§2. Функции и полномочия международных органов по защите прав человека (система Организации Объединенных Наций и органы, созданные на основе многосторонних конвенций).

Органом, ответственным за выполнение функций ООН, касающихся развития и защиты прав человека, в соответствии со ст. 13 Устава ООН, является Генеральная Ассамблея, которая «организует исследования и делает рекомендации в целях ... содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии».

Вопросы прав человека входят в компетенцию Комитета Генеральной Ассамблеи по социальным, гуманитарным вопросам и вопросам культуры (Третий комитет). Принятые в Комитете решения утверждаются на пленарных заседаниях Ассамблеи.

Хотя исследования и рекомендации Генеральной Ассамблеи носят рекомендательный для государств характер, следует учитывать, что во-первых, вопросы прав человека не только относятся к числу обязательных для исполнения (принцип уважения прав человека является нормой jus cogens), а во- вторых, определенную роль играют обязательства государств по ст.55 и 56 Устава ООН.

Кроме постоянных комитетов Ассамблеи правами человека могут заниматься и вспомогательные органы, создаваемые в порядке ст.22 Устава.

Следующим главным органом Организации, в функции которого входит решение вопросов, связанных с правами человека, является Экономический и Социальный Совет, который делает «рекомендации в целях поощрения уважения и соблюдения прав и основных свобод для всех» (п.2 ст.62 Устава); готовит для Генеральной Ассамблеи проекты конвенций (п.З ст.62) и др.

Статья 68 Устава ООН регламентирует право Экономического и Социального Совета создавать «комиссии в экономической и социальной области и по поощрению прав человека, а также другие комиссии, которые могут потребоваться для выполнения его функций».

Комиссия по правам человека создавалась для подготовки предложений и докладов Совету относительно трех основных документов в этой сфере - Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных, и культурных правах, Международного пакта о гражданских и политических правах, включая Факультативный протокол к нему, а также международных деклараций и конвенций о гражданских свободах, положении женщин, свободе информации, защите меньшинств и т. д.; предотвращения дискриминации по признакам пола, расы, языка, религии;

'Здесь и далее используются материалы о функциях и полномочиях основных и вспомогательных органов ООН в области прав человека из United Nations Action in the Field of Human Rights. N.Y. 1988. P.5-24; Карташкин B.A. Международная защита прав человека (основные проблемы сотрудничества государств). М., 1976. С.101-147; Общая теория прав человека. М., 1996. С.452- 489.

по любым иным вопросам, относящимся к правам человека.

На практике деятельность Комиссии не ограничивается вышеуказанными полномочиями: ежегодно на своих сессиях Комиссия сама принимает многочисленные решения и резолюции по обсуждаемым вопросам, да и значительная часть работы Организации по правам человека вообще проводится именно ею. Впоследствии в ее обязанности было включено рассмотрение индивидуальных жалоб, хотя подобное право в рамках такого авторитетного органа как Организация Объединенных Наций многими государствами воспринималось отрицательно. При создании Комиссии ни в одном положении не говорилось о механизме, обеспечивающем удовлетворение исков отдельных лиц или групп лиц, заявлявших о нарушениях их прав. Сама Комиссия неоднократно подчеркивала, что «не вправе предпринимать какие- либо действия в связи с жалобами, касающимися прав человека».1

В 1959г.

Систематическое рассмотрение вопросов, связанных с нарушениями прав человека, стало проводиться Комиссией с 1965г., в связи с тем, что Специальный комитет о предоставлении независимости колониальным странам и народам обратился в Комиссию по поводу многочисленных сведений о

1См.: Левин Л. Права человека: вопросы и ответы. Париж. 1993. С.29.

