Консультативные и вспомогательные органы

В рамках организационного механизма Европейских сооб­ществ и Европейского Союза действует большое число различ­ного рода комитетов, выполняющих самые разнообразные функции и порой играющих довольно значительную роль в подготовке и принятии решений.

15.3.1. Консультативные органы Европейского Союза

К их числу относятся Экономический и социальный коми­тет и Комитет регионов. Они призваны оказывать содействие и помощь Совету ЕС и Комиссии путем высказывания своего мнения и дачи заключений по вопросам, относящимся к их компетенции. Само название каждого из комитетов указывает

на специфику их деятельности. В свою очередь, Совет ЕС и Европейская комиссия при принятии решений по проблемам экономического, социального или регионального развития обязаны запрашивать консультативное заключение соответст­вующего Комитета или обоих комитетов одновременно. В тех случаях, когда запрос консультативного заключения прямо предусмотрен учредительными актами, институт, принимаю­щий нормативно-правовой акт, не вправе игнорировать это требование. Само заключение, принимаемое консультативным комитетом, не имеет обязательной силы. Совет ЕС или Комис­сия не обязаны следовать рекомендациям, даваемым Комите­том. Вместе с тем при принятии нормативного правового акта Парламентом и Советом, Советом или Комиссией, предпола­гающего испрашивание заключения консультативного комите­та, в преамбуле нормативно-правового акта обязательно долж­но быть указано, каково его содержание. Несогласие с этой ре­комендацией не влияет на правомерность принимаемого акта.

Экономический и социальный комитет формируется на ос­нове корпоративного принципа. В нем должны быть представле­ны различные группы самодеятельного населения страны, вы­членяемые в основном по профессиональному признаку. Члены Комитета рекомендуются государствами, входящими в ЕС. На­значение производится Советом ЕС, принимающим решение квалифицированным большинством голосов путем утверждения списка в целом. Общее число членов Экономического и соци­ального комитета, согласно Ниццскому договору 2001 г., не должно превышать 350. Договором определяется и общее число мест, принадлежащих тому или иному государству в составе Ко­митета. В приложенной к Ниццскому договору Декларации о

расширении Европейского Союза указываются все государства, признанные кандидатами на вступление, и закрепляемое за каж­дым из них число мест в составе Экономического и социального комитета. Члены Комитета не связаны императивным мандатом. В Конституции ЕС установлено максимальное число членов, равное 350. Они должны быть полностью независимы в своих действиях и руководствоваться интересами ЕС.

Комитет принимает свой внутренний регламент, который определяет внутреннюю структуру, руководящие органы и по­рядок работы. Во главе Комитета стоит избираемый его члена­ми председатель, возглавляющий бюро Комитета. Комитет из­бирается сроком на два с половиной года. В его составе могут создаваться также специализированные секции по основным направлениям деятельности, а в рамках секции — образовы­ваться подсекции.

Основная проблема, которая связана с формированием и деятельностью Комитета, вызывается тем обстоятельством, что нередко в государствах-членах существуют конкурирующие об­щественные и профессиональные организации, претендующие на представительство интересов тех или иных категорий насе­ления. Практика Суда ЕС знает дела, в которых оспаривалась именно процедура формирования Комитета и рассматривалось отсутствие четких критериев при решении вопроса о том, каких именно кандидатов надлежит рекомендовать государствам-чле­нам ЕС. На практике при отсутствии твердых критериев в со­став Комитета рекомендуются, как правило, те кандидаты, ко­торые поддерживаются правительством.

Второй важнейший консультативный орган ЕС — Комитет регионов. В соответствии со ст. 263 Договора о Сообществе в редакции Ниццского договора 2001 г. этот консультативный орган состоит «из несущих политическую ответственность пе­ред своими коллективами представителей региональных и ме­стных властей». Новелла, введенная данной формулой, состо­ит прежде всего в указании на то, что члены Комитета несут политическую ответственность перед выдвинувшими их мест­

ными властями. Это предполагает и подотчетность, и возмож­ность отзыва. Хотя постановление об отсутствии императивно­го мандата сохраняется, наличие двух таких моментов явно создает проблему. С одной стороны — политическая ответст­венность, с другой — полная независимость при выполнении обязанностей членов Комитета и необходимость действовать в общих интересах Союза. Каким образом может решаться по­добная коллизия, ни Договор, ни другие нормативно-право­вые акты не указывают. Подобный дуализм сохраняет и текст Конституции ЕС.

