Правосубъектность участников международных природоресурсных отношений

Переходя к исследованию правосубъектности участников международных природоресурсных отношений, в первую очередь, следует рассмотреть правосубъектность государств в процессе природопользования.

Государства являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей по сохранению и использованию природных ресурсов, выступают в качестве субъектов МПрП, обладая универсальной международной правосубъектностью. Они создают институциональную основу международного управления природными ресурсами, учреждая международные межправительственные организации, в компетенцию которых входят вопросы природопользования и сохранения природных ресурсов, однако, действуя от своего имени, не входят в него.

Считая оправданным разграничение понятий «субъект правоотношений» и «участник правоотношений», мы признаем, что наличие универсальной правосубъектности только у государств определяет закономерности формирования и развития МПрП. Особенно это касается отношений, возникающих в процессе использования и сохранения природных ресурсов, на которые распространяется государственный суверенитет.

Ранее было отмечено, что в ряде случаев природные ресурсы в рамках государственной территории могут являться объектом международно-правового регулирования. Наиболее противоречивой в данном контексте нам представляется проблема обеспечения прозрачности при осуществлении государством властных полномочий по управлению природными ресурсами, расположенных в рамках государственной территории. Следует иметь в виду, что во многих международных экономических договорах, закреплены нормы, направленные на обеспечение прозрачности в сфере валютно-финансовой, налоговой, торговоэкономической деятельности . Кроме того, норма об обеспечении прозрачности может являться положением, имеющим существенное значение для осуществления целей международного договора. Так, согласно п. «b» статьи V Рамочного соглашения о партнерстве между Правительством Российской Федерации и Программой развития Организации Объединенных Наций 2015 года, вклад ПРООН в партнерство, inter alia, осуществляется путем «предоставления отчетности и достижения прозрачности в работе» .

В докладе Комиссии ООН по праву международной торговли 2013 года упоминается о прозрачности при осуществлении государством управления своими природными ресурсами. В частности, в докладе отмечается, что «без правовой и процедурной прозрачности другие основные требования верховенства права, такие как ответственность, правовая определенность, беспристрастное применение законов и недопущение произвола, не могут быть достигнуты» , а также подчеркивается, что прозрачность необходима на всех этапах арбитражных разбирательств между инвесторами и государствами на основе международных договоров, объектом которых являются природные ресурсы (в пределах территории государства), на которые распространяется право публичной собственности (public resources)^{[296] [297] [298] [299]}. Особенно актуальной в настоящее время

является задача обеспечения прозрачности в процессе

использования минеральных и энергетических ресурсов, которая может быть реализована путем:

1) внедрения практики открытой публикации основных сведений об объемах добычи полезных ископаемых, полученных государством доходов и о расходовании полученных средств.

2) создания международного и публичного реестра всех платежей горнодобывающими компаниями правительствам на всех уровнях.

3) создания гармонизированной международной системы публичной отчетности, направленную на обеспечение прозрачности в сфере добычи и торговли полезными ископаемыми.

Перечисленные меры обеспечения прозрачности нашли отражение в деятельности Ассоциации инициативы прозрачности в добывающих отраслях (Ассоциации ИПДО). Данная инициатива является одной из первых попыток создания на международном уровне институциональной основы, с помощью которой осуществлялся бы контроль за обеспечением государствами некоторых функций по управлению природными ресурсами в рамках своей территории, а именно - соблюдение минимального уровня прозрачности в отчетности компаний о платежах и отчетности правительства о полученных доходах.

Провозглашенная в 2002 году на Саммите по устойчивому развитию в Йоханнесбурге, ИПДО впоследствии претерпела значительные изменения. Разработанные в 2003 году Принципы ИПДО, в настоящее время действуют в рамках Стандарта ИПДО, включающего также требования к странам, внедряющим данный стандарт, руководство по санкционированию и протокол об участии общественных организаций . Контроль за осуществлением инициативы

https://eiti.org/files/Russian_EITI

Международный Стандарт ИПДО (Осло, 01.01.2015 года) / URL: STANDARD. pdf (дата обращения: 15.03.2016 года).

выполняет Ассоциация ИПДО. Согласно ст. 3 Устава Ассоциации ИПДО - это «некоммерческая ассоциация, созданная согласно законодательству Норвегии» .

Анализ Стандарта ИПДО позволяет сделать вывод, что для государств, присоединившихся к инициативе, предусмотрен ряд обязанностей, в числе которых не только своевременное предоставление исчерпывающих отчетов о доходах государства от добывающих отраслей, но и согласие государства на осуществление «эффективного контроля со стороны многосторонней группы заинтересованных сторон (МГЗС) .

