Принципы функционирования механизма государства

Объективный характер принципов функционирования механизма государства

Категория «принцип» используется теорией го­сударства и права (как и иными науками) для характеристики самых разных юридических яв­лений: принципов права, принципов правотвор­чества.

I. Обязательность реаіьного представительства во всей системе государственных органов и учреждений интересов соответствующих граждан и их объединений. Это возможно лишь в случае беспере­бойного функционирования демократической избирательной сис­темы. действительного гарантирования экономических, политиче­ских и иных прав граждан и их объединений.

2. Открытость деятельности всех государственных структур, доступ к соответствующей информации (исключая ту, которая нор­мативно отнесена к засекреченной) всех заинтересованных лиц. В содержание данного принципа входит право каждого на получение информации, затрагивающей его права и законные интересы, а в более широком плане — формирование общественного мнения о деятельности всего государственного механизма.

3. Законность, означающая обязательность соблюдения законов в деятельности всех звеньев государственного механизма как во взаи­моотношениях между собой, так и с населением страны или орга­низациями, выражающими его интересы.

4. Высокая компетентность и профессионализм в деятельности го­сударственных органов, гарантирующие высокий уровень решения важнейших вопросов государственной жизни.

Принцип

разделения властей

В настоящее время в современных конститу­ционных государствах деятельность государст­венных органов строится еще и на принципах гуманизма, демократизма, сочетания единоначалия и коллективности в принятии решений, разделения властей и др. В связи с этим хоте­лось бы специально остановиться на принципе разделения властей.

Принцип раздеіенин властен — это идея построения и осуществле­ния единой государственной власти на основе четкого разгран имения се различных ветвей — законодательной, исполнительной и судебной — в целях предотвращения монополизации властных полномочий в руках одной ветви власти.

Разграничение единой государственной власти на три относи­тельно самостоятельные и независимые ветви предотвращает воз­можные злоупотребления властью и возникновение деспотического режима, где невозможна свобода личности.

Вне зависимости от того, идет речь об унитарном или федератив­ном государстве, при любом варианте все органы государственной власти действуют согласованно, взаимосвязанно, на основе общих принципов. В этом смысл тезиса о единстве государственной власти. что нс противоречит концепции разделения власти на се отдельные «ветви», принципу разделения властей. Так решается вопрос и Кон­ституцией России 1993 г. Статья 5 гласит, что федеративное устрой­ство России основано на «единстве системы государственной вла­сти», и одновременно в статье 10 провозглашается принцип разде­ления властей.

Ился разграничения деятельности государственных органон в са­мом общем виде высказывалась еще античными мыслителями — Платоном. Аристотелем, Полибием, Ликургом и др. Между тем вряд ли можно разделить позицию авторов (Абашмадзе В.В.), считающих, что учение о разделении государственной власти так же старо, как и сами государство и право.

К сожалению, в юридической литературе редко отмечается роль Д. Лияьберна (1614—1657) в становлении теории разделения властей. В то время как он был одним из первых, кто требовал разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотребле­ний в государстве. Лишь в том случае, считал он. когда эти власти будут осуществляться различными органами и лицами, можно унич­тожить произвол и обеспечить прочность самого правления*.

Тезис о разделении мастей был выдвинут идеологами прогрес­сивной буржуазии, представлявшей интересы народа в борьбе про­тив произвола королевского абсолютизма. Обычно эту концепцию связывают с именем Ш.-Л. Монтескьё, взгляды которого в извест­ной мере отражали стремление недостаточно сильной буржуазии к компромиссу с феодалами (до него аналогичные идеи высказывал английский мыслитель Д. Локк, опираясь на британскую практику). Монтескьё утверждал, что сосредоточение власти в одних руках ве­дет к «ужасному деспотизму», и предлагал разделить государствен­ную власть на три ветви: законодательную (парламент), исполни­тельную (король и его министры) и судебную (независимые суды). Монтескьё писал:

Коша закопо.іатс.’їміая в исполнительная силы объединены в одном н том же человеке или одном и гом же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый мо­нарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использован» их тираническим образом.

