Охрана окружающей среды и функционирование общего рынка Европейского Союза

Экологическая политика государств-членов не должна про­тиворечить положениям соответствующих директив или регла­ментов. В случае, если определенная сфера не урегулирована актами вторичного права Сообщества, государства-члены при принятии национальных мер обязаны руководствоваться поло­жениями Договора.

¹ См., например, решение по делу Aher-Waggon.

² См. решение Комиссии ЕС по делу Dutch Creosote.

ваются статьи Договора, регулирующие свободу движения това­ров внутри Сообщества, и их соотношение с экологической по­литикой, проводимой государствами-членами.

Тарифные барьеры. Статья 25 Договора о Сообществе запре­щает ввод таможенных пошлин на импорт (экспорт) и любых равнозначных сборов в торговле между государствами-членами. Так как все таможенные пошлины в торговле между государст­вами-членами были отменены в 1970 г., следует рассматривать только проблему применения сборов, равнозначных таможен­ным пошлинам. В решении по делу № 24/68 Commission v. Italy Суд дал им следующее определение: «Любой вид сборов, не яв­ляющийся в строгом смысле слова таможенной пошлиной, как бы мал он ни был, и какова бы ни была цель его применения, который применяется в одностороннем порядке по отношению к национальным или иностранным товарам по причине того, что товар пересекает границу, является сбором, имеющим рав­нозначный таможенным пошлинам эффект в понимании ст. 25 Договора, даже если он не применяется государством для дос­тижения собственной выгоды, не имеет дискриминационного или защитного эффекта и если продукт, обложенный данным сбором, не является конкурентным для какого-либо нацио­нального продукта».

Однако это не означает, что любой сбор с целью охраны ок­ружающей среды является нарушением права Сообщества. Не­которые сборы не рассматриваются как «равнозначные тамо­женным пошлинам сборы» и, вследствие этого, не запрещены. Следует учитывать, что сборы, являющиеся составной частью национальной таможенной политики, часто не рассматривают­ся как «равнозначные сборы». Такие национальные тарифы (сборы), являющиеся частью национальной таможенной систе­мы, рассматриваются не в свете запрета, содержащегося в ст. 25, а в свете ст. 90 (запрет дискриминационного налогооб­ложения). Это важно запомнить, потому что ст. 90 оставляет государствам-членам гораздо больше места для маневра, чем ст. 25. Основным критерием для различения сферы действия ст. 25 и 90 является следующий: определение «равнозначных сборов» по ст. 25 в основном применяется только к импорта-

руемым товарам, тогда как ст. 90 применяется к сборам и с на­циональных, и с импортируемых товаров.

Согласно ст. 90 «ни одно государство-член не вправе обла­гать прямо или косвенно продукцию других государств внут­ренними налогами любого характера в размерах, превышающих обложение, прямое или косвенное, которому подвергается ана­логичная национальная продукция», «государства-члены не вправе облагать продукцию других государств-членов внутрен­ними налогами с целью косвенной защиты другой продукции». Чтобы выяснить, разрешен ли определенный вид налога в соот­ветствии со ст. 90, налог на данный импортированный продукт должен быть сравнен с налогом на эквивалентный ему нацио­нальный продукт. Для юриста-практика зачастую встает во­прос: являются ли импортированный и национальный продук­ты аналогичными (в этом случае применяется п. 1 ст. 90) или разными (условие для применения п. 2 ст. 90). Суд ЕС в своей практике не всегда делает четкое размежевание между этими пунктами и в случае серьезных сомнений предпочитает второй пункт ст.

Цель ст. 90 — обеспечить нейтральную налоговую позицию государств-членов по отношению к импортируемым товарам. Сам факт пересечения товаром границы не должен приводить к его отличию (в налоговом отношении) от других товаров на рынке. Однако запрет, заключенный в ст. 90, не относится к экологическим налогам, сильнее ударяющим по националь­ной, а не по импортируемой продукции. Подобные случаи об­ратной дискриминации в принципе находятся вне сферы дей­ствия Договора о Сообществе и в подобных ситуациях прихо­дится ссылаться на практику Суда¹. Суммируя сказанное, можно утверждать, что соображения природоохранного харак-

¹ См., например, дело № С-213/96. Outokumpu Оу.

тера могут послужить легитимной основой для применения не­единообразного налогообложения внутри государства-члена, при условии, что такой же дифференцированный подход при­меняется и по отношению к импортируемой из других госу­дарств-членов продукции, и любые иные формы дискримина­ции или протекционизма отсутствуют.

