3. Основные тенденции влияния гражданского общества на эволюцию законодательства Российской Федерации в 90-е гг. XX в.

Демократизация различных областей государственной и общественной жизни России в начале 1990-х гг. предопределило развитие российского зако­нодательного массива. Провозглашение России демократическим и правовым государством обусловило приведение национального законодательства к об­щемировым стандартам в области прав человека.

Впервые примат международных норм, относящихся к правам человека, провозгласило Постановление Верховного Совета РСФСР «О декларации прав и свобод человека и гражданина» от 22 ноября 1991 г. №1920-1’. П. 2 ст. 2 гла­сит о том, что: «общепризнанные международные нормы, относящиеся к пра­вам человека, имеют преимущество перед законами РСФСР и непосредственно порождают права и обязанности граждан РСФСР». Представляется, что обо­значенная в Декларации формулировка явилась выражением мнения граждан­ского общества, вступившего на путь совершенствования законодательного массива и его демократизации.

Продолжением тенденции интеграции России в мировое правовое поле было включение в Конституцию 1993 г. положения, объявляющего принципы и нормы международного права и международные договоры на территории Российской Федерации частью ее правовой системы^[205][206]. Тем самым, во-первых, открылась возможность прямого действия и применения норм международного права органами власти; во-вторых, все физические и юридические лица, инсти­туты гражданского общества приобрели возможность ссылаться прямо на нор­мы международного права при разрешении споров между собой и с государст­венными органами. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, правила междуна­родных договоров обладают приоритетом по отношению к противоречащим

130

им правилам внутренних законов. Приведенное положение воспроизведено и в п. 1 ст. 7 Гражданского кодекса РФ^[207].

Следуя положениям Конституции России, Гражданский кодекс РФ в п.2 ст.

Нормы уголовного права также принимаются и применяются не произ­вольно, а на основании положений, закрепленных в Конституции РФ, в обще­признанных принципах и нормах международного права. Применительно к уголовному праву данное конституционное предписание означает, что не обы­чаи международного права, а его законы входят во внутригосударственную систему уголовного права и в случае коллизии применяются непосредственно. Поэтому Уголовный кодекс РФ, реализуя конституционные положения о при­знании составной частью правовой системы Российской Федерации принципов и норм международного права и международных договоров, оговаривает в п. 2 ст. 1, что общепризнанные нормы и принципы международного права являют­ся основой уголовного законодательства наряду с Конституцией РФ^[209]. Целый ряд соответствующих норм воспроизведен в специальном разделе Особенной части, посвященном преступлениям против мира и безопасности человечества. Статьями XII раздела предусматривается предельно жесткая ответственность за планирование, подготовку, развязывание и ведение агрессивной войны, про­изводство и распространение оружия массового поражения, геноцид, экоцид,

131 наемничество и некоторые другие деяния, признаваемые мировым сообщест­вом тягчайшими преступлениями^[210].

Уголовно-исполнительное законодательство РФ учитывает международ­ные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными. В соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права и Конституцией РФ уголовно­исполнительное законодательство и практика его применения основываются на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными.

Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»^[212] наряду с другими определяет, что ничто в за­конодательстве о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях не должно истолковываться в смысле умаления или ущемления прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, гарантированных Конституцией РФ или вытекающих из международных дого­воров^[213].

Примат норм международного права закреплен и в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и га­рантиях деятельности». Определяя правовые основы деятельности профсою­зов, законодатель оговаривает, что в случае если международными договорами РФ, конвенцией Международной организации труда, ратифицированными Poc-

132

сийской Федерацией, установлены иные правила, чем предусмотренные Феде­ральным законом, то действуют нормы международных договоров и конвен­ций¹. Примат международных норм предусмотрен также Федеральным зако­ном от 28 июня 1996 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»²; Федеральным законом от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительных организациях и благотворительной деятельности»³, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «Об ис­полнительном производстве»⁴ определяющими, что в случаях противоречия между нормами федерального закона и нормами международного договора, применяются нормы международного договора Российской Федерации.

Основы законодательства РФ о нотариате в ст. 109 также указывают, что в случае если международным договором Российской Федерации установлены иные правила о нотариальных действиях, чем те, которые предусмотрены за­конодательными актами Российской Федерации, при совершении нотариаль­ных действий применяются правила международного договора⁵.

Представляется, что текущее законодательство продолжило развитие нормы Конституции РФ, впервые включившей положение, объявляющее принципы и нормы международного права и международные договоры Рос­сийской Федерации частью ее правовой системы, т. е. в Конституции РФ осу-

См. ч. 3 ст. 6 (О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности: Феде­ральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ И СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148).

² См. ч.З ст. 2 (О государственной поддержке молодежных и детских общественных объеди­нений: Федеральный закон от 28 июня 1996 г. № 98-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343).

³ См. ч. 3 ст. 3 (О благотворительных организациях и благотворительной деятельности Фе­дерального закона от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ И СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340).

⁴ См. ч. 3 ст. 2 (Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №

118-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591).

⁵ См. ст. 109 Основ законодательства РФ о нотариате: утверждены Верховным Советом РФ

11.02.1993 № 4462-1 И Ведомости Съезда народных депутатов и BC РФ. 1993. № 10. Ст. 357.

