Тема 2 Формирование европейского права: Парижский договор и образование ЕОУС

2.1. Декларация Шумана

Гаагский конгресс скоординировал действия многих движений и послужил основой для создания Совета Европы. Совокупность заяв­ленных идей и инициатив в значительной степени определила созда­ние Европы сотрудничества с помощью Совета Европы и Европы ин­теграции с помощью Европейского объединения угля и стали (ЕОУС).

Определяющую роль в предложении по созданию европейского сообщества нового типа сыграли Жан Монне и Робер Шуман. По их мнению, Европа должна быть построена на основе признания общего интереса государств в соответствии с четкой целью, постав­ленной для небольшого количества стран. Восстановление эконо­мики должно осуществляться с помощью более глубоких форм со­трудничества, чем традиционные дипломатические конференции.

В знаменитом заявлении Робера Шумана от 9 мая 1950 г. со­держится вся политическая и экономическая философия отцов- основателей европейских сообществ:

• установление фактической солидарности;

• отказ от немедленного федеративного устройства, но нали­чие действия, направленного на создание европейской фе­дерации;

• устранение векового противостояния между Францией и Германией, осуществление первого этапа интеграции — об­щего рынка угля и стали;

• открытый призыв к добровольному участию европейских го­сударств.

Таким образом, предлагаемое построение единой Европы преж­де всего было функциональным. Оно предусматривало достижение конечной цели — образование Соединенных Штатов Европы.

Документом принципиального значения и важности в истории интеграции стала Декларация Шумана (9 мая 1950 г.), в которой предлагалось интегрировать сталелитейную и угольную промыш­ленность Франции и Германии и создать Европейское объединение угля и стали. Декларация соединила воедино многочисленные уси­лия с разных сторон, направленные к одной цели — созданию ев­ропейской федерации. Находясь на слиянии федералистских и функционалистских течений, а также основных политических на­правлений, Жан Монне и Робер Шуман «заложили первые камни

европейского здания, ставшие прочным фундаментом будущей ев­ропейской федерации»¹.

В Декларации Робера Шумана записано: «Совместное производ­ство угля и стали будет способствовать интенсивному процессу фор­мирования общих основ экономического развития, первого этапа европейской федерации, и изменит судьбу этих регионов, долгое время работавших на вооружение, жертвой которого они сами посто­янно являлись. Совместная организация основных средств производ­ства и учреждение новой высшей власти, решение которой свяжут воедино Францию, Германию и другие, присоединившиеся к ним страны, явится первым конкретным вкладом в создание европейской федерации, необходимой для сохранения мира».

Такого же мнения придерживается и Жан Монне, демонстрируя желание добиться создания европейской федерации с помощью прагматичного подхода: ЕОУС «показывает направление, продвига­ясь в котором будущая Европа должна найти свободный путь к мир­ному, более масштабному, более процветающему федеральному со­обществу. В его рамках европейские нации объединят свои ресурсы, свои возможности и будут, таким образом, жить ритмами современ­ного мира, пользуясь в условиях разнообразия свободой выбора». Можно сказать, что федералистическое сообщество должно было обеспечивать адаптацию в современном мире путем объединения ресурсов и признания разнообразия в условиях свободы наций.

ЕОУС создавалось как открытая организация, в которую входи­ли бы суверенные государства. Наднациональные черты были сформулированы очень осторожно и были особенно наглядно во­площены в компетенции высшего руководящего органа, созданного для непосредственного управления производством стали и добычи угля, способного принимать решения, обязательные для государств- членов.

В своих «Мемуарах» (1976) Жан Монне ясно излагает механизм деятельности сообществ: «Он состоит в поддержании постоянного диалога между европейским органом, который отвечает за поиск решений общих проблем, и национальными правительствами... Это совершенно новый метод. Он не предусматривает создания цен­трального правительства. Однако он позволяет принимать решения на уровне сообщества с помощью Совета министров, в частности, потому, что предложение решений общих проблем независимым европейским органом позволит безболезненно обойти требование о единогласном принятии решений.

¹ Сиджански Д. Федералистическое будущее Европы: от Европейского сообщест­

ва до Европейского союза. М.: Российский государственный гуманитарный уни­

верситет, 1998. С. 145.