Следует отметить, что вопрос о присоединении к ИПДО является достаточно дискуссионным. Цель обеспечения прозрачности в природоресурсной деятельности, безусловно, является важным элементом благого управления, однако, по нашему мнению, участие в ИПДО - организации, не обладающей международной правосубъектностью - и принятие в этой связи государством обязательств, касающихся вопросов управления национальными природными ресурсами, более того - дача согласия на осуществление контрольных функций по выполнению взятых государством обязательств со стороны иностранных некоммерческих организаций, может создать угрозу государственному суверенитету. Показательным является тот факт, что ни одно из развитых государств (за исключением Норвегии) не является стороной, присоединившейся к инициативе.

В связи с этим обращают на себя внимание исследовательские проекты, инициированные МНПО или транснациональными компаниями, занимающимися освоением природных ресурсов.

302

303

Там же. С. 45. Там же. С. 11.

государств или интеграционных объединений^{[300] [301]. Одним из ярких примеров является подготовка в 2009 году проекта Природоресурсной Хартии (Natural Resource Charter). Этот документ был разработан независимой экспертной группой, состоящей из авторитетных ученых и квалифицированных специалистов. Его разработка является одной из первых попыток неофициальной (доктринальной) кодификации международного природоресурсного права. В частности, разработаны 12 основных принципов эксплуатации природных ресурсов, особенно в развивающихся государствах с богатым природоресурсным потенциалом. Так, составители хартии включили в нее принцип, согласно которому «фискальная политика и условия государственных контрактов должны гарантировать, что страна получает максимальную выгоду от природных ресурсов при условии привлечения инвестиций, необходимых для реализации этой выгоды. Долгосрочная природа добычи ресурсов требует такой природоресурсной политики и государственных контрактов, которые будут устойчивы к изменениям и неопределенным обстоятельствам» . В Хартии также разработаны правила, касающиеся прозрачностии природоресурсной деятельности, адресованные государствам и ТНК, и даже указаны те сферы, в которые должны направляться доходы от эксплуатации природных ресурсов. Следует отметить, что в 2011 году было объявлено о намерении включить положения Природоресурсной Хартии в законодательные акты в рамках Африканского Союза. В этом же году она была одобрена на Совете глав африканских государств-членов Африканского Союза[302].}

Таким образом, при разработке правовых механизмов обеспечения прозрачности природоресурсной деятельности государствам, в первую очередь, следует обратить внимание на исследовательские проекты и рекомендации международных организаций и возможность рецепции норм «мягкого» права.

Концепцией, призванной обеспечить эффективное управление государством природными ресурсами является концепция благого управления (good governance). Следует отметить, что этот термин, а также понятие международного управления природными ресурсами разнятся по содержанию. В первом случае имеется в виду надлежащий порядок осуществления властных полномочий, поэтому благое управление связано с субординационными началами, в то время как международное управление природными ресурсами осуществляется с применением координационного метода. Как отмечают ученые Р. Ако и Н. Уддин, благое управление основано на принципах демократии, верховенства права, подотчетности и прозрачности управления доходами. Задаваясь вопросом о степени корреляции между обеспеченностью государства природными ресурсами и соблюдением демократических принципов, они делают вывод о том, что одним из условий благого управления является обеспечение устойчивого использования природных ресурсов . Необходимость благого управления признана и в документах ООН. Например, согласно Плану выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию, принятом в 2002 году в Йоханнесбурге, «существенно важное значение для устойчивого развития имеет благое управление в рамках каждой страны и на международном уровне» .

Также следует отметить, что новейшие исследования по международному праву посвящены комплексному изучению развития концепции благого ^{[303] [304]}

управления применительно к природоресурсной деятельности.

Рассматривая проблемы международно-правового природоресурсного

регулирования в постконфликтные периоды, К. Бруч, К. Маффет, С. Николс сходятся во мнении о том, что удовлетворение потребностей в природных ресурсах в период после вооруженного конфликта требует не просто осуществления властных полномочий, но и благого управления^{[305] [306].}

Важным аспектом названной проблемы является и тот факт, что проведение операций по поддержанию мира на постконфликтной территории может быть осложнено тем, что именно природные ресурсы явились причиной вооруженного конфликта.