133

ществлена общая инкорпорация признаваемых Россией для себя в качестве обязательных международно-правовых норм в правовую систему России.

Более того, наблюдается неуклонное сближение содержания ряда между­народно-правовых и конституционно-правовых институтов, особенно в сфере прав и свобод человека, а также реализация признанных и гарантированных прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и междуна­родные договоры Российской Федерации как составная часть ее правовой сис­темы дают возможность органам государственной власти, особенно судам, принимать эффективные решения с целью обеспечения господства права и ук­репления тем самым правового государства.

Стремление максимально учесть международные стандарты, создать ме­ханизм правового государства проявилось в положении Конституции РФ 1993 г.¹ Она воплотила в себе набор общепризнанных прав и свобод и преду­смотрела механизм их реализации.

¹ Российская газета. 1993. 25 дек.

² Ст. 55 (Конституция Российской Федерации 1993 г. //Рос.газ. 1993. 25дек.).

134 согласиться Л.Морозовой^[214], отмечающей, что механизм гарантий реализации права человека в Российской Федерации еще только формируется и во многом несовершенен. Самые продуманные юридические меры и механизмы бессиль­ны, если государство не обеспечивает надлежащее выполнение государствен­ными органами и должностными лицами обязанностей по охране и защите прав личности.

В гл. 2 Конституции России права и свободы человека закрепляются в полном объеме. Если сопоставить статьи российской Конституции с важней­шими международно-правовыми документами в области прав человека, то можно отметить не только совпадение общих подходов, но и сходство отдель­ных норм^[215]. И это не случайно: принципы, определяющие конституционный статус человека, отражают общемировой уровень норм, закрепленных в важ­нейших международно-правовых документах. Это объясняется, прежде всего, тем, что Россия является частью мирового сообщества, признает ценности че­ловеческой цивилизации.

Вступив на путь формирования правового государства и гражданского общества, избрав путь демократического развития, Россия признала Всеобщую декларацию права и свобод человека, принципы соблюдения прав человека^[216], закрепленные в Уставе ООН, Международном пакте о гражданских и полити­ческих правах^[217], Международном пакте об экономических, социальных и куль-

135 турных правах¹, а также других универсальных международно-правовых доку­ментах в сфере защиты прав человека.

В Конституции РФ записано, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства»³. При этом указано, что «права и сво­боды человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законода­тельной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»⁴.

Распространение данной конституционной нормы нашло свое отражение в законодательстве Российской Федерации. Так, Федеральный закон от 31 ию­ля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ»⁵ в подп. 2 ст. 5 предусматривает, что государственная служба основана на принципе приори­тета права и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина⁶. Эта норма не случайна. Человек, его права и свободы, их непосредственное действие признаются Конституцией РФ высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита права и свобод человека и гражданина обязанность государства. Отсюда и обязанности государствен-

¹ Там же.

² Ажахов К.М. Обеспечение единых стандартов защиты права и свобод человека и гражда­нина на территории Российской Федерации. Нальчик, 1999. С. 6 - 10.

³ Ст. 2 (Конституция РФ 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек.).

⁴ Ст. 18 (Конституция РФ 1993 г. И Рос. газ. 1993. 25 дек.).

⁵C3 РФ. 1995. №31. Ст. 2990.

⁶ Подп. 2 ст. 5 (Об основах государственной службы РФ: Федеральный закон от 31 июля 1995 г.№ 119-ФЗ//СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990).

136

ных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина придается ранг основного принципа государственной службы. Фе­деральный закон «Об общественных объединениях» в ст. 2 определяет, что общественные объединения создаются в целях реализации и защиты граждан­ских, политических, экономических, социальных и культурных прав¹. Основы законодательства РФ о нотариате в ст. 1 провозглашают, что нотариат призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан². Согласно Феде­ральному закону «О прокуратуре РФ» органы прокуратуры РФ выполняют функции, предусмотренные Законом в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражда­нина, а также охраняемых законом интересов общества и государства³.

Конституция России содержит ряд положений, определяющих гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина. Так, ч. 1 ст. 45 Конституции РФ определяет, что «государственная защита прав и свобод человека и гражда­нина в Российской Федерации гарантируется»⁴. Гарантированность государст­венной защиты прав и свобод человека и гражданина непосредственно связана с обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права и свобо­ды человека⁵. Чтобы обеспечить государственную защиту прав и свобод чело­века и гражданина, Конституция РФ предусматривает систему гарантий, вклю­чающую многообразные формы и способы осуществления этой задачи.

Особую роль в обеспечении гарантий прав человека и гражданина при­надлежит судебной системе Российской Федерации. Именно через суды осу-

¹ СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.

² Ведомости Съезда народных депутатов и BC РФ. 1993. № 10. Ст. 375.

³ П. 2 ст. 1 (О прокуратуре Российской Федерации: Федерального закона РСФСР от 17 янва­ря 1992 г. № 2202-1 с изм. и доп., внесенными Федеральными законами РФ № 168-ФЗ от 17.11.1995; № 31-ФЗ от 10.02.1999; № 202-ФЗ от 19.11.1999 И Ведомости Съезда народных депутатов и BC РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 47. Ст. 5620.

