. Дисбаланс в системе разделения властей, выражающийся в неравном правовом статусе высших органов государственной власти, отсутствии функциональной системы сдержек и противовесов между ними.

Конституционно слабый правовой статус Парламента Российской Федерации.

Причем обеих палат. Страх Государственной Думы перед ее роспуском Президентом РФ дополняется практической невозможностью импичмента Президента Российской Федерации со стороны Совета Федерации. В конституционной модели Российской Федерации Парламент лишен действенного механизма контроля над действиями исполнительной власти. Даже вотум недоверия Правительству РФ поставлен под необходимость окончательного президентского решения об отставке Правительства РФ, причем обратной стороной может стать роспуск Государственной Думы. Конституция РФ не содержит также положений о парламентском контроле

138 над исполнением принимаемых законов, за исключением контроля со стороны Парламента РФ за исполнением федерального бюджета¹.

Таким образом, в России конституционно закреплен неравный статус Парламента РФ и главы государства, предоставляющий последнему огромный блок индивидуальных полномочий, исполнение которых затрагивает интересы населения в целом. Отдельные полномочия Президента РФ, закрепленные в Конституции РФ, должны регулироваться федеральными законами, а не указами Президента РФ в силу их всеобщего характера (например, утверждение военной доктрины РФ, введение военного положения).

Социальный запрос на сильную авторитарную власть. Приоритет единоличной президентской власти, основанный на Конституции РФ.

На фоне всеобщего политического и экономического кризиса информационная пропаганда непримиримой борьбы с чеченским терроризмом, международным терроризмом, развертывание чеченской кампании как способа обеспечения общественного спокойствия и законности привели к массовой народной поддержке фигуры Президента РФ

B. В. Путина, его окружения и проводимых преобразований. Лидер государства получил самое главное - народное доверие, что способствовало укреплению единоличной власти Президента РФ. Л.Г. Бызов отмечает следующую особенность современной России: «Высокий рейтинг В. Путина

- это скорее воплощенный общественный запрос, нежели оценка его реальной деятельности. За время руководства В. Путиным страной ... население увидело реальные сдвиги лишь в двух сферах (правда, ключевых)

— это военная компания в Чечне, а также значительное улучшение положения с выплатами задолженности по пенсиям и зарплатам»². Идея «чеченского следа» стала центральной темой, озвучиваемой российскими СМИ. Именно этот факт способствует наибольшей легитимации лидерских действий

¹ См.: Статьи 93, 109, 111, 117 Конституции Российской Федерации / Российская газета. - 1993. -№ 237. -25 декабря; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 3. - Ст. 152; 1996. - № 7. - Ст. 676; 2001. - № 24. - Ст. 2421; 2003. - № 30. - Ст. 3051; 2004. - № 13. - Ст. 1110.

² Бызов Л.Г. Первые контуры постпереходной эпохи // Социологические исследования. - 2001. - № 4. -

C. 12.

139 Президента РФ В.В. Путина, в том числе в иных подверженных кризису сферах общественной жизни. Народное возмущение жестокостью терроризма породило полное принятие им «жестких» действий со стороны политического руководства страны.

Социальный запрос дополняется и конституционными положениями. В тексте Конституции РФ глава, устанавливающая правовой статус Президента РФ, предшествует главе о Федеральном Собрании Российской Федерации.

Президент РФ осуществляет фактически полный контроль над процессом формирования Правительства РФ. В случае трехкратного несогласия Государственной Думы с предложенной Президентом РФ кандидатурой Председателя Правительства РФ, а также недоверия со стороны Государственной Думы действующему Правительству РФ глава государства вправе распустить Государственную Думу.

В свою очередь, отрешение Президента РФ от должности может быть произведено Советом Федерации только в одном случае — совершения им тяжкого уголовного преступления, подтвержденного заключениями Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ с соблюдением сроков и порядка принятия соответствующих решений обеими палатами Парламента РФ^[146]. Конституция РФ не учитывает физиологические возможности лица исполнять полномочия Президента РФ, например, в случае ограниченной дееспособности или недееспособности лица, замещающего эту должность.

