Тема 5 Дальнейшая эволюция европейского права: Маастрихтский договор 1992 г. и Амстердамский договор 1997 г.

5.1. Правовая характеристика Маастрихтского договора и его существенные элементы

Сорок лет экономической интеграции подготовили почву для интеграции политической. Общие ресурсы, единая экономическая политика, общие институты и другие результаты совместной дея­тельности европейских стран привели к росту их политического веса в международных отношениях.

Суть нового витка интеграции состояла в том, чтобы по воз­можности преодолеть отрыв, обособленность решения экономиче­ских проблем от внешнеполитических, дополнить взаимодействие государств-членов в проведении общих политик: валютной, эконо­мической, сельскохозяйственной, торговой, социальной и более тесным сотрудничеством в сфере международных отношений, соз­дания системы безопасности и в борьбе с преступностью. Так, Еди­ный европейский акт особо оговаривал, что через пять лет после его вступления в силу государства-члены должны изучить вопрос о необходимости пересмотра раздела III «Положения о европейском сотрудничестве в области внешней политики» (п. 12 ст. 30).

ЕЕА носил в значительной мере переходный характер, он не был реализован в полном объеме и не мог стать правовой базой дальнейших преобразований, в силу чего возникла необходимость внести ряд важных изменений и дополнений как в учредительные договоры, так и во всю правовую систему сообществ. Так, актуаль­ными по-прежнему являлись проблемы расширения сотрудничества в сфере внешней политики и политики безопасности, требовалось дальнейшее продвижение вперед в реализации политики сближения правовых систем государств — членов сообществ, разработка новых правовых актов, касающихся введения единой валюты, развития механизма экономического и валютного союза, единой социальной политики.

Подготовительная работа заняла относительно немного време­ни, но по своему характеру была напряженной и полной разных осложнений. Тем не менее рассмотрение подготовленного проекта договора стало главным вопросом на специально созванном заседа­

нии Европейского совета, которое состоялось 9—10 декабря 1991 г.

После принципиального одобрения Договора потребовалось около двух месяцев для окончательной доработки его текста. Так, по ряду положений были составлены различные варианты форму­лировок, выбор одной из которых имел принципиальное значение для определения не только направлений и этапов развития, но и сущности Европейского Союза. Так, например, в ст. 1 предстояло либо оставить положение о том, что целью Союза является федера­ция, либо заменить его расплывчатой и неопределенной фразой о «все более тесном союзе народов» (что и было сделано).

Согласование окончательного текста завершилось подписанием Договора 7 февраля 1992 г. После этого был открыт процесс его ратификации в парламентах государств-членов. Ни один другой учредительный договор не сталкивался на этапе ратификации со столь серьезными трудностями. Так, в Великобритании, где у инте­грации вообще, а у Маастрихтского договора в особенности име­лось много противников, ратификация в парламенте была на поро­ге срыва и только решительная позиция правительства, связавшего ее исход с вопросом о доверии, привела к успешному голосованию.

Договор о Европейском Союзе продолжил традицию учреди­тельных договоров и Единого европейского акта. Это объемный документ, охватывающий широкий крут вопросов. Его нормы дос­таточно полно определяют правила поведения участников регули­руемых отношений.

Под общим наименованием «Договор о Европейском Союзе» сведены воедино несколько блоков, многие из которых по своей значимости вполне могли бы быть предметом отдельных докумен­тов. В Договоре семь разделов, благодаря которым вносится множе­ство поправок в предыдущие договоры, не изменяющие их смысла.

В разделе 1 «Общие условия» провозглашается учреждение Ев­ропейского Союза, определяются его главные цели, принципы по­строения.

Наиболее весомым по содержанию является раздел II «Положе­ния, изменяющие Договор, учреждающий Европейское экономиче­ское сообщество, с целью учреждения Европейского сообщества», в котором:

• уточнены основные направления деятельности Европейско­го сообщества;

• закреплена его обновленная институциональная система;

• установлено гражданство Европейского Союза;

• подвергнуты существенной модернизации положения о «по­литиках» Сообщества, в том числе об экономической и ва­лютной политике, включая механизмы их реализации.

Вслед за разделом II, выделяющимся, соответственно, своими размерами, идут разделы о поправках в другие два учредительных договора:

• раздел III «Положения, дополняющие Договор, учреждаю­щий Европейское объединение угля и стали»;

• раздел IV «Положения, дополняющие Договор, учреждаю­щий Европейское сообщество по атомной энергии».

Новые направления интеграции, ознаменовавшие учреждение Европейского Союза, изложены в двух последующих разделах:

• раздел V «Положения об общей внешней политике и поли­тике безопасности»;

• раздел VI «Положения о сотрудничестве в области правосу­дия и внутренних дел».

Договор о Европейском Союзе завершается разделом VII «За­ключительные положения».

Маастрихтский договор считается весьма сложным для понима­ния. Интерпретация многих его положений предполагает обраще­ние к другим правовым актам, в особенности к Парижскому и Рим­ским учредительным договорам. Принципы декларируются не толь­ко в «Общих условиях», но и в других разделах Договора.

Его особенность состоит в том, что Договор о Европейском Союзе содержит обстоятельно разработанные, детализированные статьи, для уточнения положений которых и создания работающего механизма реализации Договор сопровождается дополнительными документами. В их число входят: десять протоколов, восемь декла­раций и одно соглашение.

К числу наиболее важных протоколов следует отнести:

• Протокол об Уставе Европейской системы центральных бан­ков и Европейского центрального банка;

• Протокол об Уставе Европейского валютного института;

• Протокол об Экономическом и социальном комитете и Ко­митете регионов;

• Протокол о переходе к третьему этапу развития Экономиче­ского и валютного союза.

