§ 2. Внутригосударственные антикоррупционные руководства, стратегии, кодексы поведения должностных лиц

В результате постепенного осознания разрушительного воздействия кор­рупции на внутригосударственные политические и экономические системы в ряде государств создавались антикоррупционные руководства, стратегии, ко­дексы поведения должностных лиц, в которых концентрировались теоретиче­ские идеи в сфере противодействия коррупции.

Наиболее активным государством в этом плане оказались Соединенные Штаты Америки, что связано с особенностями исторического развития этого государства.

По словам заместителя директора независимого Управления по вопро­сам служебной этики в государственных органах США Джейн Лей, «многие основные компоненты правовой базы, обеспечивающей добросовестность деятельности органов государственной власти в Соединенных Штатах, ухо­дят своими корнями во времена, когда наблюдалось напряженное положение в стране - Война за независимость и Гражданская война, убийства и отставки нескольких президентов. C течением времени эти компоненты совершенст­вовались и, по всей видимости, будут совершенствоваться и дальше в ответ на скандалы и политические кризисы»^[58].

На раннем этапе истории работа в органах государственного управления США базировалась на принципе предоставления постов и привилегий сторон­никам победившей партии за заслуги в обеспечении ее победы. Естественно, поведение отдельных сотрудников не было предметом жесткого контроля.

Каждый раз, когда выбирали президента, он приводил с собой людей, кото­рые поддержали его на выборах и рассчитывали получить для себя должности в структурах правительства. Люди, получавшие влияние в администрации нового

42

президента, брали на работу других людей, взимая за это определенный процент от их должностного оклада. Последние рассчитывали потом возместить свои рас­ходы из государственной казны. Добросовестность или компетентность не имели первоочередного значения при отборе государственных служащих.

Крупный скандал разразился в 1830-году.

Некий Сэмюель Суортваут был назначен сборщиком налогов в Нью- Йоркском морском порту, В течение первого срока пребывания в этой должно­сти недостача в порту достигла 210 тысяч долларов США. Но поскольку Су­ортваут во время избирательной компании поддержал кандидата, ставшего пре­зидентом, то был вновь назначен на эту же должность. Вскоре он бежал в Ев­ропу, прихватив с собой государственные средства на сумму I млн 250 тысяч долларов США.

В последующие годы предприняты попытки реформировать правительст­во, но реформаторы не смогли вызвать достаточно сильную волну обществен­ного возмущения, чтобы добиться существенных изменений.

Катализатором антикоррупционной реформы стало убийство в 1881 г. президента Джеймса Гарфилда человеком, считавшим, что президент был обя­зан предоставить ему должность в своей администрации. Во время выборов в Конгресс в 1882 г. общественность потребовала проведения реформы. В 1883 году новый состав Конгресса принял первый комплексный закон о государст­венной службе - Закон Пендлтона, предусматривавший экзамены на компе­тентностьw соответствие должностям, систему повышения в должности в зависимости от заслуг, а также объективную систему классификации долж­ностей и должностных окладов сотрудников государственной службы.

Системы, которыми пользуются в настоящее время Управление кадровой службы США и Совет по защите системы заслуг, опираются именно на этот фундамент и включают в себя стандартные административные процедуры ре­шения вопросов, связанных с некомпетентностью и нарушениями служебных обязанностей.

По словам Д.С. Лей, «Гражданская служба, построенная на системе за-

43

слуг и объективной и адекватной системе должностных окладов, безоговорочно воспринимается сегодня на уровне федерального правительства как один из ключевых компонентов любой успешной программы, призванной обеспечивать защиту от коррупции»⁶⁴.

В середине XX века стали законодательно вводиться ограничения на по­литическую деятельность государственных служащих, именуемые обычно За­коном Хэтча (по названию первого комплексного закона в данной сфере).

Исполнение данного Закона обеспечивается небольшим ведомством - Управлением адвоката по особым делам (УАОД). Наказание за нарушение За­кона - увольнение или, в определенных случаях, отстранение от должности на срок не менее 30 дней без сохранения заработной платы.

