З.З. Проблема соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации - федеральному законодательству

Соотношение регионального законодательства и федерального законодательства построено на том, что федеральная Конституция является для них юридической базой. Существует конституционные положения о высшей юридической силе Конституции России, о необходимости соответствия любых правовых актов, в том числе нормативных правовых актов субъектов Федерации, российской Конституции (ч.1 ст.

Наряду с термином, выражаемым словами «не должны противоречить» (ч.1 ст. 15 Конституции РФ), «в части, не противоречащей» (п.2 разделе 2) и другими, в Конституции России используется термин «соответствие» (п. «а» ч.1 ст.72). Непротиворечие - это отсутствие логически противоположных или противоречивых мыслей об одном и том же предмете, взятом в одно и то же время и в том же отношении. Противоречить означает «не соответствовать,

быть несовместимым, заключая в себе противоречия». Следовательно «непротиворечие» - идентично понятию «соответствие», что можно трактовать как «соотношение между чем-нибудь, выражающее согласованность, равенство в чем-нибудь или чему-нибудь в каком-нибудь отношении, гармонию». И наоборот, термин «несоответствие» подразумевает существование противоречия.

Сопоставление вышеперечисленных норм Конституции России позволяет сделать вывод о содержании этих терминов: они выражают недопустимость нарушения, отклонения, расхождения. Их одновременное использование в Конституции обусловлено особенностями содержания отдельных ее норм при их формулировании в соответствии с требованиями юридической техники и для достижения необходимого смысла. В обоих случаях речь идет о соответствии нормам и институтам Конституции России, т.е. об отсутствии противоречий, а не о структурном и текстуальном сходстве.

Существование в федеративных государствах конституции федеральной и конституций (уставов) субъектов федерации всегда порождает вопрос об их отношении и соответствии.

стоит общефедеральная Конституция^[190]. Если не добиться строгой иерархии, соответствия федерального и регионального законодательств, то правовая система Российской Федерации станет одним из источников общественно­политической и социально-экономической дестабилизации.

Анализ уставов субъектов Российской Федерации показывает, что в них реализуется идея федеративного устройства Российской Федерации и не содержится претензий на полную самостоятельность.

Так, статья 4 Устава Белгородской области гласит: «На территории области все граждане и их объединения, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы».

Рассматриваемая идея отчетливо выражена в статье 7 Устава Свердловской области.

«1. Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на территории Свердловской области.

2. Законы и иные правовые акты Свердловской области не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации.

Большинство конституций республик в составе Российской Федерации также закрепляет принцип верховенства Конституции Российской Федерации. Об этом говорится, например, в статье 7 Конституции Республики Удмуртия: «Органы и учреждения, должностные лица, граждане и их объединения действуют в строгом соответствии с Конституцией и законами Российской

Федерации». Аналогичные положения содержатся в конституциях Республики Бурятия, Республики Карелия.

В ряде конституций республик этот вопрос решается по-иному. К примеру, Конституция Республики Ингушетия содержит следующую правовую конструкцию. «Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия». Ряд республик признает верховенство федеральных законов, но только по предметам ведения Российской Федерации и переданным на рассмотрение Российской Федерации вопросам в сфере совместного ведения. Конституция Республики Башкортостан, провозгласившей себя суверенным государством, в статье 5 утверждает: «Законы Российской Федерации, принятые по вопросам, добровольно переданным Республикой Башкортостан в ведение Российской Федерации, обязательны на территории Республики Башкортостан». В рамках этой конструкции остается открытым вопрос о действии на территории Республики Башкортостан иных законов Российской Федерации. Некоторые республики вообще не упоминают о Конституции Российской Федерации или о соответ­ствии своей конституции - Конституции Российской Федерации. К их числу относятся Республика Дагестан, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика, Республика Татарстан.

Аналогичные проблемы соответствия уровней законодательства существуют и в вопросах установления статуса субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями республик, уставами иных субъектов Российской Федерации.

Можно выделить несколько подходов к определению статуса субъекта Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

1. В конституциях большинства республик, за некоторым ис­ключением (Республика Ингушетия, Республика Калмыкия), отмечается, что они являются суверенными государствами.

2. В конституциях республик Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Коми, Ингушетия, Саха (Якутия) указывается в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации, что они являются субъектами Российской Федерации. При этом некоторым из них это не мешает принимать иные правовые нормы, связанные с установлением статуса субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам (Республика Башкортостан, Республика Бурятия).

