Глава 9 ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

В главе рассматриваются основные принципы построения и функционирования институциональной структуры ЕС: единство, сбалансированность, субсидиарность и пропорциональность. Рас­крываются их роль и значение в условиях построения правового Сообщества

Основные принципы институциональной структуры изна­чально оказались в центре внимания при построении Европей­ских сообществ.

Первый опыт формирования институтов был получен с об- р< юванием Европейского объединения угля и стали. Централь- н я роль в ЕОУС была отведена наднациональному по своей тпироде институту в лице Высшего руководящего органа. Од- чако в рамках Европейского экономического сообщества^[44] и Ев­ратома, образованных на основе Римских договоров 1957 г., структура институтов претерпела существенные изменения. Со­гласно этим договорам институтами Сообщества провозглаша­лись Совет, Комиссия, Парламентская ассамблея и Суд. Глав­ным институтом, наделенным правом принятия решений, стал

Совет. С появлением трех Сообществ сразу же были объедине­ны такие институты, как Суд и Парламент, а в 1965 г. на осно­ве Договора о слиянии и для всех трех Сообществ созданы еди­ный Совет и единая Комиссия.

Единый европейский акт 1986 г. добавил к числу институтов Счетную палату. Этим же актом официализированы существо­вание и деятельность Европейского совета. Маастрихтский до­говор 1992 г., закрепивший создание Европейского Союза, пре­дусмотрел функционирование единой институциональной структуры Сообществ и Союза.

Дальнейшую реформу институциональной структуры преду­сматривает Конституция ЕС. Она включает в число институтов Европейский совет и уточняет его полномочия. Из перечня ин­ститутов исключается Счетная палата. Изменяется порядок принятия решений в Совете. Пересматриваются состав и струк­тура Европейской комиссии. Расширяются полномочия Парла­мента и вводится в действие парламентская законодательная процедура. Уточняется судебная система ЕС.

Структура институтов ЕС основывается на некоторых общи началах и принципах. Они определяют их место, роль и назна­чение в реализации задач и целей интеграции. Во-первых, ев­ропейские интеграционные объединения квалифицируются уч­редительными договорами в качестве правовых сообществ. Они образуют в совокупности пространство свободы, демократии и законности. Соответственно, институты ЕС должны строиться и функционировать согласно этим целям. Одним из краеуголь­

ных устоев системы, ее первым важнейшим принципом стано­вится приоритетность правовых предписаний и следование нор­мам европейского права. Учредительные договоры одной из главных целей интеграции и деятельности ее институтов про­возглашают необходимость упрочения правового достояния Сообществ, которое охватывается (единой) общей формулой acquis communautaire.

Во-вторых, важнейшим принципом построения институцио­нальной системы является ее единство и целостность. Проблема единства институтов возникла еще в 50-е гг., когда на основе учредительных договоров создавались самостоятельные инсти­туциональные системы в рамках каждого из Сообществ. После­дующее объединение институтов, осуществленное на основе Договора 1965 г., привело к их слиянию и утверждению орга­низационно единой системы для всех трех Сообществ. Однако при номинально единых институтах их правовые основания и компетенция оставались различными в зависимости от того, выполняли ли они функции ЕОУС или Европейских сооб­ществ. В еще большей степени проблему осложнило создание Европейского Союза. Договор о ЕС наделяет институты Сооб­ществ статусом институтов Европейского Союза. Однако и в этом случае правовые основы их деятельности, а соответствен­но, и полномочия и компетенция весьма существенно отлича­ются в зависимости от того, действуют ли они в рамках Сооб­ществ или ЕС.

Договоры, учредившие Сообщества, в целом определяют статус институтов в рамках Сообществ, их конкретную компе­тенцию, порядок формирования и принятия решений. Те же институты, функционируя в рамках Европейского Союза, обла­дают иным статусом, иным объемом полномочий. Их решения принимаются и реализуются в ином порядке. Таким образом, предусмотренные договорами институты, имеющие одинаковое наименование, различаются по своему статусу и роли в системе в зависимости от того, являются ли они институтами Сооб­ществ или институтами Союза. Проблема возможных коллизий решается, в основном, на политическом уровне. Это находит свое выражение в том, что основные ориентиры деятельности всех институтов определяет Европейский совет. И хотя акты

этого органа не являются юридически обязательными, на прак­тике директивы, указания и рекомендации Европейского сове­та становятся тем основным политическим стержнем, который позволяет объединить и направить в единое русло деятельность институтов Сообществ и Союза.

Ликвидация существующих правовых различий и достиже­ние реального единства связаны прежде всего с ликвидацией различий в правовом режиме составных частей Европейского Союза. Оно предусмотрено Конституцией ЕС, которая ликви­дирует систему трех опор, наделяет Союз статусом юридиче­ского лица, полномочия которого будет осуществлять единая система институтов Союза. Тем не менее всех различий в по­рядке функционирования институтов и процедуре принятия решений Конституция полностью не устраняет.

