2.2 Формирование антикризисного законодательства

В юридической литературе нередко встречаются критические замечания отно­сительно качества законодательства и вносимых в него изменений: отмечаются возникающие коллизии и пробелы, самих законодателей упрекают в непоследова­тельности и нелогичности, а порой - в создании нормативных актов с высоким

коррупционным и криминогенным потенциалом.

Принцип целесообразности включён в правовую материю: в нормативных правовых актах присутствуют цели, обозначены задачи, указаны базовые принци­пы, а само отраслевое законодательство выстроено системно. Эффективность дея­тельности государственных структур, а также функционирования правовых ин­ститутов, справедливо преломляется через понимание той же целесообразности, соразмерности затраченных ресурсов и полученного результата в его соотнесении с поставленными целями.

Кризис государства, на наш взгляд, служит доказательством отрицательного результата проводимой властями трансформации и реформации, чаще всего - из- за незавершенности реформ, а также не вполне верно определенных целей и вы­бранных методов реформирования. Соответственно, кризисные явления проявля­ются не сразу и не в равной мере затрагивают различные составляющие комплек­са государства. Лишь наступление системного кризиса, когда государственная система оказывается не в состоянии выполнять свои основные функции (прежде всего интеграции и нахождения взаимосвязанных элементов разных структур вла­сти), приводит ее к гибели и разрушению существующего строя и т.д.

Динамика Российской империи определяется постепенной трансформацией изначально сложившейся традиционной государственности в русло ее модерниза­ции. При этом модернизация в России могла опираться только на те социальные силы, которые были в то время в наличии, и могла быть только «консервативной»

в соответствии с характером этих сил^[261]. «Консервативная» модернизация привела к соединению кардинально различных элементов: институтов традиционной им­перии и модернизированных методик управления ею. Подобная ситуация неза­вершенной модернизации, когда не был закончен переход к новому типу государ­ства (в качестве таковой можно считать тип колониального типа государственно­сти первой половины XX века), вызвал ее кризис. Поэтому под кризисом государ­ства мы понимаем, в первую очередь, кризис структур государственной власти, не переживших модернизации. Трансформация традиционной Российской государ­ственности хотя и носила поверхностный характер, вызвала серьезные изменения ее структур.

Таким образом, сделаем вывод: правовая действительность государственности в условиях кризисной ситуации (и содержание соответствующего понятия) шире, чем правовая система. Последняя выступает составной нормативно- упорядочивающей частью юридической реальности. Правовая система является лишь абстрактно-формальным выражением этой реальности, совокупностью ее основных характеристик. Причем характеристик не всех, а лишь тех, которые в обобщенной форме отражают типичные проявления правовой действительности, по словам Н.И. Матузова, «соотношение отражаемого и отражателя»^[262].

Правовая система является формой и, вместе с тем, условием формирования и функционирования правовой действительности в нормальных условиях. Фактор системности создает условия для стабильного состояния правовой действительно­сти, обеспечивает ее развитие, нейтрализацию и вытеснение из нее негативных юридических явлений (правонарушений, злоупотреблений и т.д.). Иными слова­ми, она по отношению к правовой действительности, как справедливо указывает А.В.

сийского общества, что будет способствовать обогащению и оптимизации его правовой действительности^[263].

Необходимо также подчеркнуть, что правовая система объединяет в себе не все аспекты правовой действительности, а лишь те из них, которые предполагают соответствие нормативным предписаниям. Сама же правовая действительность связана не только с правомерными, но и с противоправными элементами общест­венной жизни, т.е. включает в себя любое правовое (юридически значимое) пове­дение.

В интересах защиты структур государства и его правовой системы в условиях кризиса, на наш взгляд, необходимо эффективно подойти к реализованным в на­стоящее время идеям о приоритете государственных норм права над властными структурами. Наилучшей основой для принятия решения о ратификации или не­признании норм системы права являются цели, поставленные перед государством в данный период существования. Отметим, что этот подход существует и в на­стоящее время.

Вопрос о том, как должны быть представлены цели или параметры функций государства и права и каков механизм их формирования в нормальных (некризис­ных) условиях, является серьезной проблемой, требующей детальных проработок.

Однако формирование такого механизма государственного управления и пра­вового регулирования, учитывающего изложенные представления о структурно­функциональных связях принципов законности и целесообразности, может по­служить формированию правового государства, эффективной правовой системы, защищенной от пагубного вмешательства, а значит - позитивному развитию об­щества, личности и государства.

Признавая выход из кризиса одним из ключевых направлений управленческой деятельности в современной России, можно констатировать факт того, что мы столкнулись с инфраструктурным и системным кризисом.

В понимании кризиса большое значение имеют не только его причины, но и последствия: возврат к прежнему состоянию; обновление политической, социаль­ной, экономической, а также правовой сфер, их оздоровление; неспособность справиться с ситуацией с помощью предусмотренных мер, в том числе правовых, и возникновение нового кризиса.