УАОД также отвечает за исполнение Закона 1989 года о защите госслу­жащих, сигнализирующих о нарушениях, - нового компонента системы обес­печения добросовестности государственного аппарата⁶⁵.

Закон 1989 года комментируется Т. Левиным - юридическим директором Проекта подотчетности правительства⁶⁶ следующим образом: «Нет никакого сомнения в том, что страны всего мира понимают огромную ценность свиде­тельских показаний, даваемых от имени общественности работниками государ­ственных органов.

В Нидерландах таких людей окрестили «звонарями», приравнивая их к тем, кто звонит в церковные колокола, когда населению угрожает опасность. В некоторых странах их называют смотрителями маяков, «сигналы» которых по­добны сигнальным огням светового маяка, высвечивающим скалы и опасные места, где может затонуть корабль. Все сходятся на том, что служащие, сооб­щающие о нарушениях, — это люди, которые, какими бы целями они ни руково-

^и См.: Лей Д.С. Обеспечение принципов добросовестной деятельности и норм служебной этики в структурах государственной власти США, - С. 34.

^aДействие Закона не распространяется на сотрудников разведывательных органов и Феде­рального бюро расследований, работников аппарата Конгресса и судебных органов.

Некоммерческая и не имеющая партийной принадлежности общественная организация, защищающая права государственных служащих, «сигнализирующих» о незаконной или по­тенциально вредной деятельности государственных органов.

44 дствовапись, реализуют право на свободу слова, чтобы предупредить людей об угрозе обществу. Кроме того, они выступают первопроходцами на пути пере­мен. Эти работники государственных органов бросают вызов обывательской мудрости, будь то в сфере науки, политики или бизнеса.

Наличие госслужащих, сообщающих о нарушениях, - незаменимый крае­угольный камень эффективной системы сдержек и противовесов, необходимой для институциональной основы подотчетности структуры управления и сохра­нения надежды на вероятность достижения цели становления гражданского общества»^[59].

Помимо вышеуказанного Закона, защищающего осведомителей, в США сейчас действует Закон о ненадлежащих претензиях, который предусматривает поощрение тех, кто сообщает о злоупотреблениях при заключении государст­венных контрактов, защищает от наказаний лиц, сообщающих о злоупотребле­ниях в частном секторе. По Закону о ненадлежащих претензиях осведомители получают долю от общей суммы штрафов и компенсации ущерба, взысканных с компаний, уличенных в злоупотреблениях и нанесении финансового ущерба федеральному правительству. Материальное поощрение может быть выдано как работающим в компании, так и не работающим, но не правительственным чиновникам, в чьи непосредственные обязанности входит выявление наруше­ний при заключении контрактов.

Если по иску осведомителя возбуждается уголовное дело, и оно выигры­вается в суде, то истец вправе получить от 25 до 30% стоимости материального ущерба. Если же иск по сигналу осведомителя подает министерство юстиции, то доля поощрения осведомителя понижается до 15%, поскольку в этом случае

45

государство берет на себя основные судебные издержки⁶⁸.

В середине XX века Конгресс принял ряд законов, включая Закон об ад­министративной процедуре и Закон о гласности в системе управления США, согласно которым государственные учреждения должны следовать стандарт­ным процедурам административной деятельности и осуществлять эту деятель­ность на виду у общественности.

По Закону о гласности обеспечен широкий доступ общественности к до­кументам и информационным ресурсам госучреждений. Если деятельность та­ких учреждений осуществляется не в соответствии со стандартными процеду­рами, изложенными в письменном виде, или скрывается от общественности, она может быть оспорена в федеральном суде.

В начале 1960-х годов в обществе усилился интерес к государственной службе как к уважаемой профессии.

Администрация Д. Кеннеди приступила к созданию Кодекса поведения для должностных лиц исполнительной ветви власти, в котором обращалось внимание не только на реальные конфликты интересов, но и на деятельность, вызывавшую «видимость» подобных конфликтов.

В 1965 году президент Линдон Джонсон, который продолжил этот проект после гибели Кеннеди, издал административный указ 11222, содержавший шесть основополагающих принципов поведения на государственной службе.