Эта логика интеграции будет доминировать в период с 1950 г. и до подписания Маастрихтского договора в 1992 г.

Договор, учреждающий ЕОУС, был подписан 18 апреля 1951 г. в Париже и вступил в силу 25 июля 1952 г. после его ратификации всеми участниками. Общий рынок угля и стали начал функциони­ровать 10 февраля 1953 г.

ЕОУС по статусу является юридическим лицом. Оно располага­ет законченной и оригинальной институциональной системой, со­стоящей из исполнительных органов, высшего руководящего орга­на, Совета министров, парламентского органа (Ассамблея ЕОУС) и судебного органа (Суд ЕОУС). Парижский договор сделал ЕОУС организацией «шестерки», в которую вошли Франция, Германия, Италия, Бельгия, Люксембург, Голландия.

Несмотря на экономическое содержание, Договор о ЕОУС нес существенную политическую нагрузку: сотрудничество, развивав­шееся на базе основных отраслей промышленности, сближало страны, которые еще совсем недавно воевали друг против друга. Для будущего Европы имело значение то обстоятельство, что в «континентальном документе» просматривались определенные над­национальные черты: Европейская комиссия была призвана рас­сматривать обращения стран-участниц по поводу нарушений прав человека, а Суд наделялся полномочиями по принятию решений на территории созданного гуманитарного пространства.

2.2. Правовые основы функционирования ЕОУС

Европейское объединение угля и стали начало свою деятель­ность в г. Люксембурге 10 августа 1952 г. Как сказано в ст. 1 Дого­вора, в основу объединения стран положены три принципа: общий рынок, общие цели и общие институты. Статья 2 устанавливает, что объединение будет последовательно создавать условия, которые са­ми по себе обеспечат наиболее рациональное распределение про­дукции при возможно более высоком уровне производительности, позволят сохранять постоянную занятость и заботиться о том, что­бы не вызывать существенных и долговременных нарушений в эко­номике государства.

Несмотря на то что Договор был ограничен двумя отраслями промышленности — угольной и сталелитейной, его главенствующей целью следует назвать формирование общего рынка. Договор пре­дусматривал, что Объединение обеспечит: упорядоченное снабже-

Сиджански Д. Указ. соч. С. 54.

ние общего рынка, равный доступ к источникам производства всех потребителей, находящихся в сравнимом положении в общем рын­ке; установление максимально низких цен; поддержание условий, которые будут стимулировать предприятия к наращиванию и улуч­шению их производственного потенциала.

Несовместимыми с общим рынком и соответственно подлежа­щими отмене и запрещению в рамках ЕОУС признавались: «им­портные и экспортные пошлины или сборы, имеющие эквивалент­ный эффект, а также количественные ограничения на движение товаров» (ст. 4), что, по существу, означало создание в соответст­вующих пределах зоны свободной торговли.

Договор предусматривал устранение всех ограничений по на­циональному признаку в вопросах занятости в угольной и сталели­тейной промышленности для работников, являющихся гражданами государств-членов и имеющих признанную квалификацию. Должны были учитываться только требования охраны здоровья и публично­го порядка (ст. 69).

Существенным является тот факт, что ЕОУС строилось на прин­ципах свободы и равенства условий конкуренции. Договор запретил все соглашения между предприятиями, а также согласованные дейст­вия (картельная практика), направленные на то, чтобы прямо или косвенно помешать нормальной конкуренции в общем рынке, огра­ничить или расстроить ее. Это в первую очередь касалось:

• установления или определения цен;

• оіраничения или контроля за производством, техническим прогрессом или инвестированием;

• раздела рынков, видов продукции, потребителей или источ­ников снабжения (ст. 65).

Исключения из общего правила допускались только с разреше­ния руководства ЕОУС.

В Договоре подчеркивалось, что Объединение выполняет свои задачи в строгом соответствии со статьями Договора при ограни­ченной степени вмешательства в суверенные полномочия госу­дарств (ст.