В условиях перехода к рыночной модели хозяйствования, одной из основных проблем государственной системы становится определение наиболее эффектив­ных путей преодоления кризисного состояния, в котором оказались многие пред­приятия и отрасли реального сектора экономики. Хотя мировые экономические и финансовые институты, иностранные государства уже признали Россию как стра­ну с рыночной экономикой, тем не менее государственная система страны нахо­дится еще в состоянии трансформации, финансовое состояние многих предпри­ятиях неустойчиво и данная ситуация в системе государства в значительной сте­пени обусловлены благоприятной конъюнктурой на мировом рынке.

Мировой финансовый, а затем и экономический кризис 2008 года способство­вал возникновению отрицательных моментов, несмотря на всю «планируемость» его наступления. В борьбе с проявлениями кризиса каждая страна, в том числе и Россия, пошла по своему пути, пытаясь мобилизовать имеющиеся ресурсы на ста­билизацию национальной экономики и недопущение резкого снижения ее объе­мов. Пакет антикризисных мер в различных странах включает в себя стандартные, казалось бы, методы поддержки государственной системы и экономики. В их чис­ле стимулирование внутреннего спроса, снижение процентных ставок, рефинан­сирование банковской системы, снижение налогового бремени и т.д. Однако у России и в ситуации глобального спада имеется метод проб и ошибок, состав­ляющих фундаментальные основы макрорегулирования.

Так, в России были разработаны меры для преодоления финансового кризиса, которые были отражены в программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год, а также в основных направлениях антикризисных действий Правитель­ства РФ на 2010 год.

Кризисы представляют собой крайнее обострение противоречий в социально­экономической системе, угрожающих ее устойчивости и жизнеспособности. При­чины, порождающие кризисные явления в социально-государственном развитии систем, делятся на объективные, связанные с цикличным характером развития, и субъективные, отражающие ошибки, некомпетентность в управлении. В основе кризисов могут также лежать природные и техногенные процессы. Опасность кризиса существует всегда, и его необходимо предвидеть и прогнозировать. Ис­ходя из этого, антикризисное управление можно представить как систему мер по диагностике, предупреждению, нейтрализации и преодолению кризисных явле­ний и их причин на всех уровнях государственного управления^[264].

Антикризисные процедуры на стадии потенциального кризиса ориентированы на предвидение и профилактику кризисных ситуаций. Они реализуются с момента создания субъекта и включают в себя^[265]:

1) определение экзогенных и эндогенных элементов, сфер и источников актива­ции кризиса; разработку сценариев возможной активации кризиса;

2) моделирование поведения субъекта в рамках этих сценариев.

Направленность антикризисных процедур на стадии скрытого кризиса состоит в своевременном распознании и предупреждении кризисных тенденций. Поэтому в состав данных процедур могут входить, например, оценка вероятности банкрот­ства хозяйствующих субъектов и разработка мероприятий, минимизирующих эту вероятность.

Анализ работ, посвященных антикризисному управлению, показывает, что у российских специалистов нет единой позиции в вопросе формирования его науч­ной концепции. Однако это не означает, что подходы к созданию концепции ан­тикризисного управления являются взаимоисключающими. Разнообразие мнений позволяет говорить не о взаимном исключении, а о диалектическом единстве раз­личных точек зрения российских ученых.

Антикризисные программы государства, в первую очередь, нацелены на все­стороннюю поддержку финансового сектора экономики. Основным противоречи­ем проводимой антикризисной политики является увеличение разрыва между фи­нансовым и реальным капиталом.

В России антикризисное регулирование со стороны государства является не­достаточно исследованным явлением, поскольку переход к рынку сопровождался отсутствием отечественных наработок по данной тематике. В этих условиях со­вершенствование механизмов антикризисного управления и банкротства, учиты­вающее российскую специфику и достаточно большое число форм проявления кризиса, является важнейшей задачей, которая требует решения в силу новизны и актуальности для государства. Регламентированная законом процедура банкрот­ства в большинстве случаев имеет низкую эффективность. Увеличение (более чем в 1,4 раз) числа заявлений о признании должников банкротами связано с тем, что значительно увеличилось число отсутствующих должников, не имеющих к мо­менту возбуждения дела практически никакого имущества.

Таким образом стабильная работа современного хозяйствующего субъекта в значительной степени обеспечивается за счет своевременной реализации антикри­зисных процедур, применяемых для предотвращения или разрешения конфликтов

с внешней средой. Данный конфликт носит перманентный характер и проходит в своем развитии стадии потенциального, скрытого, острого преодолимого и непре­одолимого кризиса. Для каждой стадии кризиса свойственна своя парадигма ан­тикризисного управления.

