Тема З Второй этап - становление европейского права: Римские договоры 1957 г. и образование ЕЭС и Евратома

3.1. Правовые основы и институциональная система ЕЭС

К середине 1950-х гг. идея создания Европейского экономиче­ского сообщества, рамки которого охватывали бы всю экономику, получила в Западной Европе широкую поддержку.

После неудачи создания Европейского оборонного сообщества (ЕОС) в 1954 г. и Европейского политического сообщества (ЕПС) начиная с Мессинской конференции 1955 г. предпочтение отдается более прагматическому подходу, обращенному к сфере экономики и ядерной энергии. Мессинская конференция позволила государст­вам определить направления нового интеграционного витка, рас­ширяя сферу сотрудничества на иную проблематику, связанную не только с углем и сталью. Последующие конференции, в частности в Венеции в 1956 г., показывают, что «Германия наиболее заинтере­сована в создании общего рынка в области промышленности, что Францию, прежде всего, заботит ее сельское хозяйство, тогда как страны Бенилюкса стремятся к развитию зоны свободной торговли в Европе. Со своей стороны Великобритания предпочитает оста­ваться в роли наблюдателя»¹.

Эти исходные позиции неминуемо отразились на европейском институциональном строительстве.

Договоры, учреждающие Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом), были подписаны в Риме 25 марта 1957 г. (Римские договоры) теми же ше­стью государствами, которые образовали ЕОУС. Они вступили в силу 1 января 1958 г. Постепенно в тексты вносились изменения, моди­фицирующие, но не ставящие под сомнение исходный замысел:

• так называемые договоры «слияния исполнительных орга­нов» (1965 г.);

• избрание членов Европарламента посредством всеобщего голосования (Акт 1976 г.);

• множество договоров о финансировании сообществ;

• договоры о присоединении новых государств и др.

Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 78.

После подписания Римских договоров 1957 г.

Договор о ЕЭС состоит из преамбулы и шести частей, насчиты­вающих 248 статей, а также четыре приложения, содержащих разъ­яснения по разным сферам применения определенных положений. В «пакет» договорных документов входят несколько протоколов (об Уставе Европейского инвестиционного банка, о привилегиях и льготах ЕЭС и др.), заключительный акт, а также различные декла­рации, заявления о намерениях и просто заявления государств- членов.

Договор о ЕЭС был вторым учредительным договором. Макси­мум устремлений в соответствии с Договором о ЕЭС состоит в том, чтобы «заложить основы для все более тесного союза европейских народов». Далее отмечается, что страны, объединившиеся в Сооб­щество, решили обеспечить свой экономический и социальный прогресс путем общих действий, направленных на устранение раз­деляющих Европу барьеров. Основной целью учредители провоз­гласили непрерывное улучшение условий жизни и труда своих на­родов. Было признано, что устранение существующих препятствий требует согласованных действий для гарантирования устойчивого развития, сбалансированной торговли и честной конкуренции.

В преамбуле нашла также отражение проблема преодоления разрыва в уровне жизни, экономическом и социальном развитии различных регионов Западной Европы. Кроме того, были подтвер­ждены как солидарность, связывающая Европу и заморские страны, так и желание обеспечить их процветание в соответствии с прин­ципами Устава ООН.

Открытый характер ЕЭС подчеркивался положением о том, что учредители полны решимости укрепить путем такого объединения ресурсов мир и свободу и призывают другие народы Европы, разде­ляющие их идеалы, присоединиться к их усилиям.

Регулирование общего рынка — приоритетное направление дея­тельности Европейского экономического сообщества.

• устранение между государствами-членами таможенных сбо­ров и количественных ограничений на импорт и экспорт то­варов, а также всех других эквивалентных по своим послед­ствиям мер;

• введение общего таможенного тарифа и общей торговой по­литики по отношению к третьим государствам;

• устранение между государствами-членами препятствий сво­бодному движению лиц, услуг и капиталов;

• ведение общей политики в области сельского хозяйства;

• ведение общей политики в области транспорта;

• предотвращение нарушений правил конкуренции в общем рынке;

• согласование экономической политики государств-членов и устранение неравновесий в платежных балансах;

• сближение законодательств государств-членов в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка;

• создание Европейского социального фонда с целью улучше­ния возможностей занятости для трудящихся и содействия повышению их жизненного уровня;

• создание Европейского инвестиционного банка, призванно­го способствовать экономическому развитию Сообщества путем привлечения новых ресурсов;

• ассоциация с другими странами и территориями с целью увеличения торговли и совместного содействия экономиче­скому и социальному развитию.

