Этапы формирования и нормы концессионного законодательства СССР

В последнее время исследование вопросов концессионной политики и практики советского государства 20-х годов XX столетия приобретает все большую актуальность в свете современных преобразований.

также на конец 50-х - середину 70-х годов.[119] Но большинство таких работ было направлено на изучение проблем внешнеэкономической политики молодого государства в переходный - от капитализма к социализму - период. Значительная часть научных разработок осуществлялась также в рамках исторической науки. [120] Как правило, роль концессий в экономическом становлении разрушенной России в то время умалялась, а законодательство, регулировавшее их деятельность, либо не изучалось вообще, либо рассматривалось эпизодически.

Вместе с тем в процессе работы над проблемой историко-правового развития концессионной деятельности авторами было выявлено значительное количество научных трудов, посвященных концессиям и концессионному праву. Эти труды принадлежат перу известных ученых 20-х годов, т. е. периода новой экономической политики. Например, специализированное издание «Об иностранных концессиях» И. Степанова 1920 г., ряд работ по концессионному праву И. Н. Бернштейна, Б. А. Ландау, В. Машкевича, А. В. Карасса, о роли иностранных концессий в народном хозяйстве СССР писал В. П. Бутковский и др. Нельзя не отдать должное и В. И. Ленину как инициатору выдвижения и теоретического обоснования концессионной политики советского государства в целом.

Современные исследователи очень часто обращаются к опыту, урокам и значению, как новой экономической политики, так и концессионной деятельности государства в тот период. [121] И этот интерес не случаен. Наряду со многими аспектами НЭПа, актуальными и в наше время, прослеживается схожесть ситуаций в постепенном, после почти 70-летнего перерыва, изменении экономики и допуска к деятельности частного капитала.

принадлежит С. А. Сосне. [122] За столь длительный период это единственная работа, в которой разносторонне исследуются вопросы концессионных соглашений с точки зрения теории и практики, включая исторический опыт, хотя и не в столь значительных объемах.

Поскольку процедурные и идейные аспекты принятия того или иного решения в регулировании концессионной деятельности достаточно полно рассмотрены в работах

исторической направленности, [123] то в данном разделе мы остановимся на основных вехах, этапах формирования и нормах концессионного законодательства, абстрагируясь, насколько это возможно, от политического аспекта.

В исторической науке выделяется несколько периодизаций концессионной политики и практики. Например, М. Н. Новиков говорит о двух этапах концессионной практики. Первый - с 1921 по 1924 г. - характеризуется международным развитием концессий, а также с незначительным количеством деловых предложений о концессиях советскому правительству. Второй - с 1926 по 1928 г. - характеризуется уменьшением числа предложений при возрастании их значимости, превышением числа концессий в промышленности над торговыми,

укрупнением концессионных соглашений. [124] Такая периодизация основана на практике концессионирования и берет начало от заключения первого концессионного договора. Логично предположить, что и заключительным этапом практики должно быть окончание действия последней концессии на территории СССР, которое М. Осьмова и О. Стулов определяют 1944-1946 гг.[125] В этом случае надо говорить о 8 августа 1946 г., когда была ликвидирована

последняя концессия - Большое Северное телеграфное общество (БСТО).[126] Вместе с тем, на наш взгляд, в контексте данной работы нецелесообразно отделять практику от истоков формирования концессионного законодательства как предпосылки создания собственно концессионного договора, определяющего основы дальнейшей активной эксплуатации этой формы сотрудничества.

Наиболее приемлемой представляется классификация В. П. Бутковского:

I этап - ноябрь 1917 г. (переговоры с американским консулом в России, включая тезисы 1918 г. и гражданскую войну) - ноябрь 1920 г. (принятие Декрета о концессиях);

II этап - 23 ноября 1920 г. (дата принятия Декрета СНК «Общие экономические и

юридические условия концессий») - 1924 г. (резкое уменьшение числа концессионных предложений, но, вместе с тем, улучшение их качества).

III этап - 1925-1927 гг. (по числу концессионных предложений) (см. табл. 1).

IV этап - 1928 г. (начало сворачивания НЭПа) - окончание НЭПа.[127]

Таблица 1

Соотношение концессионных предложений концессионный комитет, и заключенных концессионных договоров

поступивших

131

в Главный

Как видно из представленной таблицы, число предложений о концессиях было весьма значительным. М. М. Литвинов в начале 1924 г. сравнивал положение ГКК с состоянием

«разборчивой невесты», которую «забрасывают предложениями».[128]

«Официальное» формирование государственно-правовых основ будущей концессионной политики и начало ее первого этапа В. А. Шишкин определяет «с весны 1918 по начало

1919 г.»,[129] основываясь на времени принятия первого документа, устанавливающего основы концессионной политики. С позиций периодизации законодательства, на наш взгляд, за точку отсчета первого этапа правотворчества целесообразно принять именно 26 мая 1918 г., т. е. дату официального обнародования «Программы.». Остальные этапы совпадают с периодизацией В. П. Бутковского. При этом необходимо отметить, что концессионная политика и законотворчество начали осуществляться гораздо раньше введения НЭПа, хотя в обиходе концессии часто ассоциируются именно с новой экономической политикой.

Второй этап - 23 ноября 1920 г. - 1924 г. - включает официальное провозглашение и начало НЭПа. Разбивать указанный этап на две составные части, на наш взгляд, нецелесообразно, так как кардинальных перемен, кроме наращивания темпа законотворчества и практической реализации концессионной политики, не было, и в дальнейшем она строилась (до конца этапа) на началах, провозглашенных Декретом.

Также необходимо отметить, что концессионерами в период новой экономической политики являлись иностранные граждане и подданные (в отличие от раннего и более позднего дореволюционного периода). Следовательно, речь шла о вложении иностранного, как правило, частного, капитала в советскую экономику. [130] Возможно, среди соискателей концессий

могли быть русские, выходцы из дореволюционной России, успевшие перевести капиталы за рубеж. Но при изучении литературных источников нами не встречено упоминаний о таковых (кроме художника А. Борисова, действовавшего, впрочем, не единолично, а в сотрудничестве с норвежским подданным). Забегая вперед, необходимо отметить еще один факт в подтверждение происхождения капитала, вкладывавшегося в концессионные предприятия. Это разграничение в ведомственном регулировании концессионной деятельности, установленное в 1922-1923 гг. Так, в апреле 1922 г. был образован Главный комитет по делам о концессиях и акционерных обществах, заменивший существовавшую с марта 1922 г. комиссию по

рассмотрению предложений об образовании смешанных обществ.[131] В августе 1923 г. дела об акционерных (без участия иностранного капитала) обществах были переданы Экономическому совещанию РСФСР (ЭКОСО), а Главконцесском сосредоточил свою деятельность в сфере концессий. Кстати, особого успеха акционерное предпринимательство, как у иностранцев, так и

у молодого советского государства, не имело.[132]

И вот парадокс: несмотря на активнейшее проникновение и деятельность частного иностранного и национального капитала в экономике царской России (в том числе в форме концессий), до революции не было создано ни специального законодательства об иностранных капиталовложениях (инвестициях),[133] ни специального концессионного законодательства. Но для привлечения иностранного капитала в Советской России требовалось создание особого правового режима. Во-первых, это было необходимо, поскольку иностранный капитал не мог быть чужеродным по своему происхождению и по своей частноправовой природе в условиях создания новой социалистической правовой системы.

Итак, каковы основные предпосылки концессионной политики и первые шаги по ее законодательному закреплению? Октябрьская социалистическая революция 1917 г. нарушила эволюционное развитие хозяйственных отношений в России. Становление социалистической системы хозяйства, основанной на социалистической собственности, привело к разрушению многовекового уклада хозяйственной жизни страны, основанной на частной собственности на орудия и средства производства. При этом реорганизованная промышленная структура царской России, состоящая из нескольких сотен средних и крупных предприятий, расположенных в городских центрах, особенно в Петрограде и Москве, плюс горные предприятия в Донбассе и

на Урале, была унаследована СССР.[135] Процесс развития законодательства был свернут, поскольку формально ни один принцип дореволюционного законодательства не должен быть включен в основу социалистического (на самом деле, в ряде правовых норм, в том числе концессионного права, прослеживается тенденция преемственности. Дискуссии о наличии в системе «пролетарского права» некоторых элементов «буржуазного права» имели место в 20-е годы[136]).