3. Ряд республик в своих конституциях признают свое участие в Российской Федерации, но только на основе федеративного договора, что также противоречит Конституции Российской Федерации. Так, в статье 1 Конституции Республики Тыва говорится: «Республика Тыва признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного Договора и договорных отношений...». Более того, это единственная республика, которая в своей конституции провозгласила право на выход из состава Российской Федерации.

Теоретически проблема выхода субъекта из состава федерации может иметь место только в случае, если федерация была образована на основе союза государств, но не тогда, когда она создавалась «сверху» актами государственных органов федерации. В настоящее время ни одна конституция не предусматривает права выхода субъектов из состава федерации, поскольку это не только разрушает целостность и стабильность федеративного государства, но и противоречит интересам других субъектов федерации.

4. Республика Татарстан идет дальше, определяя себя как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской

Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения».

Ни одно государственное образование не может входить в федерацию и одновременно заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Это положение противоречит статье 65 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Татарстан, как и все другие республики, находится в составе Российской Федерации.

5. Некоторые республики (Бурятия, Башкортостан, Саха (Якутия) закрепили в своих конституциях норму, согласно которой отношения с Российской Федерацией строятся на основе делегирования части своих полномочий в пользу Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, в отличие от Федеративного договора, прямо не закрепляет государственный суверенитет республик в составе Российской Федерации, хотя и называет их государствами. Более того, необходимо отметить конституционную природу российского федерализма. Российская Федерация существовала и до подписания Федеративного договора. Неслучайно в его преамбуле есть такие слова: «...стремясь к качественному обновлению федеративных отношений ...». Субъекты Российской Федерации не являются учредителями Российской Федерации. Российская Федерация создана не традиционным способом, т.е. волей ее субъектов, а «сверху» и имеет свои полномочия независимо от них.

Уставы иных субъектов Российской Федерации исходят из федеративного устройства России, соблюдения конституционного строя, установленного федеральной Конституцией. Они не предъявляют каких-либо претензий на государственный суверенитет либо иной статус, не предусмотренный российской конституцией, в них провозглашаются принципы равноправия субъектов РФ, единства и неделимости территории России.

Вопрос о соответствии конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральному законодательству имеет две стороны.

Во-первых, его обсуждение возможно в рамках юридико-формального подхода, предполагающего, прежде всего выяснение вопроса о природе российской федерации как конституционной или конституционно-договорной федерации и характере акта, ее учредившего.

Ряд республик признает свое нахождение в составе Российской Федерации только на основе Федеративного Договора (Республика Тыва), а Президент Республики Татарстан утверждает, что Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан доминирует над Конституцией России и Конституцией Республики Татарстан. C таким положением, на наш взгляд, нельзя согласиться. Российская Федерация имеет конституционную, а не конституционно-договорную или просто договорную основу. Конституция Российской Федерации предусматривает заключение договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а не между Российской Фе­дерацией в целом и ее субъектами, и если договор не противоречит Конституции Российской Федерации”.

Во-вторых, вопрос о соответствии друг другу различных уровней законодательства (федерального и регионального) есть вопрос практико­политический. Именно исходя из соображений политической целесообразности, соотношения сил между различными элитными группами как федерального, так и регионального уровня, до настоящего времени рассматривались, и рассматриваются вопросы приведения регионального законодательства (в том числе конституционного) в соответствие с федеральным. Изменение соотношения сил на политической карте России в 1999-2000 гг. закономерно привело к новой постановке указанного вопроса. Заметим, что динамика регионального законодательства в направлении

повышения соответствия законодательству федеральному может использоваться в политической борьбе, вновь превращаясь в вопрос не права, а политики. Нужно учитывать, что и в этом случае речь идет о том, что в свое время Р.Иеринг назвал борьбой за право «внутри» самого права. Другими словами, политическая борьба сегодня, так или иначе должна (и даже обречена) проходить в рамках правового поля с использованием формально-юридических механизмов и процедур.

Особую роль в вопросе о соответствии конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству играет законодательная динамика. Принятие в последнее время целого ряда федеральных законов фактически оставило вне правовых рамок большинство конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Сложность проблемы возрастает в связи с особым статусом конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, предполагающим ради достижения политико-правовой стабильности усложненные процедуры их принятия и изменения.

Помимо особой процедуры изменения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации ситуацию с приведением в соответствие конституций (уставов) субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством осложняют политические и структурные напряжения во взаимоотношениях властей в субъектах Российской Федерации, которые по отдельности имеют формально-юридические возможности блокировать законотворческий процесс. Изучение ситуации, сложившейся в целом ряде регионов России, позволяет предположить, что взаимоотношения в системе разделения властей на региональном уровне являются одним из самых принципиальных факторов конституционной (уставной) динамики в субъектах Российской Федерации.

