Тема 4 Развитие европейского права: Единый европейский акт 1965 г.

4.1. Институционализация европейской политической интеграции

Западно-европейская интеграция прошла ряд этапов и фаз, со­держание которых предопределялось как общими стратегическими потребностями развития сообществ, так и конкретными экономи­ческими, политическими и социальными условиями, складывавши­мися как на континенте, так и в мире.

Первоначально, в 1950—1960-х гг., в интеграцию были вовлече­ны преимущественно рыночная сфера и элементы регулирования структуры сельского хозяйства, а позднее, в 1970—1980-х гг., она распространяется на такие сферы экономической политики, как регулирование внешнеторговых связей, региональное развитие, формирование европейской валютной системы, научно-техническое сотрудничество, защита окружающей среды и т.д.

В начале 1990-х гг. завершается создание единого внутреннего рынка в масштабах сообществ. Постепенность, цикличность инте­грации нашла свое отражение и в развитии права сообществ, их ин­ститутов, в которых хорошо просматривается взаимосвязь с тем­пами и содержанием процессов экономической интеграции, харак­терных для всех этапов переходного периода, предусмотренного Договором о ЕЭС.

С учреждением трех сообществ возник вопрос о системе инсти­тутов. Как в ЕЭС, так и в Евратоме были созданы институты, почти повторяющие те, которые были в ЕОУС. Существование парал­лельных институтов в ЕЭС и Евратоме было признано нецелесооб­разным, о чем было заявлено уже в Конвенции о некоторых общих институтах европейских сообществ, принятой в Риме в марте 1957 г. Однако предпринятая мера носила половинчатый характер. «Стремясь к ограничению числа институтов, ответственных за ре­шение сходных задач», шесть учредителей договорились лишь о том, что два института — Ассамблея (парламент) и Суд будут еди­ными для всех трех сообществ. Остальные институты, созданные Римскими договорами, стали такими же общими, но только для двух сообществ — ЕЭС и Евратома.

Институциональная обособленность ЕЭС и Евратома от ЕОУС была ликвидирована в 1965 г. подписанием Договора о слиянии, учредившего единый Совет и Комиссию Европейских сообществ.

Европейская интеграция развивалась в условиях, характеризо­вавшихся то подъемами, то спадами в западно-европейской и всей мировой экономике. Кроме того, государства-члены были крайне осторожны в отношении наднациональных черт сообществ, энер­гично отстаивая свои собственные интересы и прагматические со­ображения при выборе путей решения конкретных задач.

В результате Европейские сообщества пережили серьезнейший кризис в середине 1960-х гг., вызванный разногласиями при обсуж­дении в Совете предложений о финансировании общей аграрной политики. Так, генерал де Голль, который был в то время прези­дентом Франции, не считал возможным согласиться с принципом принятия решений в Совете большинством голосов, и Франция отозвала своих представителей из институтов сообществ. Пять госу­дарств-членов продолжали отстаивать свою позицию. В результате с 30 июня 1965 г. после заседания в Брюсселе Совета под председа­тельством министра иностранных дел Франции Кув де Морвиля, на котором не удалось достичь соглашения, Франция стала проводить в отношении ЕЭС политику «пустого кресла», что внесло серьез­ный разлад в управленческую деятельность в сообществах и парали­зовало их функционирование.

Однако стороны вскоре пришли к «люксембургскому компро­миссу», отраженному в специальном протоколе, подписанном ми­нистрами иностранных дел всех шести государств-членов в январе 1966 г. в Люксембурге. Люксембургский протокол сразу же назвали «согласием о несогласии», который практически приостанавливал применение принципа большинства при голосовании. Франция добилась того, что принципом принятия решений в Совете по главным вопросам становился принцип консенсуса, т е. принятие приемлемого для всех решения.

Проведенная реорганизация в соответствии с Договором о слия­нии обеспечила более слаженную и действенную работу всего управленческого механизма сообществ, реформирование которого на этом не закончилось. Так, существенно увеличивавшаяся в раз­

мерах финансовая деятельность в рамках сообществ обусловила создание еще одного учреждения — Палаты аудиторов (1977), про­ведение прямых выборов в Европарламент в 1979 г. способствовало повышению роли Европарламента.