Третий важнейший принцип конструирования механизма Ев­ропейских сообществ и Европейского Союза — обеспечение сба­лансированности институтов и органов межнационального (меж­государственного) и наднационального характера. К числу орга­нов межнационального сотрудничества относятся Европейский совет и Совет. Они состоят из официальных представителей го­сударств-членов и действуют по их уполномочию. Межнацио­нальные по своей природе органы и институты, с одной сторо­ны, обеспечивают согласование национальных интересов в хо­де европейского строительства, с другой — обеспечивают принятие и реализацию таких нормативных предписаний, ко­торые, отвечая интересам европейской интеграции, не ущемля­ли бы интересы отдельных государств-членов. Характерно, что чем более чувствительные сферы национальных интересов за­трагиваются в процессе интеграции, тем в большей степени эти полномочия сосредотачиваются в руках именно межнациональ­ных органов. Достаточно показательна в этом отношении дея­тельность, осуществляемая в рамках ОВПБ и ОЕПБО. Основ­ные полномочия по ее выработке и реализации сосредоточены в руках Европейского совета и Совета.

Наднациональными по своей юридической природе явля­ются такие институты, как Европейская комиссия, Европей­ский парламент и Суд ЕС. Все три названных института формально независимы от государств-членов.

чаях, когда национальные государства сами выдвигают лиц, входящих в состав этих органов (Комиссия, Суд), независи­мость кандидата считается одним из непременных условий назначения. Даже партийные группы в Европарламенте фор­мируются на политической, а не на национальной основе. В своей деятельности все эти органы обязаны руководство­ваться интересами и правовыми предписаниями интеграцион­ных образований. Государства-члены обязаны воздержаться от дачи указаний и направления инструкций своим гражда­нам, занятым в наднациональных органах. Регламентарные акты устанавливают ряд правил, призванных гарантировать эту независимость, начиная от принесения соответствующей присяги и кончая досрочным прекращением полномочий. Конечно, на практике независимость носит в значительной мере условный характер. Достаточно указать, что возмож­ность повторного занятия должности судьи или члена Ко­миссии в решающей степени зависит от решения националь­ных властей. Тем не менее статус соответствующего органа, объем и порядок осуществления им своих полномочий долж­ны способствовать утверждению принципа сбалансированно­сти институтов (например, Совет принимает решение, а его проект разрабатывается и вносится Комиссией, которая обес­печивает его исполнение).

Принцип сбалансированности предполагает, однако, не только распределение полномочий или компетенции между те­ми или иными институтами, создавая подобие системы сдер­жек и противовесов. Важнейшее значение имеет сотрудничест­во между ними. Практика подтверждает, что эффективность принятия и осуществления решений во многом зависит от взаимодействия органов и институтов наднационального и межнационального характера.

Четвертый принцип, которому уделяется особое внимание при построении и деятельности институтов Европейских сооб­ществ и Европейского Союза, — это принцип пропорционально­сти и субсидиарности. Он закреплен непосредственно в учре­дительных договорах, а также в специальном Протоколе о принципе пропорциональности и субсидиарности, который приложен к Амстердамскому договору 1997 г.

Европейские сообщества и Европейский Союз должны осуще­ствлять свои полномочия в соответствии и для достижения тех целей и задач, которые перед ними стоят и которые закрепле­ны в учредительных договорах. Второй важнейший аспект за­ключается в том, что каждый из институтов ЕС обязан дейст­вовать строго в пределах своей компетенции, определяемой учредительными актами и нормами вторичного права. Нару­шение компетенции является безусловным основанием для признания ничтожности принятого акта.

Принцип субсидиарности, который неразрывно связан с принципом пропорциональности, позволяет решать другую не менее важную проблему. Практически его назначение — обес­печить большую гибкость решения проблем, возникающих в процессе европейской интеграции. Принцип субсидиарности применяется только вне сферы исключительного ведения Со­обществ и Союза. Суть его состоит в том, что в тех случаях, ко­гда решение той или иной проблемы с большим успехом может быть достигнуто на уровне национальных государств-членов, интеграционные объединения должны воздержаться от вмеша­тельства в решение возникших проблем. И напротив, в тех слу­чаях, когда та или иная проблема более эффективно, с боль­шим успехом может быть решена на уровне ЕС и практически непосильна для отдельных государств-членов, ее решение должно быть передано на уровень европейских интеграцион­ных образований. Применяемая в этом случае процедура зави­сит от того, о какой именно области деятельности ЕС идет речь.

В ходе практического функционирования институциональ­ного механизма был выработан и закреплен еще целый ряд принципов. К ним относится, например, коллегиальность в об­суждении и принятии решений, особенно если речь идет о ме­рах законодательного порядка. Общая тенденция, наблюдаемая в целом ряде сфер ведения Европейских сообществ и Союза, состоит в постепенном переходе к принятию ответственных ре­шений квалифицированным большинством голосов. Расширя­ется, хотя и очень медленно и далеко не всегда последователь­но, применение принципа большей открытости и прозрачности в принятии решений. Закрепляется требование мотивирования принимаемых решений. Активизируется участие в принятии решений и осуществлении контрольных полномочий со сторо­ны представительных органов. Все это свидетельствует о неко­

тором расширении демократических начал в формировании и функционировании институтов ЕС. Наметившаяся тенденция получает подтверждение и развитие в тексте Конституции ЕС. Вместе с тем на сегодняшний день степень бюрократиза­ции аппарата, находящегося в ведении институтов ЕС, и преж­де всего Комиссии, остается чрезвычайно высокой. В работе этого аппарата еще существует немало сбоев и упущений, а сам аппарат нередко работает в условиях закрытости, строгой сек­ретности и недопущения представителей общественности к контролю за его деятельностью. Критическое отношение к «ев­робюрократии» весьма широко распространено в обществен­ном мнении стран — членов ЕС. С этим связано зачастую не­приятие многих инициатив «со стороны Брюсселя» и опреде­ленный скептицизм по отношению к ЕС.