Декретами советской власти провозглашалась социализация земли, отмена частной собственности на землю (заметим, «регалия» на землю вновь перешла в руки нового хозяина). В 1917-1918 гг. началась конфискация акционерных капиталов, была национализирована

внешняя торговля, банки, водный транспорт, средства связи и т.

средства связи, почта и телеграф, принадлежали государству».[141]

Четкого и конкретного плана перестройки экономики после совершения революции у большевиков не было. Научный багаж, с которым они начали перестройку России, А. В.

Васильев называет «убогим». [142] Разрушенная Первой мировой войной, искалеченная революцией, разоренная гражданской войной и интервенцией Россия была брошена в хаос экономического и политического эксперимента. Сначала система «Главкизма», т. е. подчинение всей производственной сферы единому центральному органу, которым стал Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ). Он был организован 2 декабря 1917 г. с основной целью управления и организации работы на национализированных предприятиях, налаживания социалистического производства. ВСНХ координировал деятельность всех хозяйственных

наркоматов и главков. [143] Договорные отношения отсутствовали, не было хозрасчета, ликвидировалась свобода рыночного хозяйствования. Но многие фабриканты и заводчики отказывались принимать новые методы управления. На первых порах некоторым фабрикам удалось проработать в привычном режиме до конца 1918 г., но нарушение рыночных

отношений, торгово-денежного оборота делало нормальную работу невозможной. [144] По мнению некоторых авторов, [145] экономика России дореволюционного периода во многом приобрела рыночный характер, аналогичный существовавшему в то время в странах Западной Европы, и ее дальнейшее развитие, возможно, не отличалось бы от развития экономики европейских и других буржуазных стран. В России сложилось рыночное законодательство, регулирующее поведение граждан и юридических лиц как участников гражданских правоотношений, государство не вмешивалось в законную деятельность частных лиц, осуществлявших различного рода сделки.

Военный коммунизм и всеобщая управленческо-организационная хозяйственная монополия резко тормозили экономическое развитие страны. Трудящиеся не были заинтересованы в результатах своего труда, целиком изымаемых центральным органом управления, резко увеличился бюрократический аппарат, «вредную косность» которого отмечал даже Ленин.[146] В 1920 г. ВСНХ имел 52 главка, 13 производственных и 8 смешанных

отделов, которым подчинялись отдельные отрасли промышленности. [147] Невозможность дальнейшего управления экономикой методами приказов и распоряжений обнаружилась сразу после окончания гражданской войны и интервенции, поскольку наступил полный паралич в

экономической жизни, «запертость» хозяйственного оборота.[148]

Назрела необходимость в новых формах управления и хозяйствования. Власть пошла по испытанному ранее пути: возобновление рыночных отношений через частную инициативу и допуск в экономику частного капитала. Пришло время новой экономической политики, характеризующейся ослаблением централизованного управления со стороны аппарата, предоставлением больших прав предприятиям и предпринимателям.[149]

Что касается иностранного капитала, то необходимость его привлечения в экономику страны остро проявилась почти сразу после революции. Большевики понимали, что своими силами преодолеть разруху и производственный упадок не удастся. Да и почти весь мир представлял реальную угрозу после национализации земли, промышленности, отказа от всех царских займов, кредитов и т. п., в том числе и от договоров с другими государствами о создании и деятельности совместных акционерных обществ и других товариществ, что вызвало, в свою очередь, полное прекращение иностранных инвестиций.[150]

Вопрос об иностранных концессиях рассматривался гораздо раньше введения НЭПа. Поводом к этому стала политическая подоплека. Концессиями предполагалось откупиться за сепаратный выход из войны, национализацию иностранной собственности и аннулирование долгов. Поэтому, по мнению историка С. Л. Данильченко, [151] первые концессионные соглашения носили реституционный характер.

Промышленники США и Германия рассматривали Советскую республику как торгового и производственного партнера. При этом США практически не прерывали торгово-экономические связи с Россией ни в период Временного правительства, ни после революции, несмотря на то, что правительство США официально не признало Советскую Россию.[152] И впервые вопрос о концессиях в общей форме упоминался в Плане развития экономических отношений между Советской Россией и Соединенными Штатами Америки от 12 мая 1918 г. Первые официальные предложения концессий были сделаны В. И. Лениным уже 14 мая 1918 г. руководителю американской миссии Красного Креста в России полковнику Р. Робинсу и 15 мая - представителям Германии. Нарком торговли и промышленности М. Г. Бронский детально определил те отрасли экономики, которые можно было развивать при участии концессионеров: добыча золота, нефти, железнодорожное строительство, сельское хозяйство и др. Такая конкретизация явилась следствием решения Совнаркома РСФСР по концессиям от 15 мая и признанием желательности участия иностранного капитала в

разработке естественных богатств страны. [153] А разработка «богатств» необходима для восстановления нормальной жизнедеятельности страны во всех сферах, что является экономическим обоснованием привлечения иностранного капитала и концессионной политики в целом. Еще раньше, а именно 18 марта 1918 г., вопрос о необходимости экономического сотрудничества между США и Россией обсуждался в Сообщении Петроградского общества заводчиков и фабрикантов о циркуляре Всероссийского Союза обществ заводчиков и фабрикантов о внешнеэкономических связях. [154] Иными словами, значение внешнеэкономического сотрудничества для разрушенной России понимала не только новая власть, но и сами промышленники. Однако официальная позиция правительства США по отношению к Советской России в 1918-1920 гг. была в целом негативной, и концессионная политика не получила должного развития. Первые американские концессии появились только в 1921 г.

Как известно, Советская Россия, а затем СССР унаследовали от Царской России в том числе законотворчество, механизмы построения и структуру системы законодательства. Недаром концепция «мозаичного» права переходного периода известного теоретика 20-х годов М. А. Рейснера была компромиссом трех «:классовых систем права: пролетарского,

крестьянского и буржуазного».[155]

Правоведы 20-х годов, как отмечает И. А. Исаев, придавали важное значение декретам, но все же главное место отводили судебным решениям как ведущей форме правотворчества. Объяснялось это отчасти тем, что декреты 1917-1920 гг. представляли собой нечто

разрозненное и не приведенное в систему.[156] Мы также считаем необходимым отметить, что концессионная политика и, как следствие, концессионное законодательство во многом зависели от различных неофициальных форм регулирования и строились в строгом соответствии с ними.

Сергей Геннадьевич Тищенко, Наталья Владимировна Курысь: «Концессионное право Союза ССР. История, теория, 33 факторы влияния»

Например, анализ различных писем и записок руководящих работников Советского государства показал, что многие тезисы, изложенные в них, впоследствии нашли отражение как в Декрете о концессиях, так и в условиях концессионных договоров. В Записке наркома внешней торговли РСФСР Л. Б. Красина об американской концессии на Камчатке от 10 августа 1920 г. (обратим внимание - до принятия Декрета о концессиях) содержится точное указание на срок, приемлемый для концессии (30-40 лет), а также указывается на негласное условие для большинства последующих концессий - «признание Американским правительством Советского правительства или, по меньшей мере, допущение хотя бы торговых или Центросоюзных представителей в США». [157] Это условие являлось логичным продолжением другого: концессии выдавались иностранным предпринимателям в обмен на отказ фирм от всех претензий по национализации имущества, если они имели таковое до революции.[158] Первый проект Декрета о концессиях, составленный еще в 1918 г., подготовлен в строгом соответствии

с рекомендациями постановления Совнаркома от 28 мая 1918 г. [159] В основу не только советской концессионной политики, но и законодательства также легли различные протоколы

СНК по целому ряду вопросов.[160] С. А. Сосна указывает, что богатый материал для изучения концессионной политики в СССР и особенностей ее реализации дает официальная переписка различных государственных органов страны (включая ОГПУ). Многие из таких документов помечены грифом «Секретно» или «Совершенно секретно», что красноречиво свидетельствует о стиле и методах работы партийно-политического и хозяйственного аппаратов советской власти.[161]

Следующим важным шагом в формировании концессионного законодательства, а по мнению некоторых ученых, началом первого этапа,[162] явилась правительственная Программа экономических отношений с капиталистическими странами, выработанная 23 мая в Кремле на совещании с участием В. И. Ленина и озвученная 26 мая 1918 г. на I съезде ВСНХ. По словам В. А. Шишкина, Программа стала первой попыткой наметить общие условия предоставления

концессий.[163] В ней были изложены первые 12 положений по вопросу о предоставлении концессий. Некоторые из них носили слишком общий характер и были переработаны с учетом конкретных требований на заседании СНК 9 августа 1918 г.