Интеграция стала постепенно приносить экономические резуль­таты, что обусловило усиливающееся стремление западно­европейских стран к вступлению в ЕС. Так, в январе 1972 г. Вели­кобритания, Дания и Ирландия были приняты в сообщества и «шестерка» превратилась в «девятку». 28 мая 1979 г. был подписан Договор о принятии в ЕС Греции — «девятка» стала «десяткой». «Европы двенадцати» пришлось ждать пять лет. Лишь 26 июня 1985 г. произошло подписание Договора о приеме Испании и Пор­тугалии, которые с 1 января 1986 г. стали членами ЕС.

Сообщества менялись не только в количественном отношении. Гораздо существеннее были качественные перемены — правовые. Они затронули как механизм сообществ, так и многие стороны их деятель­ности. После того как взносы государств-членов в бюджет сообществ стали заменяться доходами от деятельности самих сообществ, в сере­дине 1970-х гг. был проведен пересмотр финансовых условии, закреп­ленных в учредительных договорах, результатом стали:

• модернизированная бюджетная процедура;

• повышение роли Европарламента в бюджетной политике сообществ;

• охват Таможенным союзом территорий новых государств- членов;

• создание Европейского инвестиционного банка;

• в конце 1970-х гг.

С начала же 1980-х гг. сообщества были заняты главным обра­зом делами, связанными с преодолением спада, характерного для предыдущих лет, который вызвала кризисная ситуация 70-х гг. XX в., обусловленная возникновением в государствах-членах труд­ностей в производстве и сбыте продукции, а также инфляцией и безработицей, замедлила ход интеграции и осложнила развитие со­обществ.

Деятельность сообществ стала более активной и результативной:

• произошло увеличение взносов государств-членов в единый бюджет;

• в 1974 г. был учрежден Фонд европейского регионального развития;

• в начале 1980-х гг. принята первая региональная программа научно-технического сотрудничества;

• в 1984 г. были согласованы меры по реформе общей аграр­ной политики;

• 14 мая 1985 г. Комиссия представила Совету «Белую книгу», содержащую 300 предложений по проблемам завершения строительства единого внутреннего рынка к 1992 г.

4.2. Правовые основы политического взаимодействия по Единому европейскому акту

В развитии Европейских сообществ в 1980-х гг. в основном до­минировал прагматизм. Он побеждал каждый раз, когда радикаль­ные идеи сталкивались с конкретной политикой, проводившейся как государствами-членами, так и самими сообществами. Самым наглядным примером политики прагматизма явились разработка и подписание Единого европейского акта, значение которого можно с полным основанием сопоставить с принятием новой редакции кон­ституции, посредством которой проводится серьезный пересмотр государственного строя.

Одной из предпосылок принятия Единого европейского акта (ЕЕА) стало принятие Европарламентом подавляющим большинст­вом голосов в феврале 1984 г. проекта Договора о Европейском Союзе. Этот документ отразил итоги работы довольно большой группы депутатов Европарламента, задавшихся целью «вдохнуть новую жизнь в сообщества». Инициатором работы был один из ак­тивнейших еврофедералистов А. Спинелли. Его проект предлагал полный набор институтов союза, распределение компетенции союза и государств-членов, а также правовой режим союза.

Проект А. Спинелли не был реализован Европарламентом, од­нако он сыграл немаловажную роль в возрождении активности и повышении роли Европейских сообществ в начале 1980-х гг. Так, проект Договора о Европейском Союзе соответствовал атмосфере поисков новых путей развития сообществ и занял достойное место в истории европейской интеграции наряду с документами такого рода, как:

• Штутгартская декларация о Европейском Союзе, принятая Европейским советом в 1983 г. и содержащая намерения о том, что «главы государств и правительств подтверждают взятые на себя обязательства в отношении реализации еще более тесного союза между народами и государствами — членами Европейского сообщества, основываясь на осозна­нии общности судеб, а также на стремлении утвердить евро­пейскую идентичность», что свидетельствовало о необходи­мости усиления европейского политического сотрудничест­ва, в частности, в области внешней политики и во многом определило содержание Единого европейского акта;

• документы саммита 1984 г. в Фонтенбло, где был задуман проект Единого европейского акта, разработанный межпра­вительственной комиссией в 1984—1985 гг.

В самом общем виде предварительные договоренности своди­лись к трем положениям:

• «запустить» программу создания единого рынка;

• повысить эффективность процесса принятия решений в сис­теме сообществ;

• расширить компетенцию сообществ.

