§3. Основные тенденции развития миграционного законодательства зарубежных стран н возможность их внедрения в миграционное законодательство Российской Федерации

образ и условия жизни всех слоев населения. Это незамедлительно отразилось в миграционном поведении населения, что привело к серьезной трансформации миграционных процессов. Для большинства населения миграция превратилась из гипотетически возможного для каждого жителя механизма улучшения условий своей жизни путем смены места жительства в механизм выживания.

К процессам внутренней (в основном экономической) миграции добавился неконтролируемый поток внешних мигрантов, в основном из государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. Данные процессы обусловлены массовым обнищанием населения, безработицей, развалом социально-бытовой и производственной инфраструктуры вследствие негативных последствий социально-политического реформирования на постсоветском пространстве, межэтнических конфликтов, а также тем, что Россия с более благоприятной социально-экономической и внутриполитической обстановкой становится все более привлекательной для иммиграции страной, где среди многочисленных мигрантов последовательно происходит рост удельного веса нелегальных мигрантов.

Автор разделяет мнение Ю.А. Архипова о том, что «с 1990 г. Россия стала наиболее принимающей страной не только на постсоветском пространстве, но и в Европе» .

Таким образом, становление миграционного законодательства Российской Федерации приходится на начало 90-х годов. Оно было призвано в экстренном порядке урегулировать проблемы массовой вынужденной миграции из бывших республик СССР в Россию. В связи с отсутствием необходимого опыта правоприменения, теоретических и эмпирических исследований базовые миграционные законы были приняты с рядом значительных пробелов, которые впоследствии неоднократно устранялись путем внесения в них изменений и дополнений.

ласти миграции. Это - законы «О беженцах» и «О вынужденных переселен-

цах», а также Указы Президента Российской Федерации «О мерах по введению иммиграционного контроля» и «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» . В 1996 г. был принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» . Однако, до 2002 г. правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определялось Законом СССР от 24 июня 1981 г, и Правилами пребывания иностранных граждан в СССР от 26 апреля 1991 г.

В последние годы в проблеме регулирования процессов миграции возник принципиально новый, геополитический аспект, связанный с обеспечением режима приграничных территорий Российской Федерации. Речь идет о том, что в связи с распадом Союза фактически на всем протяжении Государственной границы Российской Федерации существует угроза территориальных притязаний со стороны приграничных государств.

Масштабы миграционных процессов в стране имеют стремительную динамику роста. Во-первых, за последние пять лет количество иностранцев, въехавших в Российскую Федерацию, увеличилось в два раза. Во-вторых, на фоне устойчивого сокращения численности регионов Севера, Сибири и Дальнего Востока наблюдается избыточная концентрация внутренних мигрантов и иммигрантов в густонаселенных центральных и южных районах страны. В-третьих, по-прежнему актуальна проблема эмиграции высококвалифицированных кадров в основном молодого возраста .

Таким образом, внутренняя и внешняя миграция является задачей государственной значимости, а ее научно-практическое решение осуществляется посредством последовательного формирования необходимой законодательной

базы, создания принципиально новой и эффективной модели управления миграционными процессами, специализированных органов управления с различным административно-правовым статусом и организационно-структурным построением.

При решении данных задач необходимо изучение и использование опыта правового регулирования деятельности миграционных служб зарубежных стран. Еще раз подчеркнем, что наиболее приемлем для дальнейшего совершенствования миграционного законодательства России опыт США, Канады, ФРГ и Швеции.

Миграционное законодательство указанных зарубежных стран развивается в рамках единой концепции, признающей приоритетность миграционных процессов в государственной политике, их существенное влияние на все сферы жизни общества, прежде всего, на экономику. На развитие миграционного законодательства зарубежных стран существенное влияние оказала глобализация миграционных отношений, формирования, по мнению В.А. Ионцева, «нации мигрантов» численностью более 174 млн. человек и вовлечением в орбиту международных миграционных потоков практически всех стран мира .