Исследование данного вопроса также проводилось в рамках ЮНЕП, издавшей в 2012 году доклад - в нем, в частности, рассмотрена роль миротворческих операций в стабилизации ситуации в государствах, где вооруженные конфликты финансируются природными ресурсами (алмазами, золотом, древесиной, нефтью) или вызваны конфликтами, связанными с правом собственности на природные ресурсы, доступу или контролю над ними^[307].

В приложениях к названному докладу перечислено в общей сложности 17 миссий ООН, при проведении которых одной из приоритетных задач являлось обеспечение благого управления природными ресурсами в постконфликтный период. Поэтому необходимо упомянуть о том, что в случае установления специального правового режима на постконфликтной территории и введения санкций ООН, эта организация также может осуществлять властные полномочия и благое управление, а также значительно влиять на природоресурсную деятельность государства. Например, в 2001 году Совет Безопасности ООН ввел в отношении Либерии принудительные меры в виде эмбарго на экспорт алмазов. При этом неоднократное продление санкций было вызвано тем, что борьба за контроль над экспортом алмазов во многом являлась причиной вооруженных конфликтов. Резолюцией 1753 (2007) от 27 апреля 2007 года Совет Безопасности ООН по инициативе Великобритании отменил эмбарго на импорт необработанных алмазов из Либерии. Возможность отмены санкций члены СБ ООН мотивировали «заметным прогрессом нового правительства в нормализации внутренней ситуации в стране и возможностью обеспечить исполнение Кимберлийского процесса, направленного на пресечение разжигания конфликтов для контрабандной поставки этих драгоценных камней на внешние

312

рынки» .

Также следует отметить, что после отмены санкций мандат Экспертного Совета был продлен для дальнейшего мониторинга прогресса в достижении эффективного управления ресурсами. Поэтому при активном участии Миссии ООН в 2007-2011 годах в Либерии осуществлялся процесс реализации Программы содействия правительственному и экономическому управлению природными ресурсами (Governance and Economic Management Assistance Program), Системы сертификации Кимберлийского процесса (Kimberley Process ^[308]

Certification Scheme), либерийского закона о реформе лесного хозяйства

Л 1 Л

(National Forestry Reform Law) .

Также в рассматриваемом докладе отмечено, что при введении санкций Совета Безопасности ООН, в том числе в отношении природных ресурсов и сырья, наиболее важным аспектом их эффективного осуществления является их соблюдение самими членами ООН. Однако многие правительства в постконфликтный период не имеют возможности предотвратить незаконную эксплуатацию природных ресурсов и экспорт, обеспечить эффективный контроль деятельности ТНК и добывающих компаний, некоторые страны также

-314

непосредственно и намеренно участвует в нарушениях санкций .

Отметив ключевую роль государства, как субъекта международных природоресурсных отношений, следует признать, что они не являются единственными носителями юридических прав и обязанностей в МПрП.

Помимо государств, субъектами МПрП также выступают международные межправительственные организации. Они опосредуют волю государств и включают в свою структуру органы, занимающиеся управлением в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. При этом следует подчеркнуть, что в настоящее время среди субъектов МП отсутствует организация специальной компетенции, чья деятельность была бы направлена исключительно на развитие сотрудничества в сфере рационального природопользования.

В результате исследования деятельности международных организаций можно сделать вывод о том, что одной из главных задач, стоящих перед ними, является обеспечение взаимовыгодного сотрудничества по вопросам ^{[309] [310] природопользования в условиях институциональной фрагментации в процессе управления природными ресурсами. Так, Организация Объединенных Наций, как универсальная организация общей компетенции, распределяет свою природоресурсную деятельность в зависимости от ее экологической, экономической, социально-культурной составляющей между главными и вспомогательными органами, а также специализированными учреждениями.}

В частности, одно из специализированных учреждений ООН - Продовольственная и сельскохозяйственная организация (далее - ФАО) - вносит существенный вклад в развитие сельского хозяйства, рыболовства, использования лесных ресурсов. Однако существует значительная неопределенность в вопросах о координации действий ФАО и ВТО, или, например, ФАО и Секретариата Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой уничтожения (СИТЕС). Для согласования их действий необходимо, на наш взгляд, развивать практику заключения международных договоров (например, меморандумов о взаимопонимании) между международными организациями по вопросам управления природными ресурсами.