Как видно, у главы государства гораздо больше властных ресурсов выражения своего отношения к высшему представительному органу Российской Федерации в результате его несогласия с принимаемыми им решениями. Возникает естественный процесс самосохранения представительного органа, полученных депутатских мандатов путем идеологической и практической поддержки президентских законодательных инициатив и в целом проводимого им политического курса. Наглядным примером служит Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О

140 внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹, отклоненный большинством субъектов Российской Федерации, но, несмотря на это, успешно проведенный Администрацией Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации.

Политические силы, поддерживающие президентский курс политических преобразований, наиболее плодотворно участвуют в распределении государственных постов в высших органах государственной власти. «Крылатым» в СМИ стало выражение «представитель президентского окружения». Президент РФ имеет конституционное право контроля над кадровым состоянием Правительства РФ и высших судебных инстанций, в том числе без согласия Государственной Думы². Таким образом, президентская линия в кадровом составе Правительства РФ неизбежна. Дело остается только за терпимостью к политической оппозиции одного человека - главы государства. Судьба исполнительной власти в России зависит не от позиции представительного органа, решения которого ей предстоит исполнять, а от политической воли Президента РФ, воли, которая может быть воплощена в жизнь даже в крайней ситуации - при роспуске Государственной Думы.

5. Значительный объем полномочий правоохранительных структур (МВД, ФСБ, армия и др.) особенно в сфере усиливающейся борьбы с терроризмом. Причем деятельность правоохранительных структур и их руководителей контролирует лично Президент РФ. В целом государственная власть стремится к совершенствованию системы государственного принуждения путем реформирования армии, милиции и других структур. В сознании простого обывателя правоохранительные органы по-прежнему ассоциируются не с возможностью защиты собственных прав, а со страхом

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 27 (часть 2). - Ст. 2709.

² См.: Статья 83 Конституции Российской Федерации / Российская газета. - 1993. - № 237. - 25 декабря;

Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 3. - Ст. 152; 1996. - № 7. - Ст. 676; 2001. - № 24.-Ст. 2421;2003.-№30.-Ст. 3051;2004.-№ 13.-Ст. 1110.

141 применения мер государственного принуждения, что является наследием тоталитарного прошлого России. Значительный объем полномочий, сложность привлечения должностных лиц к ответственности приводит также к сращиванию правоохранительных и криминальных структур.

6. Политизированный характер деятельности высших судебных инстанций страны. Особо это проявляется в практике Конституционного Суда РФ. Его акты зачастую содержат не только объяснение правовых позиций по соответствующему вопросу, но и скрытые политические предпочтения судейского состава федеральным органам государственной власти. Рассматривая вопросы о конституционности отдельных положений федеральных законов, Конституционный Суд допускает в своих доводах ссылки на отдельные нормы федеральных законов, которые не в полной мере вписываются в конституционный порядок регулирования данных отношений. Так, например, в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 2003 года № 20-0 об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Ивановской области о проверке конституционности отдельных положений статей 9, 10 и 15 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним¹ подтверждается соответствие Конституции Российской Федерации положений Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"², определяющих необходимость согласования субъектами Российской Федерации порядка создания и структуры учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также согласования назначения на государственную должность государственной службы субъекта Российской Федерации регистраторов

¹ Документ опубликован не был.

² Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 30. - Ст. 3594; 2001. - № 11. - Ст. 997; 2001. - № 16. - Ст. 1533; 2002. - № 15. - Ст. 1377; 2003. - № 24. - Ст. 2244; 2004. - № 30. - Ст. 3081; 2004. - № 27. - Ст. 2711; 2004. - № 35. - Ст. 3607; 2004. - № 45. - Ст. 4377; 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 15; 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 22; 2005. - № 1 (часть 1). - Ст. 40; 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 43.