⁴ Российская газета. 1993. 25 дек.

⁵ Ст. 2 (Конституция Российской Федерации 1993 г. И Российская газета. 1993. 25 дек.).

137

ществляется защита правового статуса личности от нарушения им другими членами общества, а также органами государственной власти.

Судебная защита прав граждан с первой половины 1990-х гг. остается основной формой защиты прав и свобод. Поэтому возникла потребность ре­формирования судебной системы и процессуального законодательства. Попыт­ка сформулировать Концепцию судебной реформы была предпринята еще в 1990 - 1991 гг., когда была принята Декларация от 12 июня 1990 г. №22-1 «О государственном суверенитете РСФСР»¹, провозгласившая принцип разделе­ния властей: законодательной, исполнительной и судебной, а также был принят ряд основополагающих законов, задавших стратегическое направление судеб­ной реформы². Основной целью последней обозначили создание независимого судейского сообщества, которое будет пользоваться доверием народа и одно­временно действовать на основе верховенства права. Здесь предусматривались также принципы независимости судей и пожизненное исполнение ими своих обязанностей. Суд начинает рассматриваться как институт, отстаивающий ин­тересы не власти, а законного права. Предполагается, что судьи должны не вести борьбу с преступностью, а защищать общество, а также права и законные интересы граждан от преступлений при помощи уголовного и гражданского законодательств. Это, по мнению авторов концепции, способствовало бы пере­ходу от карательного характера российского законодательства к подлинно пра­вовому. Концепция судебной реформы предусматривала введение судов при­сяжных, мировых судей, создание Конституционного, Арбитражного и иных специализированных судов, институтов судебного контроля за законностью арестов. Здесь же предусматривалось коренное изменение функций прокурату-

¹ Ведомости Съезда народных депутатов и BC РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

² См., например: О Конституционном суде РСФСР: Закон РСФСР от 06.05.1991 И Ведомости Съезда народных депутатов и BC РСФСР. 1991. № 1. Ст. 621; О высшем арбитражном суде СССР: Закон СССР от 17.05.1991 № 2170-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и BC СССР. 1991. № 23. Ст. 651; О статусе судей: Закон РФ от 26.06.1992. № 3132-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и BC РФ. 1992. № 30. Ст.1792 и др.

138

ры и адвокатуры. Деятельность прокуратуры должна быть сведена лишь к го­сударственному обвинению. А адвокаты должны заниматься непосредственно защитой своих подопечных.

C введением суда присяжных связывалось понятие справедливого суда. Поэтапное введение положений об альтернативном судопроизводстве с уча­стием присяжных заседателей было осуществлено на основании Постановле­ния Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 г. Собственно институт присяжных заседателей появился в России в результате реализации основных положений судебной реформы и с учетом возрастающей роли граж­данского общества. В Конституции РФ 1993 г. о суде присяжных заседателей говорится трижды: в главе о правах человека в ч. 2 ст. 20, где сказано, что смертная казнь вплоть до ее отмены может устанавливаться Федеральным за­коном к качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступле­ния против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей^[218]; в ч. 2 ст. 47, где сказано, что обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных Феде­ральным законом; и в разделе о судебной власти^[219], в ч. 4 ст. 123, где сказано, что в случаях, предусмотренных Федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей^[220]. В том же (1993-м) году Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР дополнен статьями, определяющими порядок судопроизводства с участием присяжных заседателей. Однако ввиду сложности данного порядка судопроизводства, да и недостаточной зрелости гражданского общества процессы с участием присяжных так и не стали повсе­дневной нормой осуществления правосудия.

139

Концепция судебной реформы предусматривала создание конституцион­ной юстиции. Суд как специализированный орган судебного контроля за со­блюдением Конституции был учрежден Съездом народных депутатов РСФСР 19 декабря 1990 г. Первый Закон РСФСР «О Конституционном суде РСФСР»^[221]принят 6 мая 1991 г. В этом же году Конституционный суд РСФСР начал свою работу и в первый период своей деятельности (1992 - 1993 гг.) рассмотрел 27 дел, из которых 19 касались конституционности нормативных актов и 8 - инди­видуальных жалоб граждан.

Процессуальное законодательство начинает претерпевать изменения в процессе демократизации законодательного массива под воздействием граж­данского общества. Так, особое внимание было уделено принципу состяза­тельности. Данный принцип - демократическое организационное и процессу­альное начало, создающее максимально благоприятные условия для отыскания истины и вынесения справедливого судебного решения. Конституция РФ в ч. 3 ст. 123 провозгласила, что судопроизводство осуществляется на основе состя­зательности и равноправия сторон^[222].

В процессе приведения текущего законодательства в соответствие с Кон­ституцией РФ термин «состязательность» появился в уголовно­процессуальном, гражданско-процессуальном, а затем и в арбитражно­процессуальном законодательстве. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР в 1993 г. был пополнен разделом «Производство в суде присяжных», впервые за­крепившем понятие «сторона» и «состязательность»^[223].

Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР, претерпевший кардиналь­ные изменения в 1995 г., также дополнил свой текст понятием «состязатель­ность». Принцип состязательности постепенно становился одним из основопо­лагающих принципов гражданского процесса. Он определяет возможности и

140

обязанности сторон по доказыванию заявленных требований, возражений при отстаивании своей правовой позиции. Названный принцип основан на проти­воположных материально-правовых интересах сторон, а с его реализацией соз­даются наиболее благоприятные условия для выяснения всех имеющих суще­ственное значение для дела обстоятельств и вынесения обоснованного реше­ния. После внесения изменений в Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР в ст. 14 прямо указывалось, что в основу гражданского судопроизводства по­ложены принципы состязательности и равноправия сторон. Согласно назван­ной статье, в обязанность суда входит лишь создание необходимых условий для всестороннего и полного исследования обстоятельств дела.

Представляется, что обозначенные ранее новации процессуального зако­нодательства вызваны повышением правосознания гражданского общества, члены которого оценили возможности как правообладания, так и реализации прав, в том числе права на судебную защиту, провозглашенные Конституцией России.

Серьезным шагом вперед на пути демократизации законодательства ста­ло принятие Федерального закона РФ от 25 февраля 1993 г. № 4866-1 «Об об­жаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж­дан»^[224]. C ним стало возможным обжаловать действия и решения представи­тельных органов, общественных организаций и других общественных объеди­нений, а также воинских должностных лиц и органов военного управления.

Следующим этапом на пути обеспечения наиболее полной защиты права и свобод граждан явился Федеральный закон РФ от 14 декабря 1995 г. № 197- ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об обжалова­нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 25 февраля 1993 г. № 4866-1»^[225]. Расширен круг органов и лиц, решение и действия которых могут быть обжалованы в суд. При этом подчеркивается, что ответст-

141

венность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в со­ответствии со ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об ос­новах государственной службы РФ»^[226]. К коллегиальным и единоличным дейст­виям и бездействием (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, отне­сено и представление официальной информации, ставшей основанием для со­вершения действия (принятия решений). В Законе 27 апреля 1993 г. установле­но, что могут быть обжалованы в суд коллегиальные и единоличные действия, в результате которых нарушены права и свободы граждан, созданы препятст­вия к осуществлению гражданином его прав и свобод, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина воз­ложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо от­ветственности. Теперь в полном соответствии с содержанием ст. 46 Конститу­ции добавлено, что гражданин вправе подать жалобу, если приведенные по­следствия наступали в результате бездействия указанных в законе органов и лиц^[227]. Принципиальным дополнением названного закона является включение в него нормы о праве каждого получить и обязанности должностных лиц, госу­дарственных служащих предоставить возможность ознакомления с документа­ми, материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, если нет установленных Федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

В целях обеспечения гарантий государственной защиты права и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами и в соответствии с Консти­туцией РФ учреждается должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Специальным законом, определяющим порядок назна­чения на должность и освобождение от должности уполномоченного, его ком-

142 петенцию, организационные формы и его деятельность, стал Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1996 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»^[228].

Важным моментом функционирования данного закона является то, что уполномоченный в своих действиях независим и неподотчетен государствен­ным органам и должностным лицам, руководствуется Конституцией РФ, Феде­ральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам челове­ка», общепризнанными нормами и принципами международного права, меж­дународными договорами РФ. Средствами, определенными Законом, уполно­моченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствова­нию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области права человека, правовому просвещению по вопросам права и свобод человека, форм и методов их защиты^[229].

Уполномоченный по правам человека с Российской Федерации рассмат­ривает жалобы на решения или действия (бездействия) государственных орга­нов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездей­ствия) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решения­ми, принятыми по его жалобе. Деятельность его дополняет существующие средства защиты права и свобод человека и гражданина. При этом особо ука­зывается на то, что подача жалобы уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению уполномоченным по правам человека в

143

Российской Федерации^[230]. Законом предусмотрены широкие прерогативы упол­номоченного по правам человека. Среди них -- право беспрепятственно посе­щать любые государственные органы, органы местного самоуправления, при­сутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, запрашивать, получать сведения, документы, материалы, необходимые для рассмотрения жалобы, получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, проводить проверки, экспертные исследования, знакомиться с уголовными, гражданскими и иными делами, в отношении которых приговоры вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и т. д. Согла­симся с Л. Морозовой^[231], что большие надежды в плане усиления гарантий за­щиты прав и свобод человека возлагались на институт Уполномоченного по правам человека, учрежденный Конституцией РФ и Федеральным законом. Ведь именно демократические черты института - независимость, открытость и доступность для граждан - могут способствовать тому, что он обретет прочные позиции в системе правозащитных механизмов в рамках гражданского общест­ва и правового государства.

Вступление Российской Федерации в Совет Европы предопределило дальнейший путь строительства демократических институтов, отвечающих ис­торически выработанным стандартам и критериям, имеющим в своей основе признание прав и свобод человека в качестве высшей ценности.