Современная история России, как и других стран, подтверждает, что государ­ство не может стоять в стороне от общественно-государственного развития. По­этому, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года^[266] речь идет об усилении государственного регулирования во всех секторах го­сударственной системы, обеспечении перехода к высокоэффективной социально ориентированной экономике, о необходимости правового обеспечения реформ, осуществления устойчивого развития страны и создания действенного механизма контроля за соблюдением законодательства.

Это должно привести к применению адекватных мер воздействия, которые бы не мешали развитию рыночных отношений, самостоятельности хозяйствующих субъектов. Новые реалии требуют по-новому осмыслить правовое регулирование государственной системы, особенно если это касается административно­правового регулирования.

В таких условиях одним из важнейших направлений исследований в юридиче­ской науке должно быть изучение хозяйствующих субъектов, находящихся в ус­ловиях экономического кризиса как неотъемлемого элемента антикризисной сис­темы государства. В условиях экономической трансформации банкротства проис­ходят чаще, процесс банкротства обладает специфическими особенностями, а со­циальные его последствия негативно отражаются на всей системе государствен­ного управления. В таких условиях важно исследовать различные характеристики кризисного состояния организаций, чтобы, при правильной оценке, структуриро­вании и анализе учитывать их в стратегических и тактических вопросах обеспече­ния жизнедеятельности компаний.

Ограничение антикризисного управления рамками арбитражного процесса де­лает его неэффективным, поскольку в этом случае антикризисное управление вводится фактически тогда, когда субъект уже является банкротом, т.е. развитие кризиса достигло критической черты и требуется уже не финансовое оздоровле­ние, а ликвидация. Стремление повысить эффективность антикризисного управ­ления приводит к размыванию грани между антикризисным управлением и анти­кризисной политикой в обычном режиме и самого понятия «антикризисное управление». Поэтому данный подход является неадекватным целям и задачам антикризисного управления.

Движущие силы и динамика экономического кризиса в России с одной сторо­ны, и постепенное изменение реакции правительства на его развитие, а с другой, вновь подчеркнули основные сильные и уязвимые стороны российской антикри­зисной системы. Стремительное ухудшение финансово-государственной ситуа­ции показало, что, несмотря на высокие темпы роста, структура российской эко­номики осталась неизменной.

Исходя из посткризисных явлений, российская экономика уже преодолела сильную зависимость от экспорта сырьевых ресурсов и теперь больше зависит от внутренних факторов роста. Падение доходов от экспорта нефти имеет прямую зависимость с государственными финансами, усилением оттока капитала и суще­ственным снижением доходов населения. Ситуацию усугубляет и усилившаяся зависимость российских компаний и банков от внешних заимствований.

Федеральная программа антикризисных мер, разработанная Правительством РФ с привлечением самых широких слоёв общественности, несомненно, пред­ставляет собой сбалансированный и комплексный документ, направленный на стабилизацию экономики РФ в условиях крайне ограниченных ресурсов, высоко­го уровня внешней задолженности, непредсказуемости внешней конъюнктуры. Однако ряд фундаментальных позиций, изложенных Дж. Кейнсом и его последо­вателями, занимают актуальную позицию в настоящее время.

Современная теория государства и права определяет государственное управ­ление как систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего

характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления сущест­вующей государственной системы к изменяющимся условиям. Именно поэтому государство должно в той или иной мере оказывать влияние на производство и распределение, осуществлять процессы управления, которые являются одной из форм реализации исполнительной власти^[267].

Отсюда следует, что взаимоотношения государственных органов и коммерче­ских организаций, на наш взгляд, требуют эффективного реформирования. В этих отношениях должна проявляться новизна административного права с его управ­ленческими, регулирующими, легализирующими и контролирующими аспектами, охватывающими разные стороны деятельности коммерческих организаций. Ком­плексное регулирование публичного и частного секторов государственной систе­мы требует новых форм и подходов в осуществлении управления. Поэтому край­не важно проводить реформирование эффективности государственного управле­ния в вопросе взаимовлияния субъектов права в антикризисном управлении с уче­том не только юридического инструментария и экономических предпосылок, но и социальной значимости проведения управления в данной сфере^[268][269].

В подобной ситуации особенно актуальным становится выбор направления антикризисного управления. Антикризисное управление - это процесс примене­ния форм, методов и процедур, направленных на социально-экономическое оздо­ровление финансово-хозяйственной деятельности индивидуального предприни­мателя, предприятия, отрасли, создание и развитие условий для выхода из кри-

3 зисного состояния экономики региона или страны в целом .