На встрече на высшем уровне в Милане (июнь 1985 г.) вопреки оппозиционным настроениям руководителей Великобритании, Да­нии и Греции подавляющее большинство лидеров государств- членов высказалось за созыв специальной межправительственной конференции в целях пересмотра Римских договоров 1957 г.

Единый европейский акт был подписан 17 и 28 февраля по ито­гам Межправительственной конференции, состоявшейся, соответст­венно, в Люксембурге и Гааге, всеми 12 государствами — членами сообществ.

Как и учредительные договоры, Единый европейский акт пред­ставляет собой объемный, детальный документ, характеризующийся высокой правовой культурой и отвечающий строгим требованиям законодательной техники.

Одновременно с подписанием Акта конференция представите­лей государств-членов приняла Заключительный акт, охватываю­щий 20 заявлений и иных подобных документов.

В ЕЕА нашли отражение идеи кардинального расширения пре­делов интеграции. Стороны, подписавшие его, уже в преамбуле заявили о намерении преобразовать совокупность своих отношений в Европейский Союз, основой которого должны были стать:

• сообщества, функционирующие в соответствии с их собст­венными правилами;

• система европейского внешнеполитического сотрудничества государств-членов.

Европейский Союз должен быть наделен компетенцией, необ­ходимой для его функционирования. Более гармоничное функцио­нирование сообществ ставилось в прямую зависимость от возмож­ностей, предоставленных органам Союза для реализации своих пол­номочий.

В целом ЕЕА был призван «осуществлять идею европейского единства на новом этапе интеграции»¹. Как сказано в ст. 1, «цель

Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 126.

Европейских сообществ и Европейского политического сотрудниче­ства состоит в том, чтобы способствовать сообща реальному про­движению к европейскому единству». Учредительные договоры из­менялись и дополнялись для того, чтобы распространить компетен­цию на новые сферы интеграции и сделать более эффективным ме­ханизм управления. Большие надежды возлагались на Европейское политическое сотрудничество (ЕПС). Однако со временем стало отчетливо проявляться расхождение между декларированными на­мерениями Единого европейского акта и его реальными результа­тами: «многие важные положения ЕЕА остались лишь намерения­ми, не перешедшими в практические дела, а кардинальный замысел превратился в осторожную реформу»¹.

Характерно, что раздел 3 ЕЕА «Положения о европейском со­трудничестве в области внешней политики» ориентирует государст­ва-члены прежде всего на взаимную информацию, координацию, консультации, сближение позиций. Речь идет о закреплении форм и методов сотрудничества, практиковавшихся до принятия ЕЕА.

«Высокие Договаривающиеся Стороны, — говорится в ст. 30 ЕЕА, — являясь участниками Европейских сообществ, стремятся сообща формулировать и осуществлять европейскую внешнюю по­литику». Они обязывались информировать и консультировать друг друга по любому вопросу внешней политики, представляющему общий интерес, с целью добиться, чтобы их совместное влияние обеспечивалось наиболее эффективно путем координации, сближе­ния позиций и осуществления совместных действий. Согласован­ные общие позиции должны были стать ориентиром для формиро­вания политики участников сотрудничества. Особо оговаривалось, однако, что это сотрудничество не замкнутая система. Ничто не должно препятствовать установлению более тесного сотрудничества в области безопасности между участниками Западноевропейского Союза (ЗЕС) и НАТО.

О Европейском политическом сотрудничестве как о состояв­шемся факте несколько раз говорится в разных статьях ЕЕА, кото­рый развивает идеи, заявленные в Штутгартской декларации 1983 г.

ЕПС оформляется как комплекс мероприятий и органов, в ко­торый вошли:

1) периодические встречи министров иностранных дел с участи­ем члена Комиссии, занимающегося внешнеполитическими вопро­сами;

2) рассмотрение Европарламентом вопросов политического со­трудничества;

Сиджански Д. Указ. соч. С. 78.

3) деятельность Политического комитета, состоящего из поли­тических директоров министерств иностранных дел;

4) Европейская группа по согласованию действий под руковод­ством Политического комитета;

5) рабочие группы, создаваемые Политическим комитетом;

6) Секретариат;

7) сотрудничество между представителями стран — участниц ЕПС в третьих странах и международных организациях.

Руководство ЕПС осуществлялось поочередно. Председатель Совета в течение срока своих полномочий должен был одновре­менно стоять во главе ЕПС.

