§ 2. Генезис и теоретические предпосылки формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе.

Чтобы определить перспективы развития государственной службы Российской Федерации, необходимо выяснить, каковы основные устои современного государства, какой видится государственная служба с конституционной точки зрения.

1. Согласно конституционным нормам, Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Высшей ценностью государства являются человек, его права и свободы, основной обязанностью государства - признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина. Носителем суверенитета и единственным источников власти в Российской Федерации является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образованные ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

47

Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Государственная служба получила свое закрепление в Конституции Российской Федерации. Пунктом 4 статьи 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе; пунктом "т" статьи 71 федеральная государственная служба отнесена к ведению Российской Федерации.

Говоря о конституционной основе государственной службы, нельзя анализировать лишь отдельные статьи с упоминанием государственной службы, необходимо видеть цельную взаимосвязь между устройством государства, определяемым Конституцией, и государственной службой. Институт государственной службы наитеснейшим образом связан с нормами конституционного права.

Основные свойства государства, установленные основами конституционного строя Российской Федерации, определяют предназначение государственной службы как реализацию государственного управления в изменившихся политических условиях. Задачами государственной службы являются обеспечение социальной стабильности, безопасности государства, эффективного функционирования всей инфраструктуры.

Как отмечается в научной литературе, вопрос о соотношении Конституции Российской Федерации и законодательства о государственной службе состоит из двух взаимодополняющих аспектов: вопрос о конституции как основе законодательства о государственной службе и вопрос о конституционной основе государственной службы^[63].

Первый аспект рассматривает Конституцию как основной закон государства, как юридическое оформление государственного строя, как высшую форму права. Все остальные акты государства принимаются в развитие норм Конституции и должны вписываться в установленный правовой режим.

48

Второй аспект рассматриваемого вопроса состоит в том, что Конституция определяет системообразующие принципы государственной службы (законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, равного доступа граждан к государственной службе, отделения религиозных объединений от государства) и содержит множество конституционно-правовых установлений, в различной степени регламентирующих основы государственной службы.

Однако рамки правового института государственной службы определены Конституцией Российской Федерации только в общем виде и это является причиной теоретических споров и разных практических подходов к организации государственной службы.

Конституцией Российской Федерации установлено, что государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. При этом республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Таким образом, федеративное устройство государства определяет двухуровневую систему российского законодательства: федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне нормативное реформирование российской государственной службы было начато постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1992 года № 145 "Вопросы Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации", во исполнение которого было проведено научно-практическое совещание с обсуждением доклада Г.В.Атаманчука "Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации"⁶⁴. В том же году была создана рабочая группа по подготовке проекта Закона Российской ^Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. Стр.204.

49

Федерации "О государственной службе", которой был подготовлен вариант Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе. Но эта работа была завершена лишь спустя три года принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года.

Одним из первых документов, внесших принципиальные моменты в законодательство о государственной службе, стал Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы"^[64]. В целях усиления борьбы с коррупцией на период принятия Закона о государственной службе в Российской Федерации на служащих государственного аппарата накладывался ряд ограничений и ответственность за нарушение указанных требований; устанавливалось обязательное представление при назначении государственных служащих на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Но попытка решить проблему оказалась неэффективной, так как осуществлялась посредством лишь частичных изменений. Необходима была цельная концепция, которая обеспечивала бы четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата. Такая концепция получила свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года^[65] (далее - Положение).

В Положении нашли свое отражение изменения в государственном устройстве и демократические завоевания России. И хотя Положение стало

50 временным нормативным правовым актом, значение его велико, так как оно закрепило принципы государственной службы, перечень государственных должностей, обязанности, права, ограничения и запреты для служащих, порядок прохождения и т.д. Положение регулировало отношения исключительно в сфере федеральной государственной службы и не содержало норм о государственной службе субъектов, тем не менее именно утверждение Положения стало отправной точкой к созданию нормативных актов о государственной службе субъектов Российской Федерации, многие из которых в основу своих законов взяли нормы Положения.