Анализ конституций (уставов) субъектов Российской Федерации свидетельствует о многообразии вариантов разделения законодательной и исполнительной ветвей власти.

Рассмотрим некоторые примеры, в которых отражается достаточно противоречивая модель разделения властей в субъектах Российской Федерации. Типичный пример — институт подписания и обнародования законов. В конституционном законодательстве давно введена практика подписания и обнародования законов главой исполнительной власти для создания сдержек и противовесов, недопущения абсолютизации законодательной власти. Между тем в Конституции Республики Хакасия право подписания законов субъекта Федерации закреплено за руководителем законодательного органа.

Иная модель организации государственной власти заложена в Уставе Тверской области, где существует два высших должностных лица: губернатор, который является высшим должностным лицом только исполнительной власти, и председатель Законодательного Собрания области, который представляет законодательную власть области и несет ответственность за принятие законов. В рамках данной модели и построена логика взаимоотношений зако­нодательного и исполнительного органов государственной власти в процессе подписания и обнародования законов. Губернатор наделен лишь правом одобрения нормативного правового акта и правом вето, которое может быть преодолено не менее чем двумя третями от общего числа депутатов Законодательного Собрания.

Напряжение во взаимодействии законодательной и исполнительной ветвей власти проявляется также в определении границ влияния законодательной (представительной) власти на структуру и деятельность исполнительной власти, и, соответственно, границ обратного влияния. Принципиально важными являются такие проблемы, как утверждение кандидатур на ключевые должности исполнительной власти (и освобождение от них) и установление пределов парламентского контроля и т.д. Здесь наблюдается большое разнообразие решений начиная с того, что глава субъекта Российской Федерации (глава исполнительной власти) самостоятельно назначает и освобождает от должности руководителей и иных должностных лиц исполнительной власти субъекта Российской Федерации, до необходимости

получения согласия от законодательного органа субъекта Российской Федерации на назначение не только председателя правительства, но и его заместителей, всех членов правительства и даже отдельных министров.

Итак, разнообразие подходов к решению сложнейших конституционных вопросов не просто допустимо, но и закономерно. Однако правовые пределы, обусловленные не только изменением политических обстоятельств, но и достаточно стабильными общими параметрами модели федеративного устройства, закрепленными в Конституции Российской Федерации, с неизбежностью диктуют свою логику развития конституционного (уставного) процесса в субъектах Российской Федерации.

В настоящее время логика этого процесса, безусловно, направлена на постепенное устранение противоречий между конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством. Причем вопрос об этом, возможно, будет стоять настолько остро, что речь пойдет об изменении самых принципиальных параметров конституционного устройства государственной власти субъектов Российской Федерации. C юридико- формальной точки зрения этот процесс будет выражаться не просто во внесении частных изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, а фактически о принятии новых редакций этих нормативных правовых актов или даже новых конституций (уставов).

Таким образом, в настоящее время значительная часть основных нормативных правовых актов (конституций, уставов) субъектов Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации и федеральным законам. К сожалению, до последнего времени дальше констатации этого факта Министерством юстиции дело не шло. Даже Конституционный Суд Российской Федерации не уделял должного внимания данной проблеме. Ситуация усугублялась тем, что эта проблема всегда имела и имеет у нас не столько юридический, сколько политический характер. Между тем даже при наличии политической воли вопрос необходимо решать в правовом поле, создавая и совершенствуя административные и судебные

механизмы воздействия на субъекты регионального правотворчества. Причем этот процесс, на наш взгляд, должен быть двусторонним. C одной стороны, необходимо приводить региональное законодательство в соответствие с федеральным, с другой — постоянно работать над совершенствованием фе­деральных законов.

Существующие в законодательстве России и ее субъектов противоречия заставляют искать эффективные правовые средства, позволяющие, с одной стороны, выявить и устранить коллизии, содержащиеся в законодательстве субъектов Федерации, а, с другой стороны, создающие такой специальный механизм предварительного контроля, который позволил бы предотвратить или значительно сократить их появление в законотворчестве субъектов Федерации.