грубых нарушениях прав человека в Южной части Африки. Экономический и Социальный Совет ООН согласился с такой необходимостью и резолюцией 1235 (XLII) от 6 июня 1967г. уполномочил Комиссию по правам человека и Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств предпринимать тщательное исследование ситуаций, которые представляют собой непрекращающиеся нарушения прав человека, как, например, политика апартеида. В соответствии с этой процедурой создавались впоследствии специальные органы ad hoc по расследованию отдельных случаев: Рабочая группа экспертов по Южной части Африки (1967г.), Специальные группы по положению на оккупированных арабских территориях и в Чили и т. д.1

Впоследствии формулировка резолюции 1235 (XLII) стала относиться к изучению жалоб, касающихся грубых и массовых нарушений прав человека в любых странах мира.

25 мая 1970г. Экономический и Социальный Совет принимает резолюцию 1503 (XLVIII), регламентирующую процедуру рассмотрения индивидуальных жалоб. Любое лицо или группа лиц, которые считают, что им чинятся препятствия в осуществлении их законных прав, могут напрямую обратиться в Комиссию по правам человека.

Процедура, предусмотренная резолюцией 1503 (XLVIII), была введена в качестве временной. Ее существование предполагалось до вступления в силу Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах. Однако, поскольку многие государства не являются

1Там же. С.60-61.

участниками Протокола №1 и не спешат присоединиться к нему, процедура «1503» является действующей.1

В компетенцию Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств входят исследования в рамках Всеобщей декларации прав человека; предоставление рекомендаций Комиссии, касающихся предупреждения любого рода дискриминации в области прав человека и основных свобод и защиты расовых, национальных, религиозных и языковых меньшинств, а также выполнение иных поручений Комиссии и Экономического и Социального Совета (например, в 1965г. ЭКОСОС поручал Подкомиссии исследовать вопрос о периодических докладах (резолюция 1074 (XXXIX), в 1967г. - рассмотреть информацию о грубых нарушениях прав человека, содержавшуюся в частных петициях, полученных ООН (резолюция 1235 (XLII) и др.).

В 1967г. Комиссия по правам человека создала специальную рабочую группу в составе пяти экспертов, которой было поручено расследовать обвинения в применении пыток и плохом обращении с заключенными, с задержанными и находящимися под надзором полиции лицами в ЮАР (резолюция 2 (XXIII).

В 1980г. Комиссией была учреждена Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям; в 1982г. назначен специальный докладчик по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства или произвольных казнях, а в 1985г. - по вопросу о пытках. Специальных докладчиков Комиссия назначала и для расследования дел, связанных с различными категориями жертв нарушений прав человека (в 1990г., например, - по вопросу о торговле детьми, детской проституцией и детской порнографии).

Комиссия по положению женщин, как и Комиссия по правам человека,

Подробнее данная процедура рассматривается в главе 3.

принимает резолюции и рекомендует проекты резолюций для Экономического и Социального Совета и через него для Генеральной Ассамблеи.

20 декабря 1993г. на 48 сессии Генеральная Ассамблея приняла резолюцию 48/141 об учреждении поста Верховного Комиссара по правам человека. Верховный комиссар назначается Генеральным секретарем ООН и является его заместителем, считаясь должностным лицом Организации. Под руководством и эгидой Генерального секретаря он несет основную ответственность за деятельность ООН в области прав человека, а фактически он координирует всю деятельность по защите прав человека в рамках системы ООН, занимается предоставлением консультативных услуг и технической помощи через Центр по правам человека и общем руководством деятельности Центра.1 В докладе Генерального секретаря ООН Кофи А. Аннана о работе Организации за 1997г. отмечается, что в целях улучшения работы ООН в области защиты прав человека он объединил Управление Верховного комиссара по правам человека и Центр по правам человека.2

Центр Организации Объединенных Наций по правам человека ( был создан в 1982г.) служит координационным пунктом деятельности ООН в области прав человека. Он оказывает содействие в действиях по поощрению и защите прав и свобод человека; оказывает секретариатские и другие услуги органам ООН, занимающимся правами человека; осуществляет исследования, готовит доклады, координирует связи с неправительственными организациями и

Тихонов А.А. Верховный Комиссар ООН по правам человека. // Московский журнал международного права. 1995. №1

2См.: Кофи Л. Аннан. Обновление на переходном этапе. Нью-Йорк, 1997.