1. Территориальное расположение концессий не должно создавать определенных сфер влияния иностранных государств в России.

2. Правовое регулирование в социальной и торгово-промышленной сфере обязательно для иностранного капитала, работающего в России.

3. Изъятия из действующих декретов как исключение могут делаться лишь путем издания специальных постановлений СНК или ЦИК Советов в каждом отдельном случае.

4. Государству предоставляется предпочтительное право на закупку у иностранного предпринимателя его продукции.

5. За Советской республикой сохраняется право досрочного выкупа концессионного предприятия.

6. Переуступка концессии без разрешения правительства недопустима.

7. Государство участвует в доходе концессионного предприятия, если доход этого предприятия превышает определенную сумму (норму).

8. Иностранному предпринимателю может быть гарантирована выплата процентов на затраченный капитал в денежной или товарной форме.

9. При товарной форме расчетов сырье, идущее на изготовление этих товаров, служащих формой платежа, должно быть переработано в России.

10. Иностранный капитал в товарной форме может быть привлечен к организации и устройству государственных предприятий с выдачей в компенсацию за это права на аренду еще не использованных богатств России (преимущественно на Северо-Востоке и Дальнем Востоке).

11. В концессионном договоре должны быть точно зафиксированы сроки начала и осуществления строительного и эксплуатационного плана.

12. Советское правительство во всех стадиях организации и эксплуатации концессионного предприятия имеет право контроля и ревизии всех его дел.

Показательны преемственность и учет исторического опыта в проведении концессионной политики при формировании законодательства, отраженные в изложении п. 1 Программы. Дело в том, что иностранный капитал играл в экономике царской России значительную роль. Причем либеральная инвестиционная политика царского правительства и сильное промышленное лобби привели к возникновению на территории России промышленных областей, являвшихся своеобразными сферами влияния иностранных монополий ряда капиталистических стран: на Урале и севере страны доминировал английский капитал, на юге России - франко-бельгийский, в Польше и на Украине - германский. Поэтому целью вышеуказанного пункта было предупреждение разделения России на сферы влияния иностранными государствами в период осуществления концессионной политики Советского государства.

Здесь позволим совершить еще один экскурс в историю. Иностранный капитал до революции имел не только территориальные, но и отраслевые предпочтения. Приоритеты ведущих стран-инвесторов выглядели следующим образом. Например, английский капитал преобладал в области золотодобычи, нефтедобычи и горнозаводской промышленности Сибири. Основным объектом интересов английских капиталистов были монополии, поэтому его

деятельность освещалась в основном в работах по истории монополий в России. [164] Приобретая уже действовавшие предприятия или создавая в России новые, англичане пользовались привычной им системой ступенчатых держательских компаний. Уходившие таким путем вверх нити контроля над английскими нефтяными предприятиями в Баку и Грозном вели в своем большинстве к двум могущественным группам - «Шелл» и

Стюарта-Гладсона, боровшимся за монополию на нефтяном рынке.[165]

Доминирующими в качестве объектов деятельности бельгийских обществ являлись: добыча угля, производство кокса, городской транспорт, а также, наряду с обществами других стран, горная металлургия, металлообработка, машиностроение, производство кирпича и керамических изделий и добыча благородных металлов. В городском транспорте и стекольной промышленности каких-либо других иностранных обществ, кроме бельгийских, вообще не было. Французские общества действовали в основном в тех же отраслях, что и бельгийские, уступая им в большинстве случаев как по числу, так и по сумме акционерных капиталов. Часто бельгийский и французский капитал действовали совместно. Лишь в производстве цемента, добыче и выплавке меди, а также в предприятиях водоснабжения и канализации французские

общества занимали ведущее место.[166]

Парадоксален тот факт, что приток французских капиталов в 1890-х - начале 1900-х гг. не только способствовал быстрому развитию русской промышленности, как писала французская «Temps», но и привел к тому, что Россия обогнала Францию и Бельгию по некоторым важным показателям развития тяжелой промышленности, таким как выплавка чугуна, и показала высокие темпы развития в сталелитейной и каменноугольной промышленности. [167] По утверждению «Temps», благодаря притоку французских капиталов Россия, занимавшая в 1870 г. седьмое место по производству чугуна, к 1899 г. оказалась на четвертом, оставив позади себя Бельгию, которая с пятого места была отброшена на седьмое, и Францию, передвинувшуюся с четвертого на пятое место. В то время как производство чугуна во Франции в период с 1870 по 1899 г. возросло с 1 178 000 до 2 576 000 т, в России соответственно произошел гораздо более резкий скачок с 360 000 до 2 675 000 т. К 1899 г. Россия почти догнала Францию по производству стали, увеличив ее выпуск за период с 1880 по 1899 г. в четыре раза. За восемь лет (с 1892 по 1900 г.) производство угля в России возросло с 6 700 000 до 15 760 000 т.[168]

Результаты деятельности, формы организации французского и бельгийского капитала изучены благодаря работам русских и иностранных ученых: Р. Жиро,[169] Д. Мак-Кея,[170] Ю. Б. Соловьева,[171] В. И. Бовыкина[172] и др. Движущей силой французского капитала являлись банки. Учредителями ряда промышленных предприятий в России были парижский банкирский дом Ротшильдов, Национальная ученая контора, а позже - Парижский Международный банк.

Германия обладала гегемонией в российской электротехнической промышленности и оказывала огромное влияние на энергетическую и химическую отрасли, была представлена также в горнометаллургической и металлообрабатывающей промышленности Царства Польского.[173] О деятельности германского капитала писали, к примеру, B. C. Дякин,[174] Н. Л. Наниташвили [175] и В. С. Зив. [176] Предприятия, создававшиеся в России германским капиталом, представляли собой как дочерние общества крупных германских промышленных фирм, так и филиалы, тесно связанные с ними производственно. Эти фирмы обычно пользовались поддержкой германских банков. Сравнительное исследование деятельности в России капиталов различных «национальностей», предпринятое B. C. Зивом, показало, что германский акционерный капитал, не без основания, признавался самым организованным и влиятельным, а его дальнейшее участие в послевоенной российской экономике не подвергалось

сомнению.[177]

Американский капитал на рубеже XIX-XX вв. делал в России первые шаги, несмотря на то, что первый торговый договор между Россией и США был заключен в 1832 г.[178] На рубеже веков между странами преобладали торговые отношения, большинство американских компаний экспортировали в Россию широчайший ассортимент товаров. Американцы стали пионерами в инвестировании российского сельскохозяйственного машиностроения, а американский рынок капиталов успел вложить в российскую промышленность 117,7 млн руб.[179] Исследователь финансов дореволюционной России А. П. Погребинский отмечал значительный рост интереса Америки к России именно накануне революции 1917 г., при Временном правительстве.[180]

На иностранный капитал, инвестируемый в российскую промышленность, накладывали отпечаток экономические и правовые условия, а также исторические традиции тех держав, откуда он вывозился. Это обусловливало отличия в образе действия и сферах приложения иностранного капитала разного «национального» происхождения.

Возвращаясь к вопросу о преемственности норм концессионного права после революции, необходимо отметить, что обозначенные выше условия предоставления концессий в РСФСР имеют общие положения с такими памятниками концессионных соглашений, как упомянутая в настоящей работе концессия Ивана Грозного, выданная в 1569 г. англичанам. Например, аналогичными являются нормы, устанавливающие предпочтительное право государства (царя) на закупку у производителя его продукции.

В представленных положениях четко прослеживается обстоятельство, согласно которому изначально одним из основных принципов внешнеэкономической политики Советской республики в отношении допуска в страну иностранного капитала был возмездный характер отчуждения концессий. Также очевидна усиленная роль государства в регулировании концессионной деятельности и контроле над ее осуществлением, которая в будущем найдет отражение в концессионных договорах. Но этот документ содержал наиболее полную и детальную разработку условий концессионного соглашения и, по существу, определил советскую концессионную политику на ее начальном этапе. Тезисы Программы являлись достаточно подробной инструкцией для заключения концессионного договора. Также весьма важным условием концессионного соглашения был п. 11 тезисов об установлении точных сроков начала работы и осуществления строительного и эксплуатационного плана. Это положение нашло отражение во всей последующей концессионной практике Советского государства.[181]

Программа экономических отношений с капиталистическими странами, согласно периодизации В. А. Шишкина, положила «официальное» начало формированию государственно-правовых основ концессионной политики.