Нетарифные барьеры. С целью гарантировать свободное дви­жение товаров на общем рынке ст. 28 Договора о Сообществе содержит запрет количественных ограничений на импорт това­ра из других государств-членов, а также всех мер, чей эффект идентичен таким ограничениям. Статья 29 содержит подобное запрещение количественных ограничений и идентичных огра­ничениям мер в отношении экспорта товаров. В ст. 30 перечис­лены исключения из двух предыдущих запретов.

Рассмотрим сферу действия ст. 28 по отношению к приро­доохранным мерам. Большое количество национальных мер в сфере защиты окружающей среды входят в определение, дан­ное Судом в решении по делу Dassonville: «любая национальная мера, которая прямо или косвенно, реально или потенциально в состоянии негативно повлиять на торговлю внутри Сообще­ства, является мерой, эквивалентной количественному ограни­чению торговли»^[156]. Иными словами, любая подобная мера под-

падает под запрет, содержащийся в ст. 28. Это включает в себя не только ограничения импорта, такие как импортные лицен­зии строго определенного образца, прямые запрещения на им­порт чего бы то ни было, требования проведения тестов, взятие проб товара, который может быть опасен для окружающей сре­ды, и т. п. — но также «меры, применяемые без различия». Имеются в виду те меры, которые одинаково применяются и к импортируемым, и к национальным товарам, как, например, законодательство о стандартах безопасности, требования к упа­ковке или маркировке товара, стандарты качества и т. п. Необ­ходимо заметить также, что в соответствии с существующими прецедентами ст.

Статья 29 содержит запрет количественных ограничений на экспорт товаров. Хотя формулировка статьи идентична ст. 28, Суд интерпретирует ее несколько иначе. В отличие от ст. 28, меры, применяемые без различия как к продукции, предназна­ченной для обращения на внутреннем рынке, так и к продук­ции, идущей на экспорт, не входят в сферу действия ст. 29. Это означает, что ограничивающие экспорт природоохранные ме­ры, применяемые без различия, не нуждаются в поиске исклю­чений, они попросту разрешены. Таким образом, для определе­ния сферы действия ст. 29 важно определить, является ли мера дискриминационной в пользу внутренней торговли государст­ва-члена.

Статья 30 также имеет свои особенности. Она содержит ус­ловия исключений из запретов ст. 28 и 29, иначе очень многие национальные природоохранные меры должны были бы быть отменены из-за несовместимости с европейским правом. Разу­меется, очень часто подобные меры носят завуалированный протекционистский характер. В соответствии со ст. 30 ограни­чения торговли могут быть оправданы защитой здоровья и жиз­ни людей, животных и растений, если эти ограничительные ме­ры не являются дискриминационными или не являются скры­тыми ограничителями для торговли. Обязательство доказать, что мера подпадает под исключения по ст. 30 (то же относится и к «правилу здравого смысла»), лежит на государстве-члене. Нужно заметить, что сегодня это обязательство должно рас­сматриваться в свете ст. 174, т. е. в свете принципа предосто­

рожности (решение по делу № 400/96 Harpegnies). Решения Су­да Европейских сообществ четко показали, что защита живой окружающей среды сама по себе, при отсутствии опасности здоровью или жизни людей, животных и растений, не входит в список исключений в соответствии со ст. Зо. Сфера действия статьи должна интерпретироваться узко, т. е.₅ например, запрет импорта не представляющих опасности для здоровья людей отходов не может быть оправдан по ст.

Применение «правила здравого смысла». Прецедентное право, созданное Судом, добавило иные, помимо ст. 30, основания для исключений для некоторых мер, ограничивающих торгов­лю. Решением по делу Cassis de Dijon и последующими реше­ниями Суда было установлено, что «в отсутствие гармонизаци- онных мер, препятствия движению товаров, создаваемые на­циональными правовыми нормами, могут допускаться, при условии, что подобные меры, применяемые к национальной и импортируемой продукции без различия, являются «необходи­мой потребностью», признаваемой правом Сообщества»¹.

Это определение известно как исключение по «правилу здравого смысла». В решении Rewe Zentral AG речь шла о ме­рах по охране здоровья населения, честности при проведении коммерческих сделок и по защите потребителя как о примерах подобной «необходимой потребности». Позхсообщества. Материальная сфера внешней компетенции Со­общества в области экологической политики определена так же, как и сфера внутренней компетенции — целями и принци­пами, сформулированными в ст. 174. В этом смысле нет ника­ких дополнительных сложностей в определении внешней ком­петенции Европейского сообщества. Разумеется, для того, что­бы Сообщество могло заключить договор, ему недостаточно быть компетентным в соответствии с правом Сообщества. Дру­гие стороны договора должны быть согласны на участие Сооб­щества в нем. Обычно международный договор по вопросам окружающей среды содержит положение о том, что договор от­крыт не только для государств, но и для региональных эконо­мических интеграционных организаций¹. Внимания заслужива­ет особый аспект — территориальная сфера распространения компетенции Сообщества. Ее следует толковать широко, как это делает Суд, показывая, что в некоторых случаях компетен­ция Сообщества может выходить за его территорию². Примеры подобного эффекта — деятельность Сообщества на континен­тальном шельфе, в зонах рыболовства и любых зонах свобод­ной экономической деятельности.