142 прав на недвижимое имущество и сделок с ним с органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации считает возможным и не противоречащим Конституции сформулированное в данном федеральном законе определение учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним как государственного органа в сфере исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В свою очередь Конституция Российской Федерации такого понятия не содержит, в статьях 11, 77 Конституции Российской Федерации закреплено, что единую систему исполнительной власти в Российской Федерации составляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд не принял во внимание несоответствие определения правового статуса данного органа Конституции России.

Более того, система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами самостоятельно только в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными отдельным федеральным законом^[147]. Таким образом, признавая, что учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним являются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, субъект Российской Федерации при их создании должен был руководствоваться только Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

143 Федерации"^[148]. Иные федеральные законы не должны устанавливать требования обязательные для создания органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В данном акте Конституционного Суда РФ нашел завершение длительный спор субъектов РФ и Минюста РФ о принадлежности органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним к системе федеральных органов власти или системе органов власти субъектов РФ, вызванный неточностями формулировок федерального закона. Конституционный Суд РФ поддержал мнение Минюста РФ о федеральной принадлежности этих органов, несмотря на противоречивость формулировок текста закона, имея явно политические предпочтения. Следует заметить, что законодательное устранение указанной неясности произошло только с 1 января 2005 года.

7. Формирование политических структур, не предусмотренных Конституцией РФ.

Например, Государственный Совет, являющийся совещательным органом при Президенте РФ, в который входят руководители субъектов Российской Федерации^[149]. Данный орган не имеет государственных полномочий, так как не обозначен в Конституции РФ. Вместе с тем его возникновение следует считать важным этапом на пути поиска политического компромисса между централизованной президентской властью на федеральном уровне и политической самостоятельностью субъектов Российской Федерации. Государственный Совет объективно обусловлен соотношением федеративного устройства Российской Федерации и унитарного характера президентской власти, заложенным в конституционных нормах.

144 Еще одним примером может быть институт федеральных округов, введенный в 2000 году для обеспечения выполнения решений федеральных органов государственной власти на всей территории Российской Федерации^[150]. «Представители президента в федеральных округах получают в свои руки неограниченную никем (кроме президента) власть. Под их началом концентрируются все основные властные полномочия на территории федерального округа. Особое внимание следует обратить на то, что в первую очередь под их контроль переходит деятельность правоохранительных и контролирующих органов, а также кадровые назначения и перемещения соответствующих должностных лиц»^[151].

Данные факты приводят к выводу о том, что конституционная модель сильной президентской власти в России не завершена ее создателями. Упорядочив в тексте Конституции РФ отношения Президента РФ, Парламента РФ и Правительства РФ, определив границы влияния этих органов друг на друга при явном лидерстве Президента РФ, законодатель не придал нужное значение проблеме обеспечения политического лидерства Президента РФ на уровне субъектов Российской Федерации. Постепенно складывалась ситуация, при которой способы проведения президентской администрацией своей политической линии в субъектах Российской Федерации были недостаточными. Введение федеральных округов стало существенным шагом в решении данной проблемы.

8. Необеспеченность со стороны государства самостоятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Конституционно местное самоуправление в России самостоятельно. Несмотря на это, в связи с неравномерным распределением налоговых доходов оно особо нуждается в государственной поддержке. Объем расходных полномочий по решению вопросов местного значения в

145 настоящий момент не покрывается объемом доходов от местных налогов и сборов, поддержка же органов местного самоуправления со стороны федеральных органов власти и органов власти субъектов явно недостаточна. Органы местного самоуправления на данный момент не в состоянии финансово и материально обеспечить свои обязательства. Крупномасштабная реформа законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, проводимая по инициативе Администрации Президента РФ, предлагает, по нашему мнению, не лучший вариант решения финансовых проблем данного уровня власти в Российской Федерации. Создание двухуровневой системы муниципальной власти в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ планируется обеспечить за счет передачи значительных расходных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с изменениями Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»². Предусмотренный переходный период предназначен для совершенствования законодательства о налогах и сборах, бюджетного законодательства, но нет никакой гарантии удовлетворения всех интересов субъектов Российской Федерации. Кроме того, масштабный переход влечет новые проблемы для местного самоуправления и субъектов: разграничение собственности, изменение структуры организаций бюджетной сферы и их количества, и другие организационные мероприятия. Сложности будет испытывать население в связи с проводимой реорганизацией прежних местных структур в государственные. Но проблему практической реализации предметов ведения органов местного самоуправления можно решать и по- другому, без перераспределения полномочий. Достаточно лишь уравновесить