средствами массовой информации, причем готовит ряд публикаций самостоятельно.

В определенной степени вопросами защиты прав человека занимается Совет Безопасности, как орган, ответственный за поддержание мира и международной безопасности, и Международный Суд ООН.

Как видно из обзора практики Международного Суда, многие дела затрагивают проблему прав человека.1 Особый интерес представляют суждения и аргументы в деле, касавшемся применения Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него.2

Разветвленная система органов по правам человека Организации Объединенных Наций имеет принципиальное значение для взаимоотношений государств в области защиты прав и основных человеческих свобод.

1См.: International Court of Justice. Yearbook 1996-1997. The Hague, 1997. P.251-260.

2Cm.: Case concerning application of the convention on the prevention and punishment of the crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Yugoslavia). Counter-Claims. Order of 17 December 1997. // International Court of Justice. Reports of judgments, advisory opinions and orders. 1997.

Наряду с деятельностью Организации Объединенных Наций большое значение в международном механизме защиты прав и свобод человека играют конвенционные органы - «treaty bodies», учрежденные на основании ряда международных договоров по правам человека, принятых под эгидой ООН.

Эта система была заменена процедурой, предусмотренной в международных договорах о правах человека. В настоящей работе рассматриваются прежде всего три органа в рамках таких договоров. Комитет по правам человека, созданный в соответствии со ст.28 Международного пакта о гражданских и политических правах1 и Факультативного протокола к нему 1966г.2 К середине 1998г. участниками Пакта были 140 государств, а Протокола - 93. Комитет по ликвидации расовой дискриминации создан на основе Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965г., которая вступила в силу 4 января 1969г.(ст.14)3, а Комитет против пыток ст.27 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1984г.4 К маю 1998г. участниками этих договоров были соответственно 150 и 105 государств. В общей сложности функции контроля за соблюдением международных договоров о правах человека выполняют семь органов: Комитет по правам человека (1976г.); Комитет по ликвидации расовой дискриминации (1970г.); Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982г.); Комитет против пыток (1988г.); Комитет по правам ребенка (1990г.); Рабочая группа трех, созданная в соответствии с Конвенцией 1973г. о пресечении преступлений

I*

'Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. №17. Ст.291.

бюллетень международных договоров РФ. 1993. №1.

^Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. №25. Ст.219.

ведомости Верховного Совета СССР. 1987. №45. Ст.747.

апартеида и наказании за него; Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (1985г.). Последний является исключением из органов, созданных на основании соответствующих международных договоров. Пакт об экономических, социальных и культурных правах в ст. 16 предусматривает лишь, что государства-участники должны предоставлять «доклады о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению соблюдения прав, признаваемых в этом Пакте», на рассмотрение Экономического и Социального Совета ООН. Для этого ЭКОСОС была учреждена специальная Рабочая группа, а в 1985г., без внесения поправок в Пакт, был учрежден Комитет, который и рассматривает доклады государств. В настоящее время принят Факультативный протокол к Пакту об экономических, социальных и культурных правах, в том числе предоставляющий Комитету право обсуждать жалобы государств друг на друга о невыполнении ими своих обязательств по Пакту, а также сообщения частных лиц.1

Указанные контрольные органы, если иметь в виду обобщенную характеристику, осуществляют наблюдение за выполнением государствами- участниками своих обязательств по договорам с помощью трех полномочий: во- первых, рассмотрение докладов государств; во-вторых, рассмотрение обращений одного государства с жалобой на другое, утверждающей о предполагаемом нарушении последним своих договорных обязательств и, в- третьих, рассмотрение сообщений частных лиц о предполагаемом нарушении их прав в своем государстве.