В конце июня 1918 г. в ВСНХ поступило первое концессионное предложение от норвежского подданного Э. Ганневига и русского художника А. Борисова на строительство железной дороги от Оби через Северный Урал до Балтийской железной дороги. Предполагаемая концессия получила название «Великий северный железнодорожный путь».

Серьезный интерес к ней проявил идеолог советской концессионной политики В. И. Ленин.[182] 4 февраля 1919 г. Совнарком признал концессии допустимыми в интересах развития

производительных сил страны, а данную концессию - желательной.[183] Но гражданская война и экономическая блокада помешали развитию концессионной политики, разработке концессионного законодательства и ведению полноценных и продуктивных переговоров.

Следующий шаг в этом направлении стал возможен лишь в 1920 г. 4 марта Л. Б. Красиным были представлены «Тезисы о концессиях», а 25 марта они были подписаны В. И. Лениным. Заложенные в «Тезисах» принципы позднее вошли в Декрет СНК РСФСР от 23

ноября 1920 г. «Общие экономические и юридические условия концессий».[184] В «Тезисах» говорилось о том, что Правительство РСФСР будет предоставлять такие концессии, которые не конкурируют с уже национализированной промышленностью; развивают те производства, которые советская экономика быстро поднять не может; наименее истощают природные богатства и рабочую силу; в кратчайший срок и в наибольшей степени увеличивают

производственную мощь страны.[185]

С принятием Декрета СНК РСФСР от 23 ноября 1920 г. закончился первый этап развития концессионной политики и формирования концессионного законодательства и начинался второй. В Декрете отмечалось, что «процесс. восстановления разрушенного народного хозяйства. может быть ускорен во много раз путем привлечения иностранных государственных и коммунальных учреждений, частных предприятий, акционерных обществ, кооперативов и рабочих организаций других государств к делу добывания и переработки природных богатств России». Сотрудничество могло осуществляться «с солидными, заслуживающими доверия, иностранными промышленными обществами и организациями».

В Декрете были сформулированы следующие «общие экономические и юридические условия концессий»:

1. Концессионеру будет предоставляться вознаграждение долей продукта, обусловленной в договоре, с правом вывоза за границу.

2. В случае применения особых технических усовершенствований в крупных размерах концессионеру будут предоставляться торговые преимущества (как-то: заготовка машин, специальные договоры на крупные заказы и т. д.).

3. В зависимости от характера и условий концессий будут предоставляться продолжительные сроки концессии для обеспечения полного возмещения концессионеру за риск и вложенные в концессию технические средства.

4. Правительство РСФСР гарантирует, что вложенное в предприятие имущество концессионера не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции.

5. Концессионеру будет предоставляться право найма рабочих и служащих для своих предприятий на территории РСФСР с соблюдением Кодекса законов о труде или специального договора, гарантирующего соблюдения по отношению к ним определенных условий труда, ограждающих их жизнь и здоровье.

6. Правительство РСФСР гарантирует концессионеру недопустимость одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами Правительства условий

концессионного договора.[186]

С целью конкретизации предложений и скорейшей реализации Декрета СНК сформировал перечень возможных объектов концессий, главным образом в Сибири и на севере Европейской

России (лесные, горные, сельскохозяйственные).[187]

Поскольку Декрет был принят в период «военного коммунизма», это не могло не отразиться на его содержании. Как указывает Ю. Юмашев, по сравнению с Программой экономических отношений с капиталистическими странами 1918 г. в Декрете имеются ограничивающие права концессионера положения, например, в части права собственности на продукцию предприятия. Если в 1918 г. «Советское государство оговаривало себе право лишь на покупку части этой продукции, то в соответствии с Декретом от 23 ноября 1920 года вся продукция концессионного предприятия принадлежит государству и только часть ее может предоставляться концессионеру в качестве вознаграждения». [188] Этот факт указывает на государственную монополизацию экономической деятельности, в том числе через концессионные механизмы. Поэтому положения Декрета о гарантиях от национализации, конфискации, реквизиции и одностороннего изменения правительством условий концессионного договора звучат как изъятия из жесткого правового регулирования времен «военного коммунизма», как уступка иностранному капиталу, выразившаяся в добровольном отказе правительства РСФСР от применения обычных в тот период карательных и ограничительных экономических мер. Например, как и в 1917 г., на первом этапе национализации промышленности, так и в 1920 г., на втором этапе, продлившемся до марта 1921 г.,[189] продолжали издаваться и исполняться такие законодательные акты, как Декрет СНК «О реквизициях и конфискациях» [190] и постановление ВСНХ «О национализации предприятий». [191] Эта уступка иностранному капиталу была результатом признания, во-первых, кризисного состояния народного хозяйства страны и, во-вторых, того, что оно является неотъемлемой частью мирового хозяйства.[192]

Тем не менее Декрет от 23 ноября 1920 г. представляет собой, по словам М. М.

Богуславского, «исторический документ», [193] определивший начало и основные положения концессионного законодательства на все время осуществления концессионной политики.

Теоретические методы концессионной политики не могли дать желаемого результата без практической реализации. Поэтому В. И. Ленин последовательно добивался принятия

Сергей Геннадьевич Тищенко, Наталья Владимировна Курысь: «Концессионное право Союза ССР. История, теория, 39 факторы влияния»

практических мер для создания условий, обеспечивающих проведение в жизнь Декрета о концессиях. Например, на его основе 1 февраля 1921 г. СНК принял постановление, одобрявшее в принципе выдачу нефтяных концессий и предлагавшее ВСНХ разработать их условия.[194]

Следующие законодательные меры в области концессионной политики принимались уже после официального введения новой экономической политики на X съезде РКЩб) в марте 1921 г. Как говорилось выше, концессионная политика и законотворчество началось гораздо раньше введения НЭПа, хотя в обиходе концессии часто ассоциируются именно с новой экономической политикой. Более того, хронологически раньше введения НЭПа публиковались исследования об иностранных концессиях. Так, уже в 1920 г. достаточно большим тиражом (20 000 экз.) была издана монография И. И. Степанова «Об иностранных концессиях», в которой критика капиталистической формы хозяйствования перемежалась с доводами о необходимости привлечения иностранного капитала в советскую промышленность для ее скорейшего

восстановления. [195] В работе, носившей, скорее, популярный характер, раскрывалась суть концессий, причины, побудившие интерес западных промышленников к концессиям в России, и необходимость советской промышленности в них, рассуждения о том, кому и какие концессии можно выдавать, не упрочат ли они капиталистический строй, вопросы о совместимости советского строя и концессий, а также многое другое. Дореволюционный опыт концессий представляется только с негативной стороны, в качестве примера того, «чем не должны быть наши (советские. - Авт.) концессии».[196] При этом открыто признается, что «мы не можем быстро идти вперед без экономических связей с капиталистическим миром. И у нас

нет оснований бояться более близкого соприкосновения (выделено нами. - Авт.) с ним».[197] Интересным представляется тот факт, что спустя три года после октябрьской революции на страницах анализируемого издания она неоднократно называется «октябрьским переворотом»

или «социалистическим пролетарским переворотом».[198]

Итак, с введением новой экономической политики, цель которой В. И. Ленин обозначил

как «получение концессий», [199] в государстве активизировалась концессионная политика и продолжилось формирование концессионного законодательства. 29 марта 1921 г. Совнаркомом были приняты «Основные принципы концессионных договоров», состоящие из 10 тезисов, в которых определялись обязанности концессионеров как с точки зрения соблюдения законов РСФСР, технических норм развития производства, так и в отношениях с советскими профсоюзами, рабочими и специалистами по условиям найма, труда, материального и продовольственного обеспечения, сроков и способов оплаты и т. п. Это был первый документ, регламентировавший и конкретизировавший положения концессионных договоров. В дальнейшем именно на него ссылались практические работники при переговорах с

потенциальными концессионерами до разработки типового концессионного договора.[200]

Учитывая оживление концессионного дела в 1921 г., требовалось создание единого органа, занимающегося приемом заявок концессионеров, их предварительным рассмотрением и анализом, ведением переговоров и общей координацией концессионной деятельности. Но первые шаги в направлении создания специального концессионного аппарата были сделаны только по прошествии полугода со времени издания первого Декрета о концессиях. Постановлением СТО от 30 июня 1921 г. при ВСНХ был учрежден Концессионный комитет. Круг интересов этого комитета ограничивался лишь рассмотрением концессионных предложений в области промышленности: разработка общего плана промышленных концессий и согласование его с производственными программами ВСНХ; согласование этих программ с Госпланом и отдельными комиссариатами, заинтересованными в той или иной концессии; ведение переговоров с соискателями концессий в сфере, подведомственной ВСНХ. На протяжении второй половины 1921 г. Концессионный комитет разработал общий концессионный план страны в виде сводки объектов концессий по всем главным отраслям промышленности, а также подготовил типовые договоры на лесную, горную, нефтяную и

другие концессии.[201]

Сосредоточение управления концессионным делом в одном ведомстве не было завершено, и концессионные предложения могли рассматриваться в Госплане, Наркомвнешторге и других органах, которые также имели право на заключение предварительных договоров. Поэтому на рассмотрение СНК в ноябре 1921 г. был вынесен проект о сосредоточении всех дел о концессиях в особой комиссии. В результате рассмотрения представленного проекта постановлением СНК от 15 ноября 1921 г. была организована постоянная Концессионная комиссия при Госплане по принципу ведомственного представительства (НКИД, НКВД, ВСНХ, НКЮ, ВЦСПС и НКЗ).

