§4. Источники вторичного права Европейского Союза

Вторичное право включает основной массив норм европейского права. Главные отличительные особенности их правового режима - верховенство по отношению к национальным правовым установлениям, прямое действие, интегрированность в национальное право и обеспеченность юрисдикционной защитой.

Нормы вторичного права формируются и вводятся в действие на базе правовых установлений первичного права. Это правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний институтами Европейского Союза и которые регулируют в рамках юрисдикции Сообществ и Союза отношения между субъектами права ЕС. Они обязательны не только для частных лиц, но и для государств-членов ЕС. Акты вторичного права, в отличие от «конституции» Сообществ, сравнивают с законами и подзаконными актами. «Подзаконность» вторичного права нашла закрепление в Маастрихтском договоре, предписывающем Европарламенту, Совету, Комиссии и Суду осуществлять свои полномочия в соответствии с условиями и согласно целям, предусмотренным учредительными договорами, последующими договорами и актами, внёсшими в них изменения и дополнения, а также с положениями данного договора (ст. Е).

«Вторичное» право является «подзаконным» также по своей функциональной роли: как закон в странах романо-германского права требует для своей реализации издания конкретизирующих его декретов и иных подзаконных актов, так и акты «вторичного» права порой являются средством реализации права «первичного». Речь идёт о ситуации, когда последнее провозглашает направления политики, общие принципы, цели и задачи Сообществ в сфере интеграции, что предполагает необходимость издания конкретизирующих норм.

Спецификой правового закрепления актов вторичного права является неоднозначный подход к этому вопросу учредительных договоров. Так, в ст. 189 Договора о ЕЭС перечислены пять актов, которые могут быть изданы институтами Европейского Союза: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения. В ст. 161 Договора о Евратоме представлена такая же классификация. Однако в Договоре о ЕОУС предусмотрена другая система. В нём (ст. 14) упоминается только три типа актов: решения, рекомендации и заключения. Как мы видим, здесь отсутствуют регламенты и директивы. Включение этих актов в последующие договоры свидетельствует о недостаточности первоначального их «арсенала». По мнению К.-.Д. Борхардта, необходимо было смириться с различиями двух концепций до слияния трёх Сообществ в будущем1. Тем не менее, расхождения в наименовании актов и их юридических свойствах не имеют принципиального значения. В то время как Римские договоры о ЕЭС и Евратоме говорят о регламентах, в Парижском договоре о ЕОУС используется понятие «общее решение», а аналогом директивы является рекомендация ЕОУС. Решению в договорах о ЕЭС и Евратоме соответствует индивидуальное решение в договоре о ЕОУС. Особых трудностей на практике такие различия не вызывают.

В Маастрихтском договоре дана новая редакция ст. 189 Договора о ЕЭС, где содержатся краткие характеристики актов, издаваемых институтами Европейского Союза. Так, регламент предназначен для общего применения. Он обязателен во всех своих элементах для субъектов европейского права является актом прямого действия, т.е. он подлежит применению властями и судебными органами всех государств-членов независимо от того, выступало ли данное государство за их принятие или нет.

Если расставлять правовые акты сообществ по уровню иерархии, то верхнюю ступень, бесспорно, займёт регламент. В то время как первичное

'См.: Борхардт К.-Д. Указ. соч. С. 34.

право сравнивают с конституцией Сообществ, то регламент как акт вторичного права сопоставляют с обычным законом. Однако, по мнению К.-Д. Борхардта, «несмотря на сходство актов ЕС с законами государств-членов ЕС, строго говоря, их нельзя приравнивать к законам на уровне Европы»1. Для того чтобы акт мог называться регламентом, он должен соответствовать некоторым формальным признакам. Прежде всего, необходимость его издания должна быть предусмотрена Учредительным договором. По крайней мере, такой линии следует практика Суда ЕС. Регламенты (как директивы и решения) в соответствии со ст. 190 Договора о ЕЭС должны быть мотивированы и содержать ссылки на обязательные предложения или заключения. Посредством регламентов регулируются наиболее важные и сложные вопросы политики Европейского Союза, где к тому же сообщества имеют самые значительные полномочия. Регламенты, как правило, носят по сравнению с другими правовыми актами сообществ наиболее общий характер, они адресуются не конкретным органам, учреждениям или лицам, а государствам-членам. Регламенты лучше, чем любой другой правовой акт, обеспечивают единство и стабильность правопорядка в рамках сообществ, поскольку не нуждаются в ратификации государствами-членами, во включении в национальное законодательство и не могут быть изменены даже частично никаким органом государства-члена, Однако при всём этом регламенты не являются актами Европарламента и даже не ратифицируются им.