Фактически подобные протоколы являются соглашениями уча­стников по принципиальным вопросам дальнейшего развертывания экономической интеграции в рамках Европейского Союза.

Декларации, приложенные к Маастрихтскому договору, имеют более общий характер, чем протоколы. Не все декларации по со­держанию равноценны, но, по мнению Б.Н.

«привязки» к другим актам, а с другой — для решения важных во­просов, возникающих в процессе функционирования Европейского Союза».

Особо следует выделить следующие декларации:

• Декларацию о гражданстве государства-члена;

• Декларацию о Европейском фонде развития;

• Декларацию о роли национальных парламентов в Европей­ском Союзе;

• Декларацию о Западноевропейском Союзе;

• Декларацию о праве доступа к информации.

Если свести Договор к самому главному, то оно, по мнению Винфрида Бёттхера, профессора Рейнско-Вестфальского универси­тета в г. Аахен, заключено в преамбуле и трех его разделах:

• построение Союза;

• общая внешняя политика и политика безопасности;

• сотрудничество во внутренней и правовой политике*.

Маастрихтский договор не отменяет и не заменяет Парижский договор 1951 г. и оба Римских договора 1957 г. Таково же его соот­ношение с Единым европейским актом 1986 г. «Маастрихтский до­говор, — как полагает Анри Обердорфф, — вводит концепцию Ев­ропейского Союза в качестве институционального венца сущест­вующих сообществ^[6][7].

Формально же он создает новую структуру — Европейский Со­юз и одновременно вносит изменения и дополнения в учредитель­ные договоры о ЕСУС, ЕЭС, Евратоме. Все три Договора сохраня­ют свои силу.

Вместе с тем Маастрихтский договор сыграл очень важную роль в развитии интеграции в Европе. В первой же статье говорится о том, что он «знаменует собой новый этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором при­нимаемые решения направлены на наиболее полное удовлетворение потребностей граждан» (ст. А).

Общие положения в Маастрихтском договоре занимают немно­го места. Главное внимание уделяется нововведениям. При этом Римский договор 1957 г. изменяется существенно: в Договоре о ЕЭС прежнее наименование Сообщества — Европейское экономиче­ское сообщество — меняется на Европейское сообщество, тем самым подчеркивая главенствующую роль ЕЭС в системе сообществ.

Своими положениями, достаточно объемными, об общей внеш­ней политике и политике безопасности Маастрихтский договор от­

разил намерение государств-членов перейти к более высокому уровню согласования своих действий на международной арене: «Союз начинает проводить общую внешнюю политику и общую политику безопасности» (ст. J).

Нововведением стали также положения о сотрудничестве в сфе­ре правосудия и внутренних дел, выделенные в отдельный общий раздел. Такое сотрудничество не предусматривалось ни Парижским (1951), ни Римскими (1957) договорами, ни последующими доку­ментами учредительного характера. Речь шла о согласовании:

• политики предоставления убежища;

• правил пересечения границ государств-членов и иммиграци­онной политики, включая вопросы борьбы с несанкциони­рованной иммиграцией;

• условий проживания граждан третьих стран на территории государств-членов, включая восстановление семей и получе­ние работы по найму.

Договор содержит также положения, направленные на создание Экономического и валютного союза, введение единой валюты в рамках Европейского Союза. Участники Маастрихтского договора подписали Соглашение о социальной политике (не распространялось на Великобританию, которая не поддержала расширение полномо­чий сообществ в этой сфере), в котором поставили перед собой следующие цели: содействие занятости, улучшение условий жизни и труда, надлежащая социальная защита, диалог между управлением и трудом, развитие человеческих ресурсов.

Маастрихтский договор создал существенные предпосылки — институционные, правовые, организационные — для укрепления единства в рамках интеграционных процессов. Принципиальное зна­чение для этого имело закрепление в Договоре института граждан­ства Европейского Союза, что самым тесным образом связано с признанием основных прав человека также и «европейскими» права­ми, которые должны принадлежать гражданам Союза.

Маастрихтский договор, основываясь на «принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод в том виде, в котором они изложены в европейской конвенции о защите прав человека», прежде всего провозгласил принцип гражданства Европей­ского Союза (ст.

права. Европейский Союз не мог оказывать никакого воздействия на право и политику государства-члена в этом вопросе.

Статья 17-2 гласит: «Граждане Союза пользуются правами и подчиняются обязательствам, вытекающим из Договора». В Догово­ре права, свободы и обязанности не составляют отдельного раздела, они регулируются в основном по сферам деятельности Союза, но в связи с трактовкой вопроса о гражданстве выделяются в некоторые новые положения.

Во-первых, расширяются права и свободы граждан в сфере пе­редвижения в границах Европейского Союза.

Во-вторых, особо закрепляются политические права гражданина Союза (в первую очередь избирательные), проживающего на терри­тории государства-члена, гражданином которого он не является:

• муниципальный уровень — каждый гражданин Союза, про­живающий в государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет право избирать и быть избранным на му­ниципальных выборах на тех же началах, что и гражданин данного государства (п. 1 ст. 8Ь); однако ни активного, ни пассивного права на выборах в национальный парламент та­кой гражданин Союза не получил;

• наднациональный уровень — гражданину Союза предостав­ляется право избирать и быть избранным в Европарламент по местожительству на равных началах с гражданами данно­го государства (п. 2 ст. 8Ь);

• гражданин Европейского Союза обладает правом на диплома­тическую и консульскую защиту на территории третьего госу­дарства, в котором его государство не имеет своего собствен­ного дипломатического или консульского представительства, на тех же условиях, что и гражданин государства-члена, у ко­торого такое представительство существует (ст. 8с);

• граждане Европейского Союза имеют право обращаться, ин­дивидуально или совместно с другими гражданами или ли­цами, с петицией в Европейский парламент по вопросу, ко­торый входит в его компетенцию;

• граждане Европейского Союза имеют право обращаться к омбудсмену с жалобами, касающимися случаев плохой орга­низации деятельности институтов и органов сообществ и Союза, за исключением Суда или Суда первой инстанции, выступающих в своей судебной роли.