Опять же свободы быть не может, сс ні судебная власть нс разделе­на с законодательной и исполнительной. Если опа объединена с законо­дательной властью, жизнь и свобода субъекта будет подвержена произ­вольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с НСІІО.ІНПГЄ імюіі властью, судья может поступить со всей ожесточенностью угнетателя^{[XXXI] [XXXII].}

Долгое время теория разделения властей рассматривалась совет­ской наукой исключительно как буржуазная (реакционная), как «не­лепость в роли квадратуры круга» и по этой причине отрицалась.

Каждая из трех властей занимает свое место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей зада­чи и функции. Равновесие властей поддерживается специальными организационно-правовыми мерами, которые обеспечивают нс толь­ко взаимодействие, но и взаимоограниченис полномочий в уста­новленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий. Таким обра­зом, с помощью разделения властей государство функционирует в правовом режиме.

Разделение властей представляет собой гораздо большее, чем про­сто обеспечение разделения государственных органов. Разделение властей должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Под ней подразумевают особую форму реализации принципа разде­ления властей, присущую только правовому государственному уст­ройству. Это целый механизм конституционно-правовых средств обеспечения баланса различных ветвей государственной власти в целях предотвращения монополизации власти в руках одного орга­на, лица или социального слоя. Д. Мэдисон — главный архитектор Конституции США — говорил, что до тех пор пока органы государ­ственной власти не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими органами, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом.

Наиболее полное и последовательное отражение данный прин­цип нашел сначала в конституциях штатов (Вирджинии — в 1776 г., Массачусетса — в 1780 г.), а татем и в федеральной конституции

США в 1787 г.

В соответствии с классическим вариантом теории разделения вла­стей выделяют три ветви власти.

Законодательная

власть

Законодательная власть — представительная. На основе выборов народ передаст власть сво­им представителям и таким образом уполно­мочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представи­тельных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Верховенство — и это важно для сегодняшней россий­ской действительности — не означает и не должно означать полно­властия законодательных органов. Имеются сущностные и политико- юридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения вытекают из ее делегированное™ (только народ обладает всей пол­нотой государственной власти), определяются принципиальной зави­симостью от воли избирателей. Политико-юридические ограничения связаны с тем. что любой закон, лабы не оставаться набором фраз на бумаге, должен соответствовать политическим и юридическим реа­лиям, а также фундаментальному праву — конституции, иначе орга­ны конституционного надзора могут признать его недействительным.

Законодательная власть — это делегированная коллегиальная власть. Название «законодательная» не означает, что, кроме законодатель­ной деятельности, представительные органы нс выполняют никакой другой. Нс менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать го­сударственный бюджет страны. Есть и определенные «распоряди­тельные» функции, связанные с формированием высших исполни­тельных и судебных органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти.

Таким образом, законодательная власть — это делегированная на­родом своим представителям государственная власть, реализуемая кол­легиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в фи­нансовой сфере.

Законодательная власть реализуется избираемым (иногда час­тично назначаемым) парламентом (от фр. parlcr — говорить) — выс­шим представительным органом государства. Парламент обычно включает в себя две палаты: верхнюю и нижнюю. Двухпалатная структура предохраняет парламент от поспешных решений нижней палаты. Как правило, срок полномочий верхней палаты более дли­телен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты.

Руководство парламентом осуществляется единолично председа­телем, коллегиальные органы (президиумы) крайне редки. Председа­тель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органа­ми, руководит прениями, голосованием, координирует работу' внутри- парламснтских органов и т.д.

Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий обра­зуют комиссии (постоянные, временные, смешанные). Наи­более распространенной комиссией является согласительная, ее за­дача — выработка согласованных решений палат. Основное назна­чение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законо­проектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государст­венного управления.

Свои полномочия парламент осуществляет на сессиях. По­рядок работы парламента определяется его регламентом, в котором закрепляются основные стадии законодательного процесса'.

• законодательная инициатива;

• обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комис­сиях;

• принятие и утверждение;

• опубликование.