В этом указе было четко определено, что служащие должны избегать лю­бых действий, которые могут вызвать или создать видимость использования:

1) служебного положения в своекорыстных целях;

2) отдания предпочтения какой-либо организации или отдельному лицу;

3) помех эффективной работе органов государства или экономики;

^m Cm.: Howse R. Rewarding Whistleblowers: The Costs and Benefits of an Incentive-Based Com­pliance Strategy R. Howse, R. J. Daniels ∕∕ Corporate-Decision Making in Canada. - Calgary, 1995. -P. 525-549.

46

4) утраты полноты самостоятельности или объективности при принятии решений;

5) принятия государственных решений вне рамок официальных каналов;

6) подрыва доверия общества к добросовестности органов го сударе гвен- ного управления.

Нарушения перечисленных стандартов влекли за собой не тюремное за­ключение или штраф, а административные санкции (выговор, временное от­странение от работы или увольнение). Таким образом, в плане профилактики планка поведения должностных лиц была поднята еще выше.

В середине 70-х годов события, связанные с импичментом и отставкой президента Р. Никсона, серьезно подорвали доверие общества к своим лидерам. Конгресс отреагировал на это созданием внутриведомственных инструментов » 69

контроля, в том числе новой должности «главных инспекторов» .

В обязанность главному инспектору были вменены проведение независи­мых и объективных проверок программ и направлений деятельности того ве­домства, которое он курирует; подготовка рекомендаций на предмет повыше­ния уровня экономичности и эффективности таких программ и деятельности, а также предотвращение и выявление обмана и злоупотреблений в рамках соот­ветствующих программ и деятельности.

В 1978 году, одновременно с принятием Закона о главных инспекторах, Конгресс принял Закон о служебной этике в государственных органах и создал одноименное Управление (УСЭГО).

УСЭГО учреждено в качестве органа, ответственного за проведение программы профилактических мер (предоставление информации о персональ­ном финансовом положении, консультативная деятельность и просвещение), а также за формирование политики, которая обеспечивала бы соблюдение эти- ^w«Этот скандал, закончившийся отставкой президента Никсона, стал для Америки чем-то вроде предмета национальной гордости, а для американских президентов - пугающим напо­минанием о том, как легко лишиться власти (последний тому пример - «Моникагейт»)» - справедливо полагает В. Богданов {Богданов В. Приказ взломать двери дал президент. Рия- ард Никсон предстал перед всем миром лжецом и мошенником // Российская газета. - 2003. - 9 августа).

47

ческих норм во всех органах исполнительной ветви власти.

В рамках законодательной ветви власти Конституция обязывает каждую палату (Сенат и Палату представителей) заниматься определением квалифика­ции работающих в них людей и устанавливать для них стандарты поведения. В каждой из этих палат существует свой комитет по этике, сформированный из членов палаты, и каждая из них имеет свои правила поведения. Комитеты кон­сультируют членов Конгресса, принимают жалобы, а при необходимости реко­мендуют своим палатам принятие соответствующих санкций.

Несмотря на выборность занимаемой должности, член Палаты пред­ставителей или Сената может быть уволен остальными членами за недос­тойное поведение.

Разработана и установленная процедура заслушивания жалоб на действия федеральных судей. В случае серьезного нарушения судья может быть снят с должности в результате решения Палаты представителей и процедуры импич­мента со стороны Сената.

В судебной и исполнительной ветвях власти созданы кодексы поведения, а также существуют комитеты, которые занимаются разъяснением положений этих кодексов.

В частности, в 1993 году вступило в силу Постановление Министерства правительственной этики о нормах этического поведения для служащих испол­нительной власти США™.

Это достаточно объемный документ, включающий разделы: «Общие по­ложения», «Подарки от внешних источников», «Подарки среди служащих», «Противоречащие финансовые интересы», «Беспристрастность в выполнении должностных обязанностей», «Поиск другой работы», «Злоупотребление поло­жением», «Внешняя деятельность».