Таким образом, наиболее общими чертами регламента являются: общее применение, обязательность во всех его частях и прямое действие в национальных правовых системах.

'См.: Борхардт К.-Д. Азбука права Европейского Сообщества. М., 1994. С. 35.

незаконность этого акта ЕС . Следующая характерная черта регламента -прямое действие - имеет, по мнению Капустина А.Я., две существенные особенности. Одна из них заключается в том, что индивиды, получающие права на основании регламента, могут отстаивать их от своего имени в национальных судах. Суд ЕС истолковал это выражение именно в таком смысле. Другая особенность состоит в запрещении любой деятельности государства-члена, которая может поставить под вопрос немедленное исполнение регламента32.

Следует заметить также, что практика выработала два вида регламентов, хотя в учредительных договорах не проводится никакого различия. Это основные регламенты и исполнительные регламенты. Принятие основных предусмотрено положениями учредительного договора. Как правило, это нормы, имеющие общий характер и нуждающиеся в уточнении для их дальнейшего использования. Это уточнение производится Советом или Комиссией путем издания в порядке упрощённой процедуры так называемых исполнительных регламентов.

Все регламенты подлежат обязательной публикации в официальном органе Европейских сообществ - «Журнал офисьель», и вступают в силу, по общему правилу, на двадцатый день после их опубликования, если иное не установлено в самом акте.

1См.: Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право. М., 2000. С. 249.

Одной из новых форм правовых актов, введённым в процессе интеграции, является директива. На первый взгляд, директива представляется ординарным правовым актом среди иных решений с обязательной силой, принимаемых органами сообществ во исполнение положений учредительных договоров.

Долгое время директива оставалась в тени, т.к. под вторичным правом Сообществ в основном подразумевался один вид правового акта - регламент. Со временем роль директивы возрастает. Немаловажную роль в этом сыграла её конструкция, которая, по мнению СВ. Глотовой, «явилась компромиссом между стремлением государств к единообразному регулированию и максимально возможной охраной национальных особенностей, что отражает баланс между потребностями сообщества как международной организации, и уважением суверенитета государств-членов»1. Если основной задачей регламента является унификация европейского права, то функция директивы состоит в гармонизации национальных правопорядков. В этом случае указывается, какие именно цели и результаты должны быть достигнуты, с тем, чтобы устранить коллизию норм национального права различных государств-членов в той или иной области, но при этом не указывается, каким образом эта цель должна быть достигнута национальными властями. Благодаря этому директива позволяет сочетать единство политической линии в рамках ЕС с учётом специфики местных условий.

Отличие директивы от регламента состоит в том, что они изначально не являются общеобязательными. Они имеют обязательный характер только для того, кому они адресованы, т.е. для государств-членов. Однако директивы обязательны «в отношении ожидаемого результата» и сохраняют за национальными властями «свободу выбора форм и методов действий» (ст. 189 Договора о ЕС). Таким образом, директивы указывают цель и позволяют каждому из национальных правительств использовать методы, которые оно считает оптимальными. По общему правилу, указываются и сроки достижения поставленных целей. Однако директива никакой детальной регламентации содержать не должна. Наметившаяся было тенденция к детализации директивы не получила поддержки, но была введена новая квалификационная разновидность этих актов: рамочные и обычные

'См.: Глотова СВ.

директивы. Рамочные образуют самостоятельную группу актов, иерархически не подчинённых регламенту. Обычные директивы могут содержать более детальную регламентацию, особенно если они принимаются на основе и во исполнение регламента. В этом случае имеет место иерархическая подчинённость.

'См.: Борхардт К.-Д. Указ. соч. С. 37.