Основной функцией является, безусловно, первая и ее выполнение позволяет говорить о некоторых пробелах в самой системе предоставления

1Кузнецов В.И. Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах.// Московский журнал международного права. 1996. №3.

докладов, действующей в международном сообществе.

Прежде всего, недостатки в выполнении данной функции связаны с ограничительным толкованием международных договоров по правам человека и рекомендаций Генеральной Ассамблеи, на основе которых комитеты были обязаны довольствоваться лишь той информацией, которую предоставляли сами государства. Такое толкование, безусловно, давало возможность приукрашивать истинное положение дел и это заставило внести изменения в процедуру рассмотрения докладов. Так, Комитет против пыток в Правилах процедуры предусматривает, что «может предложить специализированным учреждениям, заинтересованным органам ООН, межправительственным региональным организациям и неправительственным организациям с консультативным статусом при ЭКОСОС предоставлять ему информацию, документацию и письменные заявления, относящиеся к деятельности Комитета» (правило 62).1

Следующий блок проблем обусловлен непредоставлением участниками докладов в установленные сроки. Этот вопрос был достаточно эффективно решен Комитетом по ликвидации расовой дискриминации на своей 39 сессии - государствам, не представившим свои доклады в установленные сроки было объявлено, что начиная с сороковой сессии Комитет будет рассматривать положение в этих странах на основе последнего доклада.2

Жалобы государств друг на друга о невыполнении ими взятых на себя обязательств по международным договорам о правах человека не получили широкого распространения в международном сообществе, что связано с

'Генеральная Ассамблея: Официальные отчеты. Сорок третья сессия. Доп. 46/А/43/46/. Нью-Йорк, 1988.

Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Сорок шестая сессия. Доп. 18/А/46/18/. Нью-Йорк, 1991.

факультативным характером процедуры и ее примирительной целью (подобные вопросы государства предпочтут решить в более «узком» кругу).

Наконец, право частных лиц на обращение в межгосударственные органы или, как оно еще называется в литературе, право на индивидуальную петицию, более всего связывают с деятельностью трех органов - Комитета по правам человека, Комитета по ликвидации расовой дискриминации и Комитета против пыток, что обусловлено, вероятно, и тем, что регламентируемые этими договорами комплексы прав человека чаще всего подвергаются нарушениям со стороны государств.

Указанные три органа относятся к так называемым "treaty bodies" - договорным органам, которые создаются по воле государств-участников того или иного международного соглашения. Эти органы предполагают возможность обращения для индивидов, если речь идет о нарушении их прав, закрепленных в данных международно-правовых документах. Конвенции, регламентирующие образование и процедуру комитетов, относятся к универсальным многосторонним договорам, и хотя сама процедура одобрена далеко не всеми государствами-участниками, характер нормативного документа придает ей определенный авторитет и значимость в сообществе государств.

Разумеется, право индивидуальных обращений не ограничивается тремя названными процедурами. Например, для лиц, проживавших на подопечных территориях было предусмотрено право петиций в Совет по опеке (ст. 87 «Ь» Устава ООН). Специальный комитет Генеральной Ассамблеи по деколонизации, занимался жалобами от лиц, проживающих на несамоуправляющихся территориях. Дальнейший анализ, проводимый в данной работе, будет ограничен "договорными органами" и процедурой "1503" как наиболее универсальными и, в связи с этим, представляющими реальный юридический интерес для физических лиц различных государств, в том числе Российской Федерации.

Основной причиной недостаточной эффективности деятельности контрольных органов является то, что в соответствии с международными конвенциями по правам человека, они обладают правом выносить «общие замечания» или «общие рекомендации» по результатам своей работы.