Создание указанных правовых средств взаимосвязано с проблемой конституционно-правовой ответственности субъекта Федерации за нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Эффективность действующего законодательства, отражения в нем социальной ответственности во многом зависят от ответственного отношения законодательного субъекта к своей работе¹. При отсутствии конституционной ответственности за несоответствие конституций, уставов и иных законов и нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам, а также ответственности федеральных органов государственной власти за превышение своих полномочий всегда есть опасность «скатывания» либо к сепаратизму, либо к излишнему центризму^[191][192].

Российская юридическая наука не выработала единого подхода при определении видов юридической ответственности и их классификации. Если такие виды юридической ответственности, как уголовно-правовая, гражданско- правовая, административная, дисциплинарная, можно признать достаточно разработанными, то вопросы конституционной ответственности специально не выделяются.

Юридическая (правовая) ответственность - одна из важнейших категорий правоведения, получившая углубленную разработку как в общетеоретическом, так и в отраслевом плане¹. При этом, в юридической литературе выделяются два направления понимания юридической ответственности: как последствия правонарушения и как осознанного выполнения правовых обязанностей. Отсюда возникает проблема существования двух аспектов юридической ответственности: проспективного (позитивного) и ретроспективного

(негативного). Так, многие сторонники позитивной ответственности доказывали, что любая отраслевая ответственность может выступать не только в качестве отрицательной оценки государством лица, совершившего правонарушение, но и как «необходимость отвечать за свое юридически значимое поведение», как «чувство долга», «обязанность совершать действия, соответствующие закону»^[193][194], тогда как другие авторы считали, что такой подход приводит к смешению в понятии ответственности блага (следования долгу), неизбежного зла (последствия нарушения долга), предпосылки нормальной деятельности (осознание долга), результата очевидных аномалий (пренебрежения долгом) и обязанность совершать действия, предусмотренные законом, отождествляется с последствиями ее неисполнения^[195]. Таким образом, только государственное принуждение в виде лишений и обременений для правонарушителя, может рассматриваться как ответственность (в негативном смысле). Данный подход вбирает в себя основания ответственности, реализацию и последствия применения государственно-принудительных мер.

Л.А. Сыроватская, исследуя эту проблему, делает вывод, что концепции ответственности как исключительно санкции и как обязанности концентрируется на разных сторонах одного и того же явления: через анализ

правомочий государства по реализации принуждения или через описание правового положения, особой обязанности правонарушителя¹.

Кондрашев А.А. выдвигает концепцию, снимающую противоречия различных подходов и трактовок понятия ответственности, которая на его взгляд, представляет собой «правовую связь, возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной правовой обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения»^[196][197].

Исследования последних 20-30 лет убедительно доказывают самостоятельность конституционной юридической ответственности^[198]. Признает данный вид юридической ответственности и Конституционный Суд РФ. Так в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. «По делу о толковании положений части 4 статьи Ill Конституции Российской Федерации» специально указывается: «Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства...

Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней, а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации^[199].

Конституционно-правовая ответственность, как институт конституционного права и вид юридической ответственности, исследовалась в работах известных советских и российских госудаствоведов, юристов, таких как: С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, Ю.П. Еременко, Ф.М. Рудинский, Т.Д. Зражевская, Н.М. Колосова, В.О. Лучин, Д.Т. Шон, И.А. Умнова и др.

Особенности конституционно-правовой ответственности можно изложить следующим образом.

Во-первых, сфера применения - меры ответственности - реализуются в ответ на правонарушения в области основных элементов системы государственной власти, закрепленных Конституцией и федеральными законами.

Во-вторых, указанные меры лишены имущественного содержания. Поэтому правильным является утверждение, что за нарушение конституционных норм может наступать имущественная (гражданско- правовая) ответственность, а также в ряде случаев административная, дисциплинарная и уголовная.

В-третьих, существует особый состав субъектов указанной ответственности, т.е. инстанциями применения ответственности и правонарушителями, как правило, выступают государственные органы (обоих уровней власти федерации), должностные лица, депутаты, общественные объединения, т.е. носители публичных полномочий, участники публичных

отношений и лишь в редких случаях физические лица (отказ в регистрации кандидата в депутаты, лишение статуса беженца и др.).

В-четвертых, реализация мер ответственности возможна через судебную процедуру (Конституционный Суд), а также во внесудебных формах (Президент, парламент, иные уполномоченные государственные органы, должностные лица). В некоторых случаях решение о применении мер ответственности принимается непосредственно населением (отрешение от должности путем проведения референдума главы местного самоуправления, отзыв депутата и т.д.).