Появление ЕЭС развело экономическое и военно-политическое сотрудничество по двум главным организациям. В то время как ЕЭС стало заниматься проблемами общего рынка и экономическо­го взаимодействия государств-членов, согласование и решение во­просов, связанных с военными делами, проведением общей «сило­вой политики», сосредоточивалось в НАТО. Таким образом между ЕЭС и НАТО был проведен достаточно четкий водораздел.

При создании ЕЭС был сделан новый и чрезвычайно важный шаг на пути формирования межгосударственных отношений прин­ципиально нового типа.

Своеобразие природы права созданных сообществ заключалось в использовании юридического принципа субсидиарности (допол­няемость, восполняемость), имевшего наибольшее применение в гражданском праве, в котором существуют особые институты, на­пример, институт субсидиарной ответственности.

Общий же смысл принципа субсидиарности заключается в том, что в предусмотренных законом случаях, когда вопрос не может быть решен на базе соответствующей отрасли права или соответст­вующего правового комплекса, возможно привлечение норм из смежных отраслей права или правовых комплексов.

В международном и конституционном праве на первый план выступают другие свойства принципа субсидиарности, связанные преимущественно с распределением властных полномочий между «этажами» власти в процессе принятия решений. Так, решение должно приниматься тем «этажом», который располагает для этого необходимой квалификацией. Применительно к отношениям между

ЕЭС и государствами-членами это означает, что Сообщество наде­ляется полномочиями, необходимыми для решения вопросов, вы­ходящих за пределы возможностей одного государства. Там же, где государство в состоянии самостоятельно заниматься соответствую­щими делами, вмешательство ЕЭС, а следовательно, наделение его дополнительными полномочиями не только не нужны, но и могут оказать неблагоприятное воздействие на процесс интеграции.

Таким образом, принцип субсидиарности «менее всего подразу­мевает жесткое отграничение, своего рода отгораживание части от целого. Его смысл состоит в использовании всего потенциала пра­ва, в сложении усилий участников процесса принятия решений и приведении в действие всего механизма реализации права»^[4].

Практическое значение принципа субсидиарности стало возрас­тать по мере расширения сферы совместного ведения сообществ и государств-членов. Именно здесь возникла необходимость не толь­ко в твердом разіраничении полномочий, но и в использовании, дополнении норм одной стороны нормами другой стороны, осо­бенно тогда, когда соответствующие отношения остаются не урегу­лированными правом. Так, ЕЭС имеет возможность опереться на правовые акты и действия государств-членов, а последние, в свою очередь, могут опереться на акты и действия ЕЭС. Принцип субси­диарности позволяет тем самым решать проблемы, не дожидаясь принятия новых правовых актов.

Принципиально важное значение имело положение Договора о ЕЭС в отношении координации экономической политики госу­дарств-членов и Сообщества. Так, в ст. 6 говорится о том, что «го­сударства-члены в тесном сотрудничестве с институтами Сообщест­ва будут согласовывать свою экономическую политику в той мере, в какой это необходимо для достижения целей Договора. Институты Сообщества, в свою очередь, будут проявлять заботу о том, чтобы не была нарушена внутренняя и внешняя финансовая стабильность государств-членов». Таким образом, идея совместной деятельности государств-членов и ЕЭС проявляется в постоянном учете обеими сторонами не только своих собственных интересов, но и интересов «партнера», что, однако, «для международной организации — из­лишне, для федеративного государства недостаточно, а в условиях становления Сообщества весьма полезно»^[5].