Несмотря на выделение главного, ведущего звена в системе трех Сообществ — Европейского экономического сообщества (бывшее ЕЭС), без упразднения двух других сообществ и без слияния в единое целое, был учрежден Европейский Союз, до­полненный сферами политики и формами сотрудничества в соот­ветствии с Маастрихтским договором.

«Цели Союза будут достигаться», как гласит текст данного дого­вора, «с соблюдением принципа субсидиарности» (ст. 2). «В тех об­ластях, в которых Союз не имеет исключительных полномочии, он может действовать в соответствии с принципом субсидиарности лишь в том случае, когда предусмотренные цели действия не могут быть полностью достигнуты государствами-членами и, таким обра­зом, по причине большого размаха или значительного эффекта мо­гут быть лучше реализованы на уровне сообщества» (ст. 5).

Итак, текст Маастрихтского договора предусматривает увеличе­ние полномочий Сообщества, однако в рамках ограничений, накла­дываемых принципом субсидиарности. Этот принцип позволяет про­вести различие между исключительными и дополнительными полномо­чиями. Например, множество новых полномочий могут реализовы­ваться на уровне сообщества: образование, обучение профессии и дела молодежи, культура, здравоохранение, защита потребителей, трансъевропейские сетевые услуги, промышленность, услуги обще­го экономического интереса.

Интенсификация межправительственного сотрудничества также является важным пунктом в деятельности Союза, который основы­вается на четких приоритетах:

• приоритет интеграции сообществ: их полномочий и политики;

• два приоритетных направления сотрудничества: в области внешней политики и политики общей безопасности; поли­ции и судов в области уголовного права.

Эта стратегия трех приоритетов, по мнению Анри Обердорффа, является «компромиссом, который позволяет продолжать европей­ское строительство, не сводя все к логике процесса интеграции, которую европейские государства поддерживают в разной степени».

Внешняя политика и политика общей безопасности являются значи­тельным нововведением Договора о создании Европейского Союза. Так, Союз определяет и осуществляет внешнюю политику и политику общей безопасности для достижения следующих целей (ст. 11):

• сохранение общих ценностей, основных интересов, незави­симости и территориальной целостности союза;

• усиление безопасности в рамках союза, поддержание мира и усиление международной безопасности;

• развитие и углубление демократии и правового государства.

Для достижения этих целей «союз определяет принципы и ос­новные направления внешней политики и политики общей безопас­ности, определяет совместные стратегии, утверждает совместные действия и позицию сообщества» (ст. 12).

В Маастрихтском договоре предусматриваются ставшие тради­ционными формы сотрудничества: информирование, консультирова­ние, координирование. Так, согласно Договору государства-члены должны информировать друг друга и консультироваться с Советом

по любому вопросу, представляющему взаимный интерес, во внеш­ней политике и политике безопасности, с тем, чтобы их совместное влияние обеспечивало максимально возможную эффективность пу­тем согласованных и единых действий. В необходимых случаях Со­вет должен определять общую позицию для всех стран, входящих в Европейский Союз.

Еще одной новеллой в Маастрихтском договоре является «общая оборона». Как сказано в ст. J, общая внешняя политика и общая по­литика безопасности включают вопросы, относящиеся к безопасно­сти Союза, в том числе и формирования общей оборонной полити­ки, которая могла бы быть преобразована со временем в общую обо­рону. Таким образом общая внешняя политика и общая политика безопасности могут способствовать переходу Европейского Союза к высокой степени политической интеграции.

5.2. Институциональная система Европейского Союза

Примечательно, что с учреждением Европейского Союза не были созданы новые институты и другие органы. Как установлено в статье С Договора, в Евросоюзе действует единая институциональная система. Так, прежние институты сохранялись, их сферы деятельности, основ­ные функции и компетенция не подверглись сколько-нибудь сущест­венному пересмотру, однако названия многих институтов изменились. На заседании 8 ноября 1993 г. Совет Европейских сообществ — свое­образный орган представительства интересов государств-членов при­нял решение о том, чтобы именоваться впредь Советом Европейского Союза. Также были переименованы:

• Комиссия Европейских сообществ — в Европейскую комиссию',

• Палата аудиторов — в Европейскую палату аудиторов.

Важнейшим шагом в системе управления стало закрепление Ев­ропейского совета, не предусмотренного ранее учредительными до­говорами, в качестве главного, руководящего органа: «Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для разви­тия и определяет общие политические ориентиры». Потребность в Европейском совете возникла тогда, когда стало ясно, что решение наиболее важных вопросов, касающихся внутренней жизни сооб­ществ или затрагивающих политические отношения между государ­ствами-членами, а также внешние сношения, требует участия «пер­вых лиц», каковыми являются президенты либо главы правительств стран-членов. Оставляя неизменными структуру и функции Евро­пейского совета, утвержденные ЕЕА, Договор о ЕС расширяет поле его деятельности. Так, на основе доклада Совета министров, приня­того квалифицированным большинством по рекомендации Комис­сии, Европейский совет проводит заключительный этап обсуждения

направлений экономической политики государств — членов ЕС. Совет министров, в свою очередь, на основе заключения Европей­ского совета принимает квалифицированным большинством реко­мендации по основным направлениям экономической политики. В области внешней политики и общей безопасности Европейский совет самостоятельно определяет принципы и главные направле­ния, которыми Совет министров затем руководствуется.

Произошло определенное усиление роли Европейского парла­мента: возросло его участие в назначении членов Комиссии, в раз­работке и принятии совместных решений, в усилении внимания к нему со стороны Совета и Комиссии.