В-пятых, следует отграничивать конституционно-правовую ответственность от организационно-властных санкций. Хотя применение мер ответственности и указанных санкций всегда основано на политическом характере оценки деятельности того или иного субъекта конституционно­правового отношения, но для привлечения к ответственности необходимо установить виновность и противоправность конкретного деяния, тогда как организационно-властные санкции могут применяться и без правонарушения.

А.С. Сучилин предлагает выделять конституционную (уставную) ответственность, считая, что «если понятием конституционной ответственности охватывается только та ответственность, которая предусмотрена в самой Конституции РФ, то понятием конституционной (уставной) ответственности охватываются меры ответственности высших должностных лиц субъектов РФ, их представительных (законодательных) органов, предусмотренные в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации», а также в конституциях и уставах субъектов РФ»^[200].

Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации возлагается на соответствующие органы государственной власти, которые за

несоблюдение конституционного требования, закрепленного в правовой норме, могут быть подвергнуты государственному принуждению через ограничения их прав, иные формы воздействия.

Очевидно, что конституционные коллизии, содержащиеся в конституциях республик, что следует из многих решений Конституционного Суда РФ, являются конституционными правонарушениями и касаются самых различных сфер конституционного регулирования¹, а следовательно, могут иметь различную степень общественной опасности. В то же время меры ответственности, точно определенные в законодательстве Российской Федерации, позволяют за совершенно разные с этой точки зрения конституционные правонарушения применять одинаковые меры ответственности: имеется в виду роспуск законодательного органа и отстранение главы исполнительной власти. Для разрешения этой проблемы абзац 2 ст.3.1, федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6октября 1999г. №184-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенные федеральным законом от 29 июля 2000г. №106-Ф3^[201][202]) вводит следующие критерии в качестве общего условия ответственности органов государственной власти субъектов Федерации: принятие в субъектах Федерации нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, если они повлекли за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, ее национальной безопасности, и обороноспособности, единству правового и экономического пространства.

По-видимому, поскольку разработать какие-либо точные критерии общественной опасности применительно к таким видам правонарушений чрезвычайно сложно, следует рассматривать каждое конкретное

правонарушение через призму политической оценки их опасности, что, по сути, является прерогативой соответствующих органов государственной власти Федерации.

В теории и практике государственного строительства выработано значительное количество средств государственного принуждения, применяемых за конституционные правонарушения к субъектам Федерации. Это: отстранение от должности главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, отмена или приостановление действия актов органов власти субъектов Федерации, признание недействительным указанных актов федеральными судами, временное перераспределение или изъятие предметов ведения или полномочий в пользу исключительно органов власти федерации, введение прямого федерального правления, силовое воздействие путем ввода воинских и полицейских подразделений.

Указанные меры могут быть классифицированы по различным критериям: в зависимости от органов их применяющих, по правовому результату, по степени государственного принуждения, но главным остается вопрос, какая совокупность указанных мер и какие иные средства позволяют обеспечить соответствие нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России.

Практическая работа по выявлению существующих противоречий проводилась в Государственной Думе, где, например, Государственной Думой первого созыва было принято Постановление: «По итогам парламентских слушаний «О проблемах соответствия конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации» от 22 июля 1994 г. №233-ГД Приложением к этому Постановлению являются одобренные депутатами рекомендации, выработанные по результатам парламентских слушаний. В них отмечается, что для разрешения разногласий возможно использование согласительных процедур, в том числе по инициативе Президента России.

Далее указывается на необходимость безотлагательного решения проблемы предметов совместного ведения, что возможно осуществить в результате принятия специального федерального закона. Соответствующее разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами в общих сферах общественной жизни должно проводиться в конкретных федеральных законах, регулирующих отношения в тех или иных областях, относящихся к установленным Конституцией РФ предметам совместного ведения.

Позитивную роль в этом процессе должна была сыграть Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, созданная по распоряжению Президента РФ от 26.11.94 в целях достижения согласованности правотворчества между Федеральным Собранием, Президентом, Правительством России и представительными органами государственной власти субъектов Федерации, а также Объединенная комиссия по конституционно-правовой реформе в субъектах Федерации, которую было предложено создать в вышеупомянутом Постановлении Государственной Думы. К сожалению, никаких данных о работе этих комиссий автору обнаружить не удалось. Соответственно не существует никаких положительных результатов по устранению современных коллизий в рассмотренной конституционной материи. Поэтому должно быть предельно ясно, что создание всякого рода комиссий также бессмысленно и ничего не приносит, а скорее создает симуляцию деятельности в указанном направлении.