В разделе «Общие положения» указывается, что служащие обязаны:

- расценивать верность Конституции, соблюдение законов и нравствен­ных принципов превыше частной выгоды;

⁷⁰ См.; htφr∕∕www.nobribcs.org∕Docuιnents∕USA%20Ethicds%20Standards_-ru.doc

48

- не иметь материальных интересов, которые противоречат добросове­стному исполнению обязанностей;

- не заниматься личными сделками, используя правительственную ин­формацию или допускать ненадлежащее использование такой информации в личных интересах;

- не требовать и не принимать любой дар или иную вещь, имеющую ма­териальную ценность, от какого бы то ни было лица или организации, доби­вающихся от него официального решения, ведущих с ним дела или осуществ­ляющих деятельность, контролируемую органом, в котором работает этот слу­жащий, или чьи интересы могут быть существенно затронуты исполнением служащим своих обязанностей;

- проявлять усердие в выполнении своих обязанностей;

- не возлагать на себя обязанности, не имеющие юридического основа­ния, и не давать любые обещания, имеющие целью связать обязательством пра­вительство;

- не использовать государственную должность в личных интересах;

- действовать беспристрастно и не предоставлять привилегированный режим никакой частной организации или частному лицу;

- защищать и беречь федеральное имущество, используя его только для санкционированной деятельности;

- не занимать должности или заниматься деятельностью, включая поиск или ведение переговоров о работе, противоречащей официальным государст­венным обязанностям и функциям;

- сообщать об ущербе, обмане, злоупотреблении и коррупции соответ­ствующим органам власти;

- добросовестно выполнять свои гражданские обязанности, включая и все предусмотренные законом финансовые обязательства, особенно такие, как уплата федеральных налогов, налогов штата или местных налогов, установлен­ных законом;

- соблюдать все законы и нормы, предусматривающие равные возмож-

49

ности для всех американцев, независимо от расы, цвета кожи, вероисповедания, пола, национальности, возраста или наличия физических недостатков;

- избегать любых действий, создающих впечатление, что служащие на­рушают закон или нравственные нормы, изложенные в этой части (вопрос о том, создают ли определенные обстоятельства впечатление, что закон или эти нормы были нарушены, должен решаться с точки зрения благоразумного чело­века, знающего все факты, имеющие к этому отношение).

В 1995 году Ведомством правительственной этики США во исполнение Закона 1993 года разработан Справочник по этике для служащих исполнитель­ной власти^[60].

На основе исторического опыта США и с учетом опыта борьбы с корруп­цией в иностранных государствах Агенством международного развития США разработано и опубликовано в 1999 года «Руководство по борьбе с коррупцией».

Основная методологическая идея Руководства совпадает с основным вы­водом, следующим из исследования истории и географии коррупции, изложен­ным в предыдущем параграфе. Она сформулирована следующим образом: «В общем случае коррупция является следствием административного устройства государства и позиции, занимаемой обществом по отношению к принятым по­литическим процессам. Административное устройство, стимулирующее кор­рупцию, включает обширные властные полномочия государства, которые пре­доставляют широкие возможности для коррупции, минимальную ответствен­ность, которая снижает цену расплаты за коррупцию, превратные побудитель­ные мотивы деятельности на государственной службе, которые склоняют ско­рее к самообслуживанию, чем к служению обществу. Общественная позиция, благоприятствующая коррупции, выражается в предпочтении персональной преданности, чем установленным правилам и государственным законам, в тер­пимости к доминированию политических партий и правящей элиты в полити­ческих и экономических процессах»^[61].

50

В Руководстве анализируются причины коррупции, приводится пример­ный перечень антикоррупционных мер.

В разделе, посвященном причинам коррупции, помимо чрезмерного ад­министративного контроля^[62] и слабого уровня контроля за деятельностью должностных лиц, называется недостаточный уровень оплаты труда и от­сутствие стимулов к добросовестной работе: «Чем ниже заработная плата, поощрительные вознаграждения за труд, гарантии занятости, профессионализм в государственных учреждениях, тем сильнее у государственных служащих по­будительные мотивы к самообслуживанию, а не к служению обществу»^[63].