Подобным образом трактуют свои полномочия и сами комитеты. Например, правило 70(3) Временных правил Процедуры Комитета по правам человека гласит: «Если на основании рассмотрения представляемых государством-участником докладов Комитет решит, что оно не выполнило некоторых из своих обязательств, налагаемых на него в соответствии с Пактом, он может в соответствии с п.4 ст.40 Пакта сделать такие замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразными».1

Трудности в работе конвенционных органов возникают еще и потому, что многие нормы о правах человека сформулированы в общих выражениях и не имеют точных правовых границ.

Рекомендации по этим вопросам, высказываемые теоретиками2, пока не востребованы практикой.

Старейшей региональной организацией, в рамках которой действует правозащитный механизм, является

1 Доклад Комитета по правам человека. Генеральная ассамблея: Официальные отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/38/40/. Нью-Йорк, 1980.

2См., например: Гаврилов В.В. Международный механизм контроля за имплементацией универсальных актов о правах человека// МЖМП. 1995.№4. С.35-36; Валеев P.M. Международный контроль за выполнением международно-правовых норм о правах человека//РФ в Совете Европы: Проблемы применения норм о защите прав человека. Материалы международного семинара (17-18 апреля). Екатеринбург. 1998. С.223-225. и др.

Совет Европы.1 В рамках Совета в 1950г. была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу в 1953г. Конвенция затрагивает в основном гражданские и политические права, что объясняется сугубо прагматическим подходом к ее созданию. По словам Пьера-Анри Тейтжана, докладчика Комитета по юридическим вопросам Консультативной Ассамблеи Совета Европы (сейчас - Парламентская Ассамблея), Комитет «посчитал, что на данный момент предпочтительно ограничить предоставление коллективной гарантии теми правами и основными свободами, которые на протяжении длительного времени практикуются во всех демократических странах». В то же время «они являются необходимыми условиями функционирования этих стран».2

Действующий механизм работал в составе Европейской Комиссии и Суда по правам человека и Комитета министров, выполняющего надзорные функции. Полномочия включали три основных функции, регламентированных в Конвенции: рассмотрение докладов государств (ст.57), сообщений одного государства о предполагаемом нарушении обязательств другим государством (ст. 24) и индивидуальных петиций (ст.25).3

Деятельность Европейского Суда характеризовали как один из наиболее

'Подробнее о Совете Европы см.: Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека: практика Совета Европы. М., 1992; Глотов С.А. Россия и Совет Европы: политико-правовые проблемы взаимодействия. М., 1998.

2Цит. по: Лукьянцев Г.Е. Сравнительная характеристика систем защиты прав человека: по Международному пакту о гражданских и политических правах и по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (некоторые вопросы рассмотрения жалоб). // Московский журнал международного права. 1998. №1. С.116. 3Старая нумерация эффективных механизмов контроля за выполнением соглашений по правам человека. «Учрежденный на основе ... Конвенции Европейский Суд по правам человека, - пишет В.А. Карташкин, - уникальное явление в международных отношениях. Судебное решение, принятое органом, состоящим из независимых и беспристрастных судей, гарантирует объективность рассмотрения и решения дела, свободную от каких-либо политических пристрастий. Такая объективность не всегда присутствует среди представителей универсальных и региональных органов».1

Вряд ли можно бесспорно согласиться с подобным мнением, поскольку объективность и беспристрастность - категории предполагаемые, но ничем не обеспечиваемые в действительности.

В современный период, с вступлением в силу Протокола №11 к Конвенции, в Совете Европы действует единый Суд по правам человека.

Анализируя деятельность европейского правозащитного механизма можно выделить ряд особенностей. Выполнение первой функции не получило в рамках Совета Европы достаточного развития. Как указывается в ст.52 Конвенции, по получении запроса от Генерального секретаря Совета Европы государство- участник представляет разъяснения относительно того, каким образом его внутреннее право обеспечивает эффективное выполнение любого из положений настоящей Конвенции. Обращение может быть адресовано как всем государствам-участникам сразу, так и одному или нескольким государствам. При предоставлении информации можно указать, что часть ее не подлежит разглашению (такое право невозможно в рамках контрольных конвенционных органов). С другой стороны, недостатком европейской процедуры является то,

карташкин В.А. Международно-правовые механизмы защиты прав человека// Конституция РФ и совершенствование механизмов зашиты прав человека. М., 1994 С. 111.