Еще один важный общий принцип, заложенный в Договоре о ЕЭС, — это запрет дискриминации юридических и физических лиц вследствие их связи (гражданство, регистрация и др.) с тем или иным государством в рамках Сообщества. Этот принцип с самого

начала имел немаловажное правоприменительное прикладное зна­чение: с одной стороны, тем самым проводилась идея формирова­ния Сообщества как союза государств, а с другой — было заявлено, что учредители полны решимости «заложить основы для все более тесного союза европейских народов» (преамбула Договора).

Таким образом, в рамках применения Договора запрещалась лю­бая дискриминация по соображениям национальной принадлежности (ст. 7). Тем самым как бы подчеркивалось, что Сообщество с самого начала занимается проблемами не только международных отношений, но и отношений с участием юридических и физических лиц.

Что касается достижения главной цели ЕЭС — формирования общего рынка, то его предполагалось провести постепенно, по мере прохождения заранее установленных и обязательных этапов. В До­говоре было установлено, что общий рынок должен создаваться постепенно, в течение переходного 12-летнего периода (ст.

Вслед за этапами переходного периода, необходимого для фор­мирования общего рынка, весьма детально определялось его содер­жание, которое со временем претерпевало некоторые изменения, но в своей основе осталось прежним. Так, общий рынок есть не что иное, как пространство без внутренних границ, в котором провоз­глашены и последовательно осуществляются «четыре свободы», ставшие визитной карточкой Сообщества: свободное движение то­варов, лиц, услуг и капиталов.

Эти свободы были действительно необходимы для формирова­ния общего рынка, в котором действуют те же правила игры, что и на внутреннем рынке каждого государства. Устранение препятст­вий, мешавших развитию всех четырех свобод, составило на долгие годы важнейшую задачу Сообщества.

Уникальный характер ЕЭС нашел отражение в построении сис­темы его институтов, сочетающей в себе черты международной ор­ганизации, а также федеративной и конфедеративной структур.

В целом построение ЕЭС достаточно своеобразно и оригиналь­но. Одни институты создавались сначала только для ЕЭС, а другие были общими для всех сообществ, начиная с ЕОУС.

Договор о ЕЭС предусмотрел четыре основных института: 1) Ев­ропейскую парламентскую ассамблею, 2) Совет, 3) Комиссию, 4) Суд.

Из этих институтов Европейская парламентская ассамблея и Суд были общими для всех трех сообществ — ЕОУС, ЕЭС и Евратома.

Несмотря на свое название, Европейская парламентская ассамб­лея в соответствии со статусом, прописанным в Договоре о ЕЭС,

не может быть отождествлена с парламентом государства, т.е. с за­конодательным органом. Согласно Договору о ЕЭС Европейская парламентская ассамблея была призвана осуществлять лишь функ­ции консультации и контроля (ст. 137). Таким образом, учредители ЕЭС не пошли дальше модели, выработанной в ЕОУС.

Верховенствующее положение в системе институтов ЕЭС отво­дилось Совету. В его состав вошли представители всех государств- членов (каждое правительство могло делегировать одного из своих членов). Совет получил важные полномочия, необходимые для вы­полнения возложенных на него функций:

• обеспечение координации общей экономической политики государств-членов;

• принятие решений в установленных рамках;

• исполнение принятых решении.

Все принципиальные решения, касающиеся организации и функционирования Сообщества, выработки и реализации его поли­тики, должны были проходить через Совет.

Постоянное, текущее управление делами ЕЭС возложено на Комиссию, которая была создана по подобию Высшего руководяще­го органа ЕОУС. Главная задача Комиссии определялась следую­щим образом — обеспечивать надлежащее функционирование и развитие общего рынка. Для этого было необходимо:

• гарантировать применение положений Договора о ЕЭС и мер, принимаемых институтами для функционирования и развития общего рынка;

• принимать рекомендации или заключения по вопросам, свя­занным с Договором о ЕЭС, если он специально это преду­сматривает или если Комиссия посчитает это необходимым;

• располагать собственными полномочиями принимать реше­ния и участвовать в разработке мер, предпринимаемых Со­ветом и Европейским парламентом, теми способами, кото­рые предусмотрены в Договоре;

• осуществлять полномочия, которые Совет передает Комис­сии для выполнения принятых им постановлений.