В разделе, посвященном перечню антикоррупционных мер, называются такие: применение механизмов приватизации (она должна быть честной и «прозрачной») и либерализации^[64]; тендеров на государственные заказы; конку­ренции в сфере коммунального обслуживания; разработка законодательства о свободе информации; декларирование доходов^[65]; открытость процесса форми­рования бюджета; использование системы финансового менеджмента и ауди­торских фирм^[66]; учреждение института омбудсмена и создание антикоррупци-

51

онных агенств⁷⁸; законодательный контроль (установление такого порядка, со­гласно которому перед парламентом отчитывались бы и антикоррупционные ведомства, а не только обычные исполнительные); учреждение горячих инфор­мационных линий и внедрение программ защиты информаторов⁷⁹; введение адекватных санкций за коррупционные правонарушения (возмещение ущерба, причиненного коррупционными деяниями, возложение бремени доказывания законности происхождения доходов на должностное лицо)⁸⁰; реформирование судебной системы⁸¹; создание гарантий свободных и честных выборов; введе­ние стимулов, которые поощряют этическое поведение в государственных уч­реждениях⁸²; изменение общественного отношения и мобилизация политиче­ской воли⁸³; опросы общественного мнения; журналистские расследования;

электронная аппаратура; единый банковский счет, используемый для консолидации государ­ственных средств и недопущения «внебюджетных» расходов (Там же. - С. 13).

⁷⁸ «Вообще говоря, они расследуют заявления о плохом управлении и проводят проверки ад­министративных систем, чтобы убедиться в том, что антикоррупционные процедуры соблю­даются. Конкретные сферы ответственности и наименования этих учреждений в разных странах различны. Например, проверка заявлений о коррупции входит в обязанности Гене­рального инспектора в Уганде, Антикоррупционного Бюро в Танзании и Отделения монито­ринга подотчетности и прозрачности в Сьерра-Леоне. Часто такие учреждения функциони­руют только как омбудсмен - регистрируют жалобы граждан и служат своего рода общест­венной адвокатской конторой» - отмечается в Руководстве (Там же. - С. 12).

⁷⁹ Антикоррупционная деятельность нуждается в законодательстве, которое защищало бы информаторов от служебных санкций или даже обеспечивало вознаграждение. Уганда в на­стоящее время фактически учитывает рекомендации о вознаграждении государственных служащих, предоставивших информацию, которая привела к успешному возмещению рас­траченных государственных средств (Там же. - С. 14).

⁸⁰TaM же.-С. 14,

⁸¹ В частности, пересмотр процедур утверждения и назначения на должности, вознагражде­ния и отстранения от должности судей и прокуроров, чтобы оградить их от политического влияния. В некоторых случаях судебные реформы вводят независимого обвинителя, который наряду с общественным обвинителем занимается рассмотрением дел, возбужденных против высших должностных лиц (Там же. - С. 15).

⁸² Система оплаты должна обеспечивать прожиточный уровень, а также гарантировать вознаграждение, которое привлекало бы и удерживало квалифицированный персонал. В не­которых случаях увеличение зарплаты может финансироваться за счет уменьшения числен­ности рабочей силы. Кроме того, стимулы, которые ориентированы на исполнение служеб­ных обязанностей, могут поддерживать моральное состояние, профессионализм и произво­дительность. Система может связывать исполнение служебных обязанностей с вознагра­ждением или таким безденежным поощрением, как более перспективные задания, назначе­ние на влиятельную должность, общественное признание и профессиональные награды (Там же.-С. 16).

⁸³ Без мобилизации гражданского общества правительства вряд ли смогут пройти через анти­коррупционные реформы, поскольку попадут в зону политических проблем (Там же. - С. 7).

52

гражданская (общественная) адвокатура; рабочие совещания; международное давление.

Создатели Руководства исходили из того, что стратегия борьбы с корруп­цией не может и не должна содержать все описанные административные и об­щественные реформы. Для разработки конкретной стратегии требуется оценить степень, формы и причины коррупции в данной стране в целом и в конкретных структурах государственной власти. В частности, для разработки стратегии не­обходимо всесторонне оценить твердость политического стремления к анти­коррупционным реформам в правительстве и гражданском обществе⁸⁴.