Избранные страны наиболее привлекательны для иммиграции, имеют как позитивный, так и негативный опыт регулирования миграционных процессов:

во-первых, этими странами был пройден этап массовой иммиграции низкоквалифицированной рабочей силы. В настоящее время их иммиграционная политика и законодательство четко сориентированы на привлечение высоко-квалифицированных специалистов. При этом потоки неквалифицированной рабочей силы и сезонных рабочих ограничиваются путем введения критериев в системе балльного отбора и закрепления систем въездных квот. Кроме того, ус-

тановлен строгий приоритет трудоустройства на работу граждан и постоянных жителей своей страны;

во-вторых, законодательно закреплено деление иммиграции на основные формы: воссоединение семей, экономическая (трудовая) и гуманитарная. Приоритетными являются первая и вторая формы;

в-третьих, эти страны имеют значительный опыт по приему беженцев и лиц, ищущих убежище, исходя, прежде всего, из норм Женевской конвенции 1951 г.

в-четвертых, на миграционные процессы оказывает влияние наличие законодательно закрепленных механизмов борьбы с нелегальной миграцией (ужесточение въездных требований, усиление кадрового технического потенциала пограничных служб, увеличение полномочий миграционных чиновников по запрету въезда и депортации иностранных граждан, ускорение процедуры депортации, активная пропагандистская кампания на территории стран исхода нелегальных мигрантов; международное сотрудничество и др.);

в-пятых, важное значение для регулирования миграционных процессов имеет признание на законодательном уровне необходимости и целесообразности государственной общественной поддержки механизмов интеграции иммигрантов в жизнь общества.

Вместе с тем, как было отмечено в предыдущих параграфах, миграционная политика зарубежных стран существенно отличается от миграционной политики России. Принципиальным является то, что в США, Канаде, ФРГ и Швеции государство проводит и законодательно регулирует только иммиграцион-ную политику. Все вопросы, связанные с процессами внутренней миграции, регулируются исключительно экономическими рычагами, поскольку внутренняя миграция напрямую связана с поиском и сменой места работы.

Россия на современном этапе развития не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования внутренней миграции, так как

только в России на законодательном уровне закреплен такой вид внутренних мигрантов, как вынужденные переселенцы. Россия столкнулась с резким демо-графическим спадом и массовым оттоком населения из восточной части страны, а также регионов межэтнической напряженности.

По мнению С.Г. Смидовича, «если для стран с небольшой территорией, высокой плотностью населения и относительно равномерным размещением производительных сил, где земельные отношения устоялись, а население так или иначе «прикреплено» к собственности, внутренняя миграция не является решающим фактором развития и не может иметь катастрофических последствий, то для России миграция, размещение производительных сил в целом, является важнейшим фактором безопасности, определяющим экономическую политику государства, его стратегию и тактику» .

Другим немаловажным аспектом является различие моделей иммиграционной политики в США и Канаде, а также в ФРГ и Швеции.

В странах первой группы понятия «иммигрант» и «иммиграция» законодательно закреплены. Под иммиграцией понимается въезд в страну иностранных граждан с целью постоянного проживания в ней и, как правило, получения ее гражданства.

В странах, относящихся к другой группе, существует четкое деление на граждан и иностранцев. Базовыми являются понятия «иностранный гражданин» и «трудовой мигрант». Понятие «иммиграция» также используется в законодательстве этих стран, но цель иммиграции и натурализации иностранных граждан не является для них базовой.

Несмотря на различные подходы к целям и задачам иммиграционной политики, в рассмотренных странах на законодательном уровне закреплены приоритеты миграционной политики, прежде всего, необходимость извлечения экономических, культурных, социальных и демографических выгод от миграции и признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества.

В Российской Федерации 2002 и 2003 гг. стали переломными в вопросе законодательного регулирования миграционных процессов. Были приняты Фе-деральные законы «О гражданстве Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Принятие данных законов свиде-тельствует о постепенном переносе внимания с проблем вынужденной миграции на проблемы экономической миграции (трудовой, семейной и др.).

Вместе с тем Россия до сих пор не определилась с приоритетами в миграционной политике, что находит отражение в существовании в миграционном законодательстве значительных «понятийных» пробелов. Это во многом препятствует эффективной деятельности миграционной службы.