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2004. - № 25. - Ст. 2484; 2004. - № 33. - Ст. 3368; 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 9; 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 12; 2005. - № 1 (часть 1). - Ст. 17; 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 25; 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 37.

² Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 27 (часть 2). - Ст. 2709.

146 объем расходов органов местного самоуправления с объемом налоговых поступлений в местные бюджеты и бюджеты субъектов в целях дальнейшей финансовой помощи органам местного самоуправления. В результате исключается необходимость организационных преобразований показанных выше. Представляется, что нуждается в реформировании система экономических взаимоотношений между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. Федеральный законодатель придерживается иного мнения: кроме экономики необходима дополнительная административная реформа. Правильность сделанного выбора покажет время и практика новой организации местного самоуправления в стране.

9. Федеративное устройство России приводит к трансляции политических проблем страны на уровне субъектов Федерации. Организация политической власти в субъектах имеет проблемы сходные с теми, что происходят на уровне Российской Федерации. Это и значительный объем полномочий высших должностных лиц субъектов, сопровождающийся снижением влияния представительных органов власти, и ненадлежащая гарантированность и защита прав и свобод граждан, ограничение самостоятельности органов местного самоуправления, нерациональное управление экономическими процессами на территории субъекта, неэффективное правовое регулирование на уровне регионов и другие особенности осуществления государственной власти.

Сделаем выводы.

Изученные особенности характеризуют тот факт, что российское переходное состояние политического режима, согласно рассмотренной ранее их классификации, нельзя отнести к стремящемуся к демократии. Скорее оно сочетает авторитарно-либеральные тенденции. Авторитарное начало политического режима, изначально заложенное в Конституции РФ, за последние пять лет существенно усилилось. И.В. Левакин пишет о том, что «Либеральный (переходный) государственный режим в России несет в себе неизбежный отпечаток печального прошлого в виде остатков

147 административно-командной системы и авторитарных методов властвования... C точки зрения характера распределения власти и взаимоотношения политической системы и общества в России существует скорее авторитарная плюралистическая система. Авторитарная политическая система характеризуется сосредоточением власти в едином центре, каковым является Президент и его Администрация. Поле деятельности представительных органов власти ограничено. Плюрализм же обнаруживается в разделении властей в государстве, многопартийности, передаче ряда законодательных и исполнительных полномочий от Центра субъектам Федерации»¹.

Таким образом, временная связь старого административного и нового либерального порядков в сегодняшней России имеет достаточно прочные основания. Наследие тоталитарного прошлого до настоящего времени находит свое проявление в системе организации государственной власти в России, порождая кризисный и сложный путь дальнейших преобразований, зачастую необъяснимый для развитых демократических стран.

В российской практике имеют место рассмотренные в работе элементы динамической структуры переходного состояния политического режима.

Современное переходное состояние политического режима России возникает в середине 80-х годов прошлого столетия (хотя переходный период в стране был и до этого) в связи с проведением «перестройки» системы общественных отношений на основе рыночных и демократических принципов западных стран, отказом от системы советского государственного управления.

«Бросок вперед» заключался в резком изменении системы экономических отношений (сокращение роли государственного плана в экономике, появление кооперации, расширение хозяйственной самостоятельности предприятий, не свойственные советскому периоду), а также политической сферы (например, отказ от идеологии коммунистической партии и утрата ею лидирующих позиций в обществе,

¹Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода// Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 7.