Развитие природоохранного и природоресурсного сотрудничества в рамках ООН осуществляется также в рамках ЮНЕП (Программы ООН по окружающей среде). Следует отметить, что ее правовая природа вызывает дискуссии в научных кругах. М.Н. Копылов придерживается точки зрения, имеющей веское нормативное обоснование. Он отмечает следующее: «Несмотря на то, что ЮНЕП... традиционно квалифицируется как международная организация особого рода, она такой, строго говоря, не является. И в рамках системы ООН такая международная экологическая организация, несомненно, должна быть

создана» . Детальный анализ проблем, связанный с

реформированием механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды, содержится в исследовании Н.А. Соколовой. В частности, она обосновывает необходимость создания Всемирной организации по окружающей среде (ВООС)^{[311] [312] [313]. Можно заключить, что в настоящее время ЮНЕП}

Хотя в международно-правовой литературе чаще рассматривается деятельность ЮНЕП, направленная на защиту окружающей среды, следует подчеркнуть, что в разрабатываемых проектах документов и изданных докладах уделено внимание и проблемам рационального использования природных ресурсов. Например, в рамках ЮНЕП были разработаны проекты, посвященные проблемам природоресурсной деятельности, осуществляемой во время проведения операций по поддержанию мира. К ним относятся доклады ЮНЕП: «От конфликта к миротворчеству» 2009 года; «Экологизация «голубых беретов»: окружающая среда, природные ресурсы и миротворческие операции ООН» 2012 года; «Женщины и природные ресурсы» 2013 года (совместно с ПРООН). Особо следует отметить вклад ЮНЕП в разработку уже упоминаемого нами экосистемного подхода, а также в выработку определения понятия «экосистемное управление» как «подхода к управлению природными ресурсами, фокусирующийся на устойчивости экосистем, с целью обеспечения экологических и гуманитарных потребностей в будущем» .

Региональные межправительственные организации являются важнейшими участниками международных природоресурсных отношений, поскольку достижение международных договоренностей и заключение соглашений между государствами в природоресурсной сфере на региональном уровне позволяет учитывать специфику развития отдельного региона и интересы самих участников. Значительным преимуществом также является достижение консенсуса между договаривающимися сторонами в более короткие сроки. Это приводит к тому, что некоторые международно-правовые нормы, впоследствии включаемые в универсальные договоры или иные источники МП, сначала находят закрепление во внутреннем праве таких организаций или в заключенных между их участниками соглашениях. Так, анализируя природоохранную деятельность Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), К.Т. Нгуен указывает, что «государства-члены АСЕАН первыми в мире восприняли концепцию устойчивого развития в своих взаимоотношениях, о чем свидетельствует принятие 30 октября 1987 г., т.е. за два месяца до опубликования доклада «Наше общее будущее», Джакартской резолюции по устойчивому развитию, содержавшей определение устойчивого развития и основные его

318

принципы» .

По нашему мнению, в структуре любой региональной организации общей компетенции целесообразно создавать специальный орган, задачей которого является координация природоохранной и природоресурсной деятельности.

Особо следует отметить роль интеграционных объединений как субъектов МПрП. Именно в рамках интеграционных объединений процесс управления природными ресурсами может быть наиболее эффективен, так как вырабатываются единые для всех государств-членов подходы к принципам такого управления. Представляется, что в большинстве интеграционных объединений уже разработаны свои механизмы управления. Поэтому в свете заключения в 2014 году Договора о создании Евразийского экономического союза, вступившего в ^[314] силу 1 января 2015 года, государствам- членам данного объединения необходимо учесть практику других интеграционных объединений, таких как Европейский Союз, НАФТА, Африканский Союз и МЕРКОСУР по вопросам природоресурсного управления. Даже при отсутствии в нормативно-правовых актах данных объединений специального регулирования природоресурсной деятельности, инвестиционные, экономические, экологические соглашения опосредованно их регулируют, особенно когда возникает вопрос об обеспечении согласованности их норм между собой.

В качестве примера можно привести положение об «экологически безопасной инвестиционной деятельности», закрепленное в статье 1114 Североамериканского соглашения о свободной торговле 1992 года (далее - НАФТА). Э.Ф. Пушкарева отмечает, что «значение имеет... вопрос о целесообразности создания в рамках международных инвестиционных соглашений специального контрольного механизма за выполнением

государствами своих обязательств по экологической безопасности инвестиционной деятельности» . В качестве примера она приводит Комиссию по экологическому сотрудничеству, функционирующую в рамках НАФТА. Отметим, что не только в НАФТА, но и в других интеграционных объединениях созданы органы, функциями которых является экологическое и природоресурсное сотрудничество. Это отличает их от многих межправительственных организаций.