В целях обеспечения единой политики в области организации системы государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 года "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации"^[66] был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации.

В январе 1995 года Указами Президента Российской Федерации были утверждены Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации^[67] и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих^[68].

51

2. Свое дальнейшее развитие концепция реформы государственной службы получила в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года (далее - Федеральный закон), который установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации.

Глава первая Федерального закона "Общие положения" дает основные понятия, необходимые для уяснения норм закона (государственная должность, государственная служба, государственный служащий, Реестр государственных должностей); определяет систему государственной службы Российской Федерации, состоящую из федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации; перечисляет акты, составляющие законодательство Российской Федерации о государственной службе. Закон определяет модель государственной службы по организационно-должностному критерию, устанавливая перечень и виды государственных должностей категорий "А", "Б", "В".

Вторая глава - "Основы организации государственной службы" - определяет принципы, на которых базируется государственная служба. Закрепление принципов в тексте Закона имеет целью раскрыть его смысл для лучшего понимания и правильного применения.

В этой же главе дана классификация государственных должностей государственной службы, подразделение на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие; определены требования к служащим по уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности, уровню

Российская газета. № 11-12 от 17.01.95; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 52. Ст.5912; 1998. № 43. Ст.5337.

^б9Указ Президента Российской Федерации от И января 1995 года № 33 (ред. от 16 мая 1997 года) "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 174; 1997. № 20. Ст.2244.

52

знаний нормативных правовых актов; указаны квалификационные разряды, присваиваемые государственным служащим по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации (действительный государственный советник Российской Федерации, государственный советник Российской Федерации, советник Российской Федерации, советник государственной службы, референт государственной службы; каждый разряд имеет 1,2,3 классы).

Третья глава Федерального закона - "Основы правового положения государственного служащего" - определяет правовой статус государственного служащего, закрепляя права, обязанности, ограничения, гарантии, меры поощрения, дисциплинарную ответственность, отпуск, пенсионное обеспечение и др.

Четвертая глава Федерального закона регулирует вопросы прохождения государственной службы. Законом определен порядок поступления на государственную службу, предусмотрен прием на работу в порядке назначения или конкурса, испытательный срок, проведение аттестации и основания для прекращения государственной службы. Законом оговорен предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы - 60 лет, для отдельных должностей допускается продление срока нахождения на государственной службе.

Глава пятая Федерального закона "Обеспечение эффективности государственной службы" определяет систему органов управления государственной службой и направления их деятельности. Эта система состоит из Федерального органа по вопросам государственной службы (Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации), органов по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации (создаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации) и кадровых служб государственных органов.

Заключительные и переходные положения определены главой шестой Федерального закона, которая предусматривает приведение действующих нормативных правовых актов в соответствие с Законом и порядок вступления Закона в силу.

53

Для реализации Федерального закона предполагалось принятие более 30 нормативных актов. В соответствии со статьей 26 Федерального закона в декабре 1995 года был образован Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации⁷⁰, имеющий в своем составе представителей Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Указами Президента Российской Федерации были детализированы квалификационные требования по государственным должностям федеральной государственной службы⁷¹, проведение аттестации государственных служащих⁷² и конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы⁷³. В целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы был принят Указ Президента Российской

⁷⁰Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 года № 1208 (ред. от 06 февраля 1996 года) "О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4778.

⁷¹Указ Президента Российской Федерации от 30 января 1996 года № 123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №6. Ст.533.

⁷²Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 года № 353 "Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 11. Ст. 1036.

⁷³Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 года № 604 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 18. Ст.2115.

54

Федерации от 6 июня 1996 года № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"⁷⁴.

3 сентября 1997 года Президентом Российской Федерации было принято несколько Указов в целях реализации законодательства Российской Федерации о государственной службе и повышения эффективности кадровой политики в государственном аппарате: утверждены Перечни государственных должностей федеральной государственной службы (определяемые как соответствующие разделы Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации)⁷⁵, определены дополнительные меры по подготовке государственных служащих⁷⁶ и установлены периоды работы, включаемые в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет⁷⁷.

