Заключение

Результаты диссертационного исследования представляют собой систему

следующих взаимосвязанных выводов:

1. Существует диалектика взаимодействия между качеством демократи­ческих институтов и качеством противодействия коррупции.

²³⁴ При опросе, проведенном Фондом общественного мнения в 1994 г., только 40% россиян, проживающих в Москве, ответили, что считают Россию демократической страной. 23% процен­та россиян, проживающих в городских районах, считали, что страной управляет не правительст­во, а организованная преступность. Один из чиновников правительства США (Д. Вулси) заме­тил, что «российские преступные организации не только угрожают правительственной власти, но, в некоторых случаях, рассматриваются населением как альтернатива государственной власти благодаря услугам, которые они предоставляют» (См.: Вулси Д. Организованная преступность и коррупция в России: взгляд зарубежного эксперта // http://crime.vl.ru/docs/books/book/gV4.htm. А президент Фонда ИНДЕМ Г. Сатаров справедливо замечает, что «для победы над коррупцией в России необходимо создать три условия: политическую конкуренцию, прозрачность власти и обеспечить реальную свободу слова» (Цит. по: Панина Т. Взятка города берет. В Воронежской области д ают чаще, а в Петербурге - больше // Российская газета. - 2003. -16 августа.

²³* Об этом одна из экспертов Центра международного частного предпринимательства пишет так: «Страны, вставшие на путь демократического развития, ежегодно теряют потенциальные доходы на общую сумму в миллиарды долларов, что ведет к подрыву процессов политических и экономических реформ.

168

2. Актами конкретизации понимания такой диалектики стало включение в антикоррупционную документацию иностранных государств симптоматичных мер противодействия коррупции:

- применение честных и прозрачных механизмов приватизации;

- тендеры на государственные заказы;

- конкуренция в сфере коммунального обслуживания;

- эффективное законодательство о свободе информации;

- декларирование доходов;

- открытость процесса формирования бюджета;

- использование системы финансового менеджмента и аудиторских фирм;

- учреждение института омбудсмена и создание антикоррупционных агенств;

- парламентский контроль за деятельностью антикоррпуционных ве­домств;

- учреждение горячих информационных линий и внедрение программ защиты информаторов;

- введение адекватных санкций за коррупционные правонарушения (воз­мещение ущерба, причиненного коррупционными деяниями, возложение бреме­ни доказывания законности происхождения доходов на должностное лицо);

- реформирование судебной системы;

- создание гарантий свободных и честных выборов;

- введение стимулов, которые поощряют этическое поведение в госу­дарственных учреждениях;

- изменение общественного отношения и мобилизация политической воли;

- опросы общественного мнения;

- журналистские расследования;

- достойное материальное вознаграждение за труд в публичном секторе;

169

- раскрытие информации о материальном положении (особенно долж­ностных лиц «верхнего уровня управления государством»).

3. Развитие международного нормотворчества и содержание междуна­родных норм соответствовали динамике теоретических идей, выработанных на внутригосударственном уровне.

4. Первые специализированные правовые инструменты по борьбе с кор­рупцией стали создаваться на региональном уровне и в рамках межрегиональ­ной организации (ОЭСР) со сравнительно небольшим количеством государств- участников.

5. Теоретические идеи, аккумулированные в Межамериканской и право­вой системе ОЭСР, получили дальнейшее развитие в правовых системах Совета Европы и Европейского Союза.

6. C принятием Конвенции ООН против коррупции антикоррупционные идеи получили всеобщее признание и как бы «второе рождение», поскольку им на новом, более высоком уровне познания, суждено возвратиться во внутриго­сударственное законодательство, побуждая его к совершенствованию.

7. В целом на уровне международного права создавались новые антикор­рупционные концепции, которые затем реализовывались во внутригосударст­венных правопорядках. В частности, к числу таких концепций относятся идеи о необходимости:

- сдерживания взяточничества со стороны национальных и иностранных правительственных должностных лиц механизмами, которые обеспечивают на­личие в государственных и негосударственных предприятиях книг и записей, подробно и тщательно отражающих приобретение и распределение имущества, наличие таких внутренних средств бухгалтерского контроля, которые позволя­ют их служащим выявлять факты коррупции;

- изучения дальнейших профилактических мер, которые учитывают со­отношение между достаточной компенсацией и неподкупностью на государ­ственной службе;

- признания презумпции виновности должностного лица, которое не в

170

состоянии разумно объяснить существенное увеличение своих доходов за пе­риод прохождения государственной службы;

- поощрения руководства компаний к включению в ежегодные отчеты сведений о механизмах внутреннего контроля, особенно тех из них, которые препятствуют взяточничеству;