Очевидно, что осуществленных мероприятий недостаточно для достижения главной цели - приведения в соответствие с федеральной Конституцией нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Представляется необходимым провести разработку законодательных норм, которые закрепили бы возможность проведения предварительной экспертизы проектов конституций республик и уставов других субъектов в одном из федеральных органов государственной власти, возможно специально созданным для этой цели.

В этой связи существует настоятельная потребность в принятии федерального закона, который бы конкретизировал, каким образом должна реализовываться норма п. «а» ч.1 ст. 72 Конституции РФ об обеспечении соответствия конституций, уставов, законов, других нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ, либо дополнения уже существующих Федеральных законов, например, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». По - видимому, следует установить обязательность согласования проектов конституций и уставов органами государственной власти Федерации и ее субъектов, которая может иметь различный характер: либо означать необходимость получения согласия (одобрения) на принятие соответствующего проекта конституции или устава, например, со стороны Государственной Думы России, либо иметь целью получение заключения, которое помогло бы выявить возможные противоречия еще на предварительной стадии разработки проекта и носило бы рекомендательный характер.

На основании изложенного, предлагается следующая классификация средств, направленных на реализацию вышеуказанной нормы Конституции РФ. Первую группу средств составляют меры предупредительного характера, направленные на предотвращение появления коллизий в конституционных (уставных) нормах субъектов Федерации. C одной стороны, требуется создать систему постоянно действующего мониторинга за состоянием конституционной законности, что может быть возложено на Министерство юстиции РФ, а с другой стороны, необходимо предусмотреть механизм согласования (обязательного или рекомендательного) проектов конституций и уставов субъектов Федерации (изменений и дополнений) с Федеральным Собранием России.

Вторая группа - это собственно меры ответственности органов власти субъектов Федерации за конституционные правонарушения. Указанные меры могут применяться и уже неоднократно применялись Конституционным Судом

РФ через признание не соответствующими Конституции РФ норм конституций и уставов субъектов Федерации. Кроме того, эти меры ответственности, предусмотренные в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ, предусматривающие возможность досрочного прекращения полномочий законодательного органа и высшего должностного лица субъекта Федерации (статьи 9 и 19).

Указанных норм, на наш взгляд, недостаточно для обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ. Требуется установить дополнительные меры ответственности для законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, предусмотрев, что в случае неоднократных, повторяющихся нарушений федеральной Конституции, когда была применена ответственность в виде роспуска законодательного органа, но вновь выбранный парламент либо не устраняет существующие противоречия, либо создает новые, что подтверждается решением Конституционного Суда РФ, Государственная Дума вправе принять решение о временном ограничении прав законодательного органа субъекта Федерации и перераспределении в свою пользу полномочия по изменению и дополнению конституции (устава) и иных нормативных правовых актов данного субъекта Федерации. Такая позиция полностью соответствует п. «а» ч.1 ст. 72 Конституции РФ, которая относит к совместному ведению вопросы соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации - Конституции Российской Федерации.

Кроме того, рассматриваемые нормы закона не лишены определенных недостатков, затрудняющих их применение¹. Так, формулировка о том, что «противоречия между федеральным нормативным актом и актом субъекта Федерации должны быть установлены судом», вызывает несколько вопросов. Во-первых, суд (видимо, прежде всего, Конституционный Суд РФ) не просто

* Авакьян С.А. Интервью //Законодательство. 2000. № 11. С. 10.

устанавливает факт противоречия, а признает соответствующие нормы неконституционными, т.е. они утрачивают силу. Поэтому трудно себе представить, каким образом соответствующий законодательный орган или должностное лицо смогут предпринять меры по исполнению решения суда, которого достаточно самого по себе. Во-вторых, если допустить такую ситуацию, то возникает два вида конституционно-правовой ответственности за одно правонарушение в указанной сфере. В-третьих, не ясно какой суд вправе установить факт уклонения законодательного органа субъекта Федерации, содержащего коллизии.

Очевидно, что указанные проблемы выходят за пределы регулирования рассматриваемого закона и требуют разработки новых законов и (или) дополнения действующих для определения вида и компетенции судов, правомочных рассматривать вышеуказанные вопросы, в т.ч. о соответствии нормативных правовых актов субъектов Федерации - федеральному законодательству.