Нормативная база регулирования федеральной государственной службы (в том числе службы в отдельных федеральных государственных органах) на сегодняшний день определяется десятками нормативных правовых актов, ⁷⁴Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"// СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

⁷⁵Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 года № 981 (ред. от 2 марта 1999 года) "Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 36. Ст.4129; 1998. № 5. Ст.571, № 10.Cτ.l 163, № 18.

Ст.2019; 1999. № 10. Ст. И 79.

^7бУказ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 года № 983 "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 36. Ст.4131.

⁷⁷Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 года № 982 "О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 36. Ст.4130.

55 основным из которых является Федеральный закон. Деление государственной службы Российской Федерации на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации предопределяет и другой уровень законодательства о государственной службе, состоящий из нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

3. Если в федеральном законодательстве речь идет о реформирование института государственной службы, то в субъектах Российской Федерации института государственной службы не существовало и его становление является отражением развития всей современной системы законодательства субъектов Российской Федерации.

Отправной точкой в формировании обновленного собственного законодательства субъектов Российской Федерации стал парад суверенитетов республик в составе Российской Федерации, санкционированный положениями Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 года.

Так, например, Декларация о государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики была принята 11 октября 1990 года. Преамбула Декларации излагает причины рождения данного акта, а содержательная часть - основные положения нового государственно-правового статуса республики.. Одним из самых значительных элементов статуса республики стала собственная система законодательства. Статья 8 Декларации закрепила: 1)Башкирская Советская Социалистическая Республика имеет свою систему законодательства; 2) Конституция и законы Башкирской CCP обладают верховенством на всей территории Башкирской ССР, за исключением тех сфер правового регулирования, которые добровольно переданы республикой в ведение СССР и РСФСР; 3) до принятия новой Конституции и иных нормативных актов Башкирской CCP на территории республики действуют законы, не противоречащие Декларации. Статья 10 определила, что Декларация имеет силу закона и является основой для разработки Конституции Башкирской ССР, развития законодательства, подготовки и заключения договоров с участием Башкирской ССР. Из содержания данных статей следует, что Декларация республики имела

56 форму конституционного акта, стала основным нормативным документом, определяющим дальнейшее развитие как конституционного, так и текущего законодательства Республики Башкортостан.

На основе Декларации в Республике Башкортостан был принят целый ряд законов и иных нормативных правовых актов. В Постановлении Верховного Совета Башкирской CCP "О первоочередных мероприятиях по реализации Декларации о государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики" говорилось, что "реализация Декларации потребует разработки новой Конституции (Основного Закона) Башкирской ССР, других ее законов, а также юридического закрепления новых отношений Башкирской CCP с Союзом ССР, РСФСР и другими республиками"⁷⁸.

Сразу после принятия Декларации началась работа над договором республики с Российской Федерацией. Уже в октябре 1991 года башкирской стороной был составлен первый проект Договора об основах межгосударственных отношений между Башкирской Советской Социалистической Республикой и Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой⁷⁹. Данный проект имел главу "Система законодательства", нормы которой устанавливали самостоятельность системы законодательства республики.

Декларации о государственном суверенитете сыграли значительную роль в политической истории российских республик, однако "каждая из них представляла собою скорее одностороннее изложение своих намерений, программу дальнейшего ^Постановление Верховного Совета Башкирской CCP "О первоочередных мероприятиях по реализации Декларации о государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики" от 13 октября 1990 года // Становление договорных отношений Республики Башкортостан и Российской Федерации (1990-1996) (сборник документов). Уфа. 1997. Стр. 77.

⁷⁹∏poeκτ Договора об основах межгосударственных отношений между Башкирской Советской Социалистической Республикой и Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой от 31 октября 1991 года // Становление договорных отношений Республики Башкортостан и Российской Федерации. Стр. 87.

57

собственного развития и эволюции отношений с федеральным центром, чем наполненный правовым содержанием документ"^[69].

