9.1. История экологического права ЕС. Формирование правовых вопросов экологической политики Европейского Сообщества.

История экологического права Европейского Сообщества начинается с заявления Европейской комиссии (1970 г.), которое содержало предложения о необходимости ЕС быть более активным в области экологии и разработки совместной экологической программы.

В 1971 г. Комиссия приняла Заявление об экологической политике ЕС, а также предложения реализовать ряд мер по защите окружающей среды и разработке экологической программы.

Экологическая политика на европейском уровне существует с 1972 г. Она отражена в европейских программах по охране окружающей среды 1973, 1977, 1983, 1993 и 2002 г.г.

Первая программа о мерах ЕС в области охраны окружающей среды (1973-1976 г.г.) была принята и одобрена общим Заявлением Сообщества и представителями Совета в 1973 г. В последующие годы были внесены дополнения в сам Договор о Сообществе и были принято несколько совместных экологических программ. Шестая эколого-политическая Программа (2002 г.) определила важнейшие эколого-политические цели, принципы и приоритеты Сообщества в области экологии на период до 2012 г.

За период с 1957 г. и до настоящего времени Европейское сообщество прошло большой путь по развитию экологического права, формированию и реализации экологической политики Сообщества.

Европейское сообщество до вступления в силу Единого Европейского Акта в 1987 г. выпустило более 200 правовых актов на основе ст. 100 (Уравнивание прав) и ст.235 (Сборная компетентность) Договора об основании Европейского экономического сообщества (Договор ЕС (European Treaty)). В табл. 9.1 представлены статьи Договора ЕС, касающиеся охраны окружающей среды и устойчивого развития. [184].

Словосочетание «окружающая среда» не упоминалось в соглашениях, закрепляющих создание ЕЭС, но задача охраны окружающей среды стала одной из приоритетных в его деятельности.

В этот период времени создавались Планы природоохранной деятельности, в которых конкретизировались ее цели и принципы, а также были сформулированы приоритетные вопросы, требовавшие принятия неотложных мер. Например, благодаря применению Статьи 100 и/или Статьи 235 договора ЕЭС, были выполнены законодательные решения в

Таблица 9.1.Статьи Договора ЕС, касающиеся охраны окружающей среды и устойчивого развития [189]

* В скобках указаны статьи первоначального Соглашения Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС), которое было трансформировано и стало Договором Европейского Союза (ЕС), действующим в настоящее время.

таких областях, как загрязнение воды и воздуха [189]. Тогда же, в европейском законодательстве появляются четко сформулированные меры, связанные с

охраной окружающей среды. Эти меры касались практически всех аспектов экологического права стран-членов ЕЭС.

Понятие «окружающая среда» в договоре ЕЭС появилось 1-го июля 1987 г. в результате внесения поправки в Статье 100А (внутренний рынок). А также в этом документе появился отдельный раздел по окружающей среде – Статья 130R-T.

После вступления в силу Маастрихтского Договора 1993 г. охрана окружающей среды, наконец, стала официально считаться одной из приоритетных задач согласно Статье 2 Договора ЕС (так стал называться бывший Договор ЕЭС). С этого момента Европейский Союз и Европейское Сообщество являются синонимами.

Вступление в силу Амстердамского Договора 1999 г. привело к изменению нумерации статей в Договоре ЕС. Большее значение стало придаваться принципу интеграции, ранее изложенному в Статье 130R. Статья 6 Договора ЕС предписывает обязательное интегрирование требований охраны окружающей среды во все формулировки, политику и деятельность Сообщества [189].

Экологическая политика Европейского Сообщества базируется на ряде общих принципов, которые изложены в ряде статей Договора. Так, в статьях 11-16 прописаны основные принципы, важные для реализации экологической политики Европейского Сообщества: субсидиарности; интеграции; предотвращения и профилактики; борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду непосредственно в источниках их образования; «загрязнитель платит» (за причинение вреда платит тот, кто за него ответственен); взвешивания соотношения преимуществ и негативных последствий регулирования.

При этом толкование и применение этих принципов подчинено принципу относительности – меры, принимаемые Сообществом по регулированию воздействий на окружающую среду и население, не должны выходить за рамки мер, которые принимаются для достижения целей Договора (ст. 5 абз. 3 Договора).