- принятия таких актов законодательства, которые должны позволить властям отстранять от участия в тендерах на получение государственных кон­трактов предприятия, имеющие стремление подкупить должностное лицо ино­странного государства;

- признания подкупа должностного лица иностранного государства для получения или сохранения деловых выгод преступлением, независимо от сум­мы или конечного результата взятки;

- признания того, что создание культуры, противоположной коррупции, посредством хорошего морального и гражданского образования - лучший под­ход в борьбе с преступностью вообще и с коррупцией в частности;

- руководства междисциплинарным подходом к борьбе с коррупцией;

- обеспечения необходимых мер для конфискации и лишения доходов от коррупции;

- ограничения банковской и коммерческой тайны;

- обязательности отказа в освобождении от налогообложения в отноше­нии расходов, представляющих собой взятки, или других расходов, понесенных в целях содействия коррупционным деяниям;

- установления субъективной стороны коррупционного деяния из «объ­ективных фактических обстоятельств дела»;

- применения более длительного срока давности в отношении корруп­ционных преступлений;

- сбалансированности между любыми иммунитетами публичным долж­ностным лицам и возможностью, в случае необходимости, осуществить эффек­тивное расследование и вынести судебное решение в связи с коррупционными преступлениями;

171

- возможности смягчения наказания и даже предоставления иммуни­тета обвиняемому, который «существенным образом сотрудничает в расследо­вании коррупционного преступления»;

- учета вынесенных в иностранных государствах обвинительных при­говоров в отношении лиц, виновных в коррупционных деяниях;

- установления более жестких мер контроля в отношении счетов, кото­рые пытаются открыть или которые ведутся лицами, обладающими или обла­давшими значительными публичными полномочиями, членами их семей и тес­но связанными с ними партнерами или от имени любых такого рода лиц;

- наличия независимого органа или органов, ответственных за проведе­ние антикоррупционной политики;

- осуществления образовательных и учебных антикоррупционных про­грамм;

- создания мер и систем, обязывающих публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации о внеслужебной деятель­ности, занятиях, инвестициях, активах и о дарах или выгодах, в связи с кото­рыми может возникать коллизия интересов;

- обязательности в обстановке прозрачности: составлять национальный бюджет, представлять отчеты о поступлениях и расходах, применять эффек­тивную систему стандартов бухгалтерского учета, аудита и надзора;

- обеспечения того, чтобы частные организации обладали достаточными механизмами внутреннего контроля в целях предотвращения создания неофи­циальной отчетности, использования поддельных документов либо преждевре­менного уничтожения бухгалтерской документации;

- обязательности отказа в освобождении от налогообложения в от­ношении расходов, представляющих собой взятки или других расходов, поне­сенных в целях содействия коррупционным деяниям;

- содействия активному участию отдельных лиц и групп общества за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправи­тельственные организации и организации, в предупреждении коррупции и

172

борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования,

236 причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз ;

- обеспечения того, чтобы соответствующие органы по противодейст­вию коррупции были известны населению;

- содействия доступу к таким органам для представления им сообще­ний (в том числе анонимно), для сообщения о любых случаях, которые могут рассматриваться в качестве представляющих собой какое-либо из коррупци­онных преступлений;

- признания противодействия отмыванию денежных средств или дру­гого имущества, полученного преступным путем, в качестве необходимой составляющей профилактики коррупции;

- криминализации так называемого незаконного обогащения (значи­тельное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосно­вать):

- инициативного обмена информацией о коррупционных правонару­шениях без запроса об оказании правовой помощи;

- назначения внутригосударственного специального органа, ответст­венного за получение и исполнение запросов об оказании правовой помощи;

- возможности проведения совместных расследований правоохрани­тельными органами нескольких сотрудничающих государств;

- допустимости применения специальных методов расследования коррупционных деяний (например, «контролируемые поставки», электронное и другие формы наблюдения, агентурные операции), результаты применения которых должны приниматься судами в качестве доказательств по делу.

²³⁶В таком плане приветствуется инициатива Минэкономразвития по разработке законопро­екта «Об особенностях принятия решений в области государственного регулирования пред­принимательской деятельности», цель которого - пресечь вмешательство государства в сфе­ру бизнеса.