что предоставленная информация не анализируется никаким экспертным органом с целью формулирования рекомендаций.

В вопросе рассмотрения сообщений государств основных различий два: во- первых, ст.ЗЗ Европейской конвенции, закрепляющая это право является обязательной, а, во-вторых, в случае невозможности достижения дружественного урегулирования вопроса, дело в любом случае завершается обязательным для сторон решением (характер подобной процедуры в органах «treaty bodies» примирительный). В практическом отношении, данная функция применяется в европейской процедуре регулярно, хотя до резолюции Комитета министров дошло только так называемое «дело Греции»1, закончившееся «изгнанием» государства из Совета Европы за нарушение прав человека при существовании в Греции военного «режима полковников» в 1967- 1974гг., а остальные дела были решены примирительным путем.

Применительно к праву на индивидуальную петицию предусмотрена обязательная юрисдикция в усовершенствованном европейском механизме. Кроме общих критериев неприемлемости жалобы: неисчерпание всех внутренних средств правовой защиты; несовместимость с положениями договора и др., в Европейской конвенции указаны и иные - явная необоснованность жалобы, например.

Наконец, существенным различием двух систем является последствия в случае принятия решения о нарушении государством своих обязательств. Европейский механизм предусматривает принятие обязательного решения, что нередко приводит нарушителя к необходимости внесения изменений в законодательную и правоприменительную практику и выплаты жертве компенсации.

1См.. 12 Yearbook of the European Convention on Human Rights: The Greek Case 196 (1969).

Комитет по предотвращению пыток учрежден на основании Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающею достоинство обращения или наказания 1987г., вступившей в силу 1 февраля 1989г.

Российская Федерация присоединилась к Конвенции в сентябре 1998г. и на тот момент в ней участвовали 39 государств.1

Комитет состоит из 39 независимых экспертов (каждое государство- участник представлено одним членом). Деятельность Комитета включает посещения мест заключения в государствах-участниках экспертами, которые следят за выполнением данными государствами положений Конвенции. Информация может предоставляться и неправительственными организациями. Доклады по результатам проверок направляются соответствующему государству и носят конфиденциальный характер, но подлежат обнародованию, если государство не принимает мер по исправлению ситуации.

Межамериканская конвенция по правам человека 1969г. во многом повторяет Европейскую. В силу она вступила в 1978г., но и сейчас она ратифицирована не всеми государствами, входящими в Организацию Американских Государств.

В соответствии с Конвенцией, контрольными органами в ОАГ являются Межамериканская комиссия и Межамериканский Суд по правам человека. Главная задача Межамериканской комиссии - «содействие уважению и защите прав человека» (ч.1 ст.41). Комиссия может рассматривать доклады государств (п. «d» ст.41), а также петиции государств (ст.45) и сообщения отдельных лиц или групп лиц о нарушениях Конвенции (ст.44) с целью дружественного урегулирования. Интересно, что факультативная юрисдикция предусмотрена для межгосударственных сообщений.

1 Собрание Законодательства РФ. 1998. №36. Ст.4465.

Межамериканский Суд по правам человека разрешает только межгосударственные споры, которые не нашли в Комиссии своего урегулирования (ст.61). По состоянию на январь 1994г. юрисдикция Межамериканского суда была признана 17 государствами. Решения Суда окончательны и не подлежат апелляции, хотя Суд, в случае «смыслового или текстуального разночтения» может толковать их, если подобная просьба поступила в течение 20-ти дней со дня уведомления о решении (ст.67).