148 провозглашение идей плюрализма и гласности, свободы слова и печати и др.). C другой стороны, поступательное движение к демократическим ценностям, перестройка общественного сознания и государственной политики осуществлялись прежними политическими элитами, иными словами, советской государственной бюрократией. Возможно, этот факт послужил причиной к усилению влияния политической фигуры Б.Н. Ельцина и возвратом к уже пройденным советским традициям государственного управления (в Указе Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»^[152] в нарушение всех конституционных норм были прекращены полномочия Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, прямое действие Конституции страны было поставлено в зависимость от указов Президента Российской Федерации). Однако проводимая ельцинским окружением конституционная реформа не изменяла общей либерально-демократической направленности развития России. Она свидетельствовала о сложности и противоречивости российских переходных процессов. C принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации в стране была установлена новая организация государственной власти, нормативно закреплен принцип демократической, социальной и правовой государственности. До конца 90-х годов были приняты основные федеральные законы и законы субъектов по предметам совместного ведения, приняты Гражданский, Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации, определяющие порядок регулирования сферы гражданского оборота, на основе прописанных в Конституции экономических прав и свобод, а также экономического взаимодействия Федерации и ее субъектов. Иными словами, несмотря на значительные трудности, в стране шла реализация основных принципов государственной организации заложенных в Конституции 1993 года. В конце 90-х годов с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

149 исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[153] ситуация изменяется. При этом катастрофическими темпами политическая обстановка начинает развиваться в обратном направлении. Прослеживается явная тенденция укрепления и без того конституционно сильной президентской власти В.В. Путина, а также кризис федеративного устройства, вызванный идеей укрепления вертикали исполнительной власти в государстве. Ограничение самостоятельности субъектов Российской Федерации стало устойчивой тенденцией развития федерального законодательства, для обоснования которой всегда используются неточности или правовые пробелы в Конституции России и федеральном законодательстве. В 2003-2004 годах не только проведено разграничение расходных полномочий по предметам совместного ведения между различными уровнями власти, но и существенно изменен Бюджетный кодекс России и в целом порядок регулирования бюджетных правоотношений. Исключительная бюджетная самостоятельность субъектов сменилась усилением федерального контроля за исполнением бюджетов субъектов (например, появился институт временной финансовой администрации, который вводится в регионах по решению Высшего Арбитражного суда России в случаях утраты субъектом платежеспособности в результате роста долговых обязательств). В последние два года реформирование наблюдается одновременно на всех уровнях власти и в множестве сфер государственного регулирования. Единовременно изменен порядок организации органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, что вызвало серьезные изменения законодательства субъектов, следом началась административная реформа федеральных органов власти, изменен порядок социальной защиты граждан в стране, Бюджетный и Налоговый кодексы и предполагаются все новые и новые преобразования в этих сферах.

150 Причем все новеллы связаны с увеличением полномочий Президента России и федеральных органов власти, чего не было в ельцинскую эпоху.

В качестве особенностей развития России после 1999 года следует признать:

1) ограничение конституционной системы прав и свобод граждан (например, избирательного права - упразднение выборов высших должностных лиц субъектов РФ, права на социальную защиту - отмена ряда социальных льгот);

2) ограничение политических и экономических прав субъектов РФ, предусмотренных Конституцией 1993 года (самостоятельное формирование органов государственной власти субъектов зависит от детально регламентированных «общих принципов» их организации, формирование и исполнение бюджетов субъектов РФ от перераспределения налоговых поступлений, разграничение полномочий по предметам совместного ведения возлагает значительный их объем на органы власти субъектов РФ);

3) конституционно не обоснованное увеличение числа полномочий Президента РФ и федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения.

Таким образом, в настоящее время в России имеет место второй элемент динамической структуры переходного состояния политического режима, отражающий процесс свертывания либерально-демократических конституционных реформ 90-х годов, увеличение влияния императивного способа осуществления государственной власти, снижения роли конституционных положений в деятельности органов государственной власти.

Конституционный кризис реализации государственной власти воздействует и на систему законодательства Российской Федерации, отражая происходящие переходные процессы.

151