Одним из важнейших шагов на пути реализации обязательств, взятых при вступлении в Совет Европы, стала ратификация Российской Федерацией 5 мая 1998 г. Конвенции о защите прав человека и основных свобод^[232], что впер-

144

вые предоставило право российским гражданам на обращение с индивидуаль­ными жалобами в Европейский суд по правам человека в Страсбурге. Одно­временно Россия присоединилась к Европейской конвенции по предупрежде­нию пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения с чело­веком или его наказания от 26 ноября 1987 г.^[233] Ратифицированы были также Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г.^[234]и Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.^[235] Все это послужило основой для реализации Российской Федерацией фундаментальных норм и стандартов европейского права.

При вступлении России в Совет Европы Парламентская ассамблея Сове­та Европы приняла резолюцию, где были перечислены основные требования, выполнение которых являлось критерием готовности Российской Федерации стать полноправным членом европейской организации.

Значительная часть этих требований должна была быть выполнена уже в течение года после вступления в эту организацию, в частности, провести ре­форму прокуратуры; принять закон об уполномоченном по правам человека; внести изменения в законы о национальных меньшинствах; об основных поли­тических свободах, о свободе вероисповедания; улучшить условия содержания заключенных в тюрьмах и перевести пенитенциарные учреждения в компетен­цию Министерства юстиции Российской Федерации; ввести со дня вступления в Совет Европы мораторий на исполнение смертных приговоров и в течение трех лет отменить смертную казнь; отменить все запреты на свободное пере­движение и выбор места жительства; признать в законодательном порядке пра­во граждан на индивидуальное обращение в контролирующие органы Совета Европы и обязательную юрисдикцию Европейского суда.

145

Ратификация и вступление в силу для Российской Федерации Европей­ской конвенции о защите прав человека и основных свобод привели к необхо­димости соответствующих изменений во внутреннем законодательстве в целях приведения его в соответствие с правилами, гарантированными этим междуна­родным документом. Смысл изменений заключается в том, что в случае проти­воречия между нормами конвенции и нормами внутреннего законодательства должны применяться положения конвенции.

Во второй половине 1990-х гг. определенная часть обязательств России перед Советом Европы в сфере совершенствования законодательства формаль­но была реализована.

C 1 января 1997 г. вступил в действие новый Уголовный кодекс Россий­ской Федерации^[236], в котором в корне изменились ориентиры уголовного права с учетом мнения демократического гражданского общества. В центре оказывает­ся человек, его жизнь, здоровье, свобода, собственность, честь и достоинство. Уголовный кодекс РФ 1996 г., вступивший в действие с 1 января 1997 г. на всей территории Российской Федерации, открывает особенную часть разделом о преступлениях против личности. Тем самым подчеркиваются основные при­оритеты. Проведена деидеологизация уголовного законодательства, которое теперь и по духу, и по букве закона направлено на защиту конституционного строя; в равной мере всех форм собственности; основ рыночной экономики; безопасности и нормального функционирования гражданского общества.

В Уголовном кодексе РФ последовательно реализованы общемировые тенденции развития уголовного права: смягчение ответственности за преступ­ления, не представляющие большой общественной опасности и совершенные впервые, с одновременным ужесточением наказания за наиболее опасные и распространенные преступления, а также в отношении рецидива.

146

Основой такой дифференциации уголовной ответственности служит классификация преступлений на четыре категории: небольшой тяжести, сред­ней тяжести, тяжкие и особо тяжкие.^[237]

Принципиально изменен подход к конструированию системы наказаний и построению уголовно-правовых санкций. В отличие от УК РСФСР в Уголов­ном кодексе РФ виды наказаний перечисляются от менее к более строгим. Кроме того, в ст. 60 специально подчеркивается, что более строгий вид наказа­ния из числа предусмотренных за совершенное преступление назначается только в случае, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить дос­тижение его целей^[238]. Тем самым в российском законодательстве воплощен тео­ретически оправданный и практически целесообразный принцип экономии уголовной репрессии.

Кроме того, Уголовный кодекс РФ воспринял ряд рекомендаций Совета Европы: появились новые виды наказания, не связанные с лишением свободы (ограничение свободы, арест, обязательные работы); снижены сроки наказания за многие преступления; открылась возможность применения штрафных санк­ций. Однако до сих пор не введены в действие такие виды наказаний, как арест, обязательные работы и ограничение свободы.

C 8 января 1997 г. введен Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации^[239]. В нем также сделана попытка учесть некоторые рекомендации Совета Европы, направленные на строгое соблюдение гарантий защиты от пы­ток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными. Среди предусмотренных Уголовно­исполнительным кодексом льгот - увеличение количества свиданий, посылок, писем и передач; встречи и общение со священником; ежегодные оплачивае­мые отпуска в качестве поощрения; месячная оплата труда не ниже установ-

147

ленного в стране минимума; продолжительность рабочей недели в пределах установленной законом о труде нормы - 40,8 часа; зачет трудовой деятельности осужденным в трудовой стаж и др. Выполнено также одно из условий вступле­ния России в Совет Европы о передаче системы исполнения наказаний из МВД в Министерство юстиции Российской Федерации.