Как известно, Европейское сообщество обладает исключи­тельной компетенцией в проведении общей торговой политики (ст. 133 Договора о Сообществе). При импорте продукции из третьих стран встает вопрос о соответствии применяемых ка­ким-либо государством-членом экологических стандартов и требований эксклюзивной компетенции Сообщества в торговой политике. Суд вынес важное решение относительно границы между обеспечением охраны окружающей среды и общей тор­говой политикой Сообщества в деле Chernobyl № 62/88/, где обсуждались общие правила, регулирующие импорт на терри­торию Сообщества подверженных радиации сельскохозяйст-

¹ Исключением является Вашингтонская конвенция 1973 г. о Меж­дународной торговле исчезающими видами животных и растений (CITES). Европейское сообщество не может в ней участвовать и при­меняет ее положения в одностороннем порядке посредством Регла­мента № 338/97.

² См. решение по делу Kramer № 6/76.

венных продуктов из третьих стран. В своем решении Суд по­становил, что подобная мера целиком подпадает под общую торговую политику Европейского сообщества и не регулируется природоохранным разделом Договора. Таким образом, учиты­вая исключительную компетенцию Сообщества в проведении общей торговой политики в отношении третьих стран, нужно понимать, что меры коммерческого характера, одновременно преследующие цели охраны окружающей среды, могут подпа­дать исключительно под ст. 133, а не под ст. 174, 175 или 95.

Статья 300 Договора содержит процедуру принятия решений в отношении мер Сообщества в области внешней экологиче­ской политики (процедура единогласия) и регламентирует за­ключение международных договоров и соглашений между Со­обществом и одним или несколькими государствами или меж­дународными организациями.

В остальном юридическое основание внешней политики ЕС в области охраны окружающей среды то же, что и для внутрен­ней экологической политики. Вне вопросов общей торговой политики Сообщество обладает совместной с государствами- членами компетенцией, в том числе в отношении членства в большинстве международных организаций.

Экстерриториальность экологической политики Европейского сообщества. Поскольку государства-члены как субъекты между­народного права компетентны осуществлять охрану окружаю­щей среды вне своих территорий (например, при рыболовстве в открытом море), то и Сообщество тоже должно рассматриваться как обладающее компетенцией осуществлять подобные меры, по крайней мере, в рамках применения ст. 174. Более того, при­нимая во внимание трансграничный характер экологического загрязнения, такая компетенция Сообщества возникает «из са­мой природы вещей». Конечно, возможность экстерриториаль­ной защиты окружающей среды возможна лишь постольку, по­скольку позволяют нормы международного права, имеющие безусловный примат над ст. 174 Договора о ЕС. Экстерритори­альность норм права — это правовой эффект, возникающий при попытке одного государства внедрить национальные правовые акты и защитные меры вне собственной территории и повлиять на поведение другого государства. Тенденция к экстерритори­альности очень характерна для любой внешней экологической политики. В Европейском сообществе характерным примером служит Регламент № 3254/91 «О капканной ловле». Регламент

запрещает использование капканов (и любых иных идентичных приспособлений) в Сообществе — и одновременно налагает за­прет на импорт на территорию Сообщества ремней и изделий из меха (включая отдельные части одежды), произведенных из ви­дов животных, перечисленных в Приложении к Регламенту. Единственный путь для третьих стран обойти данный запрет — убедить Комиссию в том, что данные виды животных были пой­маны в соответствии с «международно-признанными человеч­ными стандартами поимки» (ст. 3 Регламента). Регламент очень яростно критиковался со стороны США, Канады и России, ко­торые обвиняли Европейское сообщество в применении экстер­риториальных мер, а также критиковали абсолютный характер запрещения, не учитывающий даже традиционные методы по­имки животных, которыми до сих пор пользуются индейцы, на­роды Севера и др.

Экологическое право Европейского сообщества и ВТО. И Со­общество, и государства — члены ЕС являются членами Все­мирной торговой организации. Сообщество связано нормами ВТО. Следовательно, акты институтов Сообщества не должны противоречить нормам ВТО (несмотря на то, что нормы ВТО не имеют прямого эффекта в европейском праве). Не только институты Сообщества, но и отдельные государства-члены обя­заны соблюдать обязательства, вытекающие из норм ВТО (ст. 300 Договора о Сообществе). Поэтому необходимо рас­смотреть положения ВТО, касающиеся регулирования отноше­ний между торговлей и охраной окружающей среды, более под­робно.