Неразбериха в структуре органов, осуществлявших координацию концессионной политики и практики, продолжалась вплоть до марта 1923 г. 8 марта 1922 г. постановлением СТО организуется Комиссия по делам о смешанных обществах. Параллельное существование Концессионной комиссии при Госплане и Комиссии по делам о смешанных обществах не могло не поставить вопрос об их объединении, ибо смешанные общества, организуемые с участием иностранного капитала, как отмечали И. Бернштейн, Б. Ландау и В. Машкевич, «являлись теми же концессионными организациями, которые по существу своему должны были входить в круг ведения концессионной комиссии».[202] Здесь необходимо отметить, что утверждение авторов об аналогии концессионных организаций и смешанных обществ мы находим спорным, так как сущность и аспекты деятельности концессионных организаций исходят из правовой природы концессии и концессионного договора, например, как акта, посредством которого государство наделяет частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых из своих функций в хозяйственной сфере, в отношении к объектам, по общему правилу изъятых из гражданского оборота. Деятельность совместных с иностранным капиталом обществ далеко не всегда осуществлялась в сфере деятельности, изъятой из гражданского оборота. Исключение составляют лишь акционерные общества, создаваемые специально для эксплуатации какой-либо концессии. Утверждение вышеназванных авторов можно считать верным только с точки зрения применения к таким обществам «концессионного порядка» утверждения уставов, т. е. утверждения уставов СНК СССР по представлению Главконцесскома, которое во времена НЭПа применялось ко всем юридическим лицам, если их акции приобретались иностранными физическими или юридическими лицами.

Итак, в целях устранения параллелизма в управлении концессионным делом в апреле 1922 г. был образован Главный комитет по делам о концессиях и акционерных обществах, заменивший существовавшую с марта 1922 г. Комиссию по рассмотрению предложений об образовании смешанных обществ и Концессионный комитет при Госплане.[203] Таким образом, на новую организацию было возложено не только рассмотрение вопросов, связанных с привлечением иностранного капитала в концессионной форме, но и вопросов организации акционерных обществ вне зависимости от их характера.

Как видно, функции организации и управления концессионным делом неоднократно передавались то одной, то другой комиссии при разных ведомствах, пока процесс централизации не завершился учреждением Главного концессионного комитета (Главконцесскома) при СНК согласно Декрету ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 8 марта

1923 г. [204] Образование СССР и принятие новой Конституции, относившей заключение концессионных договоров к исключительной компетенции Правительства СССР, потребовали превращения Главконцесскома в орган союзного значения при Совнаркоме СССР. Законодательно такое положение Главконцесскома закреплялось Декретом СНК от 21 августа 1923 г. [205] Основной целью Декрета является централизация концессионных вопросов в Главконцесскоме (ст. 9, 10). В августе 1923 г. дела об акционерных обществах (без участия иностранного капитала) были переданы Экономическому совещанию РСФСР (ЭКОСО).

В общей иерархии советских органов Главный концессионный комитет (ГКК), являясь вспомогательным органом СНК, образовывался не по принципу представительства от ведомств, а путем персонального назначения СНК (ст. 1, 2 Декрета от 21 августа 1923 г.).

Главконцесском возглавлялся председателем и четырьмя членами, назначаемыми непосредственно правительством. Председателями ГКК в разное время были: Г. Л. Пятаков (1923-1925), Л. Д. Троцкий (1925-1927), В. Н. Ксандров (1928-1929), Л. Б. Каменев (1929-1932), А. Б. Трифонов (1933-1937). Численность работающего в ГКК персонала все время колебалась и в целом отражала «конъюнктуру» в этом вопросе - от 25 сотрудников в

1922 г., 177 - в «пиковом» 1928 г., до 6 человек в 1933 г.[206]

По своему характеру деятельность ГКК была разделена на:

а) руководство привлечением иностранного капитала к деятельности в СССР;

б) руководство наблюдением за действующими концессиями;

в) руководство деятельностью местных концессионных органов (концессионные комитеты при СНК союзных республик, концессионные комиссии при торгпредствах СССР за границей, концессионные комиссии при союзных наркоматах).

Декрет уточняет, что в компетенции ГКК находятся только вопросы привлечения промышленных иностранных инвестиций, но не займов и кредитов, а также организация, управление и контроль за деятельностью коммерческих, т. е. преследующих цель извлечения прибыли, организаций, исключая иностранные филантропические организации в СССР (п. «а» ст. 3 Декрета). В соответствии со ст. 4-7 ранее принятого Декрета ВЦИК и СНК от 12 апреля

1923 г. «О порядке сдачи губернскими (областными) Исполнительными Комитетами концессий на коммунальные предприятия» договоры о предоставлении концессии на коммунальные предприятия иностранным гражданам или фирмам, а равно концессионные договоры, содержащие какое-либо отступление от общих законов, могут быть заключены только с

соблюдением особой процедуры. [207] Переговоры о заключении договора должны вестись исключительно губернскими (областными) Исполнительными комитетами, далее проекты рассматриваются в Главном управлении коммунального хозяйства НКВД и с заключением отправляются в ГКК. После этого одобренные ГКК проекты направляются в СНК, который разрешает или запрещает губернскому (областному) Исполнительному комитету заключение

соответствующего договора. Разрешенные соглашения заключаются от имени губернского (областного) Исполкома под их ответственность в пределах местных средств и имущества. В соответствии с п. 2 ст. 8 Декрета «государство никакой дополнительной ответственности по означенным договорам не несет».

Главконцесскому были предоставлены достаточно широкие полномочия. Учитывая, что концессионные договоры утверждались СНК, Главконцесском мог с согласия концессионера изменять отдельные условия концессионного договора, давать разъяснения и предложения по вопросам выполнения концессионных договоров (п. «г» прим. 2; п. «д» прим. 2 к ст. 3). Также к функциям ГКК относились: руководство допуском иностранного капитала в промышленность; торговлей и иной хозяйственной деятельностью на территории РСФСР и союзных с ней советских республик; ведение переговоров о заключении концессионных договоров и контроль за такими переговорами, если они велись с санкции Главконцесскома другими ведомствами; рассмотрение проектов договоров; рассмотрение проектов уставов акционерных обществ с участием иностранного капитала, а также ходатайств иностранных компаний о допуске их к операциям на советской территории; представление проектов концессионных договоров и уставов акционерных обществ с иностранным участием на утверждение СНК и др. Теперь, в отличие от первой Концессионной комиссии, ни одно учреждение или комиссариат не имели права вести переговоры о предоставлении концессий без предварительного разрешения Главконцесскома. После получения такого разрешения необходимо было руководствоваться в переговорах его инструкциями, а при необходимости передавать дела для непосредственного обсуждения в ГКК.

Структура органов, действующих в составе и под непосредственным руководством ГКК в окончательном варианте после завершения ее формирования, была достаточно разветвленной (см. рис. 1).

Рис. 1

Отдельные концессионные комиссии и комитеты были необходимы для всеобъемлющего выполнения функций ГКК и, в частности, наблюдения за действующими концессиями. Эта функция стала первостепенной по мере увеличения числа действующих концессий. Дополнительно для ее осуществления в августе 1925 г. была создана специальная постоянная

комиссия по наблюдению за действующими концессиями в составе ГКК.[208] Ее структура, функции и полномочия подробно регламентированы «Инструкцией для работы постоянной комиссии ГКК по наблюдению за выполнением обязательств по концессиям», утвержденной постановлением Главконцесскома от 5 ноября 1925 г.