В настоящее время большинство ученых сходятся во мнении о том, что такие объединения обладают международной правосубъектностью. При этом наличие надгосударственного подхода на региональном уровне и действенность такого подхода при реформировании механизма международного управления связывается с созданием Европейского союза (далее - ЕС). В настоящее время для ^[315] всех государств-членов определены правовые основы обеспечения защиты окружающей среды, получающие конкретизацию в решениях Европейского парламента и Совета Европейского Союза. Согласно этим решениям, одной из приоритетных задач ЕС является экологическая интеграция. Поэтому особенностью природоресурсной компетенции Евросоюза может считаться тот факт, что наличие в его деятельности субординационных начал обеспечивает единство европейской природоресурсной политики, разработку программы совместных действий и унификацию норм, регулирующих отношения природопользования на территории стран-членов. Например, в настоящее время определены основные ориентиры совместных действий государств-членов Европейского союза в природоресурсной сфере - защита, сохранение и улучшение природного капитала Европейского Союза; эффективное использование ресурсов, движение к «зеленой» и конкурентоспособной низкоуглеродной экономике. Названные положения содержатся в Седьмой программе действий по вопросам окружающей среды до 2020 года, которая включает также положения по их реализации . Опыт Европейского Союза в становлении европейской экологической интеграции, как представляется, может оказаться полезным для прогрессивного развития права Евразийского экономического союза на новых интеграционных этапах. На сегодняшний день при регулировании отношений в сфере природоохранного и природоресурсного сотрудничества государств-членов ЕАЭС продолжает использоваться координационный метод, то есть оно остается вне правового поля ЕАЭС и осуществляется в рамках СНГ. Например, развернутый перечень направлений сотрудничества приведен в ст. 2 Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств-участников ^[316]

СНГ 2013 года. Для данного Соглашения характерна широкая сфера применения, оно затрагивает вопросы охраны и использования земель, почв, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха, озонового слоя и климата, растительного и животного мира (ст. 1) . Исключение составляют вопросы взаимодействия

государств-членов в области энергетики, которым посвящена глава XX Договора о Евразийском экономическом союзе, а также статья 52, предусматривающая принятие технических регламентов ЕАЭС, причем среди целей их принятия упоминается охрана окружающей среды, а также обеспечение энергетической

-элл

эффективности и ресурсосбережения .

Участниками международных природоресурсных отношений являются не только субъекты МПрП, но и международные неправительственные организации, транснациональные корпорации, коренные народы, индивиды.

Многие ученые отмечают положительное воздействие, которое оказывают на международное управление природными ресурсами международные неправительственные организации. Они содействуют процессу международного правотворчества, занимаясь исследовательской деятельностью и разрабатывая проекты договоров и предложения по совершенствованию международно - правового регулирования.

О перспективах участия МНПО в природоресурсных отношениях рассуждают и российские, и зарубежные юристы. Например, А.В. Овлащенко отмечает, что «в условиях отсутствия каких-либо иерархических ограничений закладываются концептуальные основы будущего «самоуправляемого» использования пространств и ресурсов Мирового океана, обсуждаются конкретные проблемы создания, функционирования и развития такого ^{[317] [318]}

механизма» . Особо следует подчеркнуть упоминание им сетевых организаций, подобных «созданной в рамках Координационного совета руководителей системы ООН - Сети по океаническим и прибрежным районам («ООН - Океаны»). Именно последняя предусматривает широкое участие в ее деятельности НПО, «гражданского общества» и бизнеса» .

Транснациональные корпорации активно участвуют в международных природоресурсных отношениях. Понятие, признаки, структура ТНК подробно исследованы в иностранной и отечественной литературе, и мы разделяем точку зрения Д. К. Лысенко о том, международное регулирование деятельности ТНК сочетает в себе публично-правовые и частно-правовые начала, однако такие компании не являются субъектами международного публичного права .

Как отмечал Я. Броунли, «регулирование деятельности мультинациональных корпораций, в особенности нефтяных компаний, представляет фундаментальный интерес для международного правопорядка»^{[319] [320] [321] [322]. Однако, на универсальном уровне формирование основ регулирования деятельности ТНК проходит сложно, ограничиваясь рекомендательными нормами общего характера. Среди рекомендательных актов, как правило, упоминают принятую в 1974 году на VI специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН Декларацию об установлении нового международного экономического порядка включающую, среди прочих, положения о «регулировании и надзоре за деятельностью межнациональных корпораций путем принятия мер в интересах национальных экономик стран, в которых действуют такие межнациональные}

корпорации, на основе полного суверенитета этих стран» . Попытки

разработать детальные нормы, регулирующие деятельность ТНК

предпринимались при содействии ЮНКТАД, в составе которой была учреждена Комиссия по международным инвестициям и транснациональным корпорациям. Наиболее существенным моментом деятельности этих специализированных органов явилась разработка в 70-80 годах Проекта Кодекса поведения ТНК для определения прав и обязанностей как самих ТНК, так и правительств в целях установления стабильных, предсказуемых и взаимовыгодных отношений в сфере капиталовложений.