Вполне ясно, что, прежде всего, сами органы государственной власти субъектов Федерации могут и должны привести свои нормативные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством и решить эту серьезную проблему. В этом направлении должна идти основная работа, в том числе путем политических переговоров, через убеждение, основанное на обстоятельном обосновании позиции. Государственная Дума РФ может вполне самостоятельно провести изучение и анализ конституций и уставов субъектов Федерации, выявив современные коллизии. Далее полученные результаты следует направить в Совет Федерации, состоящий из представителей исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации, с предложением их рассмотреть и принять решение на уровне соответствующих субъектов Федерации по устранению коллизий. Кроме того, существует возможность обращения в Конституционный Суд РФ, для чего нужна политическая воля субъектов, наделенных этим правом, которая уже неоднократно реализовывалась на практике.

Необходимо особое внимание обратить на два нормативно-правовых акта Президента РФ, которые предусматривают дополнительные механизмы для контроля за соблюдением положений Конституции РФ в правовых актах субъектов Федерации. Это Указ Президента от 13 мая 2000г. №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» и Указ Президента РФ от 1 сентября 2000г. №1602 «О Государственном совете Российской Федерации».

Вместе с тем необходимо отметить, что уже существуют положительные примеры самостоятельного изменения соответствующими субъектами Федерации своих нормативных правовых актов с целью устранения противоречий, например, изменения конституций Саха (Якутия), Удмуртия и др.

Решение значительной правовой и политической проблемы соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству возможно в результате сочетания теоретической и практической деятельности, направленной на сохранение Федерации, в процессе осуществления и развития законотворчества. Сформулированные предложения, на наш взгляд, должны способствовать эффективному правовому регулированию и обеспечению целостности правовой системы Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Современная Россия проходит динамичный, меняющийся и противоречиво развивающийся процесс новой государственности. Сейчас мы являемся свидетелями интенсивных темпов законотворческой деятельности субъектов Федерации. Получив право на издание собственных законов, субъекты начали активно его реализовывать. Ситуационный фактор сработал молниеносно. «Накопление» законов в субъектах идет очень быстро. Общее число действующих на сегодняшний день региональных законов превышает 19 тыс. Практически нет сферы общественной жизни, которую нельзя было бы проиллюстрировать принятием серии региональных законов.

Анализ данных законов позволяет сделать вывод о том, что субъекты Федерации не нашли еще строго выверенного предмета для собственного правового регулирования. Большинство законов субъектов Федерации издается в сфере их совместного с Федерацией ведения. Причем чаще всего региональные законы принимаются в отсутствие соответствующего регулирующего закона на уровне Федерации. Субъекты выбрали тактику опережающего Федерацию законотворчества. Это стало уже тенденцией в развитии законодательства.

Что касается законов субъектов Федерации, принимаемых ими за пределами совместного с Федерацией ведения, то их количество невелико. И этот перекос, насколько можно судить по планам законопроектных работ субъектов Федерации, преодолевается с трудом. А ведь именно за границами совместного ведения поле деятельности для регионального законотворчества должно быть наиболее широким, так как остается объективная потребность в решении вопросов, связанных с установлением режима муниципальной собственности, порядком составления, утверждения и исполнения местных бюджетов, муниципальным образованием, здравоохранением, инфраструктурой, экологией, созданием различных внебюджетных фондов, регулированием таких форм непосредственной демократии, как сходы граждан, местные референдумы и т.д.

Законы субъектов Федерации входят в общую правовую систему Российской Федерации. Поэтому они должны подчиняться установленной в Федерации иерархии нормативных актов. Не должно быть вторжения субъекта в сферу исключительного ведения Федерации либо присвоения им в одностороннем порядке каких-то полномочий за счет ограничения компетенции Федерации в области совместного с ней ведения.

Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ решен Конституцией Российской Федерации в соответствующих статьях (статьи 11, 71, 72 и 78). Эта проблема еще долго останется весьма актуальной, сложной и многогранной проблемой. Верное ее решение обеспечивает целостность федеративного государства, эффективность его управления и самостоятельность субъектов РФ в решении вопросов, входящих в круг конституционно им установленных полномочий. Особенно сложна система федеративных экономических отношений и она не может существовать без единых правил, то есть законодательства.

Это одна из сфер, где интересы Российской Федерации и ее субъектов переплетаются. За десять лет конституционной реформы в России произошло существенное перераспределение законотворческих функций между Российской Федерацией и ее субъектами.

В связи с этим в диссертации изучен и оценен опыт развития законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, выявлены положительные и отрицательные стороны и на этой основе разработаны предложения и рекомендации по его дальнейшему обновлению и совершенствованию.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вносят ощутимый вклад в формирование российского законодательства, их роль в создании новой правовой системы продолжает возрастать.