Директивы не наделяют правами и обязанностями граждан Европейского Союза, до тех пор, пока не будут введены в национальное законодательство компетентными органами государства. При этом Суд ЕС признал право лиц, чьи права и интересы нарушаются в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения директивы, обращаться с исками против собственных государств. Но такая возможность появляется лишь по истечении срока, указанного в директиве для инкорпорации её в национальное законодательство, и при условии, что формулировки соответствующих норм директивы не позволяют государствам-членам определять последствия по собственному усмотрению'. Институты Сообществ обычно сами определяют, в какой форме им издавать акты -регламентов или директив. Однако в ряде положений Договора о ЕЭС (п. 2 ст. 44, ст.ст. 46, 52, 94, п. 3 ст. 96, п. 2 ст. 133, ст. 137) предусматривается использование именно директив. Думается, что директивы являются наиболее гибким методом политики Сообществ, сочетая в себе конкретную адресность и свободу выбора форм и методов имплементации. В то же время, директива является одним из самых проблематичных нормативных актов в правовой системе ЕС33. В постановлениях Амстердамского договора и приложениях к нему было акцентировано внимание на необходимости более активного использования директив, а не регламентов, а среди первых -рамочных директив, оставляющих большую свободу государствам-членам. Ещё раз уточнены условия действительности нормативно-правовых актов, причём особое внимание уделено их мотивированности и соответствию общим принципам права. Наряду с этим подчеркивается необходимость повышения качества принимаемых нормативно-правовых актов.

Директивы, адресованные как всем участникам Союза, так и отдельным государствам-членам, обязательно публикуются в «Журнал офисъель». Директивы вступают в силу с даты их опубликования или нотификации, а не с момента истечения срока, установленного для их осуществления. Это особенно важно иметь в виду в связи с краткостью сроков исковой давности по искам об аннулировании.

Решение Совета или Комиссии, как и регламент, обязательно в полном объёме для тех, кому оно адресовано, т.е. для государств-членов, индивидов или корпораций. Оно должно быть доведено до сведения адресата и вступает в силу после получения им сообщения о принятии решения. Решение отличается от регламента большей степенью конкретности своих предписаний. Кроме того оно обязательно во всей своей полноте и не оставляет его исполнителям дискреционных полномочий. По общему правилу, решения нотифицируются тем субъектам европейского права, которых они непосредственно касаются и которые выступают в качестве исполнителей соответствующих предписаний. По Договору о ЕОУС, решения обязательны в полном объёме, однако Суд ЕС провёл разграничение, частично основанное на положениях ст. 33 Договора о ЕОУС, между общими и индивидуальными решениями. Общие решения - это регламенты ЕЭС, а индивидуальные - эквивалентны решениям ЕЭС.

Если попытаться провести аналогию с актами внутреннего права, то решение можно сравнить с источником административного права, в отличие от регламента и директивы, которые сравнимы с законами1. Хотя упомянутая аналогия уместна лишь в случае, когда решение адресуется физическим или юридическим лицам. В случае если его адресатом является государство-член, оно имеет все черты международно-правового акта.

'См.: Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 171.

Институты Сообществ свободны в выборе решений для регулирования вопросов в различных областях интеграции. Однако имеется ряд областей, в которых учредительный договор предусматривает, что решение должно быть исключительным средством проведения политики. Одними из таких областей являются оказание государственной помощи и нарушение правил конкуренции.

Решения публикуются в «Журнал офисьель» и вступают в силу с определенной в них даты или на двадцатый день после их публикации.

Рекомендации и заключения не носят обязательного характера. Таким образом, они не создают прав, на которые частные лица могут ссылаться при рассмотрении дел в национальных судах. Однако Суд ЕС констатировал, что мера в форме рекомендации может быть изучена для определения, является ли она «чисто рекомендацией», или фактически предполагалось, что частным лицам предоставляются определённые права. Более того, даже «чистая рекомендация» должна быть принята во внимание национальными судами, если она касается национальных мер, принятых для её выполнения, или если она предназначена для дополнения обязательных норм права Сообществ.