173

8. В «силовую» составляющую отечественного антикоррупционного законодательства включено большинство международно-признанных норм. Основной недостаток — дефицит инструментов профилактической направ­ленности, в частности:

- отсутствует специальный независимый орган по противодействию коррупции;

-* уровень и система оплаты труда публичных служащих не соответст­вует международным стандартам;

- нет норм, предусматривающих поощрение лиц, информирующих о коррупционных правонарушениях;

- не предусмотрен законодательный механизм защиты информаторов о коррупционных правонарушениях, а также свидетелей и потерпевших;

- отсутствует институт освобождения от наказания лиц, сотрудни­чающих в расследовании коррупционных деяний;

- практически отсутствуют учебные и образовательные антикорруп­ционные программы^[237];

- в недостаточной степени законодательно обеспечена открытость формирования и исполнения государственного бюджета;

- не в полной степени обеспечены гарантии свободных и честных вы­боров;

- уровень и система оплаты труда публичных служащих пока не соот­ветствует международным стандартам;

- не в полной степени применяется система раскрытия финансового положения должностных лиц высшего звена;

- отсутствуют эффективные парламентские средства контроля за дея­тельностью органов исполнительной власти.

174

9. Тем не менее, при всех этих и других недостатках в России сформиро­валась определенная система антикоррупционного законодательства. Однако она настолько неэффективна, что по индексу восприятия коррупции Транспа- ренси Интернешнл в 2003 году Россия поделила малопочетное 86-е место с Мо­замбиком. Это дает основание полагать, что основной причиной размаха отече­ственной коррупции является не столько отсутствие законодательных инстру­ментов борьбы с ней, сколько недостаток политической воли на деле противо­действовать этому социальному злу, а также - отсутствие четкого представле­ния о приоритетах в механизме такого противодействия.

10. Анализ основных антикоррупционных законопроектов позволяет су­дить о том, что их низкое качество коррелируется с неудовлетворительной ра­ботой в сфере противодействия коррупции в целом.

11. Одним из аксиоматичных приоритетов в отечественной антикорруп­ционной политике должно стать официальное восприятие и реализации тезиса: в условиях рыночной экономики необходимо оплачивать труд в публичном сек­торе по рыночным ценам. Если это условие не будет соблюдено, трудно рас­считывать на доброкачественные законотворческие разработки и успешную реализацию международно-признанных антикоррупционных концепций.

12. Другой вывод, в логическом плане связанный с предыдущим: корруп­ция - сложнейшее явление и, как показала практика законотворческих работ, проблема противодействия коррупции не может быть решена посредством соз­дания единого антикоррупционного кодекса. Нужен комплекс нормативных ак­тов, который должен вводиться в действие постепенно²³⁸.

¹³⁸Насколько сложной задачей является приведение в действие хотя бы одного из антикор­рупционных инструментов, наглядно характеризуется экспертами Транспаренси Интер­нешнл применительно к обеспечению прозрачности финансирования деятельности полити­ческих партий на примере Латвии (Латвия не является государством, в отличие от России, с опасным уровнем коррумпированности); «Общественность уже и раньше могла получить информацию в Интернете о пожертвованиях другим латвийским партиям - но только раз в год и без особых подробностей, C того момента, как закон, предписывающий требование раскрытия информации, вступил в силу в 1995 г., журнал исты занимаются исследованием источников финансирования политических партий. Но эта информация, помимо роста недо­верия к политическим партиям среди избирателей, дала немного. Опросы показывают, что только 12 процентов латышей доверяют своим политическим партиям. В сотрудничестве с

175

13. Необходим механизм «запуска» комплекса антикоррупционных ин­струментов, в качестве которого вполне мог бы выступить будущий феде­ральный закон «О предупреждении злоупотребления властью или служеб-

239

ними полномочиями на верхнем уровне управления государством» .

Соответствующий законопроект является наиболее проработанным в технико-юридическом плане и имеет первоочередное значение в стратегии противодействия коррупции.

14. Начало реальной политики противодействия коррупции должно быть связано с применением комплекса профилактических и силовых мер именно в отношении лиц, составляющих «верхний уровень управления госу­дарством».

15. Напротив, недопустимо начало антикоррупционной политики свя­зывать с широкомасштабной борьбой с «низовой» коррупцией²⁴⁰. Поступить так - значит разрушить систему управления государством - пусть неэффектив­ную, но все-таки существующую²⁴¹.

Фондом Сороса (Латвия) ТИ начала проект по осуществлению независимого мониторинга расходов на политическую рекламу подготовительного периода муниципальных выборов 2001 г. Партии подучили предложение предоставить эту информацию добровольно, но толь­ко 9 из 47 латышских партий действительно передали эти сведения» (Брусис MЦентральная и Восточная Европа и страны Балтии / Брусис, И. Кемпе, В. Mepc // Доклад о коррупции в мире 2003; Пер. Центра ТИ-Р. - б.м. - С. 4; Лануцци У. Законы о выборах, политические системы и качество институтов //Экономика и Политика,-2001.-Ks 1313.-С. 15-35.