Четвертым важным институтом ЕЭС является Суд, призванный сохранять единообразие права ЕЭС. Его создание в качестве инсти­тута, общего для трех сообществ, было во многом предопределено достаточно активной и полезной деятельностью Суда ЕОУС, нако­пившего убедительный опыт рассмотрения споров с участием пред­приятий сталелитейной и угольной промышленности. Компетенция нового Суда была определена значительно шире, а его роль в раз­витии и укреплении правопорядка сообществ существенно возрос­ла, сделав его во многих отношениях символом правопорядка со­обществ.

3.2. Гармонизация законодательства государств - членов ЕЭС

Договор о ЕЭС не является декларацией или протоколом о на­мерениях. Это объемный документ со множеством приложений. Но он не отменяет и не заменяет право государств-членов, самостоя­тельно регулирующих самые разные стороны своего развития. Од­нако задача формирования общего рынка могла быть выполнена только в том случае, если определяющие его правовые нормы были бы едиными в главном, т.е. чтобы общий рынок функционировал в пределах единого правового пространства.

Поэтому в ЕЭС с самого начала важное значение было прида­но правовой политике. Ее смысл сводился в первую очередь к то­му, чтобы добиваться сближения права государств-членов в той мере, которая необходима для должного функционирования обще­го рынка.

Исходные положения этой политики изложены в Договоре о ЕЭС. Прежде всего, институты сообщества получили возможность издавать директивы «относительно сближения законодательных положений, предписаний и административных действий государств-членов» (ст. 100). Это должно было делаться в тех случаях, когда национальное право прямо касалось вопросов формирования и функционирования общего рынка. Особое внимание обращали на то, чтобы акты нацио­нального права не нарушали условия конкуренции в рамках общего рынка. Если это происходило, то требовалось немедленно исправлять ситуацию путем отмены соответствующих актов.

Развитие Сообщества вело к усилению его контроля за соответ­ствием норм национального права принципам общего рынка. Вна­чале механизм приведения этих норм в соответствие с положения­ми Договора о ЕЭС предусматривал единогласие государств-членов в Совете, наделенном правом принимать акты законодательного характера. Однако интересы функционирования общего рынка дик­товали переход к принятию решений большинством голосов членов Совета.

Такой переход был осуществлен после принятия Единого евро­пейского акта. Из нового правила, однако, были исключены поло­жения в области налогообложения и те, что касаются свободного движения лиц, а также прав и интересов работников.

Отказ государства-члена от выполнения мер по гармонизации, принятых на основе квалифицированного большинства голосов, должно быть каждый раз предметом особого разбирательства в со­ответствии с установленной процедурой. Согласие на применение соответствующих норм национального права может даваться только после того, как представлены доказательства, что эти нормы не яв­

ляются средством неоправданной дискриминации или скрытых ог­раничении в торговле между государствами-членами.

В случае, если требования, вытекающие из положений о сбли­жении законодательства, оказываются нарушенными, вступает в действие механизм восстановления правопорядка. Вначале прово­дятся консультации между Сообществом и заинтересованными го­сударствами-членами, а если они не приводят к соглашению, уст­раняющему данное нарушение, то принимаются соответствующие меры.

Однако в целом правовая политика Сообщества не была наце­лена на то, чтобы заменить национальное право правом сообществ или иной искусственно созданной правовой системой.

Правовая политика Сообщества имеет свои пределы:

• она ограничена сферой формирования и функционирования общего рынка и, следовательно, не может затрагивать участ­ки правого регулирования, выходящие за эту сферу;

• в пределах общего рынка существуют различные направле­ния интеграции, отличающиеся мерой централизации и же­сткости правового регулирования;

• в Договоре о ЕЭС на него прямо возложена обязанность принимать в развитие определенных статей собственные правовые акты.

Реализация правовой политики сталкивалась не только с разли­чиями правовых систем государств-членов, но и с желанием госу­дарств-членов сохранить за собой определенные преимущества. По­этому политика ЕЭС реализовывалась прежде всего путем разделе­ния полномочий между Сообществом и входящими в него государ­ствами. А это сложный и длительный процесс, в основе которого лежат интересы государств-членов. В результате сложились три ос­новные сферы полномочий:

• исключительные полномочия ЕЭС;

• совместные полномочия;

• полномочия, которые государства-члены сохранили за собой.