Предоставленное ЕОУС право обеспечивать общее руководство выражалось в оказании помощи заинтересованным сторонам путем получения информации, организации консультаций и разработки

общих целей. Объединение было обязано делать достоянием глас­ности причины своих действий.

Особо отмечалось, что институты ЕОУС должны осуществлять свою деятельность при минимальном использовании администра­тивного механизма и в тесном сотрудничестве с заинтересованными сторонами.

Договор устанавливал, что ЕОУС является юридическим лицом. В международных отношениях оно было наделено правоспособностью, необходимой для осуществления своих функций и достижения постав­ленных целей. В каждом из государств-членов Объединение получило наибольшую правоспособность, предоставляемую юридическим лицам в этом государстве: ЕОУС стало выступать стороной в суде, приобре­тать и отчуждать движимое и недвижимое имущество и др.

2.3. Институциональная система и правовая природа ЕОУС

Для функционирования ЕОУС создавались специальные инсти­туты, наделяемые соответствующими полномочиями, в том числе по решению ряда вопросов, затрагивающих интересы государств- членов. Такими институтами стали: Высший руководящий орган, Специальный Совет министров, Общая ассамблея и Суд.

В системе институтов ЕОУС ключевая роль с самого начала от­водилась Высшему руководящему органу. Его назначение состояло в том, чтобы «обеспечивать достижение целей, поставленных в на­стоящем Договоре, в соответствии с его положениями» (ст. 8). Чле­ны данного органа выбирались только из числа граждан государств- членов. Устанавливалось, что члены Высшего руководящего органа, действуя в общих интересах, должны бьггь полностью независимы в выполнении своих обязанностей.

Высший руководящий орган был создан как исполнительный центр, наделенный полномочиями, соответствовавшими природе новой организации. Ему было предоставлено право принимать ре­шения, обязательные для государственных учреждений «шестерки». Решения являлись обязательными во всех своих частях. Кроме того, Высший руководящий орган мог давать рекомендации или заклю­чения. Рекомендации носили обязательный характер в части, ка­савшейся преследуемых целей, но оставляли выбор соответствую­щих методов достижения этих целей за теми, кому были адресова­ны. Заключения не имели обязательной силы.

Создание в системе ЕОУС Высшего руководящего органа, наде­ленного широкими наднациональными полномочиями, явилось прорывом в традиционных представлениях об учреждениях между­народных организаций.

Однако определенные меры, ограничивавшие самостоятель­ность Высшего руководящего органа, были зафиксированы уже в самом Договоре о ЕОУС: в качестве противовеса Высшему руково­дящему органу был выдвинут Специальный Совет министров, кото­рый, по ряду вопросов, имеющих важное значение, должен был утверждать решения Высшего руководящего органа. Этот Совет кроме общей задачи выполнения Договора имел своей целью согла­сование действий Высшего руководящего органа и правительств, ответственных за экономическую политику своих стран. Совет со­стоял из представителей государств-членов: по одному от каждого государства. Пост председателя поочередно занимал представитель государства-члена. В определенных случаях Совету было дано право обращаться к Высшему руководящему органу с тем, чтобы тот рас­смотрел предложения, необходимые для достижения общих целей. Таким образом, «Специальный Совет министров был наделен функциями «торможения» по отношению к деятельности Высшего руководящего органа, а в более широком смысле — по-отношению к тенденциям наднациональности в развитии процессов интегра­ции»^[3].

Механизм принятия решения в ЕОУС предусматривал два основ­ных варианта: единогласие и большинство голосов. Во втором ва­рианте учитывался удельный вес стран в производстве угля и стали. В частности, в тех случаях, когда было необходимо согласие Совета на решение Высшего руководящего органа, требовалось не только абсолютное большинство представителей государств-членов, но и голоса представителей двух государств-членов, каждое из которых давало не менее 1/9 от общего производства угля и стали в ЕОУС. Абсолютного большинства вообще не требовалось, если согласие давали представители трех государств-членов, каждое из которых производило 1/9 общего производства. Последнее правило действо­вало в случаях, когда голоса распределялись поровну и если Выс­ший руководящий орган не снимал своего проекта.