Крайне важным, на наш взгляд, в настоящее время представляется темпораль­ный, временной аспект кризиса. Действительно, если кризис имеет продолжи­

тельностью более года, то его можно рассматривать как локальный по времени, и не требующим срочных структурных и тектонических изменений в глобальной государственной системе. Однако, как показывает практика, данные изменения имеют постоянную актуальность. То есть в случае непродолжительного кризиса можно постепенно модифицировать существующие инструменты антикризисной системы и структуры, эволюционно ведущие к построению нового мирового ан­тикризисного регулирования.

Но если кризис имеет продолжительность от двух лет и более, необходимо применение инструментов эффективной мобилизации всех элементов государст­венной системы, способствующих ускоренному созданию антикризисной систе­мы, совершенствованию и созданию новых механизмов и структур управления мировой антикризисной системой, для чего в первую очередь необходимо созда­ние общей концепции новой системы.

Известно, что в условиях кризиса саморегулирующиеся рыночные механизмы работают неэффективно или вообще не работают в зависимости от объема кризи­са. Поэтому на первый план выступает развитие скоординированных систем ан­тикризисного государственного управления, регулирования и планирования, про­граммирования новых схем государственно-частного партнерства, систем госза­купок, госинвестиций и госгарантий, систем микрокредитования, унификации финансово-кредитных систем и т.п^[270].

Административные средства чрезвычайно многочисленны и разнообразны. Они применяются не только на федеральном уровне, но также на уровне местных (муниципальных) органов. К данной категории относятся, прежде всего, различ­ного рода разрешения (в том числе в форме соответствующих лицензий) и запре­ты. К таковым относятся государственные проекты и перспективные программы антикризисного управления^[271].

Выступая инструментом антикризисного управления, национальные проекты по своему содержанию предполагают реализацию стратегических целей и приня­тие мер самого широкого спектра, в частности^[272]:

1) концентрацию финансовых, административных и общественных ресурсов на наиболее важных направлениях развития нашей страны;

2) выбор общенациональных приоритетов, который определялся, во-первых, их ролью в развитии потенциала человеческой личности, а во-вторых, тем, что от них во многом зависело качество жизни человека, социальное самочувствие об­щества;

3) поиск и определение наиболее эффективного варианта общественного и го­сударственного развития, разработка нового алгоритма развития общества, госу­дарства в условиях глобализации;

4) возможность более полной консолидации российского общества и россий­ских элит, переводу взаимоотношений между ними из конфронтационного русла в область сотрудничества;

5) создание новых институциональных механизмов, которые позволили бы использовать более эффективно государственные и общественные ресурсы;

6) улучшение демографических показателей.

С 1992 года в России составлялись лишь федеральные целевые комплексные программы, которые во многом утратили свой директивный характер, а потому и выполнение их не контролируется, хотя они остались в масштабах Российской Федерации по сути единственным инструментом прямого планового воздействия государства на антикризисную систему.

Более широкое применение перечисленных средств означает смену парадигмы управленческих процессов. В основе этой смены лежит значительное увеличение доли инструментов государственного регулирования на базе новых социально­экономических методов, а также резкое повышение их эффективного использова­

ния. Объясняется это осознанием общемировых тенденций, еще более явно обо­значившихся или обострившихся в условиях кризиса.

Внедрение методов планирования социально-экономического развития страны на перспективу открывает возможность наиболее эффективного использования имеющихся материальных, трудовых и финансовых ресурсов для решения по­ставленных общенациональных задач и адекватного реагирования при резких из­менениях внешней среды, приобретающей в условиях глобализации мировой го­сударственной системы особое значение. Уроки разразившегося кризиса подска­зывают объективную необходимость при разработке и утверждении проектов, перспективных национальных программ включать в систему действий, необходи­мых для прогнозирования, принятия своевременных мер и смягчения угроз, свя­занных с возникновением кризисной ситуации. В настоящее время данные анти­кризисные программы акцентируют внимание на таких ведущих элементах, как:

1) прогнозирование возможных кризисных ситуаций;

2) анализ возникшего конкретного кризисного положения и его влияния на го­сударственную систему;

3) разработка системы общественно-государственных, технических и эконо­мических решений для определения стратегии необходимых антикризисных дей­ствий;

4) подготовка совокупности мероприятий по эффективному выходу из кри­зисной ситуации.

Существующий сегодня закон, регламентирующий процедуры несостоятель­ности и антикризисного управления, направленный на восстановление платеже­способности предприятий и предотвращение банкротства, а также низкая эффек­тивность проводимых процедур, требуют решения задачи сохранения и увеличе­ния конкурентного потенциала хозяйствующих субъектов в процессе антикризис­ного управления.