C положениями Руководства согласуются «Общие рекомендации в отно­шении мер борьбы с коррупцией и обеспечения честности и неподкупности со­трудников органов юстиции и безопасности», разработанные Государственным департаментом США⁸⁵.

В числе основных мер называются:

1. Установление и поддержание порядка приема на работу сотруд­ников государственных органов юстиции и безопасности, обеспечивающего гласность, объективность и эффективность; поощрение приема на работу самых честных и квалифицированных сотрудников.

В перечень эффективных методов достижения этого включены: введение систем справедливой оплаты труда, дающей возможность вести достойный об­раз жизни, избегая коррупции; внедрение основанных на объективных стандар­тах систем гласного приема на работу и продвижения по службе, зависящих от квалификации и заслуг кандидата; внедрение систем, гарантирующих достой­ные условия выхода на пенсию, не дающие стимулов к совершению актов кор­рупции.

2. Принятие административных мер, которые обеспечивают осуще­ствление активных усилий по укреплению и защите честности и неподкупно­сти служащих государственных органов юстиции и безопасности.

^м Там же. -С. 20.

⁸⁵ См.: Док.Department of State. Office of language services. LS No.0190389.

53

В числе средств достижения этого: создание беспристрастной и специа­лизированной государственной структуры, которая следит за исполнением по­ложений кодексов этики поведения; обучение и консультирование должност­ных лиц для обеспечения надлежащего понимания ими своих обязанностей и правил этики, создающих основу их деятельности и являющихся критериями их профессионализма и профессиональной пригодности.

3. Административные кодексы и этические нормы поведения, не до­пускающие конфликтов интересов, обеспечивающие надлежащее использова­ние государственных ресурсов и требующие достижения самого высокого уровня профессионализма и честности среди сотрудников.

Достигается это с помощью: наложения запретов или ограниченней на участие должностных лиц в официальных мероприятиях, в отношении которых у этих лиц имеется существенная прямая или косвенная финансовая заинтере­сованность; наложения запретов или ограничений на участие должностных лиц в мероприятиях, являющихся предметом финансовой заинтересованности со стороны юридических или физических лиц, с которыми эти должностные лица ведут переговоры о поступлении на работу.

4. Уголовное законодательство и санкции, фактически налагающие запрет на взяточничество, злоупотребление государственным имуществом и другие виды злоупотреблений служебным положением ради частной выгоды (в частности, уголовным преступлением или наказуемым проступком должно считаться неправомерное предоставление или получение вознаграждения или подарка).

5. Принятие законодательства и внедрение методов управления и ау­диторских процедур, которые делают коррупцию более заметной и тем са­мым способствуют ее выявлению, а также поощряют сигналы об актах кор­рупции (например, создание правил, способствующих обеспечению гласности, например, путем раскрытия информации о материальном положении должно­стных лиц высшего звена; мер и правил, обеспечивающих предоставление должностными лицами сведений об актах коррупции и гарантирующих личную

54 безопасность и сохранение доходов и профессионального статуса тех, кто пре­доставляет такие сведения, включая максимальное - насколько это разрешено законом - соблюдение секретности в отношении данных, позволяющих устано­вить их личность).

6. Наделение следователей и прокуроров по уголовным делам доста­точными и соответствующими поставленным задачам полномочиями и ресур­сами для результативного выявления и преследования преступлений, связанных с коррупцией (например, разрешение использовать в ходе расследования проти­воправных актов коррупции аудио- и видеосъемку и другие формы электронно­го перехвата, а также записывающие устройства; разрешение (в соответствую­щих случаях) допускать электронные и другие записи в качестве доказательств в ходе слушания в суде уголовного дела об актах коррупции).

7. Обеспечение достаточной степени непредвзятости работников следственных органов, прокуратуры и суда с тем, чтобы они результативно и на справедливой основе обеспечивали исполнение законодательства о борьбе с коррупцией.