В марте 1992 года был подписан Федеративный Договор. Подписание этого документа готовилось долго. По проекту Федеративного Договора было принято Постановление Верховного Совета Республики Башкортостан от 28 марта 1992 года^[70], в котором отмечалось, что "проект Федеративного договора игнорирует принципы Декларации о государственном суверенитете Башкортостана" и полномочной делегации Республики Башкортостан предписывалось строго руководствоваться положениями Декларации и законодательства Республики Башкортостан. В сложной политической ситуации было найдено следующее решение: Федеративный договор был дополнен Приложением от Республики Башкортостан. Приложение подтвердило статус республики как самостоятельного субъекта обновленной Российской Федерации, земля, недра, природные ресурсы которого являются достоянием его многонационального народа; субъекта являющего самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей (кроме переданных по Договору Российской Федерации); самостоятельно определяющего общие принципы налогообложения и сборы в бюджет; имеющего самостоятельные законодательную и судебную системы, прокуратуру, адвокатуру, нотариат. Таким образом, Федеративный Договор закрепил договорной характер разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республики, по-новому определил

58 предметы ведения и создал условия для развития самостоятельной системы законодательства.

Надо отметить, что Приложение предоставило Республике Башкортостан возможность формировать отрасли законодательства по вопросам, кроме переданных органам государственной власти Российской Федерации. Законы Российской Федерации, изданные в пределах ее ведения, признавались обязательными на территории Республики Башкортостан.

Важное значение имело Постановление Верховного Совета Республики Башкортостан "О системе законодательства Республики Башкортостан", принятое в развитие положений Федеративного Договора⁸². Данным Постановлением были определены основные направления развития законодательства республики, в том числе и "законодательство, обеспечивающее эффективное управление в новых экономических и социальных условиях" (пункт 4 статьи 1). В Постановлении Президиуму Верховного Совета Республики Башкортостан и Совету Министров Республики Башкортостан предписывалось рассмотреть вопрос о создании в структуре Академии наук Республики Башкортостан научного подразделения по государству и праву (статья 5). К сожалению, данное предписание осталось нереализованным. А совершенствование теоретической базы государственно­правового строительства республики по-прежнему является актуальным вопросом, что отмечается в работах ученых республики⁸³.

24 декабря 1993 года Верховный Совет республики принял новую Конституцию Республики Башкортостан, в которой нашли отражение положения Декларации о государственном суверенитете. Конституция Республики ^Постановление Верховного Совета Республики Башкортостан от 15 июня 1992 года № BC-12/6 "О системе законодательства Республики Башкортостан"// Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1992. № 4. Ст. 158

⁸³Раянов Ф.М. Проблемы реализации конституционных положений в современных условиях// Конституция Республики Башкортостан: история, теория, практика (материалы республиканской научно-практической конференции, посвященной 5-й годовщине принятия Конституции Республики Башкортостан). Уфа. 1999. Стр.118

59 Башкортостан 1993 года, первая самостоятельно написанная Конституция, принципиально отличается от предыдущих конституций по целому ряду признаков. Для рассматриваемого аспекта наиболее значительными представляются следующие: а) Конституцией установлено, что Республика Башкортостан имеет самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую правовое регулирование всех общественных отношений, кроме тех, регулирование которых добровольно передано Республикой Башкортостан в ведение Российской Федерации (статья 126); б) действующая Конституция впервые оперирует понятием "государственная служба" (статья 38). Основной Закон Республики Башкортостан закрепил две важные нормы, связанные с осуществлением государственной службы. Во-первых, граждане республики имеют равный доступ к государственной службе (эта норма нашла свое отражение и в международных актах, и в Конституции Российской Федерации). Во-вторых, вопросы государственной службы республики регулируются своим законодательством.

Государственная служба призвана обеспечивать механизм реализации норм Конституции. Так, например, статья 1 Конституции устанавливает: "Республика Башкортостан обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику, принимает Конституцию Республики Башкортостан и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории". Реализацию данного положения невозможно представить без осуществления государственной службы.