Африканская хартия прав человека и прав народов 1981г., принятая в рамках Организации Африканского Единства, была ратифицирована 50-ю государствами из 53 членов Организации Африканского Единства (май 1996г) Она охватывает экономические и политические права и формулирует «права народов» (ст.ст. 19-24). Хартия предусматривает создание Комиссии прав человека и прав народов. Последняя своей целью ставит содействие правам человека и народов и обеспечение их защиты в Африке (ст.30).

Комиссия рассматривает периодические доклады государств-участников о соблюдении ими положений Хартии (ст.62) и межгосударственные сообщения о предполагаемых нарушениях в государствах прав человека и народов (ст.47, 49). Различаются сообщения о единичных нарушениях прав индивидов и сообщения, свидетельствующие «о существовании многочисленных случаев массовых и грубых нарушений прав человека и прав народов» (ст.58).

В случае подтверждения последних сообщений по поручению Ассамблеи Комиссия может проводить расследования таких случаев и предоставляет ей, в завершении, доклад с выводами и рекомендациями. В 1994г. Комиссией назначался Специальный докладчик по внесудебным казням, который проводил исследования по положению в Руанде, внесудебным казням детей в Африке.1

Процедура рассмотрения споров в Комиссии носит конфиденциальный

1 Левин Л. Указ. соч. С.83.

характер (ст.59), краткий обзор впоследствии публикуется в ежегодном докладе.

К 1994г. Комиссия получила свыше 100 жалоб в соответствии с процедурой «других сообщений» (ст. 56), главным образом от неправительственных организаций за пределами Африки.1

Постоянная арабская комиссия по правам человека, основная деятельносгь которой связана с борьбой с нарушениями прав человека на оккупированных Израилем территориях,2 упоминается Б. Гали в качестве контрольного органа Лиги Арабских Государств.

Комиссия по правам человека СНГ, учрежденная Решением Совета Глав государств Содружества3, является консультативным органом и наблюдает за исполнением обязательств по правам человека, взятых на себя государствами- членами СНГ. В соответствии со ст.1 и 2 ч.2 государства Содружества имеют право направлять друг другу письменные запросы по вопросам, связанным с нарушением прав человека, а затем, если ответ на запрос был неудовлетворителен, передавать этот вопрос в Комиссию для рассмотрения. Впоследствии Комиссия может передать его в специально назначенную согласительную подкомиссию. Кроме того, Комиссия рассматривает индивидуальные и коллективные обращения лиц и неправительственных организаций, связанные с нарушениями прав человека (ст.1 частиЗ). Результатом рассмотрения является составление заключения, которое

'Там же.С.157.

2Chali Boutros В. The League of Arab States // The International Dimensions of Human Rights. Vol.2. P.575-581.

Содружество: Информационный Вестник Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств. 1993. №4 (12). С.35- 40.

Комиссия и предоставляет сторонам. На данный орган отдельные ученые смотрят оптимистически, надеясь на его эффективное последующее функционирование.1

Таким образом, характеризуя общие черты межгосударственных контрольных органов, можно обозначить следующие выводы. Деятельность органов по защите прав человека в системе Организации Объединенных Наций носит сессионный характер и предполагает, в большинстве случаев, разработку нормативных актов, улучшающих положение с правами человека. К сожалению, система эта довольно громоздка и во многом органы занимаются совпадающими проблемами. Кроме того, эти органы не обладают возможностью принимать экстренные меры в условиях кризисных ситуаций (за исключением Совета Безопасности ООН). Работа международных контрольных органов по защите прав человека (как универсальных, так и региональных) строится, в рассматриваемых случаях, по следующей схеме: заслушивание докладов государств о положении с правами человека в этих странах; рассмотрение межгосударственных жалоб государств друг на друга о предполагаемых нарушениях прав человека и рассмотрение индивидуальных сообщений, также касающихся предполагаемого нарушения прав граждан.