В отличие от законодательной власти, носящей

исполнительная

впасть первичный, верховенствующий характер, испол­

нительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, произвольный характер. Это, кстати, выте­кает из этимологии понятия «администрация» (от лат. administrarc — управлять, руководить, ministrare — служить, прислуживать, это гла­гол, производный от minister — слуга). Таким образом, уже корень слова свидетельствует, что администрация всегда находится в подчи­ненном положении, над ней есть некто, кому принадлежит власть. Задачи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и

в разрешении сообразно с этим частных вопросов.

Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все дейст­вия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. От­сюда их название — исполнительные.

Существенные п р и з н а к и исполнительной власти — это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непре­рывно и везде, на всей территории государства. Этим они отлича­ются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законода­тельной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь госу­дарственная власть находит свое выражение именно в чиновниках, армии, администрации, судьях. Среди этой силы особая роль при­надлежит вооруженным формированиям — армии, органам безопас­ности, милиции (полиции).

Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой» харак­тер исполнительной власти, составляют объективную основу для воз­можной узурпации государственной власти именно исполнитель­ными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов и эффективные рычаги политической от­ветственности как со стороны законодательной власти (через разви­тое законодательство — правовые законы), так и со стороны судеб­ной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Значит, исполните тнпя власть — это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и орга­низующий характер и направленная на обеспечение исполнения зако­нов и других актов законодательной власти.

Исполнительная власть реализуется государством через прави­тельство (президента) и его органы на местах. Правительство (пре­зидент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная власть может со­ставлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство высту­пает как группа ближайших советников главы государства — прези­дента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формиру­ется на основе специальной процедуры с участием парламента. Оно должно, по общему правилу, пользоваться поддержкой парламент­ского большинства и обладать собственными полномочиями.

Правительство призвано обеспечивать охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуще­ствление экономических, социальных и иных функций в сфере го­сударственного управления. Правительство (президент) назначает на высшие военные и гражданские должности, в его ведении нахо­дится административный аппарат.

Наиболее значимые решения, порождающие юридические по­следствия и ответственность за их исполнение, правительство издаст в форме регламентарных актов. Помимо собственно регламентарной власти правительство может иметь право на издание актов делегиро­ванного законодательства. Правительства (премьер-министры) боль­шинства стран обладают правом законодательной инициативы и мо­гут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс.

За проводимый курс и осуществляемую управленческую дея­тельность правительство несет, как правило, солидарную политиче­скую ответственность. Отказ правительству в доверии выражается в строгой юридической форме и путем специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и по общему правилу к его замене новым. Однако потерпевшее по­ражение правительство (в целях уравновешивания властей) может, нс выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов.

Во всех странах предусматривается возможность привлечения главы правительства или члена правительства к судебной ответст­венности за совершение преступных деяний. При этом обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой, а рассмотрение и решение дела отнесено к юрисдикции или конституционного суда, или верхней палаты парламента.

Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной вла­сти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому представителю центральной власти — губернатору, префекту. Он возглавляет аппарат местного управления, который составляет часть аппарата государственного управления. В случае, когда управление реализуется выборными органами, они имеют оп­ределенную самостоятельность по отношению к центральным орга­нам исполнительной власти. Система местного самоуправления, или муниципальная система, включает как выборные органы самоуправ­ления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образуют коммунальную, или муниципальную, адми­нистрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета.

Судебная власть

Органы, отправляющие правосудие, — третья ветвь государственной власти, которая играет особую роль и в механизме государственной власти, и в системе сдержек и противовесов. Особая роль суда определяется тем. что он — арбитр в спорах о праве. Только судебная власть, но никак не зако­нодательная или исполнительная, отправляет правосудие. В этом гарантия независимости суда, прав и свобод граждан и государствен­ности в целом. Важно, что суд не только реализует принцип спра­ведливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества (чего нс было в советское время). Тем самым суд выступает в качестве противовеса по отношению к двум другим ветвям власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в опе­ративности приведения правопорядка в соответствие с требования­ми жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, мо­жет использовать аналогию закона и аналогию права, т.е. прини­мать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Речь идет прежде всего об экстре­мальных, исключительных ситуациях, особенно в процессах, обеспе­чивающих такое распределение и баланс двух других ветвей» власти, которые в конечном счете гарантировали бы господство права и справедливости в обществе. Необходимо отметить, что в советском обществе суд рассматривался лишь как орган, призванный охранять социалистическое общество, государство и граждан от неправомер­ных действий, ответственности же государства перед своими граж­данами не придавалось должного значения. Прерогативы суда были ограничены точным применением закона, суд был нс вправе устра­нять даже вполне очевидные недостатки издаваемых нормативных актов, особенно подзаконных актов в сфере прав и свобод личности.