Российская судебная практика показывает, что число реально необходимых банкротств сегодня - не более 40%^[273]. Оставшиеся, при своевременном и профес­

сиональном антикризисном управлении, способны восстановить свою платёже­способность до суда. В России данный момент трудно решаем, поскольку отсут­ствует нормальная взаимосвязь государства с заинтересованными в оздоровлении коммерческими структурами. Многие государственные органы пассивны в этом плане, отсутствует координация и контроль их деятельности, концепция государ­ственного контроля и регулирования антикризисных процедур, адекватная со­стоянию государственной системы и социального сектора. Несовершенство рос­сийского законодательства, регулирующего антикризисную деятельность органи­заций, отсутствие цивилизованных правил конкурентной борьбы приводят к тому, что кредиторы при возникновении финансовых проблем предпочитают ликвида­цию.

Еще одним аспектом проблемы является недопущение разбалансировки пра­вового регулирования в стадии кризиса органов управления. В частности, хоте­лось бы сказать об институте банкротства, о правовом регулировании данной процедуры, об определении признаков фиктивного и преднамеренного банкротст­ва. Положительным примером служит факт изъятия из Закона «О несостоятельно­сти (банкротстве)» 1998 г. в части фиктивного банкротства такого признака, как возмещение ущерба, причиненного подачей заявления. В статье 10 Закона «О не­состоятельности (банкротстве)» 2002 г. отмечается, что в случае, «если заявление должника подано должником в арбитражный суд при наличии у должника воз­можности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме или должник не принял меры по оспариванию необоснованных требований заявителя, должник несет перед кредиторами ответственность за убытки, причиненные возбуждением дела о банкротстве или необоснованным признанием требований кредиторов». Данный подход существенно облегчает смысл процесса о несостоятельности должника в российском институте банкротства, где гражданско-правовой признак первичен по отношению ко всем остальным признакам. Но при этом проблем­ность института не устранена из-за слабого рассмотрения в нем административ­ного аспекта. А если сказать точнее, то это видно в отдельных случаях на примере

компетенции органов управления исполнительной власти по поводу саморегули- руемой организации и по ведению процедур отдельных категорий должников.

Все используемые в кризисной ситуации средства и ресурсы должны исполь­зоваться на четко определенные программой цели. При мониторинге состояния государственной системы ключевое значение приобретает учет ее слабых сторон, повышенные риски, связанные с ее специфическими особенностями.

Меры поддержки секторов социально-экономической сферы обязательно должны быть связаны в единую систему, т.е. возникает необходимость в чёткой антикризисной стратегии. Для преодоления кризиса в России необходимо провес­ти модернизацию экономики, повысить эффективность работы предприятий. Ключевой задачей государства и банковской системы в этих условиях должно стать направление финансовых потоков в приоритетные сферы экономики. Это и целевые кредиты, и государственные гарантии для кредитов малому и среднему бизнесу, которые могут предоставляться на сумму уплаченных ими в прошлом году налогов. Более широко должно применяться целевое субсидирование про­центных ставок для инновационных проектов, для приоритетных секторов эконо­мики, таких как сельское хозяйство или тот же малый бизнес. Причём это должно сопровождаться основательным развитием данных процессов, чтобы кредиты стали реально доступными для предприятий.

Можно сделать вывод о необходимости замены оснований современной моде­ли государственной антикризисной политики, переноса акцента с финансирова­ния проблемных сфер на систему эффективности реализации специальных про­грамм, т.е. организацию системы, включающую аспекты мониторинга, проверки и меры пресечения нарушений, соответствующие степени их серьезности, контроль расходования бюджетных средств.

Антикризисное управление страной, регионом, отраслью, предприятием объ­ективно необходимо и эффективно до наступления кризисных явлений с точки зрения принятия своевременных предупредительных мер. Но оно не менее ре­зультативно и после кризиса, если в полной мере учесть его уроки, перестроить

управление, бизнес с учетом вновь открывшихся резервов, возможностей на но­вой инновационной основе^[274].

В немалой степени направления развития правовой системы и эффективность реализации зависит от кадровой политики. Её состояние может рассматриваться как показатель кризисности правовой системы. Отношение людей к субъектам, олицетворяющим государственную власть, складывается, в том числе на основе таких факторов, как эффективность системы управления на основе реально выра­женных показателей стабильности, благосостояния общества (внешние показате­ли), а также порядок формирования, «текучесть» кадров, квалификация работни­ков и грамотное исполнение своих обязанностей на основе уважительного отно­шения к человеку, его законным интересам (внутренние показатели).

В последнее время повышенный интерес ученых и практиков проявляется к правовому мониторингу, его разновидностям и методике проведения^[275]. Он опреде­ляется как методически обоснованная комплексная систематическая деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и пра­воприменительной деятельности^[276]. Одной из целей правового мониторинга являет­

ся выявление коллизий между нормативными правовыми актами, что имеет важ­ное значение для формирования коллизионного права, модель которого как су­перотрасли была предложена Ю.А. Тихомировым^[277] и разрабатывается И.А. Старо­дубцевой^[278].

