§3 Источники первичного права Европейского Союза.

Система источников европейского права отличается значительным своеобразием. В отечественной и зарубежной специальной литературе

'В настоящее время международные договоры с "третьими странами", как правило, заключает не Союз, а отдельные Европейские сообщества, входящие в первую "опору" данной организации.

отсутствует единство мнений в вопросе о системе источников европейского права.

При классификации источников европейского права в её основу можно положить структуру правовой системы. Эта структура включает доктринальный, нормативный и социологический элементы («пласты», уровни и т. д.). На доктринальном уровне правовой системы формируются такие источники права, как доктрины и принципы права. В рамках нормативного её «пласта» - нормативный акт, а в сфере правореализации -правовой прецедент, судебная практика, нормативный договор, обычай27. Такая классификация источников вполне применима и к европейскому праву. Однако оно обладает определённой спецификой, порождаемой особенностями его формирования и функционирования. Существует не одно, а несколько оснований для классификации источников европейского права. В частности, Л.М. Энтин считает в этой связи, что «право сообществ имеет комплексную природу, построить систему источников права при помощи одного какого-то критерия, которому придаётся универсальное значение, весьма сложно» . Он выделяет десять критериев классификации источников права ЕС, В рамках каждого из них насчитывается ещё несколько видов источников права. В итоге их система включает несколько десятков разновидностей источников права. Топорнин Б.Н, объясняет эту многомерность системы источников права ЕС тем, что «приходится сопоставлять, «разводить» по группам и выстраивать в единый ряд правовые акты, имеющие неодинаковое происхождение, отличающиеся по характеру действия, прямому или опосредованному, относящиеся к исключительным или конкурирующим полномочиям Сообществ»28.

гСм.: Энтин Л.М.

Деление европейского права на образующие его сегменты в значительной степени предопределено природой его источников. Особая значимость учредительных актов для создания и функционирования Сообществ и Союза послужила основанием для их квалификации в качестве актов конституционного значения. В свою очередь акты, издаваемые на основе и в развитие этой «конституции» (регламенты, директивы, решения, а также прецеденты, создаваемые Судом ЕС), образуют основные источники вторичного права ЕС. Думается, что такой подход вполне применим и к данному исследованию, тем более что в настоящее время он является доминирующим, общепризнанным в практике правового регулирования.

'Нормативные и индивидуальные акты, принятые органами ЕС в рамках Сообществ или третьей опоры, в случае их противоречия учредительным документам могут быть отменены Европейским судом по искам других органов, государств-членов, а также заинтересованных физических и юридических лиц.

5Так, например, Единый Европейский акт сопровождается 20 декларациями, в числе которых Декларация об исполнительных полномочиях Комиссии, Декларация о Суде Европейских сообществ и др. Вместе с Договором о Европейском Союзе было принято 10 протоколов, также большое количество протоколов и деклараций было приложено к Амстердамскому договору. См.: Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1998. С. 280.

Таким образом, ввиду того, что в рамках Европейского Союза образовалась самостоятельная правовая система, его учредительные договоры выступают в качестве её основы, базиса. Будучи высшими в иерархии источников права ЕС, они порождают производное, или вторичное право и определяют критерии его действительности1. Первичные источники исходят непосредственно от государств-членов. К ним относят, прежде всего, три учредительных договора: Парижский договор о создании ЕОУС 1951 г. и два Римских договора 1957 г. - о ЕЭС и Евратоме.

Европейские Сообщества и Европейский Союз - организации, созданные на добровольной и взаимовыгодной основе, поэтому заключение всех их учредительных договоров осуществлялось в соответствии с основными принципами и нормами международного права. Все учредительные договоры были подписаны и ратифицированы государствами-членами Европейского Союза и связывают их в равной мере. Учредительные договоры определяют цели, принципы, организационную структуру Сообществ и основу их правопорядка. Таким образом, они составили основу как материального, так и процессуального права сообществ. Поэтому неслучайно их стали сравнивать с конституцией. В настоящее время признание их в качестве «конституции» Союза является официальной доктриной, санкционированной Европейским судом.

'См.: Case 294/83, Parti Ecologist «Les Verts» v. European Parliament, [1986] ECR 1339.