Первым этапом становления организации и правового регулирования миграционной политики стало принятие Концепции регулирования миграционных процессов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р . В соответствии с Концепцией целями регулирования миграционных процессов в Российской Федерации являются: обеспе-

чение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворения потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации. Но Концепция регулирования миграционных процессов не дает ответа на вопрос о приоритетах миграционной политики России.

Концепция также использует терминологию, не закрепленную в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. В то же время в России на региональном уровне отмечались попытки разработки в рамках иммиграционных программ закрепления понятийного аппарата. Так, в региональной миграционной программе Челябинской области на период 2003-2005 гг., утвержденной Правительством Челябинской области 20 июня 2002 г., разработан Краткий терминологический словарь по миграции, включающий в себя 30 основополагающих миграционных терминов, например «миграция населения», «иммиграция», «нелегальная иммиграция» и др.

По мнению Л.Л. Рыбаковского, которое разделяет автор, в Концепции регулирования миграционных процессов не закреплены принципы миграционной политики России. Концепция миграционной политики должна являться «фундаментом миграционной политики, системой взглядов, определяющих границы правового, этического и идеологического пространства, в рамках которого могут формироваться программные документы по миграции населения. Основными элементами концепции миграционной политики выступают цель, обусловленные ею задачи по всем направлениям миграционной деятельности, приоритеты и механизмы осуществления политики. Исходным при этом

является обоснование цели миграционной политики» . На необходимость разработки концепции миграционной политики с четкими задачами и приоритетами также обращают внимание И.Н. Глебов, И.Н. Гаврилова, О.С. Чудиновских, Н.В. Мкртчян .

По мнению Н.В. Мкртчяна, в Концепции регулирования миграционных процессов «возникает неясность: то ли российское государство хочет привлекать иммигрантов на работу, либо, как Германия в 50-70 г.г. прошлого века, принимать иностранцев, с тем, чтобы они впоследствии вернулись в страну своего прежнего проживания, либо как США стараться, чтобы они стали со временем полноценными гражданами» .

По мнению автора, определение целей и задач миграционной политики Российской Федерации на законодательном уровне возможно путем как разработки Концепции миграционной политики, так и путем их закрепления в базовом миграционном законе, например Миграционном кодексе Российской Федерации. Разработка базового миграционного закона позволила бы решить ряд первоочередных задач, и в первую очередь определила бы единую концепцию развития миграционного законодательства России, закрепив цели миграционной политики и ответив на главный вопрос: нужны ли России иммигранты?

Для разработки Миграционного кодекса необходимо использовать опыт зарубежных стран, законодательство которых развивается по пути консолидации норм миграционного законодательства в едином законодательном акте (например, новый Иммиграционный акт Канады 2002 г.). Вместе с тем миграционные законы зарубежных стран регулируют только вопросы, связанные с про-

цессами иммиграции иностранцев, не затрагивая при этом процессы внутренней миграции,

В России Миграционный кодекс, по мнению автора, также должен регулировать только иммиграционные процессы, начиная с порядка въезда иностранных граждан на территорию России, их пребывания в стране, и заканчивая вопросами натурализации иностранцев. В Кодексе должны быть решены вопросы, связанные с пробелами в понятийном аппарате миграционного законодательства. Прежде всего должны быть даны определения основополагающих понятий («миграция», «мигрант», «иммигрант»), четко разделены виды миграции (вынужденная, семейная и экономическая (трудовая).

В настоящее время законодательство Российской Федерации оперирует понятием «иностранный гражданин» как законодательство ФРГ и Швеции. Иностранец, законно находящийся на территории России, может быть отнесен к одной из четырех категорий: временно пребывающий в Российской Федерации, временно проживающий в Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации, обладающий особым статусом. В отличие от стран классической иммиграции (США, Канада, Австралия) в российском законодательстве нет такой категории лиц, как иммигрант.