Представляется, что сближение законодательных процессов Российской Федерации и её субъектов ускорит принятие тех федеральных законов, которые

необходимы для эффективного разграничения предметов совместного ведения и полномочий. Поэтому, с одной стороны субъекты Российской Федерации должны активнее принимать участие в федеральном законотворческом процессе, в совершенствовании механизма согласования интересов Российской Федерации и субъектов РФ в процессе подготовки и принятия федеральных законов (в реализации права законодательной инициативы, в парламентских слушаниях, в анализе первичных законопроектов и др.). C другой стороны, федеральные органы должны создать действенную процедуру учёта предложений субъектов РФ по законопроектам. На ранних стадиях активнее привлекать субъекты РФ (уже принявших соответствующие законы и, следовательно, уже обладающих определенными наработками в правотворческой и правоприменительной деятельности) для участия в разработке модельных законопроектов.

Решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий сегодня должно осуществляться федеральными законами. Это позволяет установить единообразное правовое регулирование, уменьшить возможность появления коллизий. Тем самым достигается равенство всех субъектов РФ не только в правотворческих полномочиях, но и в фактическом регулировании важных сфер общественных отношений какими являются предметы совместного ведения.

Большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в своей законотворческой деятельности стремятся к тому, чтобы их законодательство в своей основе соответствовало федеральному. Однако настораживает тот факт, что еще действует ряд законов субъектов РФ, которые существенно расходятся с нормами федерального законодательства.

Проблема приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами сегодня как никогда актуальна, порой она имеет не столько юридический, сколько политический характер. Коллизии, которые возникают между Федерацией и ее

субъектами, порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий, вызваны особенностями периода становления подлинно федеративных отношений, а также объясняются процессом укрепления регионов в качестве субъектов. Необходимо избавляться от попыток вмешиваться в компетенцию субъектов Российской Федерации. В перспективе полагаем возможным пересмотреть объем федеральных полномочий, более четко определить полномочия субъектов РФ, разгрузив Федерацию в полномочиях по предметам совместного ведения. Практика показывает, что со многими задачами субъекты РФ могут успешно справиться сами.

В последнее время идет активная работа по устранению имевшихся в конституциях и законах республик, уставах, законах и иных нормативных актах краев, областей городов федерального значения, автономной области, автономных округов противоречий с положениями Конституции Российской Федерации. Необходимо, чтобы начавшаяся столь активно работа по приведению в соответствие регионального законодательства законодательству Федерации превратилась в постоянный мониторинг. Бе следует рассматривать как важнейшую политико-юридическую задачу, при решении которой нужно полнее использовать метод сравнительного правоведения, выбирая все лучшее, что имеется как в законодательстве Федерации, так и в законодательстве регионов.

В диссертации отмечается, что процесс приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным не должен быть односторонним, его необходимо регламентировать. Введенное Конституцией РФ понятие «соответствие» законодательства субъектов РФ федеральному должно практически реализоваться на определенном уровне соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, в четком разграничении, какие сферы правового регулирования относятся к Российской Федерации, а какие - к субъектам РФ. Возможна совместная работа как по

совершенствованию конституций и уставов, законодательства республик и других субъектов, так и всего федерального законодательства, включая Конституцию РФ. Целесообразно чтобы в отношениях Российской Федерации и ее субъектов доминировали различного рода переговорные, согласительные процедуры и взаимные компромиссы. Верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России должно выполняться при безусловном соблюдении основополагающих принципов федеративных отношений и уважения прав самостоятельности субъектов Российской Федерации. Предлагаемая диссертантом система мер обеспечения соответствия уровней законодательства исходит из необходимости укрепления российской государственности.

В разрешении указанных противоречий первые шаги сделаны Президентом РФ, Конституционным Судом РФ. Предпринимаются дополнительные меры по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. Они всесторонне освещены в исследовании, показаны пути формирования единого российского правового пространства. Сегодня следует говорить о том, что правовая система России значительно обогащается и развивается на уровне субъектов РФ. Как показывает практика, правильное разграничение предметов ведения и полномочий и эффективное правовое регулирование (наличие развитой системы законодательства) предоставили возможность субъектам Российской Федерации проводить экономические реформы с учетом особенностей регионов, добиваться благополучия и достойной жизни населения России. Эта цель требует согласованных действий Федерации и ее субъектов. Необходимую согласованность действий должны обеспечить соответствующие правовые и организационные механизмы по разграничению предметов ведения и полномочий.