Статья I ГАТТ краеугольным камнем международного тор­гового права ставит принцип наиболее привилегированной на­ции. В статье говорится, что «любая выгода, услуга, привилегия или иммунитет, предоставленные какой-либо стороной по до­говору какому-либо продукту, произведенному в любой другой стране, должны немедленно и безоговорочно быть предоставле­ны и всем похожим продуктам, происходящим из любой другой страны — стороны договора». Из этого следует, что любые осо­бые условия, предоставленные членом ВТО любой другой стра­не, должны распространяться на всех остальных членов ВТО. Параграф 4 ст. III ГАТТ звучит так: «Продукты с территории одного члена организации, импортированные на территорию другого члена, должны иметь не менее привилегированный ста­тус, чем любые похожие национальные продукты, во всем, что

касается законов, регламентов и требований, влияющих на их внутреннюю продажу, предложение, покупку, перевозку, рас­пределение или использование». Вместе со ст. I ст. III пред­ставляет собой основное положение ГАТТ. Это также положе­ние о недискриминации. Его сфера действия будет зависеть от интерпретации понятия «похожего продукта». Разница в мето­дах производства и в соответственном влиянии на окружающую среду не может служить поводом для утверждения о «непохоже­сти» продукта. Страна, делающая подобные утверждения на ос­новании методов производства, нарушает ст. III и должна будет искать оправдания в соответствии со ст. XX ГАТТ. Параграф 1 ст. XI ГАТТ содержит общее запрещение количественных огра­ничений на импорт и экспорт (очень схожее со ст. 28 и 29 До­говора о ЕС): «За исключением пошлин и такс, никакие огра­ничения или запрещения, вводимые через квоты, выдачу им­портных или экспортных лицензий и иные меры, не должны вводиться и поддерживаться странами — членами ВТО при им­порте на их территорию продукта другого члена ВТО или при экспорте с их территории на территорию другого члена ВТО». Цель данной статьи — не допустить количественных ограниче­ний на импорт и экспорт. На практике все проблемы встают в связи с импортом товаров. Раз товар импортирован, ст. 111 тре­бует, чтобы ему были предоставлены те же условия, что и похо­жему национальному продукту. Важно отметить, что ст. III и XI не могут применяться к одной и той же национальной мере од­новременно. Статья XX содержит несколько общих исключе­ний из запрещений ст. XI: «При условии, что подобные меры не используются таким образом, что создают неоправданную дискриминацию по отношению к странам, где существуют по­хожие условия или скрытые ограничения по отношению к меж­дународной торговле, ничто в данном Договоре не должно ме­шать принятию или введению в силу страной-участницей сле­дующих мер:

«Ь»: необходимых для защиты жизни или здоровья людей, животных и растений;

«g»: относящихся к сохранению исчерпаемых природных ре­сурсов, если подобные меры приводятся в действие вместе с ог­раничениями на национальные производство или потребле­ние».

Очевидно, что ни один из этих пунктов не говорит напря­мую об охране окружающей среды. Это неудивительно, если

вспомнить, что когда формулировалось ГАТТ, вопросы охраны окружающей среды еще не стояли так остро на повестке дня. Тем не менее сегодня Институт апелляции ВТО интерпретирует исключения достаточно широко, так, чтобы отсутствие прямой сноски на «охрану окружающей среды» не чувствовалось. Чис­тый воздух и черепахи, например, уже были классифицированы как «исчерпаемые природные ресурсы».

Ответить на вопрос, насколько в рамках ГАТТ позволяется вводить национальные торговые ограничения с целью защитить окружающую среду вне собственной юрисдикции, очень слож­но. Из контекста решений, ставших «классикой» в области экс­территориальности с участием государств — членов ЕС стано­вится очевидно, что охрана окружающей среды чаще всего осу­ществляется в трансграничном контексте и ответственность может распространяться на несколько стран. Недавнее решение Института апелляции ВТО, затрагивающее и ЕС, — решение по делу French Asbestos¹— стало вехой для системы ВТО, так как впервые Институт апелляции поддержал национальную приро­доохранную меру, используя ст. XX ГАТТ. В деле речь идет о запрете Франции на использование асбеста и продуктов из не­го. Канада подала жалобу на Францию, так как определенные виды строительных материалов, производимые в Канаде, не могли быть экспортированы во Францию. Франции удалось выиграть дело, доказав, что асбестсодержащие продукты не яв­ляются «похожими» в свете ст. III на материалы без асбеста на основании их негативного влияния на здоровье людей. Данное решение позволяет надеяться, что тенденция принятия мер для обеспечения охраны окружающей среды и здоровья, которая началась в 1990-х гг., укрепится в системе ВТО.

29.8.