На федеральном уровне урегулирован один из видов мониторинга - монито­ринг правоприменения федеральных нормативных правовых актов (Указом Пре­зидента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»^[279] и Постановлением Правительства Российской Федерации «Об ут­верждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»^[280]). В субъектах Российской Федерации осуществляется собственное правовое регулирование мониторинга путем принятия специальных законов, на­пример в Республике Татарстан,^[281] или включения отдельных глав в законы о нор­мативных правовых актах, например, в Республике Башкортостан^[282]. В указанных нормативных актах предусматриваются различные виды мониторинга (по субъек­там мониторинга, объектам мониторинга, территории проведения, продолжитель­ности проведения, времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу, и др.).

И.А. Стародубцева соглашается с тем, что необходимо развивать мониторинг

норм Конституции Российской Федерации, предлагая выделять коллизионный мониторинг как разновидность правового мониторинга, в рамках которого будет осуществляться проверка нормативных правовых актов на соответствие Консти­туции Российской Федерации и иным актам, имеющим более высокую юридиче­скую силу, с целью выявления коллизий^[283].

Коллизионный мониторинг, как разновидность правового мониторинга, И.А. Стародубцева определяет как «систематическую и постоянную деятельность, осуществляемую федеральными органами государственной власти и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации по сбору, обобщению, анализу и оценке качества нормативных правовых актов с точки зрения их согла­сованности для обеспечения выявления коллизий (противоречий), пробелов и разработки предложений по их устранению»^[284].

В своем исследовании И.А. Стародубцева указывает, что «цель коллизионного мониторинга - обеспечение согласованности (непротиворечивости) действия нормативных правовых актов в Российской Федерации: от Конституции РФ до подзаконных нормативных актов путем выявления коллизий и эффективного их устранения. Данная цель может быть достигнута при комплексном правовом ре­гулировании механизма выявления и устранения коллизий законодательным ак­том, т.к. в нем необходимо регулировать компетенцию высших органов государ­ственной власти (Государственной Думы РФ, Президента РФ, Правительства РФ и др.). Поэтому предлагается введение коллизионного мониторинга путем приня­тия Федерального закона «О коллизионном мониторинге в Российской Федера- ции»^[285]. На наш взгляд, данное предложение вполне обоснованно, так как принятие названного федерального закона позволит урегулировать общественные отноше­ния по выявлению и разрешению коллизий между нормативными правовыми ак­тами.

В качестве пробела действующего законодательства разработчики законопро­

екта «О коллизионном мониторинге в Российской Федерации» указывают на от­сутствие обязанностей правотворческих органов принимать меры, направленные на устранение коллизий, выявленных в результате проведения мониторинга. В за­конопроекте «О коллизионном мониторинге в Российской Федерации» предлага­ется установить соответствующие обязанности и сроки их выполнения. На Мини­стерство юстиции РФ предлагается возложить обязанность разработать законо­проекты по результатам ежегодного мониторинга в определенный срок, а на Пра­вительство РФ - обязанность их внести в Государственную Думу РФ. Для Парла­мента РФ - закрепить срок, в течение которого законопроект необходимо рас­смотреть. В случае невыполнения Министерством юстиции РФ и Правительством РФ указанных в законе сроков, предусмотреть их ответственность в виде вынесе­ния предупреждения Президентом РФ, а при неоднократном невыполнении вы­шеуказанных обязанностей - возможность принятия решения Президентом РФ об освобождении от должности Министра юстиции РФ, а также возможность поста­новки вопроса о доверии ему Государственной Думой РФ. Указанные нормы бу­дут служить укреплению конституционности и законности в Российской Федера- ции^[286].

На наш взгляд, при формировании антикризисного законодательства должны соблюдаться следующие требования:

Во-первых, антикризисное законодательство должно быть научно обоснован­ным, т.е. необходимо тщательно исследовать, анализировать ту сферу обществен­ных отношений, которую законодатель предполагает урегулировать соответст­вующим законом или иным правовым актом, практику применения действующих в этой сфере нормативных правовых актов, широкое привлечение научных со­трудников и учреждений к разработке и обсуждению антикризисного законода­тельства. Здесь же можно говорить о проведении антикризисной экспертизы, ко­торая рассматривалась нами ранее в предыдущем параграфе.

Требование научной обоснованности предполагает также, что антикризисное законодательство впишется в систему действующих и намеченных к разработке

нормативных правовых актов (законопроектов). Научно обоснованное антикри­зисное законодательство должно обладать правильно выбранной формой и мето­дами правового регулирования, отвечать потребностям законодательного регули­рования соответствующей области общественных отношений, предусматривать механизм реализации своих предписаний, а также не иметь логических противо­речий, не нарушать принципа единства юридической терминологии, соответство­вать правилам юридической техники, содержать только те законодательные ре­шения, которые входят в сферу антикризисного регулирования и, в конечном сче­те, соответствовать нормативным правовым актам более высокой юридической силы.