Принцип субсидиарности определяет, что в вопросах экологической политики и других аспектах экологии субсидиарность применима только в тех случаях и обстоятельствах, когда цели предполагаемых мер (например, по регулированию воздействий) будут успешнее достигаться на уровне Сообщества, чем на уровне отдельных стран-участниц. Реализации принципа субсидиарности по конкретным мерам регулирования воздействия обычно предшествует подготовительная работа в виде взвешивания аргументов «за» и «против» в порядке дискуссий, в отдельных случаях рассмотрения в Совете, Европарламенте и Суде с тем, чтобы получить консолидированное решение.

Принцип интеграции (ст. 6 Договора) определяет необходимость включения потребностей охраны окружающей среды в разработку и исполнение всех иных политик Сообщества с тем, чтобы вся политика Сообщества была экологически действенной.

Принципы предотвращения и профилактики были поэтапно внесены в Договор в 1987 г. (принцип предотвращения) и в 1993 г. (принцип профилактики) и в настоящее время рассматриваются как единый принцип. Он определяет необходимость принятия действий при наличии основания опасений за здоровье человека и экологию, когда еще нет ясности в масштабах и содержании экологических угроз, с целью недопущения наступления вреда. Этот принцип может реализоваться путем использования различных инструментов (например, экологической экспертизы проектов, мер по предотвращению аварий, запрета на экспорт отходов и др.).

Принцип борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду в источниках их возникновения. Этот принцип в известной степени имеет предупредительный характер и позволяет не допустить вредное воздействие на объекты окружающей среды и население вместо того, чтобы бороться с последствиями вреда.

Принцип «загрязнитель платит» определяет ответственность за причинение вреда (вредного воздействия). Более конкретно этот принцип определен в ряде вторичных документов, например, в Конвенции OSPAR – расходы на средства для предотвращения, борьбы и сокращения загрязнения должны предприниматься виновником.

Критерий взвешивания соотношений преимуществ и негативных последствий регулирования – cost and benefits в английской терминологии позволяет определить и сопоставить экономические затраты (или их эквиваленты) и пользы регулирования.

Экологическое право Европейского Сообщества содержит важные принципы компетенции Сообщества в регулировании охраны окружающей среды и государств-участников в случаях отсутствия регулирования этих вопросов Сообществом.

Право Европейского Сообщества является составной органической частью права Европейского Союза (ЕС) или европейского права, самостоятельной специфической правовой системы, сложившейся в результате интеграционных процессов на континенте и существующей наряду с международным правом и национальным правом государств-членов ЕС [187].

Законодательство ЕС является в настоящее время особым типом наднационального законодательства с отдельными национальными элементами.

Правовые инструменты, действующие в рамках законодательства ЕС, и использующиеся при регулировании отношений различных юридических субъектов, обладают различной юридической силой.

Законодательные акты – правовые нормы, обязательные для исполнения всеми странами – членами ЕС имеют более высокую силу, чем национальное законодательство и не требуют трансформации в национальные законы.

Директивы – не имеют прямой юридической силы, но заложенные в них целевые показатели обязательны для исполнения всеми членами ЕС. Формы и методы достижения этих целевых показателей определяются национальными органами. Отдельные положения директив в установленные сроки трансформируются в национальное законодательство, приобретают при этом строгую юридическую силу и позволяют гармонизировать правовые системы различных государств – членов ЕС.

Решения принимаются по отдельным вопросам и имеют обязательную юридическую силу для тех субъектов, на которые они направлены (отдельные страны – члены ЕС, компании, лица).

Рекомендации и мнения не являются строгими правовыми инструментами и используются в странах ЕС в качестве руководящих принципов для учреждений и организаций.

В сложных секторах охраны окружающей среды разработка законодательных документов начинается с рамочных директив, которые определяют руководящие принципы, институциональные основы, сферу компетенции и вовлеченность субъектов, процедуры и временные рамки. После этого разрабатываются дочерние директивы, которые определяют конкретные параметры правовой системы, например, перечень конкретных веществ, предельно допустимые значения их содержания в объектах окружающей среды, продуктах и товарах и т.д. [188].