Отсутствует также четкая классификация мигрантов. Это создает дополнительные трудности в правоприменении, так как в подзаконных нормативных правовых актах и нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации можно встретить термины «мигрант», «иммигрант» и др., которые в на-стоящее время не имеют однозначного толкования .

На законодательном уровне отсутствует четкое деление иммиграционных потоков на виды. В частности, по сравнению с другими странами в России фак-тически нет миграционной программы по воссоединению семей. Законодательно определенный круг родственников, которым может быть выдано разрешение

на временное проживание без учета квот, представляется нам чрезвычайно узким. Другим существенным условием предоставления разрешения без учета квоты является наличие у родственников, проживающих в России, гражданства Российской Федерации. Так, согласно статье 6 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» разрешение на временное проживание без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты может быть выдано: нетрудоспособным родителям, имеющим в России сына или дочь, являющимися гражданами Российской Федерации; детям, имеющим в России хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации; лицу, состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, постоянно проживающим в Российской Федерации. Большая часть близких родственников (родителей и детей) к этим категориям не относится.

В законодательстве США, Канады особое внимание уделено регулированию процессов трудовой миграции, так как этот вид миграции приносит наибольшую пользу экономике страны, В первую очередь трудовая ми фация и процедуры предоставления разрешений на работу зависят от: видов трудовой миграции (постоянная и временная, квалифицированная и низкоквалифицированная), а также от состояния внутреннего рынка труда, спроса на ту или иную профессию с учетом приоритета в трудоустройстве граждан и постоянных жителей страны.

В России в течение последних лет ситуация в сфере внешней трудовой миграции складывалась на фоне возрастающей потребности экономики страны в трудовых ресурсах и сокращения возможности удовлетворения спроса на рабочую силу за счет собственного трудоспособного населения .

В настоящее время вопросы привлечения и использования иностранной рабочей силы в России регламентируются нормами Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

В отличие от большинства зарубежных стран в России не разрабатывается перечень специальностей, на которые существует повышенный спрос и которые с избытком представлены на российском рынке труда, что не позволяет эффективно развивать его в соответствии с экономическими интересами страны. Наибольшим опытом в данной сфере обладают США, Министерство труда которых разрабатывает перечни приоритетных специальностей, в которых нуждается экономика страны, и устанавливает квоты для данных категорий ино-странцев.

По мнению автора, данный опыт может быть применим в России. Для этого статью 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» следует дополнить пунктом 7 следующего содержания; «7. В зависимости от ситуации на рынке труда устанавливается квота на численность привлекаемых иностранных работников как в целом, так и по отдельным категориям профессий».

По мнению автора, существующий в настоящее время институт квотирования выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности не позволяет гибко и оперативно реагировать на изменение ситуации на рынках труда, а в условиях безвизового въезда граждан государств-участников СНГ теряет в отношении их практический смысл, так как житейские ситуации по устройству на работу иностранцев разрешаются вне рамок закона. В связи с этим целесообразно отменить данный механизм квотирования.

В избранных для целей исследования зарубежных странах политика привлечения иностранной рабочей силы дифференцирована по отношению к высококвалифицированной рабочей силе и низкоквалифицированным работникам, в том числе временным и сезонным. Так, в ФРГ в настоящее время реализуется

программа привлечения высококвалифицированных специалистов в области высоких технологий (квота - 20 тыс. специалистов в год), которым в ускоренном порядке оформляются все необходимые для въезда в страну документы, а также вид на жительство. В США расширена квота на привлечение высококвалифицированных специалистов по категории Н-1, которые получают разрешение на работу в ускоренном порядке. В США для представителей отдельных категорий высококвалифицированных специалистов упрощена процедура получения разрешения на работу, в первую очередь, связанная с внутрифирменными перемещениями,

В законодательстве России отсутствует деление иностранных работников на высококвалифицированных и низкоквалифицированных, не дифференцирован и подход к получению разрешения на работу данным категориям.

По мнению автора, в статью 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» должно быть включено понятие «ключевой персонал». «Ключевой персонал - это иностранные граждане, осуществляющие трудовую деятельность на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с российскими юридическими лицами, являющимися дочерними или зависимыми хозяйственными обществами по отношению к иностранным юридическим лицам, или работающие в филиале иностранного юридического лица, расположенном на территории Российской Федерации».