Для облегчения поиска потенциальных инвесторов, предварительного рассмотрения поступающих из соответствующих стран концессионных предложений, выяснения финансовой и технической состоятельности фирм и лиц, ходатайствующих о выдаче концессии, ведения с

ними предварительных переговоров за границей, [209] при торговых представительствах создавались концессионные комиссии. Их компетенция определялась «Положением о концессионной комиссии при торговом представительстве Союза ССР.». Комиссии были созданы в Германии, во Франции, в Англии,[210] а также в Японии, Италии, Швеции.

Как видно из рис. 1, в систему подведомственных ГКК органов входили концессионные комитеты союзных республик, деятельность которых регулировалась Постановлением СНК

СССР от 14 декабря 1927 г.[211] В свою очередь им было предоставлено право создавать концессионные комиссии при облисполкомах и республиканских наркоматах, а также концессионные комиссии при союзных наркоматах, которые подчинялись директивам, указаниям и инструкциям комитетов (ст. 7 Постановления). Фактически были учреждены

концессионные комитеты при правительствах РСФСР, [212] УССР, БССР и Закавказской федерации, концессионные комиссии при ВСНХ СССР, Наркомфине СССР, Наркомторге СССР, Наркомате путей сообщения СССР и при республиканских ведомствах - наркоматах земледелия и финансов РСФСР и ВСНХ РСФСР, а также Дальневосточная концессионная комиссия при Далькрайисполкоме.

Таким образом, централизация концессионного дела не закончилась с созданием Главконцесскома при СНК СССР в 1923 г. Формирование всей системы управления концессионным делом продолжалось и в середине, и в конце 20-х годов с созданием подразделений основного элемента управления концессионным делом в институциональном[213] плане.

Основы советской концессионной политики и правового регулирования были заложены, по словам В. А. Шишкина, в период до 1924 г. [214] Действительно, было разработано концессионное законодательство, которое ставило концессии под контроль Советского государства, а также создан орган централизованного управления всем процессом (что не мешало, впрочем, развиваться этому механизму). Именно 1924 г. В. П. Бутковский датирует окончание второго этапа концессионной политики, на котором произошло резкое уменьшение числа концессионных предложений, но, вместе с тем, улучшение их качества.

Поскольку осуществление концессионной политики Советского государства базировалось на его внешнеэкономической деятельности и, наряду с восстановлением и развитием народного хозяйства, преследовало цель улучшения его международного положения, необходимо выделить основные шаги правительства в этой сфере на международной арене. В 1922 г. на Генуэзской и Гаагской конференциях вопрос о концессиях приобрел огромное значение, поскольку концессии предлагались советским правительством как одно из средств урегулирования претензий иностранных государств. На Гаагской конференции российская делегация предоставила в подкомиссию частной собственности список предприятий, предполагаемых к сдаче в концессию. Однако все попытки иностранных делегаций рассмотреть возможность возвращения под видом концессий национализированных предприятий их бывшим владельцам были советской делегацией отвергнуты. Делегация твердо придерживалась установки на то, что при сдаче того или иного предприятия в концессию советское правительство будет исходить только из соображений экономической выгоды, не принимая во внимание, кому ранее принадлежало это предприятие. Бывшие владельцы предприятия могут участвовать в конкурентной борьбе за предоставление концессии, и тот факт, что им это предприятие лучше знакомо, чем другим претендентам, может явиться основанием для получения преимущества в заключении договора. Следует подчеркнуть, что основным условием предоставления концессий бывшим иностранным собственникам предприятий на территории СССР был их отказ от претензий на национализацию ее собственности. Так, например, договор на концессию со шведской компанией СКФ от 5 апреля 1923 г. был

подписан в обмен на отказ от таких претензий.[215]

Если в список объектов возможных концессий, включенный в Декрет СНК о концессиях 1920 г., входили в основном сырьевые отрасли (лесные, горнодобывающие и сельскохозяйственные объекты на окраинах России - на севере и юго-востоке европейской части, в Сибири [216] ), то список, представленный на Гаагской конференции (всего 185 объектов[217]), наряду с вышеуказанными, был пополнен предприятиями перерабатывающей промышленности (см. табл. 2).

Таблица 2

Объекты концессий, предложенные Советским правительством на Гаагской конференции [218]

Из приведенной таблицы следует, что основные отрасли промышленности, требующие для восстановления и дальнейшей работы вливаний иностранного капитала, не изменились с царских времен.[219] Кроме того, как и в дореволюционный период, распределялись приоритеты различных стран в промышленности и территориальность приложения капитала.

Современные авторы расходятся в оценках итогов Генуэзской и Гаагской конференций. Так, Ю. М. Юмашев в ряде своих работ говорит о том, что предложения по концессиям западными державами не были приняты, объясняя это тем, что ни правовые, ни экономические льготы сами по себе не могли привлечь иностранных инвесторов, поскольку существовавшая в РСФСР административная система управления народным хозяйством была не в состоянии обеспечить им эффективное функционирование вкладываемых капиталов. [220] Кроме того, краеугольным камнем и серьезным препятствием в привлечении иностранного капитала в СССР стала неурегулированность вопроса о национализированной иностранной собственности. Не получила положительного решения проблема предоставления иностранных займов из-за требования возврата старых долгов. Тактика «концессионного бойкота» была сформулирована в резолюции Нерусской комиссии Гаагской конференции, принятой 20 июля 1922 г. В

резолюции говорилось: «Конференция обращает внимание всех представленных здесь правительств на желательность того, чтобы все правительства не поддерживали своих подданных в их попытках приобрести в России имущество, ранее принадлежавшее иностранным подданным и конфискованное после 1 ноября 1917 г.»[221]

Это обязательство выполнялось довольно строго и, как отмечает А. Г. Донгаров, заметно сузило возможности советской концессионной политики. [222] За выполнением резолюции Гаагской конференции внимательно следили объединения бывших владельцев собственности в России, которые были созданы во всех основных странах-инвесторах. Задачу по защите национализированной собственности сограждан от передачи ее в концессию иностранцам брали на себя также правительства западных стран и их дипломатические представители в Москве. Например, когда с американской группой «Фаркухар» был подписан договор, нарушивший, по мнению французской стороны, французские права на промышленную собственность в Макеевке, Франция заявила протест правительству США и предприняла

несколько демаршей в отношении советского правительства. [223] Осуществлению концессионной политики препятствовала также нерешенность проблемы аннулированных после революции долгов.

Другие авторы, например А. Л. Катков, [224] называют 1922 год «переломным» в концессионной политике. По его мнению, ярчайшей характеристикой результатов конференций можно считать статистические данные образования концессионных предприятий на территории Советского государства. Действительно, несмотря на неурегулированность многих вопросов, в частности, о национализированной иностранной собственности, выплате старых долгов и др., к концу 1922 г. поступило около 400 предложений о готовности заключить с Советским

государством концессионный договор. [225] Между тем государственная политика в этом направлении была чрезвычайно избирательной. В 1921 г. было заключено лишь 5

концессионных соглашений, в 1922 г. - 10 и только в 1923 г. - уже 44.[226] Данные Л. Г. Ляндау по количеству заключенных договоров незначительно разнятся. Так, в 1923 г., согласно

источнику, было заключено 37 договоров, а в 1924 г. - 32.[227] Представленные концессии распределялись между странами, заключившими концессионные договоры на 1 января 1925 г., следующим образом (см. табл. 3).

Сумма иностранного капитала по договорам равна приблизительно 100 млн руб., однако

точно определить ее, по словам Л. Г. Ляндау не представлялось возможным.[228] Таблица 3

Географическая структура концессий в СССР [229]

Тем не менее, поскольку иностранные предприниматели были заинтересованы во вложении капитала в концессионные предприятия на территории СССР, то предложения от потенциальных иностранных инвесторов значительно превышали количество предлагаемых объектов концессий. Этот факт наглядно иллюстрирует таблица предложений, поступивших до 1 января 1925 г. (см. табл. 4).

Таблица 4

Количество предложений относительно объектов концессий по отраслям промышленности и годам 234

Как видно из табл. 4, избирательность при заключении договоров была предельной, так как соотношение предложений зачастую в десятки раз превышало количество реально заключенных договоров.