Данное Россией при вступлении в Совет Европы обязательство в течение трех лет отменить в полном объеме смертную казнь до сего времени не выпол­нено. За пять видов преступлений смертная казнь в стране сохраняется. Указом Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 724 было введено поэтапное сокращение применения смертной казни¹. Также Указом Президента РФ от 3 июня 1999 г. всем осужденным, ожидающим приведения в исполнение приговора в виде смертной казни это наказание заменено на пожизненное заключение или 25- летний срок лишения свободы.

2 февраля 1999 г. Конституционный суд РФ принял постановление, со­гласно которому смертная казнь может применяться только судом с участием присяжных заседателей, поэтому до тех пор, пока в России повсеместно не бу­дут введены суды присяжных, наказание в виде смертной казни назначаться не может. Тем самым в России вроде бы де факто мораторий на смертную казнь действует, однако юридической отмены этой меры наказания не осуществлено.

К условиям присоединения России к Совету Европы относятся также ре­комендации о принятии соответствующих европейским стандартам новых за­конов о роли и деятельности прокуратуры, о введении альтернативной граж­данской службы, об обеспечении реального осуществления права на свободу передвижения и выбор места жительства, о приведении в соответствие с евро­пейскими нормами законодательства о свободе совести и вероисповедания.

Конституция РФ определяет особое положение Президента РФ в области права и свобод человека и гражданина: «Президент Российской Федерации яв­ляется гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека

¹ СЗ РФ. 1996. №21. Ст. 2468.

148

и гражданина...»^[240]. В 1996 г. по инициативе Президента РФ создается комиссия по правам человека при Президенте РФ, положение о которой утверждено Ука­зом от 18 ноября 1996 г.^[241] Основными задачами нового органа явились создание условий для реализации Президентом Российской Федерации его конституци­онных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации; содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; содействие деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации основ государственной политики в об­ласти обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; укрепление международного сотрудничества в области обеспечения и защиты прав и сво­бод человека. Президент РФ реализует это положение как в своей деятельно­сти, так и инициируя законы, издавая указы, направленные на защиту прав и свобод человека в целом. Так, год 1998-й Указом Президента РФ от 9 апреля 1997 г. объявлен «Годом прав человека в Российской Федерации». В числе ме­роприятий по его проведению Федеральному собранию РФ было предложено рассмотреть в первоочередном порядке и принять в 1998 г. Федеральные зако­ны в области прав человека, а также ратифицировать международные докумен­ты.

Представляется, что особое значение приобретает установление взаимо­действия между общественными организациями и органами государственной власти. Общественные объединения способствуют формированию личностных и коллективных интересов. Здесь и складывается самоуправление в смысле са­моорганизации, и берет начало участие общественности в управлении государ­ственными делами. Развитая система общественных структур позволяет вы-

149

явить весь комплекс многообразных интересов различных социальных слоев населения и учитывать их при разработке механизма взаимодействия общест­венных объединений (как структур гражданского общества) и органов государ­ственной власти. Поскольку в начале 1990-х гг. социальные элементы граждан­ского общества еще недостаточно осознавали свою значимость, законодатель­ство, касающееся этих институтов, было недостаточно сформировано. Норма­тивные акты, регулировавшие правовой статус некоммерческих общественных организаций, оставались бессистемно разбросанными в актах различной юри­дической силы. Причем основным способом регулирования избирались пре­имущественно подзаконные акты.

Мы полагаем, что 1995 г. стал переломным в решении вопросов правово­го обеспечения статуса и деятельности общественных организаций. C 1 января 1995 г. вступила в действие часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепившая в специальном разделе практически все действующие нормы о некоммерческих организациях^[242]. В 1995 -- 1996 гг. Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации принимает сразу пять Федеральных законов, определяющих правовой статус основных видов неком­мерческих организаций: Федеральный закон «Об общественных объединени­ях»^[243], Федеральный закон от 28 июня 1996 г. № 98-ФЗ «О государственной под­держке молодежных и детских общественных объединений»^[244], Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительных организациях и благотворительной деятельности»^[245], Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организа-

150 циях»^[246]. Среди указанных законов основным, базовым для всех форм и видов организованной негосударственной деятельности (деятельности в сфере граж­данского общества) является Федеральный закон «Об общественных объеди­нениях», вступивший в силу 25 мая 1995 г.

Данный закон носит либеральный характер, защищая свободы граждан и общественных объединений, предоставляя им дополнительные права. Среди них — право легального существования без государственной регистрации, что не снимает ответственности таких объединений за совершенные ими противо­правные деяния, а также право самостоятельного выбора общественными объ­единениями своей организационно-правовой формы из перечня, предложенно­го в законе. Четко разделив сферу государственной деятельности и обществен­ной инициативы, закон кардинально меняет правовую основу отношений меж­ду государством и гражданским обществом, препятствуя бесконтрольному ис­пользованию государственными органами становиться учредителями любых видов общественных объединений, оказывая влияние на управление ими.