Если рассматривать систему ЕПС с позиций развития надна­циональных черт в построении сообществ, то следует сразу же под­черкнуть, что в этой системе исходным принципом был принцип консенсуса. Единый европейский акт по этому поводу содержит два важных положения:

• устанавливается, что «страны-участницы будут стремиться избегать любых действий, которые ослабляют их эффектив­ность как объединенной силы в международных отношениях или в рамках международных организаций» (п. 2d ст. 30);

• страны-участницы обязывались воздерживаться, насколько это возможно, от противодействия выработке консенсуса и принятию совместных мер на его основе (п. Зс ст. 30).

Из этого следует, что коренных сдвигов во внешнеполитиче­ском сотрудничестве не произошло. Как показала практика, инте­ресы государств-членов не только не совпадали по всем позициям, но и порой резко расходились, сужая тем самым возможности со­вместных выступлений. Однако само по себе правовое закрепле­ние форм и методов Европейского политического сотрудничества в ЕЕА было хотя и небольшим, но все же шагом вперед в инте­грационном процессе сообществ.

4.3. Институциональная система Европейских сообществ

Наиболее существенные изменения и дополнения в учредитель­ные договоры были внесены Единым европейским актом в той час­ти, которая касалась сфер деятельности сообществ и полномочий их институтов. Именно эти поправки позволили говорить о «кон­ституционном переустройстве» сообществ, усилении федералист­ских начал в их организации и деятельности.

Реформы организации и деятельности сообществ заметно уси­ливали их наднациональные черты. Государства-члены согласились передать сообществам ряд функций и соответственно полномочий,

которые раньше традиционно рассматривались как необходимые признаки суверенитета каждой отдельно взятой страны. Суть ре­формы наиболее ярко проявилась в двух направлениях:

• Европейские сообщества получили возможность действовать в новых и очень важных сферах;

• их институты наделялись дополнительными полномочиями.

Единый европейский акт содержит обязательства участников за­вершить формирование единого рынка. В ЕЕА дано определение этого рынка как не имеющей общих границ территории, в рамках которой обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов. В ст. 13 установлен срок завершения программы созда­ния этого рынка: «Сообщество принимает меры для постепенного создания внутреннего рынка к 31 декабря 1992 г.». Однако в декла­рации, приложенной к ЕЕА, содержится оговорка, в соответствии с которой установление этой даты не имеет юридической силы. Разъ­яснялось, что страны-участницы хотели тем самым выразить свою политическую волю.

Единый европейский акт существенно дополнил Договор о ЕЭС, введя в него раздел V «Экономическое и социальное сплочение». Особое внимание обращалось на сокращение разрыва между различ­ными регионами и на отстающие регионы, находящиеся в наименее благоприятных условиях. Было установлено, что ЕЭС должно стре­миться к достижению своих целей, используя структурные фонды (секцию гарантий Европейского фонда ориентации и гарантий в об­ласти сельского хозяйства, Европейский социальный фонд, Европей­ский фонд регионального развития), а также Европейский инвести­ционный банк и другие финансовые инструменты. Было установлено далее, что Европейский фонд регионального развития призван вно­сить вклад в устранение основных региональных диспропорций в Европейском экономическом сообществе путем участия в развитии или в структурной перестройке регионов, отстающих в развитии, и в конверсии индустриальных районов, находящихся в упадке.

Существенным изменением Договора о ЕЭС стало также включе­ние в его текст новой главы «Сотрудничество в экономической валют­ной политике (Экономический и валютный союз)». Эта глава вошла в часть 3 раздела II Договора. Единый европейский акт тем самым под­держал развитие Европейской валютной системы и становление ЭКЮ.

Нововведением, сыгравшим впоследствии немаловажную роль в развитии ЕЭС, стали положения Единого европейского акта о со­циальной политике. Государства-члены объявили, что они будут уделять особое внимание повышению безопасности и улучшению здоровья трудящихся прежде всего там, где непосредственно осуще­ствляется трудовая деятельность, и ставят своей целью сближение условий труда на основе уже достигнутого прогресса (ст. 21). Одна­ко эти общие положения не были развернуты, т.е. в очередной раз

проявилась осторожность подхода, которая заключалась в том, что Совет получил право по предложению Комиссии и в сотрудничест­ве с Европейским парламентом да еще после консультаций с Эко­номическим и социальным комитетом (принимая решения квали­фицированным большинством) устанавливать посредством дирек­тив минимальные требования, которые должны были выполняться постепенно, с учетом условий в каждом государстве-члене.