3.3. Правовая природа Евратома

Европейское сообщество по атомной энергии появилось одновре­менно с ЕЭС — в 1958 г. Договор о его учреждении был подписан в тот же день и в том же месте, что и Договор о ЕЭС, — 25 марта 1957 г. в Риме и также называется Римским договором. Но Евратом несопоставим с ЕЭС по своему значению в системе трех сообществ, по роли в процессе интеграции. Однако, несмотря на то что у Евра­тома более скромное назначение и намного меньшие масштабы

деятельности, чем у ЕЭС, оно призвано выполнять функции, необ­ходимость которых очевидна.

В преамбуле Договора о Евратоме приведены те обоснования его создания, которые государства-учредители хотели подчеркнуть для европейской и мировой общественности. Прежде всего указы­валось на то, что «атомная энергия представляет собой сущест­венный источник, который обеспечит развитие и обновление про­изводства и поможет продвижению по мирному пути». Далее гово­рилось об «убежденности в том, что лишь безотлагательные совме­стные усилия позволят добиться свершений, соответствующих со­зидательному потенциалу стран-участниц». Кроме того, отмеча­лось, что создаются условия «для развития мощной атомной промышленности, которая является источником обширных ре­сурсов энергии, стимулирует технический прогресс и содейству­ет благодаря разнообразному использованию росту благосос­тояния народов».

Участники Договора заявили, что они озабочены обеспечением условий безопасности. Эти условия должны устранить угрозы, ко­торые несет с собой развитие исследования и производства в сфере атомной энергии.

Евратом задумывался как организация, способствующая между­народному сотрудничеству в сфере своей деятельности. Учредители провозгласили намерения приобщить к своему начинанию другие страны и сотрудничать с международными организациями, стремя­щимися развивать атомную энергетику в мирных целях.

Подобно ЕОУС, Евратом стал инструментом частичной инте­грации, охватившей одну из сфер экономического развития Запад­ной Европы. В Договоре провозглашалось, что задача Евратома за­ключается в том, чтобы путем создания необходимых условий для возникновения и быстрого роста атомной промышленности содей­ствовать подъему жизненного уровня в государствах-членах и раз­витию взаимных обменов с другими странами. Вместе с тем за об­щими декларациями просматривались конкретные интересы участ­ников, касающиеся не только их экономической самостоятельно­сти, но и ядерной безопасности.

Несмотря на ограниченные цели, Договор о Евратоме не усту­пал Договору о ЕЭС по объему и детальности регулирования. По­мимо 225 подробных статей, он имел пять приложений: № 1 «Об объеме исследований, касающихся атомной энергии примени­тельно к ст. 4 Договора»; № 2 «О промышленной деятельности в связи со ст. 41 Договора»; № 3 «О преимуществах, которые могут быть предоставлены совместным предприятиям на основе ст. 48 Договора»; № 4 «Список товаров и продукции, подпадающих под условия главы 9 об общем ядерном рынке»; № 5 «Исследователь­

ская и образовательная программа, предусмотренная ст. 215 Дого­вора». Кроме того, к Договору приложены два протокола — № 1 «О применении Договора в неевропейской части Королевства Голландии» и № 2 «О статусе Суда Европейского сообщества по атомной энергии».

Задача Евратома была определена в Договоре следующим обра­зом: путем создания необходимых условий для возникновения и быстрого роста атомной промышленности содействовать подъему жизненного уровня в государствах-членах и развитию взаимных обменов с другими странами (ст. 1). В целях выполнения этой зада­чи Евратом должен:

• развивать исследовательскую работу и распространять тех­нические знания;

• разрабатывать единые нормы безопасности для защиты здо­ровья работников в своих атомных предприятиях и всего на­селения;

• упрощать инвестиционный режим и обеспечивать, поощряя, в частности, инициативу предприятий, создание установок для фундаментальных исследований, необходимых для раз­вития атомной энергетики в Сообществе;

• следить за регулярным и справедливым снабжением потре­бителей в Сообществе ядерным топливом и рудой;