Серьезность намерений советского правительства в отношении привлечения иностранного промышленного капитала подкреплялась широкой информационной поддержкой проводимой политики. Для разъяснения правовых условий и порядка деятельности концессионеров, а также их информирования об отраслях и объектах промышленности, требующих финансовых вливаний, территориальными концессионными комиссиями издавались специальные очерки с картами и чертежами по объектам. Один из таких очерков, исследованных нами, был посвящен горным концессиям на Дальнем Востоке и издан по материалам Дальневосточного горного управления Дальневосточной концессионной комиссией. Во введении указывается, что «ДВО Концессионного комитета настоящим очерком делает первый шаг к освещению ряда горных концессий с тех сторон, которые должны быть наиболее интересны и знать которые необходимо». [230] Важный момент: для

информированности потенциальных концессионеров о правовых условиях инвестирования на первых же страницах издания определяется правовое положение иностранцев и иностранных юридических лицах, выдержки из действующего в СССР горного законодательства, общие условия деятельности концессий, сведения о налогах, «повинностях» и льготах, особенностях производства в отдельных отраслях добывающей промышленности (например, приводится Постановление СНК СССР от 23 сентября 1924 г. «О мерах по подъему государственной и

частной золотопромышленности»). [231] Кроме того, дано описание 23 спроектированных

концессионных объектов: площадь, климатические характеристики районов, карты районов с указанием мест залежей полезных ископаемых, геоположение, удаление от железнодорожной сети, состав населения и рабочей силы, степень разработанности и рекомендации по оптимальным исследованиям. Причем описывалась история каждого месторождения, приводились сводные таблицы по объему добычи полезных ископаемых с начала разработки месторождения, основываясь на дореволюционных характеристиках (к вопросу о преемственности дореволюционного опыта в целом).

Конечно, в 1924 г., как и в последующие годы, законодательная деятельность в концессионной области продолжалась. Но теперь, поскольку основы в виде основополагающего законодательного акта, типовых концессионных договоров и концессионного аппарата были сформированы ранее, характер издаваемых актов изменился. Во-первых, ведущее место занимали разъяснительные, уточняющие нормативные акты ГКК, а также акты СНК СССР, допускающие концессионную деятельность в новых отраслях промышленности в связи с требованиями развития экономики и устанавливающие льготы. Во-вторых, дополнительные соглашения к уже заключенным договорам относительно отдельных концессий.

К первому блоку можно отнести, например, Постановление СНК СССР от 23 сентября 1924 г. «О мерах по подъему государственной и частной золотопромышленности», где допускались к деятельности иностранные концессионеры и устанавливались дополнительные

льготы, что порождало новые объекты концессий.[232] А в мае 1926 г., в целях привлечения иностранного капитала к участию в строительстве новых фабрик и заводов по программе индустриализации, СНК СССР принял Постановление о льготах в отношении концессий на

сооружение жилищ, фабричных зданий и других промышленных объектов. [233] Этим Постановлением строительные концессии уравнивались в правах с государственными организациями в отношении условий работы и налогообложения.

Второй блок нормативных актов иллюстрируется следующими примерами. Одной из самых успешных концессий являлась шведская концессия по производству шарикоподшипников «СКФ», работавшая в СССР по договору от 5 апреля 1923 г. Дополнительными соглашениями 1926 и 1928 гг. было оговорено расширение производства продукции в СССР и отказ от ее ввоза из-за границы. Эта фирма имела исторически корни в сотрудничестве с Россией. В качестве русского акционерного общества ее Устав был утвержден еще 9 февраля 1916 г. в Петрограде. [234] В конце 1928 г. фирма имела в Москве трансмиссионное и литейное предприятия, завод шарикоподшипников, на которых было занято 700 рабочих и около 20 технических специалистов из Швеции. Поражает разъяснительно-рекламная деятельность преуспевающего предприятия, выражавшаяся в выпуске специализированных периодических изданий о продукции предприятия и ее

применении в народном хозяйстве.[235]

Другие концессии, напротив, получали правительственные льготы из-за невозможности надлежащим образом исполнять условия концессионных договоров. Так, например, лесная концессия «Мологолес» с самого начала работы (Договор о концессии заключен 12 сентября 1923 г.) из-за недостатка средств испытывала затруднения. По итогам 1923/24 отчетного года концессионерам были предоставлены две льготы, касавшиеся производственной программы и расширения лесосек. С 1925 по 1927 г. концессия получает ряд новых льгот: перенесение сроков окончания работ, расширение территории, льготные тарифы на железной дороге и увеличение подвижного состава, отсрочка от всех видов платежей, освобождение от обязательства экспорта леса, широкое кредитование в советских банках на суммы до 5 млн руб. и краткосрочная правительственная ссуда в 2,2 млн руб.[236] Но даже такие послабления не спасли концессию от ликвидации в мае 1927 г.

Советское правительство шло даже на изменение основных направлений деятельности концессий в их интересах. Так произошло с концессией Ф. Круппа «Маныч» в Ростовской области, договор на которую был заключен 1 декабря 1922 г., а действовать она начала в 1923 г. Концессия была предоставлена на 36 лет и ориентирована на организацию зернового хозяйства. Нерентабельность в этой сфере деятельности заставила концессионеров обратиться с просьбой переориентировать деятельность концессии. Путем заключения нового концессионного договора в августе 1927 г. направление деятельности концессии было изменено на

скотоводческое.[237]

Дополнительными соглашениями изменялись также условия концессии на разработку марганцевых залежей в Чиатурах, в Грузии, вступившей в силу 25 июля 1925 г.[238] Так, согласно дополнительному договору от 7 июля 1927 г., «на территории концессии в Чиатурском районе будет выделен для Правительства участок залегания руды, который будет именоваться „участок правительства“, режим разработки на этом участке, а также определена скользящая шкала для роялти в зависимости от цены на единицу металла» (п. 1 § 3 и далее, § 24 Дополнительного договора).

Последний пример является частной иллюстрацией усиления контроля государства над концессиями, а также изменения условий концессионных договоров в свою пользу, особенно относительно успешных предприятий. В Чиатурах концессионер был обязан установить, имеется ли на участке правительства запас марганцевой руды в количестве, не меньшем 15 млн т (!). В случае обнаружения недостатка, к этому участку должны быть прирезаны прилегающие площади за счет участков на территории концессии по усмотрению концессионера (п. 3 § 3 Дополнительного договора). В результате предпринятых мер, как нормативных, так и ненормативных, государство имело абсолютный контроль над деятельностью иностранного капитала. Этот контроль создавал огромные технические трудности для деятельности концессионера и ставил его благополучие в полную зависимость от доброй воли советских органов. Нормотворчество центральных и местных органов было зачастую непродуманным и скоротечным, не отвечающим реальным потребностям. 10 сентября 1926 г. был принят Декрет, обязавший концессионные предприятия приобретать облигации государственного займа на сумму до 60 % их резервного капитала.[239] Несколько позже новым декретом они были освобождены от этого оброка.

Договорные права концессионеров нарушались вполне законными методами. 7 сентября 1926 г. СНК СССР вынес Постановление, в котором кредитование концессионеров советскими банками по общему правилу признавалось нецелесообразным, хотя концессионеры активно пользовались советскими кредитами. Теперь (как и до активной стадии в развитии концессионирования) концессионер обязывался ввозить из-за границы весь капитал, необходимый для осуществления концессионного договора. Закрытие кредита подрывало веру иностранных предпринимателей в гарантии, выдаваемые правительством в рамках концессионных договоров, и отказ в кредитовании был воспринят многими как нарушение договорных прав.

Последний пример указывает на то, что концессионные отношения регулировались не только нормами концессионного законодательства. Вопросы кредитования относятся к финансовому праву как отрасли права, а еще точнее - к банковскому праву как подотрасли права. Параллельно развивались и оформлялись другие отрасли права, регулирующие концессионные отношения. В рамках РСФСР это были принятые в 1922-1923 гг. Гражданский и Земельный кодексы, Кодекс законов о труде, Лесной кодекс, а также принятые позже или усовершенствованные Конституция СССР, нормы налогового, горного законодательства и др. Тот факт, что концессионные отношения регулировались не только нормами специального концессионного законодательства, но и нормами других отраслей права, позволяет определить его комплексный характер, а концессионное право квалифицировать как комплексную отрасль права. Подробнее речь об этом пойдет в следующем разделе.