Подавляющее большинство конституций и уставов субъектов Федерации отразили принципы государственной службы, закрепленные в федеральном законодательстве, такие как: законность; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий; равный доступ к государственной службе и другие.

Ряд субъектов Федерации в конституциях и уставах относит свою государственную службу к предметам самостоятельного (исключительного) ведения (Республики Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Мордовия, Удмуртия, Хакасия; края Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский;

60 области Астраханская, Белгородская, Вологодская, Ленинградская, Липецкая, Омская, Саратовская, Сахалинская, Тамбовская, Томская, Тюменская, Челябинская, город Москва, Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа), отдельные субъекты - лишь в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации (Алтайский край, области Кемеровская, Новосибирская, Свердловская, Тверская).

В ряде субъектов Федерации вопросам организации государственной службы посвящены отдельные главы уставов (Красноярский край, глава VIII “Краевая государственная служба”⁸⁴; области Архангельская - глава VII "Общие начала службы в органах государственной власти области"⁸⁵, Астраханская - глава 8 "Государственная служба"⁸⁶, Вологодская - глава 8 "Государственная служба в области"⁸⁷, Курганская - глава V "Основные начала государственной службы"⁸⁸, Липецкая - глава XI "Государственная и муниципальная служба"⁸⁹, Саратовская - глава X "Государственная и муниципальная служба"⁹⁰, Свердловская - глава 9 "Государственная служба"⁹¹, Челябинская - глава 14 "Государственная служба в органах государственной власти области"⁹²).

⁸⁴Устав Красноярского края от 29 февраля 1996 года // Красноярский рабочий. № 60. Март 1996.

⁸⁵Устав Архангельской области от 23 мая 1995 года И Волна. № 21. 02.06.95. ⁸⁶Устав Астраханской области от 28 марта 1997 года № 6 // Астраханские известия. № 15. 1997.

⁸⁷Устав Вологодской области от 14 сентября 1995 года И Губернские новости. № 74. 26.09.95; №75. 29.09.95.

⁸⁸3акон Курганской области от 16 декабря 1994 года № 1 "Устав Курганской области" // Новый мир. 21.12.94.

⁸⁹Устав Липецкой области Российской Федерации от 1 декабря 1994 года (ред. от 20 октября 1998 года) // Липецкая газета. № 236. 07.12.94; № 214. 30.10.98.

⁹⁰Устав (Основной Закон) Саратовской области (ред. от 17 февраля 1997 года) // Саратовские вести. № 1486.03.03.97.

⁹¹3акон Свердловской области от 5 декабря 1994 года № 13-03 "Об Уставе Свердловской области"HОбластная газета. 16.12.94.

61

Уставом Архангельской области определено, что государственная служба в органах государственной власти области, порядок ее прохождения, права, обязанности и гарантии государственных служащих определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации, Уставом области и областным законом. Также Уставом определены основные принципы государственной службы.

Устав Челябинской области устанавливает, что государственная служба в области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах власти и реализующими от имени Российской Федерации и области их задачи и функции. Уставом определено, что государственному служащему органы государственной власти области обеспечивают правовые и социальные гарантии не ниже норм, установленных федеральным законодательством и законодательством области.

Уставы Саратовской и Липецкой областей содержат определения государственной службы области, государственной должности, государственного и муниципального служащего.

Устав Курганской области устанавливает, что государственная служба осуществляется в интересах всего населения области. Государственными служащими признаются граждане, занимающие должности в государственных органах. Установлены отдельные ограничения для государственных служащих и ряд гарантированных условий, необходимых для сохранения достоинства и успешного выполнения государственным служащим должностных обязанностей.

Наиболее полно основы государственной службы отражены в Уставах Свердловской области и Красноярского края.

Так, например, Устав Красноярского края определяет: порядок учреждения государственной должности края; требования к кандидатам на поступление на краевую государственную службу; способы замещения государственных

⁹²3акон Челябинской области от 1 июня 1995 года № 04-03 "Устав Челябинской области"// Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области. № 5. 1995.