Основная функция универсальных контрольных органов - заслушивание докладов государств о положении в их странах с правами человека обладает значительно меньшей эффективностью в работе. Наиболее весомые причины подобного положения дел сводятся к тому, что обязанность предоставления докладов сформулирована слишком общё, да и необходим более короткий интервал времени (например, доклады в Комитет по правам человека

1Клеандров М.И. О Суде по правам человека в правовом пространстве СНГ//РФ в Совете Европы. Проблемы применения норм о защите прав человека. Материалы международного семинара. Екатеринбург. 1998. С.221.

предоставляются раз в пять лет); несмотря на столь длительные интервалы, доклады не предоставляются вовремя, хотя отдельные попытки повышения дисциплины наблюдаются (примером могут служить меры Комитета против расовой дискриминации); сама система допускает многократные дублирования - доклады предоставляются в органы (ЗОН, контрольные органы «treaty bodies», региональные органы, что естественно снижает не только содержание доклада, но и возможность применения конкретных действий по его рассмотрению.

Поскольку данная функция является основной для большинства контрольных органов, следовало бы ввести в практику систему, существующую в рамках Европейской Конвенции (ст.52) - то есть предоставление необходимой информации по запросу. Это, во-первых, сделало бы доклад более предметным, а, во-вторых, позволило бы предусмотреть не «потенциальные меры» к нарушителю срока, а наложение конкретных взысканий либо возможности выяснения ситуации на деле, например, в виде направления в данное государство экспертной комиссии. Следует отметить, что несмотря на более удачный механизм, с точки зрения автора, в Совете Европы эта функция достаточного развития не получила - проблема, возможно, заключена в том, что Конвенция не называет конкретного органа, ответственного за рассмотрение и принятие решений по таким запросам.

Жалобы государств друг на друга, напротив, имеют распространение как раз в Совете Европы. Универсальный механизм и механизм иных контрольных органов в этой области является факультативной процедурой и основным результатом ставит мирное урегулирование проблемы. Объективную причину редкого применения этой процедуры назвать сложно. Думается, вопрос имеет в большей степени политический характер - например, в отношении проблем, связанных с расовой дискриминацией и пытками, практически сразу же возникает вопрос об обосновании «гуманитарной интервенции».

Решение возможно опять таки с помощью механизма, аналогичного европейскому, - то есть вынесения обязательного и окончательного решения даже в случае недостижения дружественного урегулирования. Но с практической точки зрения очень сложно сделать подобную процедуру обязательной для государств, учитывая, что и факультативная признана от силы одной третью государств, участвующих в соответствующих конвенциях.

Право частных лиц обращаться с жалобой в международные органы по защите прав человека или так называемое право на индивидуальную петицию, приносит свои положительные результаты, которые подробно будут оценены в следующей главе. Безусловно, процедура, существующая на сегодняшний день в Совете Европы является правовым «идеалом» данного механизма для международного сообщества.

Расширение возможностей органов, действующих в системе Организации Объединенных Наций, потребовало бы, пожалуй, перестройки всего структурного механизма. Однако, на мой взгляд, основная цель работы этих органов заключается не в решении отдельных вопросов путем принятия конкретных действий, а в разработке общей «стратегии» таких решений. Поэтому система, действующая в ООН, приносит достаточно действенные результаты именно в рамках своей сферы, своих задач.

Для усиления эффективности работы контрольного механизма, прежде всего, целесообразно наделить эти органы правом вынесения обязательных для государств решений с рекомендациями, касающимися их правоприменительной практики и законодательства. Разработка же долговременных программ по «реконструкции» и реформе контрольного механизма, является, на мой взгляд, несколько преждевременной. И дело здесь не столько в том, что подобные изменения сопряжены с временными и финансовыми затратами, а также с согласованием этих перемен с сообществом государств - выразителем массы несовпадающих мнений, сколько с тем, что потенциальные возможности существующего контрольного механизма не использованы и необходимо лишь принятие вполне реального и исполнимого комплекса мер, способных раскрыть эти ресурсы.