Статью 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» необходимо дополнить абзацем следующего содержания:

«6. Работодатель и заказчик работ (услуг) привлекают и используют иностранных работников, относимых к ключевому персоналу, на основе получения разрешения на работу без оформления разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Условия и критерии отнесения иностранных

граждан к ключевому персоналу определяются Правительством Российской Федерации».

По мнению автора, к ключевому персоналу необходимо отнести высоко-квалифицированных иностранных специалистов из числа руководителей, главных бухгалтеров и некоторых других категорий, для привлечения и использования которых не надо получать разрешение на привлечение иностранных работников.

Наряду с этим должен быть решен вопрос о трудоустройстве иностранных граждан, въезжающих в безвизовом режиме, в основном на низкоквалифицированную работу. Необходимо упростить порядок получения разрешений на работу гражданам, въезжающим на сезонную и временную работу. Это позволит «вывести из тени» мигрантов, въезжающих на работу в приграничные регионы, и так называемую маятниковую миграцию.

Следует также внести изменения в нормативное определение понятия «работодатель», устранив пробелы, выявленные в ходе правоприменения, а также в процессе изучения опыта зарубежных стран и международных обязательств Российской Федерации. В связи с этим пункт 2 статьи 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» целесообразно изложить в следующей редакции:

«2. Работодателем в соответствии с настоящим Федеральным законом является:

а) российское юридическое или физическое лицо, филиал иностранной организации, наделённый правом заключения трудовых договоров, осуществляющие на законном основании деятельность на территории Российской Федерации, получившие в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников, если оно необходимо по настоящему Федеральному закону, и использующие труд иностранных работников на основании заключённых с ними трудовых договоров. В качестве работодателя может выступать иностранный гражданин, постоянно проживающий в Российской

Федерации, в том числе, иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя;

б) российское юридическое лицо, использующее труд иностранных работников, относимых к ключевому персоналу, на основании заключенных с ними трудовых договоров;

в) иностранное юридическое лицо, использующее труд иностранных работников, относимых к ключевому персоналу, в своём филиале (филиалах) на территории Российской Федерации».

Целесообразно расширить перечень иностранных работников, которым для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации не требуется получать разрешение на работу, включив в него: работников представительств иностранных организаций в пределах численности, согласованной при их аккредитации; дикторов, переводчиков, стилистов российских государственных радиовещательных компаний; священнослужителей, осуществляющих свою профессиональную деятельность на территории Российской Федерации в официально зарегистрированных религиозных организациях и обществах; участников и организаторов международных выставок, проводимых на территории Российской Федерации.

В законодательстве рассмотренных зарубежных стран закреплен приоритет трудоустройства граждан и постоянно проживающих в стране иностранцев при привлечении иностранной рабочей силы. По мнению автора, необходимо дополнить статью 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» абзацем следующего содержания:

«Заключение соответствующего территориального органа исполнительной власти, ведающего вопросами труда и занятости населения, о целесообразности привлечения и использования иностранных работников основывается на принципе приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда».

Необходимо дополнить основания для невыдачи либо аннулирования ранее выданного иностранному гражданину разрешения на работу: сменой работодателя, заказчика работ (услуг); выполнением иностранным работником работы помимо той, на которую было выдано разрешение; увольнением в соответствии с требованиями Трудового кодекса Российской Федерации.

Как представляется, приемлемо использование опыта зарубежных стран и в регулировании гуманитарной миграции. Сущность принимаемых в этом на-правлении мер заключается в ужесточении требований и порядка предоставления статуса беженца во избежание злоупотреблений со стороны лиц, ходатайствующих о предоставлении соответствующего статуса.

В настоящее время в России иностранные граждане все чаще стали обращаться за получением временного убежища или статуса беженца. И, несмотря на то, что такой статус предоставляется лишь 10% от общего числа обратившихся, количество обращений увеличивается. Это объясняется тем, что подача ходатайства и его рассмотрение позволяют мигрантам на это время легально находиться на территории страны.