• гарантировать путем надлежащего контроля невозможность использования ядерных материалов на другие цели, кроме тех, для которых они предназначены;

• использовать право собственности, которое признается, на владение специальными расщепляющими материалами;

• обеспечивать широкий доступ к лучшим техническим сред­ствам и сбыт их путем создания общего рынка специального оборудования и материально-технического обеспечения, свободного движения капиталов для инвестиций в атомные отрасли, а также путем свободного выбора места работы специалистами внутри Сообщества;

• устанавливать с другими странами и международными орга­низациями всевозможные связи, содействующие прогрессу в мирном использовании атомной энергии (ст. 2).

Евратом создавался не только как структура экономической ин­теграции, но и как межгосударственное объединение, призванное заниматься развитием научных исследований в сфере атомной энергетики. Объединению усилий государств — членов Евратома способствовал тот факт, что в западно-европейских странах в то время еще не сложились сильные национальные исследовательские промышленные структуры по развитию атомной энергетики.

Задачи, поставленные перед Евратомом, должны были решаться через систему органов, схожую с системой органов ЕЭС. В момент подписания Договора такими органами были: Ассамблея, Совет, Ко­миссия и Суд. Таким образом, как и в случае с ЕЭС, на формирование системы органов Евратома свое воздействие оказал пример ЕОУС.

3.4. Правовая система Европейских сообществ: соотношение учредительных договоров

Если рассматривать соотношение трех договоров — Парижского 1951 г. о ЕОУС и двух Римских 1957 г. о ЕЭС и Евратоме, то оно определяется прежде всего их содержанием. Несмотря на то что все три Договора объединяют общие принципы и единые цели инте­грации, различия между ними связаны в первую очередь с объема­ми правового регулирования:

• Договор о ЕЭС охватывает основные сферы интеграции, т.е. практически всю экономику, и в определенной мере также социальную сферу и внешнюю политику;

• Договоры о ЕОУС и Евратоме нацелены на конкретные, уз­кие сферы интеграции, особый характер которых требовал отдельного урегулирования.

Появление сразу трех договоров во многом объясняется усло­виями времени. Три договора, однако, составляют систему, так как они закрепляют общие и взаимосвязанные функции сообществ и устанавливают единый механизм управления интеграционными процессами, поэтому толкование норм названных учредительных договоров может быть исчерпывающим только при условии подхода к ним как к единой системе.

Однако сохранение трех отдельных договоров имеет определен­ные правовые последствия:

• каждый из них регулирует свою сферу интеграции, что пре­дохраняет от дублирования или противоречий;

• договоры отличаются друг от друга различным регулирова­нием сходных проблем; если, например, инвестиционная политика в ЕОУС и Евратоме в значительной мере опреде­лятся самими сообществами, то в ЕЭС она остается главным образом в компетенции государств-членов и присутствует на наднациональном уровне лишь в виде Европейского инвес­тиционного банка;

• каждый из договоров наделяет институты сообществ соот­ветствующей, а следовательно, неодинаковой компетенцией.

Однако в целом подобные различия не затрагивают единую суть договоров, направленных на развитие интеграции как комплекса взаимосвязанных задач, несмотря на то что в случае коллизий ин-

статуты сообществ, и в особенности Суд, исходят из того, что принципиальные положения заложены в Договоре о ЕЭС как до­кументе общего назначения.

Иное соотношение проявляется при юридико-техническом под­ходе. Договор о ЕЭС выделяется не только широтой охвата, но и тем, что по сравнению с Договором о ЕОУС и в определенной мере с Договором о Евратоме имеет значительно больше процессуальных положений.

Так, Договор о ЕЭС исходит из того, что вопросы функциони­рования Сообщества будут решаться прежде всего правовыми акта­ми, относящимися к так называемому вторичному праву. Институ­там ЕЭС предоставлена большая свобода, ограничиваемая лишь принципами, закрепленными в Договоре. Что касается Договора о ЕОУС и частично Договора о Евратоме, то в них более конкретно определены задачи, система институтов и их полномочия. Эта до­говоры в большей мере выступают как нормативная база для при­нятия решений.