Состав Комитета определяется решением Совета. Решение принимается на основе единогласия по предложению каждого из государств-членов. Одновременно с членами Комитета на­значается равное им число заместителей. Количество мест, принадлежащих каждому государству-члену, определяется не­посредственно в учредительном акте. В приложенной к Ницц­скому договору Декларации о расширении предусмотрено чис­ло мест, закрепляемых за каждым из государств-членов, как со­стоящих, так и принимаемых в ЕС. Общее число членов Комитета не должно превышать 350. Возглавляется Комитет председателем и бюро, которые избираются членами Комитета сроком на два с половиной года. Полномочия члена Комитета по истечении срока могут быть возобновлены. Структура и по­рядок работы Комитета определяются его внутренним регла­ментом. Решения Комитета в форме заключений и рекоменда­ций принимаются на его заседаниях. Эти заседания собираются председателем по просьбе Парламента, Совета ЕС или Комис­сии, а также по инициативе самого Комитета.

К компетенции Комитета регионов относится дача заключе­ний и рекомендаций по всем вопросам, связанным с осуществ­лением региональной политики, предусмотренной учредитель­ными актами. При этом важно иметь в виду, что региональная политика ЕС имеет целью выравнивание уровня экономиче­ского развития регионов и предусматривает оказание помощи и выделение дотаций наиболее отсталым регионам. Заключение Комитета регионов испрашивается также по вопросам, связан­ным с трансграничным сотрудничеством. Такого рода сотруд­ничество между пограничными или прибрежными региона­ми — явление весьма распространенное в рамках ЕС. Комитет регионов может также принимать рекомендации и заключения

по собственной инициативе. Он консультирует также Европей­ский парламент. Это особенно важно в тех случаях, когда имеет место принятие нормативно-правовых актов Советом и Парла­ментом на основе процедуры совместного принятия решений. Правовой режим заключений и рекомендаций Комитета анало­гичен тому, который применяется к актам Экономического и социального комитета.

15.3.2. Вспомогательные органы

Деятельность такого рода органов, включающих официаль­ных представителей государств-членов, имеет весьма важное значение. Их заключения и рекомендации нередко предопреде­ляют решения, принимаемые Советом ЕС. Кроме того, их по­рой наделяют правом самостоятельного решения. К числу тако­го рода органов относится, в первую очередь, Комитет посто­янных представителей (известен как КОРЕПЕР). Он включает официальных представителей государств — членов, аккредито­ванных в Брюсселе. В зависимости от круга рассматриваемых вопросов и их значения он собирается на уровне представите­лей или их заместителей.

В рамках общей внешней политики и политики безопасно­сти создан Комитет по вопросам политики и безопасности. Он включает старших должностных лиц национальных ведомств иностранных дел. На него возложено осуществление весьма важных функций. Он призван следить за развитием обстановки в областях, относящихся к ОВПБ. Его заключения принимают­ся либо по запросу Совета, либо по собственной инициативе. Совет может делегировать этому Комитету полномочия по по­литическому контролю и стратегическому руководству опера­циями по урегулированию кризисов и право принятия соответ­ствующих решений.

Специальный координационный комитет создан также в рамках сотрудничества органов юстиции и полиции. Он также включает старших должностных лиц соответствующих нацио­нальных ведомств. Он наделен правом дачи заключений и уча­ствует в подготовке решений Совета ЕС. Целям обеспечения сотрудничества по конкретным вопросам отвечает создание Ев- роюста. Его задача — координация и содействие деятельности национальных правоохранительных органов и оказание помо­

щи в борьбе с организованной преступностью. Координацию и содействие полицейским службам призвано оказывать европей­ское полицейское ведомство — Европол.

Создание новых вспомогательных и координационных орга­нов — результат расширения круга ведения ЕС и углубления процессов европейской интеграции.

Ниццский договор 2001 г., заметно расширивший компетен­цию Сообществ в социальной сфере (ст.

Создание новых вспомогательных и координационных ор­ганов нередко связано с событиями, которые представляют особую угрозу для государств-членов. Так, в связи с террори­стическими актами в Испании в марте 2004 г. было проведено специальное заседание Европейского совета, на котором выра­ботана и подписана антитеррористическая декларация. Она предусматривает создание специального поста уполномочен­ного по борьбе с терроризмом, который будет координировать соответствующие усилия и действия государств-членов. Наме­чены меры по ускорению одобрения членами ЕС ранее при­нятых проектов (например, введение единого общеевропей­ского ордера на арест). Ужесточаются меры по борьбе с неза­конной иммиграцией и вырабатываются единые для всех требования по предоставлению статуса беженца. Предлагается ускорить создание общеевропейской прокуратуры и активизи­ровать единую судебную евросеть. Основной недостаток наме­ченных программ, пожалуй, состоит в том, что множествен­ность различных деклараций и координационных органов не всегда сопровождается единой и эффективной практикой.