Проблема различия рекомендаций и заключений не рассматривалась ни в одном из учредительных договоров. Исходя из практических наблюдений, по мнению Топорнина Б.Н., «заключение в большинстве случаев формулируется в ответ на заданный вопрос. Специфика усматривается также в том, что рекомендации являются косвенным средством обеспечения изменений в законодательстве, отличаясь от регламентов только отсутствием юридической силы»1. Таким образом, на основании доктрины можно выделить практически единственное различие между рекомендациями и заключениями: если первые содержат побуждение к действию, то вторые выражают лишь мнение или оценку. Однако это различие весьма условно и не всегда отражает реальность.

'См.: Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 2001. С. 290.

Вопрос о том, можно ли рассматривать рекомендации и заключения в качестве источников права Сообществ, является дискуссионным. С одной стороны, они включены в число актов Сообществ, перечисленных в ст. 189 Договора о ЕС. Необходимость их издания предусмотрена рядом статей того же договора (например, ст.ст. 27, 64, 81,102 Договора о ЕС). С другой стороны, в той же ст. 189 говорится о том, что они не являются обязательными. Ответ на этот вопрос неоднозначен. В Договоре о ЕОУС, как уже упоминалось, применена другая терминология: рекомендации ЕОУС отличаются от рекомендаций ЕС и, по сути, аналогичны директивам ЕС; единственное отличие заключается в том, что они могут быть адресованы как частным лицам, так и государствам-членам. Обязательность в рамках ЕОУС позволяет рассматривать её как источник права. В остальном же рекомендации и заключения, будучи необязательными, не входят, по логике, в систему источников права. Однако потенциально являются вспомогательными элементами правотворческого процесса в рамках ЕС1.

Особенно важную роль в формировании и эволюции европейского права играет Суд ЕС. Решения Суда, носящие характер прецедента, существенным образом влияют на европейскую правовую систему. Практика показывает, что нередко решения Суда ЕС кладутся в последующем в основу нормативно-правовых актов или даже предопределяют определённые положения учредительных актов. Протокол о пропорциональности и субсидиарности, приложенный к Амстердамскому договору, содержит специальное постановление, подтверждающее, что судебная практика Суда ЕС - одно из достояний Сообществ. Суд наделён правом толкования учредительных актов, осуществляет преюдициальную юрисдикцию, а также разрешает споры, связанные с осуществлением учредительных и нормативно-правовых актов государствами-членами ЕС, разрешает в пределах своей юрисдикции конкретные споры, возникающие в связи с

'См.: Lasok D, Bridge J.W. Op. cit. P. 154.

договорной и внедоговорной ответственностью34. По общему правилу, решения, выносимые Судом ЕС, рассматриваются в качестве прецедентов и как таковые являются обязательными для всех государств-членов Союза, Но в правовой доктрине stare decisis не существует ответа на вопрос, применима ли в Суде ЕС теория прецедента. Несмотря на частые ссылки на прецеденты, сам Суд указывает свои предшествующие решения крайне редко. Думается, что Суд находится под влиянием континентальной системы, где прецедент формально не является источником права.

Правотворческая роль Суда разнообразна. Она проявляется не только при рассмотрении дел, но и в ходе реализации контрольных функций, а также в преюдициальной компетенции. Специфика судебного нормотворчества заключается в том, что оно осуществляется в процессе правоприменения. Таким образом, правовой режим решений, выносимых Судом ЕС, позволяет говорить о том, что эти решения образуют один из важных источников европейского права.

Л.М. Энтин выделяет третичное право (иногда используют термин «комплементарное» - от фр. complementaire - дополнительное), которое включает правовые нормы, источником которых являются иные акты, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС. В первую очередь, это соглашения и конвенции, заключаемые государствами-членами в целях реализации предписаний, содержащихся в самих учредительных договорах. Сообщества, будучи самостоятельными юридическими лицами, обладают международной правосубъектоностью. Заключаемые ими международные договоры и соглашения также образуют одну из разновидностей источников европейского права. Правовой режим этих актов в известной мере напоминает их статус в рамках национальных правовых систем35.

Иногда к категориям норм, дополняющих право ЕС в широком смысле, относят соглашения между институтами, внутренние акты институтов и иные акты, не подпадающие под категорию, определённую в ст. 189 Договора о ЕЭС. Это указания, инструкции, заявления, коммюнике, декларации и т. п. Суд ЕС в определённой степени признаёт за ними характер источников европейского права при условии, что они порождают юридические последствия для третьих лиц, приняты и применяются в рамках юрисдикции Сообществ и Союза. Иногда такого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права.