Общая государственная политика в области экономики не могла не затронуть концессионные отношения. По Конституции СССР 1924 г. была изменена структура ВСНХ, в составе которой были созданы управления по отраслям промышленности, а также плановое управление. Несмотря на то, что на протяжении существования концессионных отношений развитие концессий не планировалось и не учитывалось в качестве элемента государственных планов, во второй половине 1926 г. под эгидой установления планового начала в народном хозяйстве Госплан СССР выработал «План концессионных объектов». План был обсужден и рассмотрен совнаркомами союзных республик и поступил в ГКК, после заключения которого

он должен был быть представлен на утверждение СНК СССР.[240]

В рамках планирования экономики были приняты одни из последних законодательных актов, определявших развитие концессионных и инвестиционных отношений в СССР: Постановления СНК СССР «Об основных положениях по привлечению иностранного капитала в народное хозяйство СССР» и разработанный Госпланом «Ориентировочный план

концессионных объектов» от 24 июля и 16 августа 1928 г. соответственно.[241] «Основные положения.» подтверждали заинтересованность государства в максимально возможном увеличении размера вкладываемых капиталов, создании концессионерами в СССР импортозамещающего производства полуфабрикатов и материалов, направлении средств на добычу цветных металлов, в машиностроение, бумажную и некоторые другие отрасли промышленности, в малоосвоенные районы страны. Со своей стороны государство обещало устранить основные препятствия экономического и административного порядка, мешавшие работе иностранного капитала в СССР. Была предусмотрена возможность предоставления концессионерам таможенных, налоговых и иных льгот. «Концессионный план» намечал сдачу в концессию около 100 крупных объектов в горнодобывающей, обрабатывающей, лесной и химической промышленности, сельском и коммунальном хозяйстве, энергетике. Подавляющая часть намеченных объектов входила в общий пятнадцатилетний план. Предлагались многочисленные объекты и сверх этого плана, поскольку они были частью генерального пятнадцатилетнего плана развития народного хозяйства СССР.

Как указывает В. А. Архипов, к началу 1928 г. почти все государственно-капиталистические методы регулирования утратили свое значение. Постепенно

ликвидировались концессии.[242] Отменялись законы, допускающие действие смежных форм частного предпринимательства. 15 мая 1928 г. Постановлением СНК был отменен Закон 1921 г.

об аренде. [243] Действовали лишь те предприятия, срок аренды которых не истек. Но прекращение им отпуска топлива, сырья, нарушение договорных обязательств привели к их окончательному закрытию.

Свертывание НЭПа в конце 20-х годов официально обозначило окончание концессионной политики. По вопросу окончания НЭПа нет единого мнения. О. Р. Лацис полагал, что экономическая политика в деревне, основанная на ленинских принципах, проводилась «вплоть до конца 1927 г.».[244] В. П. Данилов датировал «слом» НЭПа 1928-1929 гг.[245] А. П. Угроватов придерживается аналогичной точки зрения и считает, что НЭП существовала только на протяжении 20-х годов и фактически была свернута в 1929 г. То, что отдельные элементы

действовали в экономике и в начале 30-х годов, не меняло авторскую точку зрения.[246] Напротив, по мнению других ученых, НЭП исчерпала себя в начале 30-х годов. В. А. Архипов указывал, что курс на ликвидацию частно-торгового предпринимательства был принят уже в конце 1927 г.[247] А известный исследователь экономической истории России, автор многих

научных трудов о периоде НЭПа Ю. П. Бокарев[248] называл распоряжение Совнаркома от 11 октября 1931 г., запрещающее частную торговлю, юридическим закреплением «смерти»

НЭПа.[249] Академик М. П. Ким говорит о 1932-1933 гг. как о времени окончания НЭПа.[250]

В числе причин прекращения новой экономической политики (кроме собственно политических) называют отсутствие осмысления представления о совмещении противоположностей - «рыночной НЭП» и «планового социализма».[251] Именно концессии не смогли совмещать в себе рыночные и плановые начала в том виде, в котором их хотело бы видеть советское руководство, поскольку преобладающей во второй половине 20-х годов стала

общая тенденция к этатизации (огосударствлению)[252] всех сфер жизнедеятельности общества.

Ряд концессионных договоров был расторгнут. Новые концессионные договоры, начиная с 1928-1929 гг., не подписывались. Ликвидировались существующие концессии. В целом концессионная политика потерпела крах.

Как пишут современные авторы, [253] угрожающих размеров вред был нанесен концессионной политике в результате «шахтинского дела» об экономическом вредительстве и шпионаже. В мае-июле 1928 г. была осуждена группа инженеров и техников, необоснованно обвиненных в создании контрреволюционной вредительской организации, которая якобы действовала в Шахтинском и других районах Донбасса. В сообщении прокурора Верховного Суда СССР, опубликованном во всех центральных органах печати, указывалось, что данная организация под руководством заграничного центра осуществляла злостный саботаж и вредительство на шахтах и рудниках.[254] Всего ОПТУ арестовало 53 специалистов. Пятеро обвиняемых приговорены к расстрелу, остальные - к различным срокам заключения. В 1930 г. были осуждены почти все руководящие работники концессии «Лена Голдфилдс», которым также было предъявлено обвинение в шпионаже и экономической контрреволюционной деятельности (подробнее об этом см. ниже).

Со временем отпадала необходимость в концессионном аппарате. Сначала Главконцесском был низведен до положения юрисконсульта при наркоматах по делам оставшихся концессий. 14 декабря 1937 г. по результатам рассмотрения дела «об антигосударственной деятельности в Главконцесскоме при СНК СССР» правительственным

постановлением он был упразднен.[255]

Подоплека внутриэкономического и политического характера также не способствовала стимулированию иностранного инвестирования в СССР. Советское руководство не создавало на практике соответствующие условия для рентабельной деятельности и привлечения концессионеров.

В числе причин неудач концессионной политики в СССР нельзя не признать макроэкономические процессы. В 1925 г. обозначилась тенденция к снижению мировых цен и спроса на продукцию основных концессионных предприятий в СССР - лесных, горнодобывающих и золотопромышленных. Тенденция продолжилась до конца 20-х годов XX в. и усилилась в период мирового экономического кризиса. Потеря рынков, на которых концессионеры получали валютную выручку, общее расстройство мирового хозяйства в годы рецессии и депрессии мировой экономики подвели черту с международно-экономической точки

зрения под концессионной политикой и всем концессионным делом в СССР[256]

Итак, учитывая вышеприведенную периодизацию концессионной политики, а также рассмотренные в данном разделе истоки, вехи создания и нормы концессионного законодательства, можно выделить этапы его становления и развития. Принимая во внимание тезис о том, что законодательство по объему содержащегося в нем материала шире системы права, так как включает в свое содержание положения, которые в собственном смысле не могут

быть отнесены к праву (программные положения, указания, цели, мотивы), [257] определяем начало первого этапа развития концессионного законодательства с 26 марта 1918 г., т. е. с даты оглашения на I съезде ВСНХ «Программы экономических отношений с капиталистическими

Сергей Геннадьевич Тищенко, Наталья Владимировна Курысь: «Концессионное право Союза ССР. История, теория, 54 факторы влияния»

странами», в которой впервые были изложены основные условия предоставления концессий. Отметим еще раз, что концессионное законодательство начало формироваться задолго до официального провозглашения новой экономической политики.

Окончанием первого и началом второго этапа, на наш взгляд, целесообразно определить 1924 г., когда, по словам Ю. М. Юмашева, с введением НЭПа в целом был создан правовой механизм регулирования концессионной деятельности в СССР. [258] Он характеризовался Декретом СНК от 23 ноября 1920 г. «Об общих экономических и юридических условиях концессий» как создание к тому времени типовых концессионных договоров, т. е. окончание формирования основных правовых элементов регулирования, а также окончательное оформление институционального аспекта управления концессионным процессом, т. е. его централизация, с учреждением Главного концессионного комитета при СНК согласно Постановлению ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 8 марта 1923 г.

Последний, третий этап датируем с 1927 г. до окончания новой экономической политики. Процесс ликвидации концессий, начавшийся с 1927-1928 гг. и полностью завершившийся, по некоторым данным, в 1946 г., с ликвидацией последней концессии -

Большого Северного телеграфного общества (БСТО),[259] проходил долго и болезненно. Но все нормативные акты о прекращении деятельности той или иной концессии носили индивидуальный характер, а не общеобязательный. Поэтому окончание последнего этапа целесообразно обозначить окончанием НЭПа, поскольку именно с этим периодом связано прекращение законодательной деятельности государства в виде издания нормативных актов общеобязательного характера в области концессионной деятельности.

1.2.