Возвращаясь к вопросу о природоресурсных отношениях в постконфликтный период следует отметить, что деятельность ТНК может оказать решающее значение при проведении операций по поддержанию мира. Осознание этого факта привело к формированию такого подхода к деятельности ТНК, при котором их участие в использовании природных ресурсов должно быть в ряде случаев урегулировано международно-правовыми нормами. В настоящее время можно говорить только об адресном регулировании деятельности ТНК в определенном государстве. Например, на основании рекомендации Экспертного Совета в Демократической Республике Конго (далее - ДРК) был принят ряд резолюций Совета Безопасности ООН, в которых закреплено положение о должной осмотрительности (due diligence) для компаний, осуществляющих использование природных ресурсов ДРК:

1) Резолюция 1857 (2008) от 22 декабря 2008 года впервые за всю историю Совета Безопасности ООН содержит явное упоминание о необходимости должной осмотрительностисти. В п. 15 Совет Безопасности ООН «призывает государства-члены принять меры, которые они сочтут необходимыми, с тем ^[323] чтобы гарантировать, что импортеры, перерабатывающая промышленность и потребители конголезских природных ресурсов, находящиеся под их юрисдикцией, проявляли должное внимание по отношению к их поставщикам и к происхождению полезных ископаемых, которые они покупают» . Другими словами, государства должны убедиться, что компании, принадлежащие к их юрисдикции, не нарушали правил и ограничений в сфере природопользования, вытекающих из санкций СБ ООН.

2) В пункте 7 резолюции 1896 (2009) от 30 ноября 2009 года СБ ООН в

качестве задачи для Группы экспертов называет подготовку рекомендаций «относительно руководящих принципов проявления импортерами, перерабатывающими предприятиями и потребителями минеральных ресурсов должной осмотрительности в связи с приобретением, выбором поставщиков (включая шаги, которые следует предпринимать для установления

происхождения минеральных ресурсов), приобретением и переработкой минеральных ресурсов из Демократической Республики Конго» . Пункт 16 резолюции содержит и рекомендации для ТНК («импортеров и перерабатывающих предприятий) «внедрить политику и практику, а также кодексы поведения, чтобы не допустить оказания косвенной поддержки вооруженным группам в Демократической Республике Конго за счет

- 330

эксплуатации природных ресурсов и незаконной торговли ими» .

3) 29 ноября 2010 года Совет Безопасности ООН принял резолюцию 1952

(2010), в пунктах 7-9 которой указано на необходимость повышения осведомленности о «руководящих принципах проявления должной ^{[324] [325] [326]}

осмотрительности» . В пункте 8 перечислены действия составляющие содержание должной осмотрительности. К ним относятся «укрепление систем управления компаний, выявление и оценка рисков в цепочке поставок, разработка и осуществление стратегий реагирования на выявленные риски, проведение независимых проверок и публичное раскрытие мер и выводов в от ношении

~ 332

должной осмотрительности применительно к цепочке поставок» .

Таким образом, можно заключить, что на международном уровне закреплены нормы, регулирующие некоторые аспекты деятельности добывающих компаний в ДРК - в части правил об оценке целесообразности вступления в торговые отношения с контрагентами. При этом следует отметить еще один документ: в Руководстве ОЭСР 2011 года должная осмотрительность определяется как «постоянный процесс, одновременно направленный на предупреждение и реагирование, при котором компании гарантируют, что они не способствуют конфликту, уважают права человека, соблюдают международное право, и соблюдают санкции ООН, а также внутреннее законодательство, в том

333

числе те нормы, которые регулируют торговлю полезными ископаемыми» .