Кроме того, Договор о ЕЭС был дополнен разделом VI «Иссле­дования и технологическое развитие». Сообщество поставило перед собой цель укрепить научную и технологическую базу европейской промышленности и способствовать повышению ее международной конкурентоспособности. Таким образом, и в этой сфере опреде­ляющее значение имели интересы формирования и укрепления единого рынка, что прямо подчеркивалось в ЕЕА.

Единый европейский акт не обошел стороной проблемы, свя­занные с охраной окружающей среды: деятельность Европейских сообществ в отношении окружающей среды должна быть направле­на на достижение трех главных целей:

1) сохранять, защищать и улучшать качество окружающей среды;

2) вносить вклад в защиту здоровья людей;

3) добиваться разумного и рационального использования при­родных ресурсов.

Важнейшим институциональным нововведением стала легити­мизация ЕЕА нового института — Европейского совета (Совета Ев­ропы), занявшего самое высокое положение в системе управления сообществами. По мнению Б.Н. Топорнина, фактически это было официальным признанием, конституированием постоянных встреч на высшем уровне, проводившихся на практике с 1974 г. Впервые с предложением регулярно проводить такие встречи выступил прези­дент Франции Жискар д’Эстен, считавший личные встречи первых лиц государств-членов необходимым условием успешного и быст­рого решения наиболее важных и актуальных проблем развития сообществ, равно как и обсуждения принципиальных вопросов ев­ропейской и мировой политики.

Единый европейский акт определил состав Европейского совета:

• руководители государств и правительств государств-членов;

• председатель Комиссии Европейских сообществ.

Им оказывают содействие министры иностранных дел и один из членов Комиссии. Число заседаний Европейского совета было сокра­щено: он стал собираться дважды в год, каждый раз после истечения шестимесячного срока председательствования очередной страны.

ЕЕА ввел новый институт — Суд первой инстанции. Его появление объяснялось прежде всего перегруженностью главного и до тех пор единственного судебного учреждения в системе сообществ — Суда

Европейских сообществ. В Суд первой инстанции было перенесено в основном рассмотрение трудовых и административных споров, в ко­торых выступают на одной стороне служащие институтов и других органов сообществ, а на другой — учреждения сообществ.

Повышению роли Европарламента в системе институтов сооб­ществ способствовало закрепление в Едином европейском акте «процедуры сотрудничества», которая обусловила его более актив­ное включение в процесс принятия решений. Подразумевалось со­блюдение определенных правил, касающихся последовательности действий, сроков и взаимоотношений между Советом и Европарла­ментом, в предусмотренных ЕЕА случаях их взаимодействия.

Самое главное, что было сделано в механизме управления сооб­ществами, — это подчеркнута важность и подтвержден принцип принятия решений в Совете большинством голосов. В ряд статей До­говора о ЕЭС были внесены следующие формулировки: «Совет при­нимает решения квалифицированным большинством» (ст. 49, 56, 57, 149). Одновременно были оговорены условия, при которых для при­нятия решения Советом требовалось единогласие его членов.

Однако принцип единогласия при принятии решений не был окончательно устранен и тогда, когда могло происходить голосова­ние по принципу большинства. Положения Люксембургского прото­кола 1966 г. отнюдь не утратили силу. Так, в том случае, если проект решения в Совете существенно затрагивал интересы одного или не­скольких государств-членов, решение могло откладываться до тех пор, пока участники заседания не придут к консенсусу. Таким обра­зом, наблюдалась известная непоследовательность и противоречи­вость, заложенные в самом подходе к принципу принятия решений.

Тем не менее, несмотря на определенные противоречия и слож­ности, разработка и принятие Единого европейского акта показали, что государства — члены сообществ выходят за рамки чисто эконо­мической интеграции и стремятся координировать свои действия, вырабатывать общую политику в сфере международных отношений и внешней политики. Единый европейский акт явился первым зна­чимым пересмотром учредительных договоров.

Кроме того, обозначились изменения в соотношении материаль­ного и процессуального права. Институты сообществ стали уделять больше внимания процессуальной стороне дела. Это было обуслов­лено стремлением государств-членов к созданию определенных га­рантий против принятия решений, отражающих частные или сию­минутные интересы. Рост массива процессуальных норм продолжал заложенную в Римских договорах тенденцию. Он коснулся не только процессуальных актов, но и главным образом общих установлений.