Маастрихтский договор усовершенствовал процесс принятия решений. Статья 189В дополняет «процедуру сотрудничества» про­цедурой «совместного решения». На с. 54—55 представлены все эта­пы процесса принятия решения наиболее важных внутри- и внеш­неполитических вопросов, затрагивающих государства, которые входят в Европейский Союз (на основе ст. 189Ь Маастрихтского договора).

На первой стадии новый процесс почти не отличался от практи­ки принятия решений со времен Римских договоров и ЕЕА. Ини­циативы, выдвинутые представителями различных социальных и ин­ституциональных объединений, лежат в основе того или иного пред­ложения Комиссии. С инициативами выступают группы интересов, предприятия, а также правительственные институты, институты со­обществ, в том числе и Европейский парламент. Однако у этих ини­циатив нет правовой основы, что, по мнению Д. Сиджански, «при­дает им оттенок неофициального влияния». Маастрихтский договор наделил Европейский парламент правом требовать от Комиссии предложений по вопросам, которые он считает важными. Однако только Комиссия правомочна запускать процесс принятия решения путем внесения своего предложения.

Начало второй стадии проходит в соответствии с процедурой, предусмотренной ЕЕА и воспроизводимой в ст. 189с Договора о ЕС. После поступления инициативы Комиссия представляет свое предложение в Европейский парламент и в Совет Европейского Союза, но Совет выносит свое решение лишь после заключения Европарламента. Принятое квалифицированным большинством в Совете совместное решение (первый вариант) возвращается в Ев­ропарламент для второго чтения. Совет и Комиссия информируют Европарламент о причинах, побудивших их занять ту или иную по­зицию. Располагая детальной информацией, исходящей из двух уч­реждений, Европейский парламент может утвердить совместное решение, внести поправки или отклонить это решение. Именно здесь и проявляются различия между положениями ЕЕА и положе­ниями Договора о ЕС, становясь еще более заметными, когда Сове­

ту не удается принять решение на основе поправок, за которые проголосовал Парламент (второй вариант) или когда он столкнулся с отклонением решения (третий вариант).

В первом варианте (а) Совет может утвердить совместное реше­ние квалифицированным большинством, потому что оно выражает совпадение позиций трех институтов. Во втором варианте (б) Пар­ламент передает поправки Совету и Комиссии, которые должны вынести свое заключение. В третьем варианте (в), если Парламенту не удается подтвердить свое отклонение абсолютным большинст­вом, он предлагает поправки согласно той же мажоритарной систе­ме. В последнем случае в действие снова вступает второй вариант (б), относящийся к процедуре поправок.

Когда Европейский парламент предлагает поправки к совмест­ному решению, он их передает на заключение в Комиссию. Если заключение Комиссии носит положительный характер, это означает изменение и первоначального предложения, что позволяет Совету утвердить совместное решение квалифицированным большинством. Из этого следует, что Комиссия лишь применяет общее правило, согласно которому она может в любой момент изменить свое пред­ложение, от которого Совет может отказаться лишь при условии еди­ногласия. Таким образом, единогласием защищается неприкосно­венность предложения Комиссии и усиливается ее влияние на пе­реговорах по принятию решений.

Совет правомочен также принимать решение квалифицирован­ным большинством, предусмотренным Договором о ЕС, при усло­вии, что Комиссия изменяет свое предложение и соглашается с по­правками, принятыми Советом. Совет может утверждать только единогласные поправки, по которым Комиссия дала отрицательное заключение. Если поправки не были приняты, Парламент может позволить «убедить себя принять поправку или прибегнуть к край­ней мере — отклонить их»¹. Таким образом, самым важным в про­цедуре принятия решения является следующее:

• Европейский парламент имеет право отклонить предложе­ние, что естественным образом усиливает его авторитет;

• Европейский парламент может предложить поправки к со­вместному решению, в случае непринятия которых через Согласительный комитет назначается новая процедура, т.е. если Совету не удается принять свое решение, президент Совета совместно с президентом Европарламента немедлен­но созывает Согласительный комитет, объединяющий на паритетных началах членов Совета и столько же представи­телей Европарламента.

Сиджански Д. Указ. соч. С. 92.

Главная задача Согласительного комитета — добиться согласия между Советом и Парламентом при содействии Комиссии. Вмеша­тельство Согласительного комитета в процесс принятия решения является нововведением. Для выполнения своей миссии Согласи­тельный комитет стремится разработать такой общий проект, кото­рый был бы одобрен квалифицированным большинством предста­вителей Совета и большинством представителей Парламента.

Возможны две ситуации, в зависимости от того, утвердит или не утвердит Согласительный комитет общий проект.

В случае утверждения проект представляется на окончательное одобрение двух институтов. Можно считать, что вероятность поло­жительного голосования Совета возрастает в зависимости от того, одобрили ли ранее его представители этот проект (и главное — тем же квалифицированным большинством). Окончательно документ принимается при условии, что его одобряют оба института.

Если проект не утверждается, то предложение о решении рас­сматривается как не принятое, если только Совет не решит под­твердить совместное решение квалифицированным большинством. При таком условии (если абсолютное большинство депутатов Евро­парламента отказалось голосовать против принятия совместного решения) решение принимается окончательно. Во избежание оппо­зиции Европейского парламента Совет может внести в совместное решение поправки, предложенные Парламентом.

Что касается Комиссии, то следует заметить, что при наличии ее отрицательного заключения по поводу поправок, предложенных Парламентом на этой стадии — «стадии примирения» между инсти­тутами с законодательными функциями, требуется единогласие в Совете. «Процедура примирения» позволяет Парламенту и Совету изменить первоначальное предложение Комиссии без ее согласия и без единогласия в Совете, но при условии одобрения общего проек­та обоими институтами. Таким образом, первоначальный диалог ме­жду Комиссией и Советом заменяется на диалог между Советом и Парламентом — институтами, призванными совместно исполнять законодательную функцию по предложению исполнительной власти.