Нужно сказать также, что ни понятия права Сообществ, ни понятия его источников в учредительных актах не содержится. Лишь при определении правотворческих полномочий Совета и Комиссии, а позднее и Европарламента перечисляются акты, в форму которых облекаются властные веления этих органов (ст. 189 Договора о ЕС; ст. 14 Договора о ЕОУС). Учредительные договоры ограничиваются краткой формулой, согласно которой Суд обеспечивает сохранение единообразия права Сообществ при толковании и применении этих договоров (ст. 164 Договора о ЕЭС; ст. 136 Договора о Евратоме; ст. 31 Договора о ЕОУС). Такая ситуация отличается от сложившейся в этой области международной практики. Например, Устав Международного Суда ООН содержит подробный перечень всех источников права, которые при рассмотрении дел применяет Международный Суд (ст. 38).

Одной из причин своеобразия источников права является способ их правового закрепления. Здесь наблюдается явное противоречие существующего в отечественной правовой литературе взгляда, что всякая система источников права должна быть закреплена в правовой форме1. Правовое закрепление источников права ЕС отличается нечёткостью и неопределённостью. Но это можно объяснить тем, что на момент создания

Сообществ государства-участники не до конца «раскрывали карты», стремясь опустить вопрос о будущих наднациональных полномочиях Сообществ. Кроме того, Сообщества рассматривали как динамично развивающуюся структуру. Отсюда - так называемые «подразумеваемые» полномочия (implied powers) институтов Сообществ, позволяющие Совету и Комиссии в известных условиях выходить за рамки очерченных полномочий. М.Л. Энтин верно отмечает, что «априорно... установить круг источников внутреннего права европейских сообществ было крайне сложно. В результате вопросы определения источников права Сообществ отошли к области дискреционных полномочий Суда ЕС»36.

Европейское право отличается сравнительно высоким уровнем проработки его источников. Сложный, даже громоздкий и неповоротливый механизм подготовки и принятия нормативно-правовых актов в определённой степени компенсируется сравнительно высоким техническим совершенством большинства актов. Вместе с тем такая сложная процедура имеет и обратную сторону. Наметилась негативная бюрократизация процедуры принятия нормативно-правовых актов и недостаточная их мотивированность. Проблема была решена введением такой разновидности нормативных актов как рамочные директивы и включением положений, которые призваны ограничить принятие регламентов рамками строгой необходимости.

Как отмечает Т.К. Хартли, наиболее важное отличие, выявляющееся при анализе Сообщества в контексте его источников, - различие между писаным и неписаным правом37. Писаное право - это право, созданное каким-либо наделённым властными полномочиями органом; неписаное право таковым не является. Очевидно, что действие неписаного права не является определённым до момента его признания судом; можно утверждать, что оно судами и создаётся. Неписаное право Сообщества состоит из так называемых

«общих принципов права» - «общего права» Сообщества, принятых Судом ЕС. Это важный источник права Сообществ и по мере их развития, по всей вероятности будет играть всё большую роль.

Основной задачей источников вторичного права, в отличие от источников первичного права, является обеспечение бесперебойности функционирования правовой системы ЕС. Поэтому, прежде всего, они направлены на поиск путей правореализации. Естественно, что в этом случае источники вторичного права в большей степени ориентированы на внешнее ресурсное обеспечение источников права. Вследствие этого они отличаются большим разнообразием, большей конкретностью, динамичностью и гибкостью, а по степени своей важности не только не уступают, но и во многих случаях превосходят первичные источники. Это связано с тем, что даже самый идеальный с юридической точки зрения правовой акт может не «сработать» без учета конкретной ситуации, в которой он применяется, кроме того, вторичные источники в большей степени направлены на результат действия правовой системы, а не на причины ее существования.

Основное отличие вторичных источников права ЕС заключается в том, что они выходят на новый уровень обобщенности, который ставит их выше первичных источников национального и международного права, поскольку они обеспечивают правореализацию не только между физическими и юридическими лицами или между отдельными государствами, а между группой государств и остальным миром, между группой государств и физическими и юридическими лицами.