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН о статусе беженцев 1951 г. в 1993 г., когда был принят закон Российской Федерации «О беженцах». Вместе с тем часть иностранцев пытается использовать право на убе-жище, чтобы незаконно остаться в нашей стране. В связи с этим необходимо внести изменения в законодательство, направленные на пресечение незаконной иммиграции на территорию Российской Федерации в связи со злоупотреблениями иностранными гражданами правом на убежище.

Необходимо расширить перечень условий, при которых иностранный гражданин может быть признан беженцем, а также перечень оснований, по которым ему может быть отказано в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или в признании беженцем.

Исходя из опыта зарубежных стран, предоставляющих дополнительный «гуманитарный статус», в случаях, когда отсутствуют условия для предостав-

ления статуса беженца, но существуют обстоятельства, препятствующие возвращению в страну, в Федеральном законе «О беженцах» должен быть закреплен исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых лица из гуманных побуждений не могут быть подвергнуты административному выдворению или депортированы за пределы Российской Федерации, и им предоставляется временное убежище на ее территории.

В законе, на наш взгляд, должен быть закреплен приоритет воссоединения семей беженцев: определены условия, при которых члены одной семьи могут быть признаны беженцами в целях обеспечения единства семьи, а также предоставлено лицу, признанному беженцем, право на воссоединение с членами семьи, находящимися вне пределов территории Российской Федерации, и условия, при которых это право может быть реализовано.

Другой важной проблемой гуманитарной миграции в Российской Федерации является наличие такой группы вынужденных мигрантов, как вынужденные переселенцы. На законодательном уровне их статус регулируется нормами Федерального закона «О вынужденных переселенцах», который существует только в России.

По мнению автора, круг лиц, признаваемых вынужденными переселенцами, можно ограничить только гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, покинувшими место жительства в результате национальных, межконфессиональных и межрегиональных конфликтов. Таким образом, из круга лиц, которым будет предоставляться статус вынужденных переселенцев, исключаются граждане Российской Федерации, проживающие за пределами территории Российской Федерации, и иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Российской Федерации.

Вопрос по гражданам Российской Федерации, проживающим за рубежом должен решаться в рамках реализации законодательства Российской Федерации о соотечественниках за рубежом, соответствующих международных соглаше-

ний и государственных программ. В связи с этим может быть использован опыт ФРГ по репатриации этнических немцев и программам их адаптации.

Другим важным направлением, в котором приемлемо для России использование опыта зарубежных стран, является борьба с нелегальной миграцией. В избранных для исследования зарубежных странах в последнее время отчетливо проявляется тенденция усиления мер ответственности как за сам факт нелегального пребывания в стране иностранного гражданина, так и за организацию нелегальной миграции. Усилена и ответственность работодателей за использование труда нелегальных мигрантов, причем ответственность устанавливается за каждого нанятого на работу иностранца. Во всех странах расширены полномочия иммиграционных чиновников в части отказа во въезде иностранных граждан в страну, а также по депортации нелегальных мигрантов. Наиболее наглядным примером является введение института «ускоренной депортации» без решения суда в США.

В России вплоть до 2004 года отсутствовала уголовная ответственность за организацию нелегальной миграции. Ее введение необходимо для пресечения устойчивых каналов въезда и транзита нелегальных мигрантов, уже сложившихся в России, а также будет способствовать международному сотрудничеству в борьбе с транснациональными преступными группировками. В связи с этим при участии автора была разработана и внесена Федеральным законом от 28.12.2004 г. № 187-ФЗ в Уголовный кодекс Российской Федерации норма, устанавливающая уголовную ответственность за создание и участие в организованной группе в целях незаконной миграции следующего содержания:

«Статья 322,1. Организация незаконной миграции

1. Организация незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в Российской Федерации или незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации -

наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо обязательными работами на срок до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок от шести месяцев до одного года, либо лишением свободы на срок до двух лет.