Что касается третьего варианта (в), т.е. отклонения совместного решения, то сообщение о таком намерении должно быть без промед­ления передано Совету. Совет вправе сразу созвать Согласительный комитет, чтобы внести уточнение в свое решение. После чего Евро­пейский парламент оказывается перед выбором: либо подтвердить абсолютным большинством отклонение совместного решения, либо предложить поправки при аналогичном способе голосования. В пер­вом случае следствием отклонения решения станет неприня-

ЭТАПЫ ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЯ, В СООТВЕТСТВИИ СО СТ. 189В МААСТРИХТСКОГО ДОГОВОРА

Первый этап: Комиссия (выработка предложения)

Второй этап: Совет — Парламент — Комиссия

тие решения. Во втором случае процесс принятия решения пойдет по пути (б), т.е. внесения поправок.

Рассмотренный процесс принятия решений, продолжительность которого, согласно ст. 189В, не должна превышать 9—11 месяцев, может закончиться не только непринятием решения, но и утвер- ждением ряда документов Сообщества: регламентов, директив и решений, подписанных президентом Европейского парламента и президентом Совета.

Многие положительные черты новой законодательной процедуры заслуживают особого внимания. Так, Европейский парламент может с самого начала активно участвовать в процессе принятия решений, а в некоторых случаях и определять результат. Из политологии из­вестно, что чем раньше осуществляется вмешательство в процесс вы­работки решения, тем больше вероятность влияния на конечный ре­зультат при учете, конечно, и других факторов. В этом отношении влияние Европарламента на процесс принятия решения возросло:

• право на инициативу, пусть ограниченное, дает возможность с самого начала участвовать в разработке предложений Ко­миссии;

• Европарламент, высказывая свое мнение о программе Ко­миссии, заблаговременно получает информацию о кален­дарном плане подготовки решений Комиссии, что позволяет ему своевременно обсудить с ней очередность и последова­тельность принятия решений;

• на более поздней стадии процесса принятия решения Евро­пейский парламент формулирует свое заключение после первого чтения предложения Комиссии, а Совет принимает во внимание это заключение при определении общей пози­ции в соответствии с процедурами «сотрудничества» и «со­вместного решения».

5.3. Правовая природа Европейского Союза по Маастрихтскому договору

Подчеркивая значение Маастрихтского договора, необходимо иметь в виду, что он «не решил и не мог решить все проблемы раз­вития западно-европейской интеграции. Он отразил лишь ту меру готовности государств-участников пойти вперед, которая имелась не только на словах, но и на деле»¹. Отсюда проистекают встречающие­ся в Договоре неясности, противоречия, просто «белые пятна».

Бёттхер В. Указ. соч. С. 8.

Достаточно интересен ответ, данный 15 декабря 1994 г. Комис­сией на запрос депутатов Европарламента относительно природы Европейского Союза. Комиссия напомнила, что еще с Конгресса в Гааге в 1948 г. существуют два лагеря: «с одной стороны, «федера­листы, которые выступают за то, чтобы европейским властям были переданы четко обозначенные полномочия, а с другой стороны, сторонники Союза, «унионисты», которые считают, что дальнейшее развитие Европы возможно только путем достижения компромис­сов между государствами, сохраняющими полный суверенитет и не делегирующими никакие свои полномочия. Договор о Европейском Союзе не усилил раскол между этими двумя лагерями; он скорее объединил их в рамках общего компромисса».

Маастрихтский договор провозгласил решимость его участников обозначить «новый этап в развитии европейской интеграции, на­чавшийся с учреждением европейских сообществ, осознание ими исторического значения прекращения разделенности Европейского континента и необходимости создания прочных основ для строи­тельства будущей Европы» (преамбула).

Однако следует отметить, что Маастрихтский договор и особен­но торжественные декларации страдают завышенностью намерений.

Маастрихтский договор никоим образом не изменяет и не за­трагивает действующие положения о правосубъектности всех трех сообществ: она сохраняется в полном объеме. Все три сообщества полностью сохранили свой статус. Что же касается общей право­субъектности Европейского Союза, то Договор не содержит ни од­ного положения, четко квалифицирующего статус Союза. Не дала ответа на этот вопрос и последующая практика, в том числе прак­тика Суда европейских сообществ, а также нескончаемые научные дискуссии. Однако Маастрихтский договор содержит положения, говорящие об определенной международной правосубъектности Ев­ропейского Союза: в статье О устанавливаются правила приема в Союз, а государства, в него входящие, называются государствами — членами Союза.

Договор не переносит на Союз полномочия, которыми наделены сообщества, однако предусматривает некоторую его компетенцию в сферах общей внешней политики и общей политики безопасности, внутренних дел и правосудия.

Европейский Союз не выступает как единое целое в междуна­родных организациях, где действуют его государства-члены, однако, согласно п. 1 ст. J.5, председательствующее государство-член пред­ставляет Союз в вопросах, отнесенных к общей внешней политике и политике безопасности, позволяет государствам-членам, не вхо­дящим в ту или иную международную организацию, быть тем не менее представленными в ней.

Следует согласиться с Б.Н. Топорниным, что существенным не­достатком следует считать отсутствие в Маастрихтском договоре положения о предоставлении правоспособности Союзу в государст­вах-членах, признаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами. Таким образом, Европейский Союз лишен права приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, а также выступать стороной в судопроизводстве.