На наш взгляд, научная обоснованность в формировании антикризисного за­конодательства является той необходимой предпосылкой, которая повышает в це­лом качество принимаемого антикризисного законодательства, а также повышает непосредственную эффективность содержащихся в нём норм.

А.П. Мазуренко указывает на то, что «принятие конкретных законов, особен­но в субъектах Федерации, зачастую осуществляется без глубокой научной про­работки проектов, распространено принятие законодательных решений в услови­ях недостатка (или отсутствия) информации о вариантах решения соответствую­щей проблемы в зарубежных государствах, на федеральном уровне или в других субъектах Федерации. Это, конечно, негативно сказывается на качестве прини­маемых актов, поскольку без научного обоснования с неизбежностью повышается роль субъективных моментов при выборе вариантов правотворческого решения»^[287]. Далее А.П. Мазуренко указывает, что «во многих субъектах Федерации к помощи ученых не обращаются по причине недостатка финансовых средств, что вынужда­ет законодательные органы и субъектов права законодательной инициативы раз­рабатывать законопроекты самостоятельно. Нельзя забывать и о том, что научный потенциал в регионах разный, и далеко не во всех субъектах Российской Федера­ции есть научные коллективы, способные обеспечить должное научное сопрово­

ждение законодательной деятельности»^[288].

Современные авторы указывают: несмотря на то, что представление научного обоснования в нормативном плане не установлено в качестве обязательного этапа подготовки закона и является, скорее, факультативной стадией в законодательном процессе, есть основания предполагать ее превращение в обязательную часть «конструирования» закона, ибо современный мировой опыт демонстрирует стой­кую тенденцию к введению экспертного исследования законопроекта в общую схему законотворческой процедуры^[289].

Следует согласиться с Т.Я. Хабриевой, что в силу усложнения нашей жизне­деятельности, глобального технологического прогресса научное сопровождение на различных стадиях законотворческого процесса все более очевидно превраща­ется в необходимую часть подготовки и принятия закона^[290]. По этой же причине необходимо активнее включать в работу продуктивные механизмы общественных экспертиз и публичных обсуждений законопроектов, а также учета общественно­го мнения при их подготовке и принятии.

Во-вторых, при формировании антикризисного законодательства должно со­блюдаться требование гласности. Так, население должно иметь возможность ока­зать позитивное влияние на антикризисное законодательство, при этом, постоянно получая системную и правдивую информацию о ходе правотворческого процесса.

В связи с этим для современной России весьма актуальными выглядят воззре­ния Ш. Монтескье, провозгласившего еще в XVIII в. в своей работе «О духе зако­нов» универсальные подходы к их созданию: «Законодательство не может быть чуждым той личностной и общественной среде, в которой оно функционирует». Здесь важно указать и на такой аспект, как приемлемость, адаптированность зако­

нов к конкретной культуре, традициям, национальным корням и духу народа^[291].

В-третьих, формирование антикризисного законодательства должно отвечать требованию прогнозируемости или предсказуемости. Так, в настоящее время практика, а также кризисное состояние правовой системы, диктуют необходи­мость определения приоритетов антикризисного законодательства, основных на­правлений, очередности создания антикризисных законодательных актов. Данные приоритеты определяются в процессе планирования, прогнозирования, которое тем самым позволяет сконцентрировать необходимые усилия на принятии наибо­лее актуального антикризисного законодательства.

О.А. Гаврилов справедливо отмечает, что «планирование целесообразно пред­варять прогнозированием, представляющим собой форму познания будущего со­стояния государства и права»^[292]. На наш взгляд, целесообразно говорить не только о прогнозировании как форме познания будущего состояния государства и права, но и об анализе, учете, обобщении уже имеющегося опыта антикризисного зако­нодательства в прошлом, а также анализ зарубежного опыта.

В ходе прогнозирования осуществляется сбор и обобщение экономической, статистической, социальной, аналитической, политической, юридической и иной информации, с помощью которой определяются перспективы развития правовой системы и ее отдельных структурных элементов, оцениваются возможные объек­ты законодательного регулирования. Важное значение имеет также прогнозиро­вание эффективности действия будущего закона, позволяющее учесть последст­вия его принятия, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования.

Планирование и прогнозирование повышают взаимодействие субъектов пра­вотворческой политики, позволяют законодательному органу оптимально исполь­зовать имеющиеся ресурсы (кадровые, временные, материальные), вносят в пра­вотворческую деятельность организующее начало, придают ей системность. В связи с этим в литературе справедливо отмечается, что планирование представля­

ет собой отражение и закрепление правовой политики^[293]. Это объясняется тем, что без планирования невозможно создание и совершенствование законодательства в целом, а, тем более, антикризисного, в качестве сложной и внутренне согласован­ной системы актов.