Прообразом Европейского парламента была Общая ассамблея ЕОУС, которая должна была состоять непосредственно из предста­вителей народов государств-членов. Не парламенты, а само населе­ние определяло, кто будет депутатом Общей ассамблеи. Однако ее реальные полномочия были сведены к минимуму. Так, в Договоре указывалось лишь на консультационные функции Ассамблеи и функции контроля. Серьезным средством выражения своей воли у Ассамблеи был вотум недоверия Высшему руководящему органу. Так, в случае подачи за вотум недоверия 2/3 голосов членов Ас­самблеи этот орган обязан был коллективно уйти в отставку.

Принципиальное значение имело создание Суда ЕОУС. Суд был призван рассматривать вопросы, связанные с применением и тол­кованием Договора, а также с законностью актов органов ЕОУС. По искам, предъявленным государством-членом или Советом, Суд был наделен правом объявлять не имеющими силы решения или рекомендации Высшего руководящего органа по мотивам отсутст­вия компетенции, нарушения существенных процедурных требова­ний, нарушения Договора или любых других законодательных норм, касающихся его применения, а также злоупотребления вла­стью. На основании обращения государства-члена или Высшего руководящего органа Суд мог объявить не имеющим силы акт Об­щей ассамблеи или Совета. Суд сразу же стал обладать неограни­ченной юрисдикцией по вопросам апелляций против денежных санкций и периодических штрафных выплат, налагаемых в соответ­ствии с Договором.

Из вышеизложенного видно, что само создание ЕОУС стало серьезнейшим шагом стран Западной Европы на пути достижения принципиально нового уровня интернационализации производства, экономической интеграции. Вместе с тем в учредительном Договоре еще не содержатся положения о выработке и проведении согласо­ванной политики в важнейших сферах интеграции, в том числе в налогово-финансовой и социальной.

Создание ЕОУС было оформлено не только Договором. Право­вую основу Европейского объединения угля и стали составили вме­сте с Договором о ЕОУС, три приложения — о понятиях «уголь», «металлолом» и «специальные стали». Кроме того, одновременно с Договором были подписаны два протокола «О статусе Суда ЕОУС» и «Об отношении с Советом Европы».

Во многом ЕОУС формировалось исходя из классических пред­ставлений о международных организациях. В связи с этим не толь­ко сам Договор о ЕОУС, но и нормы, принимавшиеся органами Сообщества, как правило, считались международно-правовыми. О собственном правопорядке ЕОУС почти не говорилось.

Парижский договор сочетал в себе как принципиальную новиз­ну многих положений, так и проявление настороженности со сто­роны многих его участников, что непосредственно сказалось на юридической незавершенности задуманной реформы, декларатив­ности ряда положений, не подкрепленных конкретными механиз­мами. Организационные структуры ЕОУС, наделяемые наднацио­нальными чертами, не могли в полной мере раскрыть заложенного в них потенциала. За государствами — членами ЕОУС сохранялись возможности действенного вмешательства в политику, проводимую Сообществом.

В системе трех сообществ — Европейского объединения угля и ста­ли (ЕОУС), Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и Европейского экономического сообщества (ЕЭС) — Европейское объединение угля и стали занимает достаточно скромное место. До­говоры о создании ЕЭС и Евратома, особенно первый из них, бес­спорно, оттеснили Парижский договор на задний план. И все же этот договор оказался очень важным звеном в интеграционном процессе. ЕОУС выстояло в сложнейших условиях послевоенной Европы. Объединение стало в определенной мере эксперименталь­ной базой, испытательным полигоном для конструирования и соз­дания ЕЭС и Евратома.

ЕОУС длительное время, вплоть до последней трети 1960-х гг., было сообществом, существовавшим преимущественно отдельно от двух остальных. Хотя уже с момента их появления у всех трех со­обществ была одна Общая ассамблея, ЕОУС сохраняло свои собст­венные исполнительные органы. Только в 1965 г., когда был подпи­сан Договор о слиянии, эти органы прекратили свое существова­ние. С тех пор единые Комиссия и Совет стали исполнительными органами и для ЕОУС, что не могло не вести к утрате им своей ин­дивидуальности. Практически Парижский договор перестал играть прежнюю роль и отошел в тень.