Компетенция Европейского сообщества и государств-членов в области охраны окружающей среды

Определение правового основания компетенции Сообщест­ва и государств-членов важно, по крайней мере, по трем при­чинам. Прежде всего потому, что в соответствии с европейским правом институты Сообществ не обладают безграничной ком­петенцией национального законодателя в области регулирова­ния охраны окружающей среды.

Во-вторых, выбор правового основания экологической нор­мы европейского права влияет на тип процедуры принятия ре­шений, которая применяется во время принятия данной нор­мы. Как уже упоминалось, большинство экологических норм принимается процедурой совместного принятия решений, од­нако иные процедуры также имеют место. При этом роль Ко-

¹ Ответственность иного рода за нарушение экологического зако­нодательства в Сообществе на сегодняшний день регулируется нацио­нальным законодательством.

миссии, Парламента и Совета и их влияние на создаваемую экологическую политику Сообщества различна. Практика Суда ЕС показывает, что выбор правильного правового основания зависит от «основной цели» принимаемой меры¹. Если основ­ной целью, на которую направлена мера, является, например, гармонизация стандартов определенной продукции на общем рынке, наилучшим правовым основанием станет ст. 95 Догово­ра. Если же мера направлена исключительно на охрану окру­жающей среды, ее следует основывать на ст. 175 Договора.

В-третьих, выбор правового основания юридического акта влияет на возможность государств-членов принимать (или со­хранять) национальные природоохранные меры, носящие более строгий характер, чем меры, принятые на уровне Сообщества.

Компетенция Сообщества. В соответствии со ст. 2 Договора о Сообществе одной из его важнейших задач является содейст­вие высокому уровню защиты и улучшению качества окружаю­щей среды и устойчивому развитию экономической деятельно­сти.

Правовым основанием для того, чтобы Институты Сообще­ства могли принимать природоохранные меры вместе с мерами, касающимися иных политик, являются ст. би 175 Договора.

Статья 6 содержит важнейший юридический принцип эко­логического права ЕС — принцип интеграции. Согласно этому принципу любая деятельность Сообщества должна осуществ­ляться с учетом потребностей окружающей среды и содейство­вать устойчивому развитию. Статья 6 подразумевает интегра­цию целей и принципов экологической политики Сообщества в осуществление других политик Сообщества (сельское хозяй­ство, транспорт, общий рынок, региональная политика и др.). Таким образом, охрана окружающей среды является горизон­тальной политикой Сообщества. Она может преследовать более чем одну цель одновременно и должна быть интегрирована в

¹ См.: Дело Commission v. Council и European Parliament v. Council.

другие политики Сообщества. Путем обязательного включения целей защиты окружающей среды в остальные политики, прин­цип интеграции расширяет сферу целей Сообщества.

Статья 6 оказывает на государства-члены косвенное влияние через регламенты и директивы, так как институты Европейско­го сообщества обязаны принимать этот принцип во внимание при принятии любых мер. Однако государства-члены не связа­ны этим принципом в негармонизированных областях, т. е. там, где меры на уровне Сообщества отсутствуют.

Принцип интеграции — это не только политический, но и юридический принцип. Фактически он является правовым ос­нованием для того, чтобы Суд мог пересматривать акты инсти­тутов Сообщества в его свете, хотя аннулирование акта по этой причине может произойти только в исключительном случае.

Наконец, надо отметить, что цель принципа интеграции — сбалансировать природоохранные цели с другими целями, за­ключенными в ст. 2 и 3 Договора, а ни в коем случае не сделать экологическую политику приоритетом действий. Обе статьи Договора (ст. 2 и 6) направлены на достижение равновесия природоохранных, экономических, социальных интересов, а их реализация должна непременно осуществляться в рамках при­менения принципа субсидиарности.

Статьи 174—175 Договора непосредственно характеризу­ют компетенцию Сообщества в области охраны окружающей среды.

В ст. 174 определяются: 1) цели экологической политики Сообщества: охрана, защита и улучшение состояния окружаю­щей среды, защита здоровья людей, разумное и рациональное использование природных ресурсов, обеспечение на междуна­родном уровне мер, связанных с решением новых экологиче­ских проблем в региональном и глобальном масштабе; 2) поли­тические принципы, лежащие в основе осуществления эколо­гической политики; 3) критерии, используемые при выработке политики действий Сообщества в области охраны окружающей среды: учет полученных научных и технических данных (иными словами, использование передовых, наилучших существующих технологий); учет потенциальных преимуществ и затрат, кото­рые могут явиться следствием действий или их отсутствия; учет экономического и социального развития Сообщества в целом для достижения сбалансированного развития его регионов; учет состояния окружающей среды в различных регионах Сообщест­

ва (два последних критерия объясняются необходимостью «уравнивания» экологической политики, выработки таких тре­бований, которые были бы реально достижимы слаборазвиты­ми, экологически неблагополучными регионами); 4) компетен­ция Сообщества в области внешней экологической политики и формы сотрудничества.

Статья 175 посвящена процедурам принятия решений в об­ласти охраны окружающей среды. В ней также содержатся по­ложения о финансировании и проведении экологической поли­тики, которое осуществляется государствами-членами в соот­ветствии с принципом «загрязнитель платит».

Положения перечисленных статей, регулирующих компе­тенцию Сообщества в области окружающей среды, дополняет ст. 95 Договора, уполномочивающая Сообщество принимать меры по сближению законодательства государств-членов. Так же, как и экологическая политика ЕС, деятельность Сообщест­ва по сближению экологического законодательства должна быть направлена на достижение экологических целей деятель­ности ЕС.

Компетенция государств-членов Европейского сообщества. Положения о защите окружающей среды содержатся в ст. 174: «...меры по гармонизации включают в соответствующих случа­ях положения о защите, уполномочивающие государства-чле­ны принимать, исходя из неэкономических соображений, вре­менные ограничения, подлежащие контролю на уровне Сооб­щества».

Например, в ст. 2 Директивы № 91/414 о размещении на рынке продуктов по защите растений от вредителей, говорится, что если государство — член ЕС имеет веские причины счи­тать, что вещество, разрешенное Директивой для продажи на общем рынке ЕС, представляет опасность для человека или ок­ружающей среды, оно может временно запретить или наложить дополнительные условия на допуск этого вещества на нацио­

нальный рынок. Здесь, как и ранее, предусмотрен жесткий ме­ханизм проверки и контроля со стороны Сообщества.

Полномочия государств-членов при сотрудничестве с третьими странами и компетентными международными орга­низациями могут быть ограничены в соответствии со ст. 300 Договора (регламентирующей заключение международных до­говоров и соглашений между Сообществом и одним или не­сколькими государствами или международными организация­ми).

Государства-члены вправе сохранять или вводить более строгие защитные меры по сравнению с мерами, принятыми Сообществом во исполнение ст.

Положения о возможности принятия более строгих по срав­нению с актами Сообщества национальных мер содержит ст. 95 Договора о Сообществе. Однако важно понимать, что эти ста­тьи включены в Договор с разными целями, имеют различный характер, и, следовательно, их выбор в качестве правового ос­нования более строгой защитной меры будет зависеть от цели, которую преследуют национальные меры. Статья 176 предна­значена для принятия исключительно природоохранных мер, а

ст. 95 — для мер, регулирующих функционирование внутренне­го рынка, принимаемых исходя из потребностей окружающей среды.

Государства-члены вправе сохранять, после принятия Сооб­ществом мер по гармонизации, национальные меры по охране окружающей среды исходя из потребностей охраны окружаю­щей среды. Условием является уведомление Комиссии и обос­нование причин сохранения данных положений в силе.

29.6.