На базе Федерального закона РФ «Об общественных объединениях» вы­страиваются остальные, видовые законы из этого блока, в частности Федераль­ный закон РФ от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности»^[247], вступивший в силу в январе 1996 г. Специфика задач и положение профсоюзов в социально-политической системе гражданского общества предопределяют особенности их правового статуса. Функции профсоюзов направлены, прежде всего, на обеспечение защиты прав и интересов наемных работников в их отношениях с работодателем и жизне­деятельности самих профсоюзов как организаций трудящихся для такой защи­ты. Важной формой проявления инициатив и участия членов гражданского общества в решении социальных проблем является благотворительная дея­тельность. Отсутствие целостной системы законодательства, учитывающей

151

специфику и требования к современному уровню развития благотворительной деятельности в России, предопределили необходимость разработки Федераль­ного закона РФ от 11 августа 1995 г. №135-Ф3 «О благотворительной деятель­ности и благотворительных организациях»^[248], вступившего в силу 17 августа 1995 г. По-новому государство подошло и к регулированию деятельности ре­лигиозных объединений, на которых не распространялись правовые нормы, за­крепленные Законом «Об общественных объединениях». В 1997 г. вступил в действе Федеральный закон РФ от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»^[249], где были установлены основопола­гающие нормы, определяющие сферу отделения религиозных организаций от государства и выражающие интересы гражданского общества.

Мы полагаем, что указанные нормативные правовые акты, принятые с учетом интересов гражданского общества, были направлены, прежде всего, на создание реальных стимулов и совершенствования социальной структуры гра­жданского общества, повышения их ответственности за деятельность в интере­сах граждан и во взаимоотношениях с государством. Несмотря на очевидные прогрессивные шаги в рассматриваемой области, ряд проблем, касающийся рассматриваемой тематики, остается вне правового регулирования. Среди них - обеспечение эффективного механизма взаимодействия государства и граж­данского общества, использование международной практики партнерства вла­стей и социальных структур и другие проблемы.

В рамках взаимодействия гражданского общества и органов государст­венной власти актуальным становится законодательное закрепление права на участие в управлении делами государства. Это право получило международно­правовое признание уже в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, которая гласит: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или же через посредство свободно избранных пред-

152 ставителей»¹. Данное право затем неоднократно подтверждалось и развивалось рядом других международных документов, в том числе ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г.,² ст. 25 Международного пакта «О гражданских и политических пра­вах» от 16 декабря 1966 г.,³ ст. 29 Конвенции СНГ о правах и основных свобо­дах человека от 26 мая 1995 г.⁴

Опираясь на эти международные стандарты, ст. 32 Конституции РФ про­возглашает: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих пред­ставителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть из­бранными в органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния, а также участвовать в самоуправлении»⁵.

Значение этого конституционного права определяется еще и тем, что со­гласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредствен­но, а также через органы государственной власти и органы местного само­управления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы⁶. Однако в подавляющем большинстве слу­чаев участие граждан в управлении делами государства сводится к ограничен­ному информационно-консультативному участию. Сколько-нибудь полная реализация права на участие граждан в государственном управлении невоз­можна без реформирования этого управления и государственной службы на основе следующих принципов: подконтрольности аппарата государственного управления избранным народом политикам, гражданам и их объединениям; от­крытости, «прозрачности» и отзывчивости к потребностям и нуждам населе-

¹ Сборник международно-правовых актов по правам человека. M., 1986. С. 21 - 30.

² Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. M., 1990. С. 125 - 139.

³ Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.

⁴C3 РФ. 1999. № 13. Ст. 1489.

⁵ Ст. 32 (Конституция РФ 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек.).

⁶ Ст. 3 (Конституция РФ 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек.).

153

ния; децентрализации системы принятия управленческих решений, приближе­ния уровня принятия этих решений к гражданам, чьи интересы они непосред­ственно затрагивают; информированности общественности о работе государст­венного аппарата разных уровней; выдвижение в качестве одного из главных критериев оценки работы государственных служащих количество и качество предоставляемых ими населению услуг. При этом во второй половине 1990-х гг. речь шла в первую очередь о доработке, принятии и проведении в жизнь программы административной реформы с опорой на указанные принципы. Не­обходимо было бы принять следующие Федеральные законы:

1. Об административной процедуре (об общих принципах взаимодейст­вия государственных служащих с гражданами), в котором предусмотреть права граждан на обращение в органы исполнительной власти и к государственным служащим, корреспондирующие с этими правами обязанности органов испол­нительной власти и государственных служащих, а также процедуры и формы таких обращений и ответов на них государственных служащих.

2. О порядке рассмотрения обращений граждан.

3. О доступе граждан и их объединений к информации органов государ­ственного управления.

4. Об основах доступа граждан и их объединений к информации органов местного самоуправления.

Основные положения двух последних предлагаемых законов могли бы быть закреплены в Федеральном законе «О свободе информации» или «О пра­ве на информацию». Такой закон мог бы установить порядок поиска и получе­ния информации гражданами от государственных и муниципальных органов власти и управления, устранить необоснованные ограничения в этой сфере, предусмотреть ответственность должностных лиц и организаций, нарушающих право граждан на получение информации.

5. О лоббизме, который бы вывел из «подполья» лоббистскую деятель­ность и, поставив ее под контроль закона, существенно бы сократил корруп-

154

цию и иные злоупотребления в этой связи в сфере законодательной и управ­ленческой деятельности.