В числе эффективных средств достижения этого: кадровая политика, на­правленная на то, чтобы привлечь и удержать на рабочем месте высококвали­фицированных следователей по делам, связанным с коррупцией; создание в ор­ганах юстиции и безопасности независимой структуры, задачей которой явля­ется расследование заявлений об актах коррупции, и которая наделена полно­мочиями, позволяющими ей в принудительном порядке получать показания и документы от всех сотрудников данного агентства или ведомства.

8. Обеспечение наличия в уголовном и гражданском законодатель­стве положений, предусматривающих санкции и средства правовой защиты, достаточные для эффективного и целенаправленного предотвращения актов коррупции.

Достигается с помощью: создания законодательства, предусматривающе­го в качестве возможного наказания за серьезные правонарушения, связанные с коррупцией, значительные сроки тюремного заключения и, в соответствующих

55

случаях, арест имущества; конструирования механизмов предоставления защи­ты и оказания поддержки лицам, разоблачающим коррупционеров, а также по­страдавшим, являющимся частными лицами.

9. Обеспечение наличия у общественности и средств массовой информации свободы получения и распространения информации об актах кор­рупции (на эту свободу могут распространяться только ограничения, необходи­мость которых признается в демократическом обществе). В числе средств дос­тижения этого: введение правил, требующих, чтобы органы юстиции и безо­пасности публично отчитывались о своей деятельности, включая предоставле­ние информации о предпринимаемых ими усилиях по борьбе с коррупцией и мерах поощрения честности и неподкупности среди сотрудников.

10. Максимальное использование возможностей международного сотрудничества по всем вопросам борьбы против коррупции.

Средства достижения: международные механизмы, облегчающие и уско­ряющие репатриацию и наложение ареста на имущество, подлежащее возмож­ной конфискации и имеющее отношение к незаконным актам коррупции; включение в соответствующие двусторонние и многосторонние договоренно­сти положений о борьбе с коррупцией.

11. Оказание содействия, поощрения и поддержки мерам по даль­нейшему изучению и публичному обсуждению всех аспектов проблемы сохране­ния честности и предотвращения коррупции среди сотрудников органов юс­тиции и безопасности и других должностных лиц, чья работа имеет отноше­ние к правоохранительной деятельности.

12. Оказание содействия деятельности региональных и других ме­ждународных организаций, направленной на борьбу с коррупцией.

Положения, включенные в антикоррупционную документацию, разрабо­танную в США^[67], содержатся, хотя и разной степени, в других, аналогичного

56

рода документах иностранных государств.

Это, например, План антикоррупционных действий Коалиции 2000 Бол­гарии, Проект национальной программы Словакии по борьбе с коррупцией^[68], Принципы корпоративного управления Японии^[69], Кодекс поведения Независи­мой комиссии по борьбе с коррупцией Нового Южного Уэльса (Австралия)^[70], Свод норм о конфликте интересов, составленный Независимой Комиссией по Борьбе с коррупцией Нового Южного Уэльса Австралии^[71], Кодекс оптимальной практики корпоративного управления Корейской Республики^[72], Кодекс опти­мальной практики для Германского корпоративного управления^[73], Свод норм о конфликте интересов и Кодекс постзанятости для публичных служащих Кана­ды,^[74] Кодекс об осуществлении конфликта интересов Канады.^[75]

Из числа антикоррупционных документов, выработанных на внутригосу­дарственном уровне, наибольший интерес в контексте проблем, существующих в России, вызывает Концепция борьбы с коррупцией на 1998-2005 годы, ут­вержденная Указом Президента Украины от 24 апреля 1998 года № 367/98 ^[76].

В ней подчеркивается, что «коррупция является одним из основных фак­торов, которые создают реальную угрозу национальной безопасности и демо­кратическому развитию государства, она отрицательно влияет на все стороны общественной жизни: экономику, политику, управление, социальную и право­вую сферы, общественное сознание, международные отношения».

57

Это положение согласуется с выводами, содержащимися в предыдущем параграфе настоящей главы.