2. Те же деяния, совершенные:

а) организованной группой;

б) в целях совершения преступления на территории Российской Федерации, -

наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет со штрафом в размере до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового.»

Необходимо также усилить существующую административную ответственность за нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы, установив размер штрафа за каждого неза-конно привлеченного иностранного работника.

Таким образом, автор разделяет позицию о необходимости введения уголовной ответственности за организацию незаконной миграции и усиления ад-министративной ответственности, изложенную в работах М.Б. Денисенко, Е.С. Красинца, О.А. Хараевой, О.С. Чудиновских .

Другим важным направлением совершенствования миграционного законодательства должно, на наш взгляд, стать разграничение понятий депортации и административного выдворения, а также механизмов их реализации.

Основания для депортации, закрепленные в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», совпадают с составами административных правонарушений, предусмотренных в главе 18

Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что затрудняет практическое применение депортации.

Основания для осуществления депортации иностранных граждан и лиц без гражданства должны быть закреплены путем внесения изменений в статью 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». К таковым полагали бы возможным отнести:

несоблюдение иностранным гражданином или лицом без гражданства вследствие объективных обстоятельств обязанности выехать из Российской Федерации по истечении установленного законодательством Российской Федерации срока пребывания (проживания) на территории Российской Федерации;

вынесение в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства решения о нежелательности его пребывания (проживания) на территории Российской Федерации.

Также должны быть усилены полномочия миграционных чиновников по применению механизма депортации. Примером может служить процедура «ускоренной депортации» в США. Так, решение о депортации в соответствии с законодательством принимается начальником органа внутренних дел, а решение о содержание иностранца в депортационном центре должно приниматься судьей, что существенно затрудняет применение этого механизма. Необходимо полностью предоставить полномочия по принятию и реализации решения о депортации миграционным чиновникам без необходимости обращаться в судебные инстанции, что упростит механизм реализации этой меры.

Выводы:

1. Таким образом, в Российской Федерации существуют значительные пробелы в законодательном регулировании миграционных отношений. Однако без четкого определения приоритетных направлений миграционной политики Российской Федерации (нужны ли стране иммигранты) миграционное законодательство будет развиваться фрагментарно, без общей концептуальной линии.

Необходима разработка Концепции миграционной политики или Миграционного кодекса Российской Федерации.

2. На основе опыта законодательного регулирования миграционной сфе-ры в зарубежных странах в России необходимо:

на законодательном уровне закрепить принципы миграционной политики государства;

устранить пробелы в законодательном закреплении понятийного аппарата; законодательно разделить миграцию на виды (семейную, трудовую и экономическую, гуманитарную), при этом четко закрепив приоритетность видов миграции и принципы регулирования внутри каждого вида;

установить приоритеты в области трудовой миграции: разделить принципы регулирования миграции по отношению к высоко- и низкоквалифицированным специалистам (ввести понятие «ключевой персонал», переработать понятие «работодатель»). Необходимо упростить порядок получения разрешений на работу гражданам, въезжающим на сезонную и временную работу; установить квотирование численности привлекаемых иностранных работников как в целом, так и по отдельным категориям профессий; отменить институт квотирования выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; расширить перечень иностранных работников, которым для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации не требуется получать разрешение на работу; закрепить принцип приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда;

в области гуманитарной миграции; ужесточить требования и порядок предоставления статуса беженца; закрепить исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых лица из гуманных побуждений не могут быть подвергнуты административному выдворению или депортированы, с предоставлением права на временное убежище. Необходимо ограничить круг лиц, признаваемых вынужденными переселенцами, только гражданами Российской Федерации,

проживающими на территории Российской Федерации, покинувшими место жительства в результате национальных, межконфессиональных и межрегиональных конфликтов;

развивать законодательство, направленное на борьбу с нелегальной миграцией: установить уголовную ответственность за организацию нелегальной миграции, усилить существующую административную ответственность;

детально прорабатывать механизмы реализации уже существующих правовых институтов для их эффективного правоприменения: разграничить понятия депортации и административного выдворения; усилить полномочия миграционных чиновников по применению механизма депортации без решения суда.

82 -