Реализации права граждан на участие в государственном управлении способствовала бы и разработка Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, который должен содержать также нормы, регулирую­щие взаимоотношения аппарата государственного управления с населением и обеспечивающие права и демократические процедуры участия граждан в управлении делами государства. Как известно, в демократическом правовом государстве и гражданском обществе наиболее массовыми и действенными формами участия населения в государственном управлении являются выборы и , референдум. Именно выборы обеспечивают отбор и ротацию существенной части политических лидеров, формирование не только представительных, но и некоторых исполнительных органов власти, контроль за их деятельностью, вы­явление мнения населения по широкому кругу общественных проблем и дея­тельности представителей государства. Граждане могут полностью реализо­вать свое право на участие в выборах и референдуме, если это участие осуще­ствляется на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (пря­мого волеизъявления) при тайном голосовании, а само это участие является свободным и добровольным. Важно также, чтобы сроки, порядок и периодич­ность их проведения соответствовали международно признанным стандартам, Конституции РФ и соответствующим избирательным законам и законам о ре­ферендуме.

Рассматривая проблему законодательного регулирования взаимоотноше­ний гражданского общества и государства, необходимо обратить внимание на законодательное установление и реальное обеспечение права человека на ин­формацию, а также на правовую регламентацию деятельности средств массо­вой информации.

В наиболее общей форме проблемы организации и деятельности средств массовой информации урегулированы в ст. 10 Европейской конвенции о защи-

155

те прав человека и основных свобод^[250]. В ней провозглашены две наиважнейшие взаимосвязанные свободы - свобода выражения своего мнения и свобода ин­формации. Нельзя не согласиться с мыслью, что «данные свободы являются предпосылкой реализации других прав и свобод и, в конечном результате, спо­собствуют реальному воплощению в жизнь принципа разделения властей, соз­данию правового государства»^[251] и становлению гражданского общества. Свобо­да мысли и слова - свобода, без которой невозможна нормальная жизнедея­тельность людей и общества в целом.

В наиболее обобщенном виде вопросы, связанные с деятельностью средств массовой информации в нашей стране, закреплены в ст. 29 Конститу­ции РФ. Так ч. 4 данной статьи закрепляет свободу информации. Это означает право каждого на свободу поиска, получения, производства, распространения информации любым законным способом^[252]. Это право реализуется, прежде все­го, через средства массовой информации, которые в условиях гражданского общества являются наиболее широким и доступным способом поиска, получе­ния и распространения общественно значимых сведений. В ст. 38 Закона РСФСР от 27 декабря 1991 г. №2124-1 «О средствах массовой информации»^[253]предусматривается, что «граждане имеют право на оперативное получение че­рез средства массовой информации достоверных сведений о деятельности го­сударственных органов и организаций, общественных объединений, их долж­ностных лиц»^[254].

156

Мы полагаем, что закрепление подобной нормы в законодательстве на­чала 1990-х гг., а затем ее развитие в Конституции РФ — одно из серьезных достижений гражданского общества. Ведь Конституция не просто дублирует положения Конвенции, а в определенной степени расширяет и раскрывает ее содержание. Более того, под воздействием гражданского общества положения, закрепленные в ст. 29 Конституции РФ, нашли свое отражение в целом ряде нормативных правовых актов. Среди них следует особо выделить Федераль­ный закон РФ от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном ин­формационном обмене»^[255] и Указ Президента РФ от 6 октября 1995 г. № 1019 «О совершенствовании телерадиовещания в Российской Федерации»^[256].

Таким образом, в процессе становления гражданского общества обозна­чается центральная роль средств массовой коммуникации. Ведь полноценная работа демократических институтов невозможна без нормального функциони­рования средств массовой коммуникации, обеспечивающих качественную ин­формированность граждан. Нельзя не согласиться с точкой зрения исследова­телей^[257], отмечающих, что люди составляют свое мнение не о самих событиях, не о самой политике, а об их образах, предлагаемых средствами массовой ин­формации.

C развитием гражданского общества, в результате усложнения общест­венного поведения увеличиваются и информационные потребности людей. В таком обществе политика и информация - взаимозависимые явления, влияю­щие друг на друга в процессе социального управления. При этом действенным средством регуляции отношений между властью (государством), гражданским обществом и информацией служит право, сдерживающее произвол каждой из сторон, предполагающее наличие для них взаимных стимулов и ограничений. Как справедливо замечают исследователи, юридический способ регуляции та-

157 кого рода отношений наиболее эффективен и приемлем для большинства чле­нов общества. Он в меньшей степени подтвержден искажению в ходе функ­ционирования, его элементы общеизвестны и исключают произвольные уста­новления. Кроме того, принятие самих правовых норм происходит в основном в обстановке открытого обсуждения^[258].

Таким образом, гражданское общество, развиваясь, влияет на законода­тельный массив, преобразуя его с учетом своих интересов. Эволюция законо­дательства в исследуемый период определяется также интеграцией России в международное правовое поле, провозглашением человека - высшей ценно­стью, признанием примата норм международного права в национальном, раз­витием взаимоотношений гражданского общества и государства. Однако даже с учетом определенных достижений, связных с демократизацией законода­тельного массива России в 1990-е гг., приходится констатировать тот факт, что целостности реформ не наблюдалось.

T *

158