Существенная особенность судебной власти, которая определяет сс справедливость, состоит в особой процедуре (методах) осуществ­ления. Она сводится к тому, чтобы, как писал видный русский го- сударствовед Б.Н. Чичерин, держать весы, равные для обеих сто­рон, разобрать права и требования каждой и окончательно постано­вить свой приговор. Отсюда такие признаки судебной власти, как гласность, состязательность, независимость, коллегиальность.

Судебная власть, таким образом, — специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состяза­тельного. как правило, коллегиального рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в ра м- ках конституционной законности и права прежде всего путем осущест­вления конституционного надзора и судебного контроля за этими вет-

вями власти. Систему органов правосудия могут составлять судебные оріаньї, действующие в сфере конституционной, общей, хозяйственной, административной и других юрисдикций.

Современные

варианты

разделения властей

Принцип разделения власіей не абсолютен, го­сударственно-правовые формы его реализации зависят от национальных традиций в широком смысле, от конкретной социально-экономичес­кой и политической ситуации.

Иногда выделяются только две власти: законодательная и испол­нительная, без характеристики судебной в качестве самостоятельной. Такую точку зрения аргументируют следующим: суды действуют также на основе законов, принимаемых законодательной в.истью, поэтому судебные оріаньї — это тоже органы исполнительной вла­сти. Говорить о самостоятельной судебной власти нет осношний.

Наиболее распространенные современные варианты — добавле­ние к указанным трем властям четвертой власти (а иногда и пятой, шестой властей). Так, в конституциях различных государств можно встретить упоминание о контрольной, или о контрольно-над­зорной власти, или же о соответствующих органах, не входящих в структуру органов законодательной, исполнительной или суд(бной властей.

Там, где существует должность президента, наделенного значи­тельными полномочиями и именуемого главой государства (но не главой исполнительной власти), не входящего в структуру ни одной из властей, есть основания говорить об особой президентской власти.

Иногда говорят о материальной власти, воплощенной в так на­зываемых «материальных придатках» государства, в «силовых» госу­дарственных структурах.

Избирательная власть, принадлежащая народу, а точнее — гра­жданам, обладающим избирательным правом, так называемому из­бирательному корпусу, проявляется на выборах представительных органов государства. Ее разновидностью является учредительная власть, которая имеет место в нестабильный период развития Об­щества. в переломное, переходное время, когда ликвидирован старый! государственный строй и необходимо определить основные прин­ципиальные черты нового, учредить его (например, принять кон­ституцию в послереволюционное время).

В некоторых конституциях упоминается политическая власть, которая принадлежит организациям, специально созданным для то­го, чтобы бороться за обладание властью государственной — поли­тическим партиям.

Четвертой властью нередко называют власть средств массовой информации, поскольку они оказывают огромное влияние на приня­тие политических решений народом, с ними вынуждены считаться и властные структуры государства, и политические партии. Поэтому ведется борьба и и обладание этой властью. Впрочем, выделение средств массовой информации в качестве самостоятельной власти носит метафорический, ненаучный характер, гак как в теории раз­деления властей речь идет только о государственном механизме.

Подводя итог рассмотрению механизма государства, построен­ного на основе принципа разделения властей, можно сформулиро­вать следующие организационно-правовые черты'.

1) единая суверенная власть принадлежит народу:

2) отсутствует орган, в котором концентрирова іась бы вся пол­нота государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной;

3) независимость трех ветвей государственной власти и реали­зующих ее государственных органов относительна;

4) система сдержек и противовесов ограничивает власть каждою органа государства и препятствует сосредоточению власти в рамках какой-либо ветви власти в ущерб двум другим.

7.3.