Таким образом, надлежащее прогнозирование и планирование способно при­дать предсказуемый, системный характер процессам разработки и принятия анти­кризисных законодательных и иных правовых актов как федерального, так регио­нального и муниципального уровней, а также содействовать достижению страте­гических целей и решению тактических задач, которые ставит перед собой зако­нодатель, формирующий антикризисное законодательство.

В-четвертых, формирование антикризисного законодательства должно отве­чать требованию системности, так как полнота и структурированность антикри­зисного законодательства в целом являются результатом единства, комплексного и системного характера процесса формирования антикризисного законодательст­ва, представляющего собой сложный набор действий, операций, процедур. От их взаимосвязи, правильной последовательности, упорядоченности во многом зави­сит результат всей работы. И именно системность обеспечивает единство право­вого регулирования общественных отношений, иерархию, комплексный характер и взаимосвязь издаваемых нормативных правовых актов, а также реальность и исполнимость содержащихся в них требований и предписаний.

Системный подход предполагает необходимость обеспечения внутрисистем­ных зависимостей нормативных правовых актов в процессе совершенствования правового регулирования исходя из общей концепции развития законодательства. Такой подход включает в себя, прежде всего, анализ и оценку подготавливаемых законопроектов с точки зрения их связей с другими, задействованными уже пра­вовыми механизмами. Тем самым, по образному выражению Т.Н. Рахманиной, создаются условия, позволяющие новому закону как можно «мягче», безболез­неннее войти в действующую систему права, не разрушая устоявшихся систем­

ных и функциональных связей между нормативными правовыми актами^[294].

Системность формирования антикризисного законодательства в данном кон­тексте означает единый, комплексный характер процесса формирования законо­дательства, объединенный единством целей законодателя, принципов правового регулирования и единым характером объекта правового воздействия. Норматив­ные правовые акты должны создаваться и изменяться в строгом соответствии со специальным планом, обеспечивающим их непротиворечивость, взаимодопол­няемость, единый комплексный характер правового воздействия системы права как важнейшего условия ее эффективности.

Системность формирования антикризисного законодательства предполагает разработку антикризисного нормативного правового акта (вне зависимости от его статуса) как составной части единого комплекса законодательства со строго опре­деленным функциональным назначением. Это предопределяет необходимость ис­следования в ходе законотворчества наличия (или отсутствия) иных актов, орга­нически взаимосвязанных с разрабатываемым. Каждый из нормативных правовых актов должен создаваться (изменяться, отменяться) с учетом его связи с другими актами, которые служат его респондентами (на положения которых он ссылается) или корреспондентами (которые сами содержат ссылки на его положения).

Формирование антикризисного законодательства должно предопределять обя­зательность создания комплекса строго определенных подзаконных актов в соот­ветствии с ним и во исполнение его, уточняющих и конкретизирующих его поло­жения и устанавливающие порядок их реализации. В противном случае прини­маемые акты могут оказаться декларативными, не иметь реального значения для тех правоотношений, на урегулирование которых они создавались, не располагать возможностью воздействовать на ту или иную кризисную ситуацию, явление или процесс.

К нарушению системных связей в праве нередко приводит характерный для

современного периода, так называемый, «бум поправочного законодательства»^[295]. Названное явление затрагивает не только акты текущего правотворчества, но и сводные кодификационные акты. Принятые в условиях радикальных экономиче­ских и социальных преобразований кодексы нередко демонстрируют свои слабые стороны, дефекты, и в них почти сразу после принятия приходится вносить изме­нения. Ярким примером может служить Налоговый кодекс РФ, в который, с мо­мента его принятия в 1999 году, внесено около трех тысяч поправок. В результате неизмененными остались в первой части Кодекса 11 статей, а во второй - всего 10% текста^[296]. Тем самым утрачивается важнейшее качество кодексов - быть опор­ным, устойчивым элементом правовой системы. К тому же и сама корректировка действующих кодексов подчас осуществляется спонтанно, без достаточной кон­цептуальной проработки.

Таким образом следует подчеркнуть, что все рассмотренные выше требования к формированию антикризисного законодательства взаимосвязаны и взаимообу­словлены. Лишь применяемые вместе, они дают эффективность, обеспечивают принятие целесообразного, легитимного, обоснованного антикризисного законо­дательства. Специфика этих требований должна состоять в том, что применяться они должны комплексно, в объективном единстве, без чего невозможно обеспе­чить эффективность их воздействия на антикризисное законодательство. Думает­ся, что обозначенные нами требования (научная обоснованность, гласность анти­кризисного законодательства, прогнозируемость и предсказуемость, систем­ность), не нашедшие отражения в Конституции РФ, целесообразно отразить в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Фе­дерации», который в инициативном порядке был подготовлен Институтом зако­нодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.