Маастрихтский договор также нечетко определяет суть и роле­вые функции Евросоюза, формулируя его задачу следующим обра­зом: «организовать, с помощью методов, характеризуемых сплоченно­стью и солидарностью, отношения между государствами-членами и между их народами» (ст. А). Подобная формулировка не позволяет вполне определенно установить его статус.

Более полное, но не исчерпывающее представление о функциях Союза можно получить из перечня его главных целей. Так, Союз призван (ст. В):

• содействовать устойчивому и гармоничному экономическому и социальному прогрессу, особенно путем создания пространства без внутренних границ, экономического и социального спло­чения и создания Экономического и валютного союза, в ко­нечном счете включающего введение единой валюты;

• способствовать утверждению его индивидуальности на меж­дународной арене, особенно путем осуществления общей внешней политики и общей политики безопасности, вклю­чая возможное оформление в дальнейшем общей оборони­тельной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны;

• усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов посредством введения гражданства Союза;

• развивать тесное сотрудничество в области правосудия и внутренних дел;

• полностью сохранять достигнутый уровень интеграции и опираться на него, чтобы определить посредством примене­ния предусмотренной процедуры, в какой мере политика и формы сотрудничества, сформулированные Маастрихтским договором, нуждаются в пересмотре для обеспечения эф­фективности механизмов и институтов сообществ.

Таким образом, Европейский Союз должен развивать свою дея­тельность в самых разных направлениях, решать задачи, возникаю­щие в различных сферах интеграции. Существующая в нем единая институциональная система призвана обеспечивать согласованность и преемственность всей его деятельности.

Несмотря на то что правовая природа Союза отличается от пра­вовой природы сообществ, он в то же время «выходит за рамки

традиционного межгосударственного союза, создаваемого для ре­шения конкретных политических задач»^[8].

Особенностью Евросоюза, унаследованной от сообществ, являет­ся его создание для решения глобальных, долгосрочных задач, нося­щих комплексный характер. «Это, — как считает Б.Н. Топорнин, — отнюдь не конъюнктурное межгосударственное образование, кото­рое нередко встречается в мировой практике, когда того требуют интересы частного характера, например совместного пользования природными ресурсами, реализации общих проектов в сфере куль­туры, региональных связей. Европейский союз выходит далеко за рамки временных оборонительных союзов и даже многосторонних систем коллективной обороны, которые порой быстро создаются, но столь же быстро распадаются»^[9].

Таким образом, отождествление Европейского Союза с конфе­деративным образованием не является правомерным.

Важным представляется то обстоятельство, что Европейский Союз в его настоящем облике рассматривается в качестве динамич­ного, развивающегося феномена, перспектива движения которого обозначена в Договоре. Это «углубление солидарности между народа­ми, более тесное сближение экономик, экономический и социальный прогресс народов и — как генеральная цель — создание самого тесного союза народов». Последнее положение зафиксировано не только в преамбуле, но и в статьях Договора. Так, в ст. А сказано: «Договор знаменует собой новый этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором принимаемые ре­шения направлены на наиболее полное удовлетворение потребно­стей граждан».

Однако победивший в ходе подготовки текста Договора о Евро­пейском Союзе прагматический подход, «изъял из обращения» во­прос о федералистском понимании Европейского Союза не только на этапе заключения Маастрихтского договора, но и на обозримое бу­дущее. Что же касается формулировок относительно союза народов, то они носили не столько юридический, сколько политический ха­рактер.

Несмотря на это, «профедералистские» тенденции все же нашли свое отражение в Договоре в следующих положениях:

• расширения компетенции общих институтов сообществ и Союза;

• придания Европарламенту дополнительных полномочий;

• введения на территории Европейского Союза общей евро­пейской валюты не позднее 1999 г.;

• установления гражданства Евросоюза;

• механизма общей внешней политики и общей политики безопасности.

Таким образом, Маастрихтский договор, как и Единый пра­вовой акт, не внес в определение правовой природы Европей­ского Союза ничего нового.

5.4. Амстердамский договор и реформа Европейского Союза

Маастрихтский договор оказался недостаточно перспективным для того, чтобы получить ответы на новые вопросы, возникающие в ходе развития интеграции.

Перед Европейским Союзом встали новые серьезные проблемы, проистекавшие из кардинальных перемен на континенте. Так, на первый план вышло ожидаемое расширение его состава.

Убеждение в необходимости существенной реформы институ­циональной системы Европейского Союза для «освоения ожидаемого роста своих рядов» стало всеобщим. В течение 1995 г. институты Союза изучали состояние дел, а особенно ход выполнения положе­ний Маастрихтского договора. Сложившаяся ситуация побуждала как государства-члены, так и институты ЕС к незамедлительным действиям, направленным на то, чтобы внести в организацию и деятельность адекватные перемены.

Характерно, что в самом Маастрихтском договоре был заложен механизм его ревизии. Так, в разделе VII «Заключительные положе­ния» предусматривается, что правительство любого государства- члена или Комиссия могут представить Совету предложения об из­менении договоров, на которых основан Союз. В случае, если Со­вет после консультаций с Европейским парламентом и, если это понадобится, Комиссия дадут заключение о необходимости созыва конференции представителей правительств государств-членов, то такая конференция должна быть созвана председателем Совета с целью определения при общем согласии поправок, которые должны быть сделаны к этим договорам. Поправки должны вступать в силу после ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.

Межправительственная конференция открылась 29 марта 1996 г. в Турине (Италия). Новый Договор разрабатывали 15 государств, в результате чего не обошлось без разногласий, отражающих «особые интересы» каждого, а также их готовность к новому витку интегра­ции. Отсюда проистекают «компромиссность и половинчатость од­

них решений, откладывание на потом других, заявление нацио­нальных позиций и многое другое»^[10]. Однако в целом итоги Меж­правительственной конференции показали, что главные трудности были преодолены.