Приводится перечень коррупционных деяний:

- злоупотребление властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий и другие должностные преступления, со­вершаемые для удовлетворения корыстных или других личных интересов или интересов других лиц;

- хищение государственного, коллективного или частного имущества с использованием должностного положения;

- незаконное получение материальных или других благ, льгот и других преимуществ;

- получение кредитов, займов, помощи, приобретение ценных бумаг, недвижимости или другого имущества с использованием льгот или преиму­ществ, не предусмотренных законодательством, или на которые лицо не имеет права;

- взяточничество;

- осуществление непосредственно и через посредников или подставных лиц предпринимательской деятельности с использованием власти или должно­стных полномочий, а также связанных с ними возможностей;

- содействие с использованием должностного положения физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской и другой дея­тельности с целью незаконного получения за это материальных или других благ, льгот и других преимуществ;

- неправомерное вмешательство с использованием должностного поло­жения в деятельность других государственных органов или должностных лиц C целью препятствования выполнению ими своих полномочий или домогательст­ва принятия неправомерного решения;

- использование информации, полученной во время выполнения долж­ностных обязанностей, в корыстных или других личных интересах, необосно­ванный отказ в предоставлении соответствующей информации или несвоевре-

58

менное ее предоставление или предоставление недостоверной или неполной ₍ служебной информации;

- предоставление необоснованных преимуществ физическим или юри­дическим лицам путем подготовки и принятия нормативно-правовых актов или управленческих решений;

- протежирование из корыстных или других личных интересов в назна­чении на должность лица, которое по деловым и профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами.

Создатели украинской Концепции дополнительно подтвердили основной вывод, сформулированный в предыдущих параграфах диссертации, о взаимо­связи уровня коррупции с традициями демократии в конкретном государстве: «В странах, которые стали на путь демократии, процессы утверждения личных прав и свобод и введения демократических основ обеспечивали системе госу­дарственного управления постепенную открытость. Тем самым была подорвана питательная основа всевластия и коррупционности чиновничества. Между тем ни одна из социально-политических и экономических систем не имеет полного иммунитета к коррупции - меняются только ее объемы и проявления, а также ее возможности, что определяется отношением к ней государства и общества». За­метим, это положение также согласуется с выводами предыдущего параграфа.

Исходя из указанной методологической предпосылки стратегическим на­правлением предупреждения коррупции расценена последовательная демокра­тизация всех сфер общественной жизни, развитие гражданского сознания и ак­тивности в общем контексте построения демократического государства: «Де­мократизация, открытость власти, прозрачность и понятность для населения го­сударственных решений, деятельности управленческого аппарата, развитие гражданского общества - важнейшие рычаги преодоления коррупции» - таково резюме украинской Концепции борьбы с коррупцией на 1998—2005 годы^[77].

59

Таким образом, в правовых системах иностранных государств, в первую очередь, экономически более развитых,^[78] постепенно сформировалось понима­ние, что существует взаимосвязь между демократией и развитием, между демо­кратией и коррупцией, необходимостью борьбы с коррупцией и укреплением демократических учреждений.

Актами конкретизации такого понимания стало включение во внутриго­сударственную антикоррупционную документацию следующих основных мер противодействия коррупции:

- применение честных и «прозрачных» механизмов приватизации;

- тендеры на государственные заказы;

- конкуренция в сфере коммунального обслуживания;

- эффективное законодательство о свободе информации;

- декларирование доходов;

- открытость процесса формирования бюджета;

- использование системы финансового менеджмента и аудиторских фирм;

- учреждение института омбудсмена и создание антикоррупционных

агенств;

- парламентский контроль за деятельностью антикоррупционных ве­домств;

- учреждение горячих информационных линий и внедрение программ защиты информаторов;

~ введение адекватных санкций за коррупционные правонарушения (возмещение ущерба, причиненного коррупционными деяниями, возложение

60

бремени доказывания законности происхождения доходов на должностное ли­цо);

- реформирование судебной системы;

- создание гарантий свободных и честных выборов;

- введение стимулов, которые поощряют этическое поведение в госу­дарственных учреждениях;

- изменение общественного отношения и мобилизация политической воли;

- опросы общественного мнения;

- журналистские расследования;

- международное давление.

61