Наконец, еще одной актуальной сферой исследования является применение концепции благого управления к заключению так называемых диагональных соглашений между государством и ТНК. Следует подчеркнуть, что при заключении таких соглашений, с учетом названной концепции, поведение государства должно подчиняться принципу верховенства права, а также должно быть сообразовано с морально обязывающими нормами soft law. Также, на наш взгляд, значительную роль играет обеспечение прозрачности договорного процесса, участником которого является государство. Безусловно, поведение, ^{[327] [328] [329] отличное от названного, не повлечет международной ответственности, но уже не будет отвечать критериям благого управления. В этой связи пристальное внимание юристов было обращено в 2013 году на заключение соглашения о разделе продукции от добычи углеводородов в границах участка «Юзовский» между Royal Dutch Shell и Украиной. Предметом соглашения являлось проведение геологоразведочных работ и добыча сланцевого газа. По нашему мнению, факт заключения этого договора в условиях, когда «ни украинское правительство, ни Royal Dutch Shell... не разглашают подробностей соглашения о}

334

разделе продукции» , а также несмотря на многочисленные протесты общественности, является примером нарушения положений о благом управлении и еще раз подтверждает отсутствие у этой концепции нормообразующего характера.

Представляется, что помимо государств и ТНК участниками международных природоресурсных отношений являются коренные народы. Однако, как и в случае с ТНК, их участие является опосредованным и заключается в формировании представления о коренном народе как носителе коллективных прав и защите этих прав в международных судебных органах.

Вопрос о коллективных правах на природные ресурсы является дискуссионным. Как справедливо указывает Б.В. Бабин, «международное право признает возможность права собственности народов, как коллективного публичного права, имеющего и публичные, и частноправовые механизмы реализации, однако критериев разграничения государственной (а также иной публичной) и народной собственности не содержит» . Как представляется, такое ^{[330] [331] разграничение должно проводиться в ходе правотворчества на национальном уровне.}

Безусловно, международной правосубъектностью обладают только народ или нация, осуществляющие свое право на самоопределение, т.е. народы и нации, которые находятся в процессе борьбы за независимость и в ходе этой борьбы создают организацию или орган, реализующие их право на самоопределение. В тоже время, анализируя международно-правовые акты о коллективных правах коренных народов, можно сделать однозначный вывод о том, что такие народы нуждаются в обеспечении экологических и природоресурсных прав со стороны государства. Поэтому появляется предпосылка для включения в международные договоры специальных положений, подтверждающих необходимость учета особых интересов коренных народов в ходе координации природопользования. По сути, речь идет о создании обязательных международно-правовых норм, которые составляли бы основу правового режима использования и сохранения природных ресурсов на территориях проживания коренных народов.

Разработка справедливого режима осуществления коллективных прав народов особенно актуальна. Следует отметить, что наиболее часто в литературе по международному праву упоминается Конвенция Международной Организации Труда №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» 1989 года^[332]. Ее положения обязательны для исполнения, однако на настоящее время участниками Конвенции МОТ являются 17 государств. Для открытого многостороннего договора такое количество участников можно назвать небольшим, что свидетельствует о возможности разработки новых механизмов защиты коллективных прав на природные ресурсы.

В ходе изучения самой Конвенции следует отметить, что в ней содержатся общие положения, предполагающие возможность применения специальных мер для защиты коллективных прав (например, в п. 1 ст. 4), а также, inter alia, упоминается о применении этих мер при определении режима использования природных ресурсов. Так, согласно п.2 ст. 15 Конвенции, «в случаях, когда государство сохраняет за собой собственность на минеральные ресурсы или ресурсы земных недр или права на другие ресурсы, относящиеся к землям, правительства устанавливают процедуры или обеспечивают сохранение процедур, посредством которых они проводят консультации с указанными народами с целью выяснения, наносится ли, и в какой степени, ущерб интересам этих народов - до начала осуществления или до выдачи разрешения на осуществление любых программ по разведке или эксплуатации таких ресурсов, относящихся к их землям. По мере возможности, соответствующие народы участвуют в результатах такой деятельности и получают справедливую компенсацию за любой ущерб, который может быть причинен им вследствие

- 337

такой деятельности» .

Также следует обратить внимание на декларацию ООН о правах коренных народов 2007 года. Аспекты взаимодействия коренных народов и государства в природоресурсной сфере освещены в этом документе в статьях 8, 26, 28, 29 и 32. В частности в п. 2 ст. 26 содержится уже упоминаемое нами дискуссионное положение о том, что «коренные народы имеют право иметь в собственности, использовать, осваивать или контролировать земли, территории и ресурсы, которыми они обладают в силу традиционного владения или другого традиционного занятия или использования, а также те, которые они приобрели ^[333]

иным образом» . Также в декларации закреплено право на возмещение в виде реституции или компенсации за земли, территории или ресурсы в случае их отчуждения или причинения ущерба (ст. 28), «право на сохранение и охрану окружающей среды и производительной способности их земель или территорий и ресурсов» (ст. 29), обязанность государств консультироваться и сотрудничать с коренными народами по вопросам осуществления проектов, затрагивающих «их земли или территории и другие ресурсы, особенно в связи с освоением, использованием или разработкой полезных ископаемых, водных или других ресурсов»^{[334] [335] [336]} (ст. 32).