62 должностей; отдельные вопросы правового статуса государственного служащего края, прохождения государственной службы.

Устав Свердловской области устанавливает основы организации государственной службы, ответственность и ограничение прав государственных служащих, основные гарантии осуществления государственными служащими своих обязанностей.

Однако современное конституционно-правовое регулирование вопросов государственной службы большинства субъектов Российской Федерации страдает неполнотой.

Так, например, в Республике Башкортостан при подготовке проекта Конституции республики из первоначального текста была исключена глава "Государственная служба", имевшая место в разделе "Система государственной власти и местного самоуправления". Представляется обоснованным внести следующие дополнения в конституционное законодательство Республики Башкортостан:

1) главу VIII "Организация государственной власти" третьего раздела Конституции Республики Башкортостан дополнить подглавой 4 "Организация государственной службы Республики Башкортостан". Новая подглава должна установить основы правового регулирования государственной службы Республики Башкортостан; сформулировать задачи и принципы государственной службы республики; обозначить четкие критерии деления государственных должностей Республики Башкортостан на категории ("А", "Б" и "В") и отнесения государственных органов к органам, в которых осуществляется государственная служба Республики Башкортостан.

2) отнести законодательство о государственной службе к приоритетным направлениям развития системы законодательства Республики Башкортостан (статья 127).

Закрепление основ организации и функционирования государственной службы в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации будет направлено, на наш взгляд, на обеспечение стабильности института государственной службы.

63

4. Важным этапом в развитии системы законодательства субъектов Российской Федерации стало подписание договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Подписание данных договоров позволило четко определить круг прав и полномочий каждой стороны, пределы и рамки, выход за которые уже означал вторжение в чужое правовое пространство⁹³.

Практика заключения договоров получила большое распространение, однако отношение к ней в настоящее время крайне противоречивое. Тем не менее, договорная практика - предусмотренный Конституцией Российской Федерации юридический факт, существенно повлиявший на построение собственной системы законодательства субъектов Российской Федерации.

В юридической литературе практически нет упоминания о регулировании вопросов государственной службы в договорах, заключенных между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Несколько субъектов России определили свою государственную службу как предмет собственного ведения в договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, в том числе: Республика Башкортостан⁹⁴, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Свердловская область ⁹⁵.

⁹³Хабибулин А.Г., Рахимов Р.А. Проблемы правового статуса республики (государства) в составе Российской Федерации: вопросы теории и практикиООО. Стр. 61.

⁹⁴Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан"// Ведомости Верховного Совета и Президента Республики Башкортостан. 1994. № 11 (29). Ст.575.

⁹⁵Договор Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами

64

Договор от 3 августа 1994 года о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан определяет предметы ведения Российской Федерации, Республики Башкортостан и сферу общих предметов ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан; закрепляет основные положения государственно­правового статуса Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации. Подписание Договора стало важным событием в политической жизни республики. Оценка этого документа была дана в докладе Президента Республики Башкортостан, заслушав который Верховный Совет Республики Башкортостан принял Постановление "О Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан"⁹⁶. В Постановлении было отмечено, что "по своему содержанию и воздействию на поступательное развитие нашей республики Договор стоит в одном ряду с такими основополагающими документами как Декларация о государственном суверенитете Республики Башкортостан, Приложение к Федеративному Договору от Республики Башкортостан, Конституция Республики Башкортостан".

государственной власти Кабардино-Балкарской Республики", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия - Алания", Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области" // Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Издание Государственной Думы. 1997. С. 76, 182, 651.

^Постановление Верховного Совета Республики Башкортостан "О договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан" от 12 октября 1994 года // Становление договорных отношений Республики Башкортостан и Российской Федерации. Стр. 259.

65

Пункт 16 статьи 3 Договора отнес государственную службу Республики Башкортостан к ведению республики. Безусловно, этот факт получил свое отражение в формировании законодательства Республики Башкортостан о государственной службе.

Таким образом, правовыми предпосылками формирования законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе стали Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов России, Федеральный закон об основах государственной службы, договора о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

66