В июне 1997 г. в Амстердаме (Голландия) состоялась сессия Ев­ропейского совета на высшем уровне, на которой был одобрен про­ект нового Договора, а в октябре 1997 г. состоялась торжественная церемония подписания главами государств и правительств. Полное название Договора — Амстердамский договор об изменении договора о Европейском Союзе, договоров, учреждавших Европейские сообще­ства, и ряда связанных с ними актов.

Амстердамский договор представляет собой достаточно объемный и сложный документ, в тексте которого содержатся изменения, до­полнения и другие поправки учредительных договоров, включая Па­рижский договор 1951 г. о ЕОУС, Римские договоры 1957 г. о ЕЭС и Евроатоме и Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском Союзе.

По своей структуре Амстердамский договор относится к числу сложных документов: подразделяется на разделы (секции), главы и статьи. В его текст непосредственно включено, а также к нему при­ложено немало протоколов и деклараций.

Декларации и протоколы, приложенные к Амстердамскому до­говору, содержат более конкретные положения, касающиеся ос­новных прав и фундаментальных свобод человека. Так, в Деклара­ции 2 о смертной казни говорится о том, что большинство госу­дарств-членов ратифицировало Протокол № 6 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусмат­ривающий отмену смертной казни. Таким образом, сам факт при­нятия Европейским Союзом данного акта подчеркивает связь и преемственность права сообществ и права Совета Европы в сфере прав и свобод человека.

Стоит также отметить, что в Амстердамском договоре развива­ются положения о защите фундаментальных прав человека в суде. Положение Маастрихтского договора о том, что Союз уважает ос­новные права человека в том виде, как они гарантированы Евро­пейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих конституционных традиций государств- членов, в качестве общих принципов права сообществ, сохранено без изменений. Вместе с тем, что весьма существенно, ст. L Мааст­рихтского договора получила дополнение, разрешившее Суду Евро­пейских сообществ применять приведенное выше положение при

рассмотрении действий государств-членов, если таковые действия подпадают под его юрисдикцию.

Амстердамский договор характерен также тем, что он значительно усилил защиту прав и свобод человека — государства-участники приня­ли решение о санкциях, налагаемых на нарушителей принципов, лежа­щих в основе Евросоюза. Государства-члены могут теперь быть даже исключены из Союза за серьезные и постоянные нарушения, к кото­рым относятся нарушения основных прав и свобод человека. Сущест­венно, что Амстердамский договор установил процедуру назначения такого рода санкций. Кроме того, требования, связанные с соблюде­нием прав и свобод человека, относятся не только к государствам- членам. Они представляют собой непременное условие, учитываемое при решении вопроса о приеме новых членов. Статья О Маастрихт­ского договора, трактующая условия приема, изменена в Амстердам­ском договоре таким образом, что теперь с просьбой о приеме может обращаться только европейское государство, которое уважает принци­пы, установленные в п. 1 ст. F.

В Амстердамском договоре особо подчеркнуто значение соци­альных прав. В преамбулу Договора о Европейском Союзе добавлен четвертый пункт, посвященный приверженности государств-членов фундаментальным социальным правам, как они определены Евро­пейской социальной хартией 1961 г. и Хартией основных социаль­ных прав трудящихся 1989 г.

Амстердамский договор ввел совместное управление социальной политикой, под которой следовало понимать соблюдение внутрен­них и внешних границ, общую визовую политику, реализацию пра­ва убежища и иммиграции, а также сотрудничество в области су­дебного производства по гражданским делам. Кроме того, он пре­дусматривал эффективную борьбу с социальной изоляцией, за ра­венство шансов, за равноправие мужчин и женщин при оплате тру­да. Таким образом, как отмечает Д. Сиджански, получила развитие «европейская модель социальной политики, европейская модель общества».

К Амстердамскому договору приложена Декларация о статусе церквей и неконфессиональных организаций. В Декларации гово­рится об уважении к религиозным объединениям и одновременно отмечается, что Европейской Союз уважает статус философских и неконфессиональных организаций и свободен от предубеждений по отношению к ним. Данные положения сформулированы, однако, в самом общем виде и не раскрываются ни в тексте самой Деклара­ции, ни в других документах, связанных с ней, что затрудняет при­менение Декларации в качестве правового акта.

Усиление защиты прав и свобод в Амстердамском договоре свя­зано также с развитием новых технологий в современном мире. Так, в ст. 23lb Маастрихтского договора внесена поправка, распро­страняющая с 1 января 1999 г. на все институты и учреждения Ев­ропейского Союза обязанность обеспечивать защиту человека в сфе­ре использования и передачи персональных данных.

Амстердамский договор продолжает развивать принципы недис- криминации. Равноправие мужчины и женщины записано отдельной строкой в качестве одной из главных задач европейских сообществ (ст. 2). В ст. 3 добавлен пункт, требующий от всех государств — членов сообществ активных действий, направленных на устранение неравенств в принципе.

Что касается гражданства Европейского Союза, то в Амстер­дамском договоре об этом говорится прежде всего в связи с основ­ными правами и свободами человека и недискриминацией. В нем соответствующие статьи выделены в отдельную часть, озаглавлен­ную «Союз и гражданин», где четко прописано, что гражданство Европейского Союза дополняет, но не заменяет национальное гра­жданство.

Что касается институциональной системы Европейского Союза, то в целом она отличается устойчивостью своих основных конст­рукций. Однако общая тенденция ее развития — усиление наднацио­нальных черт интеграционных механизмов — не только сохраняется, но и наращивает свои позиции.