самого Европейского Союза . Однако использовать термин «конституция» применительно к нормам первичного права можно только в переносном смысле, т. к. по своему происхождению - это международно-правовые акты, обладающие, безусловно, своей спецификой. Д. Ласок и Дж. Бридж видят их специфику не столько в том, что на их основе созданы наднациональные институты, сколько в том, что, в отличие от типичных международных договоров в данном случае государства-участники не могут без участия институтов ЕС обеспечить их реализацию29.

Говоря об учредительных документах, по нашему мнению, необходимо упомянуть о порядке внесения в них изменений, поскольку это является одной из основных характеристик юридических актов. Порядок внесения изменений в учредительные документы является единым после создания Европейского Союза и регламентируется в ст. 48 Договора о Европейском Союзе. После внесения предложений об изменении Договоров исполнительными органами государств-членов (правительства) и Союза (Комиссия), Совет, рассмотрев их, принимает «заключение о необходимости созыва конференции представителей правительств государств-членов», если согласен с внесёнными предложениями. Вступление в силу одобренных изменений связано с их «ратификацией всеми государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами». Что касается проведения процедуры в упрощённом порядке, то это возможно в случаях, предусмотренных в самом тексте учредительных договоров30. Речь идёт, прежде всего, об «укреплении и дополнении» содержащегося в ч.

рамках третьей опоры Союза (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере) в компетенцию Европейского Сообщества. В обоих случаях сохраняются все условия рассмотренной выше процедуры, кроме одного: решение Совета представляется государственной конференции. В некоторых случаях правом вносить поправки в Договор о ЕС наделён Совет (без ратификации государств-членов), но это в основном касается изменения численного состава органов ЕС, например, увеличение количества членов Европейского суда по предложению последнего (ст. 221 Договора о ЕС). Что касается пределов пересмотра учредительных договоров, то сам Договор о Европейском Союзе материальных пределов своего пересмотра не содержит, поэтому любое его положение теоретически может быть изменено, хотя Европейский суд в своём решении по вопросу о заключении Сообществами Договора о Европейском экономическом пространстве со странами ЕАСТ сослался на «абсолютные основы Сообщества (the very foundations of the Community)))1.

'См.: Opinion I/91,[199l]ECR6079.

2Например, участники Протокола об интеграции упомянутых выше Шенгенских соглашений оговорили права Великобритании и Ирландии не участвовать в данных соглашениях, а также оговорили отдельные изъятия для Дании; Положения Договора о

127

Думается, нельзя не обратить внимания на вопрос об оговорках. Учредительные документы не содержат положений, разрешающих государствам-членам делать оговорки, но в то же время нет и их прямого запрета. Это даёт основание предположить, что исходя из ст. 19 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г., существование возможности оговорок, если только они не являются несовместимыми с объектами и целями учредительных договоров. На практике оговорки к учредительным договорам не делаются. Вместо них в необходимых случаях используется механизм закрепления непосредственно в тексте соответствующего учредительного договора или в приложениях к нему специальных положений об отдельных изъятиях из общего правового режима для некоторых государств-членов .

Действие учредительных договоров в пространстве в целом урегулировано специальными статьями Парижского (ст. 79) и Римских договоров (ст. 198 Договора о Евратоме и ст, 299 Договора о ЕЭС). Их положения сходны, но не идентичны. Договор о ЕОУС по общему правилу действует на «европейских территориях» государств-членов. Договор о Евратоме наряду с «европейскими территориями» распространяется также и на «неевропейские территории, находящиеся под их (государств-членов) юрисдикцией». В отличие от вышеуказанных договоров. Договор о Европейском Сообществе определяет территорию своего действия путём перечисления государств-членов Сообщества (ст. 299). Это позволяет распространить его нормы и положения, изданные органами Сообщества, как на территорию всех стран-участниц, так и на области морского и воздушного пространства. К этому общему правилу существует одно дополнение: действие учредительных договоров распространяется также на «европейские территории, за внешние отношения которых государство-член несёт ответственность» (ст. 299). В отношении ряда территорий, к которым относятся «заморские департаменты» Франции, Азорские острова и Мадейра (автономные территории Португалии), Канарские острова (Испания), а также Аландские острова (Финляндия), учредительные договоры обладают ограниченным действием (п. п. 2, 5 ст. 299). Здесь действуют либо отдельные положения учредительного договора и нормативных актов ЕС, либо они действуют все, но с рядом оговорок, учитывающих специфические особенности данных территорий. Специальные предписания в этом случае устанавливаются особым протоколом или решениями Совета Европейского

Европейском Сообществе предусматривают возможность отдельных государств-членов не участвовать в третьем этапе экономического и валютного союза (т.е. не вводить единую валюту «евро»).