²³⁹Не случайно, в мае 2004 г. Транспаренси Интернешнл планирует обнародовать отдельный труд, посвященный результатам изучения коррупции в высших эшелонах власы России, вклю­чая проблемы недобросовестного использования административного ресурса (См.: Граник И. России предлагают побороть коррупцию вместе с административным ресурсом // Экономика и финансы. -2004. -14 апреля.

Президент Фонда ИНДЕМ Г. Сагаров по поводу расхожего представления о коррупции всего лишь как об одной из разновидностей преступности заметил: «Ничего себе вид, в который во­влечена, как минимум, половина населения страны. Возьмите любую другую статью УК - убий­ства, изнасилования, кражи... Можно ли сказать, что хоть чем-то из широкого набора преступ­ных действий занимается половина жителей России? Да еще с раннего детства: вадь когда ре­бенка устраивают в хороший садик, ведут к хорошему врачу, он уже слышит от взрослых, что «пришлось дать на лапу»» (Интервью Г. Саттарова корреспонденту «РГ»: Взятку дал, взятку принял // Российская газета. - 2004. - 4 марта).

^м Справедливы слова Ю. Голика в интервью корреспонденту «Парламентской газеты»: «Если сейчас провести операцию «чистые руки» по типу итальянской, то у нас рухнет вся система управления, как в свое время произошло в Италии, - это прямо или косвенно признают некото­рые руководители правоохранительных органов. Но в России последствия окажутся просто ка­тастрофическими» (Операция «чистые руки» // Парламентская газета. - 2003. - 6 сентября).

176

16. Введение в действие гипотетического федерального закона «О преду­преждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верх­нем уровне управления государством» должно сопровождаться введением сис­темы дифференцированной (основанной на заслугах и степени ответственности выполняемых функций) оплаты труда, примерно соответствующей ценам услуг 242 служащих частного сектора .

В таком контексте представляется вполне мотивированным Указ Пре­зидента Российской Федерации «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, и лиц, заменяющих отдельные государственные должности федеральной го­сударственной службы». Однако существенное повышение денежного со­держания лиц, образующих «верхний уровень управления государством», к сожалению, не было подкреплено «негативными» профилактическими анти­коррупционными мерами (по данному Указу существенное увеличение де­нежного содержания чиновников не было увязано даже с необходимостью: а) предварительного предоставления деклараций о доходах; б) обязательностью проверок достоверности таких деклараций; в) заявлений об отсутствии кон­фликтов интересов)^[238][239].

Если же повышение денежного содержания чиновников «верхнего уровня управления государством» будет связано с комплексом негативных профилак­тических мер, то будет решена основная задача первого этапа отечественной

177

антикоррупционой стратегии^[240],

17. Второй этап реализации российской антикоррупционной стратегии связан с разработкой и постепенным введением в действие пакета законода­тельных актов, нацеленных на противодействие «низовой» коррупции.

18. Важнейшая задача второго этапа - определение приоритетов в реали­зации стратегии противодействия «низовой» коррупции. Первоочередное вни­мание надлежит уделить правоохранительным службам, которые, будучи необ­ходимой силовой составляющей общепризнанного инструментария противо­действия коррупции, сами в опасной степени коррумпированы^[241]. При этом не­обходимо учитывать тот фактор, что правоохранительные службы работают в чрезвычайных условиях, подчиняясь, применительно к воинским, уставам о дисциплине и нередко действуют в ситуациях, опасных для здоровья и жизни.

Наконец, подчеркнем, что сформулированные выводы представляют со­бой результат комплексного, межотраслевого и межсистемного, исследования.

Однако коррупция - исключительно сложное явление, потому все про­блемы противодействия данному социальному злу не под силу решить одному или нескольким авторам.

Необходимы усилия представителей ряда отраслевых наук в решении та­ких проблем как: организация парламентского контроля за деятельностью ис­полнительной власти; методика финансового контроля за перемещением средств, полученных в результате коррупции; деятельность специализирован­ных антикоррупционных органов иностранных государств (в контексте про-

178

блем, существующих в России); внедрение этических норм и антикоррупцион­ных стандартов поведения; законодательные и организационные гарантии сво­бодных выборов; законодательные и организационные гарантии свободы дея­тельности СМИ; антикоррупционное поведение и воспитание; банковская тай­на и ее раскрытие в случаях «отмывания» денег (включая полученных в резуль­тате коррупционных сделок); международное сотрудничество в репатриации взяток; международные стандарты «прозрачности».

179