Главные цели реформы институциональной системы были про­возглашены в документах Межправительственной конференции в виде популярных лозунгов:

• усиление открытости и демократических начал в процессе принятия решений, приближение институтов и других орга­нов Евросоюза к человеку;

• преодоление дефицита демократии путем расширения уча­стия Европарламента в правотворчестве, особенно в «зако­нодательстве»;

• пересмотр положений о «трех опорах», ведущий к включе­нию в сферу права Союза вопросов общей внешней полити­ки и политики безопасности, а также сотрудничества по проблемам внутренних дел и правосудия.

Однако кардинальной реформе не суждено было состояться. Амстердамский договор охватывает отдельный Протокол, который устанавливает время начать «перестройку» после первого расшире­ния Евросоюза.

Отдельные изменения, происшедшие в организационно-управлен­ческой структуре Евросоюза, сводятся к следующему:

• повышена роль Европарламента, с которым должен кон­сультироваться председатель Совета;

• государства-члены могут передавать на рассмотрение Совета вопросы, касающиеся общей внешней политики и политики безопасности;

• председатель Совета вправе созывать чрезвычайные заседа­ния Совета;

• водится новый пост Верховного представителя по общей внешней политике и политике безопасности (лицо, зани­мающее этот пост, одновременно является генеральным секретарем Совета и имеет подчиненный ему аппарат — отдел планирования политики и раннего предупреждения).

Если оценивать в целом происшедшие изменения на институ­циональном уровне после подписания Амстердамского договора, то прежде всего необходимо отметить упрощение процедуры принятия решений по вопросам законодательного характера: количество проце­дур было сокращено, а сами процедуры упрощены. Так, согласие Европарламента ранее было необходимо при рассмотрении вопро­сов гражданства, банковской системы, фонда структурных преобра­зований и развития, единой избирательной процедуры, заключения ряда международных соглашений и соглашений о присоединении. Согласно Амстердамскому договору остались только следующие случаи: 1) наложение санкций за нарушение фундаментальных прав; 2) присоединение; 3) единая избирательная процедура; 4) за­ключение ряда международных соглашений.

В Амстердамском договоре были пересмотрены условия приме­нения процедуры совместного решения. Так, установлено, что проце­дура совместного решения требуется в следующих случаях:

• принятие мер по обеспечению занятости (ст. 100d);

• обеспечение равенства условий и подходов в социальной политике (ст. 119);

• обеспечение здоровья людей, включая проведение необхо­димых ветеринарных и фитосанитарных мер (ст. 129);

• осуществление принципа открытости Европейского Союза (ст. 191а);

• принятие мер против мошенничества (ст. 209а);

• таможенное сотрудничество (ст. 116);

• статистика (ст. 213Ь);

• учреждение независимых консультативных структур по за­щите сведений (ст. 213Ь).

В целом расширение полномочий Европейского парламента ка­сается не только законодательных функций, но и, по мнению Д. Сиджански, «функций политического контроля и права активно участвовать в деятельности Европейского Союза». Помимо процеду­ры принятия совместного решения Европейский парламент приме­няет процедуру соответствующего заключения. Она используется при выработке санкций в случае «серьезных и неоднократных нарушений основных прав».

Расширение полномочий Европарламента сопровождается уп­рощением парламентских процедур, их сокращением. В результате остаются всего три процедуры: консультирование, принятие совме­стного решения и вынесение соответствующего заключения.

Исключена процедура третьего чтения, которая, по мнению «федералистов», «ставила Европейский парламент и Совет в оппо­зицию друг другу». Теперь они находятся на одном уровне, тем са­мым утверждая, по мнению Д. Сиджански, «двухпалатную структуру законодательной власти, которая обеспечивает двойное представи­тельство государств-членов и народов, входящих в состав Союза, тем самым решительнее двигаясь по пути европейского федерализма».

Амстердамский договор утвердил также роль Европарламента в назначении председателя и членов Комиссии. Таким образом, Пар­ламент получает право инвеституры.

Договором были утверждены предложения «федералистов» отно­сительно Комиссии. Так, в текст Амстердамского договора записано, что Комиссия работает под политическим руководством своего пред­седателя, которому дано право перераспределять портфели членов Комиссии, организовывать их работу и определять направления дея­тельности. Комиссия получила право законодательной инициативы в области уголовных преследований и борьбы с преступностью.

Кроме того, в тексте Договора вводится новое понятие «конст­руктивное воздержание», под которым понимается следующее. Го­сударство — участник ЕС может отказаться от голосования по то­му или иному вопросу, в этом случае оно воздерживается и от ак­тивных мер по его осуществлению. Если число таких «конструк­тивных воздержаний» составило 1/3 государств — участников ЕС, которые сопроводили эту процедуру каким-либо совместным за­явлением, то решение считается непринятым. Такая процедура распространяется на решения, принимаемые квалифицированным большинством.

Что же касается правовой природы Европейского Союза, то Амстердамский договор, как и Маастрихтский, также не внес ниче­го определенного: Европейский Союз так и не получил желаемого

статуса юридического лица, позволившего бьт ему, в частности, на полноправной основе заключать соглашения с государствами и меж­дународными организациями. Это порождает определенные юриди­ческие последствия, о которых говорится в ст. J.14, К. 10 и в поме­щенной в Заключительном разделе Декларации к этим статьям. Так, если в целях проведения общей внешней политики и политики безопасности необходимо заключить соглашение с одним или не­скольким государствами или международными организациями, Со­вет, действуя на основе единогласия, может поручить председателю, опираясь на Комиссию, подготовить и провести переговоры на этот счет. Такого рода договоры подписываются Советом, действующим на основе принципа единогласия, по рекомендации председателя. Ни одно соглашение не может быть обязательным для государства- члена, представитель которого в Совете заявил, что соглашение не отвечает требованиям конституционной процедуры данного государ­ства-члена; другие государства-члены могут договориться, что со­глашение временно действует по отношению к ним. Подобные ус­ловия распространяются также на сферу правового сотрудничества и сотрудничества по внутренним делам.