Следует отметить, что включение именно этих прав и обязанностей в рассматриваемый документ получило неоднозначную оценку на стадии подготовки проекта декларации. Например, позиция России, выступившей с критикой рассматриваемых положений, была аргументирована следующим: «Проект декларации противоречит законодательству Российской Федерации, в котором не предусмотрены права коренных народов на землю, недра, природные ресурсы, право на самоопределение в формах, предложенных международным сообществом»^{[337] [338]}. На основании этого Р.Ш. Гарипов отмечает, что «характер государственной политики Российской Федерации в отношении коренных народов отличается от современной политики развитых стран, большинство из

~ 342

которых строят свои отношения с коренными народами на договорной основе» .

Особый интерес вызывают положения, содержащиеся в проекте документа «Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов. Справочное руководство для бизнеса», подготовленном в 2012 году Глобальным договором ООН (UN Global Compact) в партнерстве с Секретариатом Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов и Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека. Как следует из наименования, проект разработан для соотнесения интересов ТНК и коренных народов при осуществлении природоресурсных проектов, а также для защиты прав последних путем разработки ряда практических действий для ТНК:

1) убедиться, что компенсация за землю и ресурсы распространяется не только на землевладельцев, но и на коренные народы, которые занимают или используют эту землю, или подвергаются иным образом ущербу от этой деятельности;

2) соблюдать стандарты прозрачности в совместном использовании выгод с коренными народами. Не предоставлять финансовых или иных выгод коренным народам в обмен на инвестиционные права без предварительного получения свободного, предварительного и осознанного согласия. В том случае, если коренные народы дают согласие на деятельность на своей земле, основывать договоренности о платежах или совместном использовании выгод на регулярных, ежегодных обзорах деятельности и рентабельности;

3) убедиться, что рост населения, вызванный ростом деловой активности, не оказывает негативного воздействия на природные ресурсы;

4) в случаях, когда государство нарушило или может нарушить права коренных народов на землю и ресурсы, не проводить деловые мероприятия и не оказывать поддержку государственной деятельности, оказывающей воздействие

343

на соответствующие земли или ресурсы .

Еще одним перспективным направлением, упомянутым в документе, является совместное использование ТНК и коренными народами выгод от ^[339]

природоресурсной деятельности. Например, в рамках своего соглашения

о землепользовании с аляскинским племенем для сохранения трубопровода для природного газа на протяжении все территории, принадлежащей коренному народу, транснациональная топливная компания обеспечивает газом общину на безвозмездной основе, что значительно снижает затраты населения на отопление при одновременном сокращении текущих выбросов общиной парниковых

344

газов .

Названные нормы международного права отражены также в международной правоприменительной практике. Так, Е.Г. Савельева указывает на значимое количество решений международных региональных органов (в первую очередь Межамериканского суда по правам человека), по защите прав коренных народов

345

на принадлежащие им земли и ресурсы, находящиеся на этих землях .

Подводя итог, следует отметить, что носителями субъективных прав и юридических обязанностей по сохранению и использованию природных ресурсов, выступают государства и международные межправительственные организации, которые являются субъектами МПрП.

Ряд новых тенденций в международном праве может оказывать влияние на осуществление государственных функций в природоресурсной сфере. Например, концепцией, призванной обеспечить эффективное управление государством природными ресурсами является концепция благого управления, которая представляет собой надлежащий порядок осуществления властных полномочий, основанный на принципах демократии, верховенства права, подотчетности и прозрачности управления доходами. Задача обеспечения прозрачности в процессе ^{[340] [341]}

использования минеральных и энергетических ресурсов,

представляется наиболее актуальной.

Помимо субъектов международного права, в качестве негосударственных акторов международных отношений выступают международные

неправительственные организации, транснациональные корпорации и коренные народы. Они не являются субъектами международного права, следовательно, не наделены международной правосубъектностью. Тем не менее, они оказывают влияние на процессы природопользования, поэтому представляется актуальным расширение содействия со стороны МНПО, ТНК, иных акторов международной системы субъектам МПрП в обеспечении рационального использования и сохранения природных ресурсов.

2013. С. 47.

³²⁶ Brownlie I. Principles of Public International Law. 7^th Edition. Oxford: Oxford University Press, 2008. P. 57-

338