Союза. Учредительные договоры не действуют в отношении зависимых территорий государств-членов, за исключением специальной части Договора о ЕЭС — «Ассоциация с заморскими странами и территориями» (п. 3 ст. 299), хотя по решению Совета отдельные элементы правового режима общего рынка могут быть распространены и на эти территории. Следует отметить, что существует ряд территорий государств-членов, на которые полностью не распространяется действие учредительных договоров (п. 6 ст. 299). Этими территориями являются Фарерские острова (Дания), Нормандские острова и остров Мэн (Великобритания)31. Поскольку Европейский Союз основан на Европейских сообществах, действие его учредительного договора в пространстве подчиняется вышеуказанным положениям. Следует отметить, что на эту же территорию распространяют свою силу нормативные акты и иные решения, принятые органами Европейского Союза.

Договоры об учреждении Европейских сообществ и Европейского Союза заключены на неограниченный срок (ст. 51 Договора о ЕС, ст. 312 Договора о ЕЭС, ст. 208 Договора о Евратоме). Исключение составляет Договор о ЕОУС, который был заключён на пятьдесят лет. Досрочное прекращение или приостановление действия учредительных договоров, как представляется, является возможным в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., хотя в самом тексте договоров такая возможность не предусмотрена, как и односторонняя денонсация. Тем не менее, народ любого государства, не желающий более оставаться в составе Европейского Союза, может выйти из него и не может удерживаться в составе Союза силой. В настоящее время вероятность этого очень мала, т.к. выход из Союза может повлечь тяжёлые последствия для экономики страны ввиду тесной интеграции, хотя в 1985 г. Гренландия на основании народного опроса вышла из Европейских сообществ, в то время как само Королевство Дания сохранило своё членство.

С точки зрения действия по кругу лиц нормы учредительных договоров распространяются на все государства-члены, органы и должностные лица Союза. При этом субъектами прав и обязанностей в соответствующих правоотношениях, согласно договору, выступают как государства в целом, так и любые их органы, должностные лица, учреждения и предприятия, а также органы местного самоуправления. Таким образом, учредительные договоры обязательны для всех публично-правовых образований в государствах-членах ЕС. Что касается физических и юридических лиц, то, согласно решению по делу «Фар Хент эн Лу» 1962 г., в котором суд впервые установил принцип прямого действия права Сообществ, нормы Договора о ЕЭС способны непосредственно наделять индивидуумов правами и возлагать на них обязанности, подлежащие защите в национальных судах. Аналогичной способностью обладают учредительные договоры других сообществ. Единственное ограничение состоит в том, что соответствующие обязанности должны быть «чётко определены», или, как излагается это условие в последующих решениях Суда, носить «чёткий и безусловный» характер1. Высшей инстанцией, решающей вопрос о наличии у конкретной статьи или статей Договора о ЕЭС прямого действия, является Европейский суд, куда национальные суды при необходимости направляют преюдициальные запросы. Что касается Договора о Европейском Союзе, то его положения ограничиваются установлением взаимных прав и обязанностей государств-членов и органов Союза, поэтому, сами по себе, правами и обязанностями физических и юридических лиц не наделяют.

'См.: Case 13/68, Luttuke, [1968] ECR453.

2Английский, греческий, датский, ирландский, испанский, итальянский, немецкий, голландский, португальский, финский, французский и шведский языки.

Языками, на которых составлены аутентичные тексты договоров о Европейских сообществах и Союзе (кроме Договора о ЕОУС, составленного на французском языке), являются официальные языки государств-членов, т.е. на сегодняшний день всего 12 . Все они (кроме ирландского) являются официальными языками Союза, на которых издаются его нормативные акты и другие решения. Правительство Италии, являясь хранителем учредительных договоров, выдаёт заверенную копию договоров правительствам других участвующих в них государств. Исключение составляет Договор о ЕОУС, депозитарием которого выступает правительство Франции. Таким образом, в силу своей юридической природы учредительные акты занимают высшую ступень в иерархии источников европейского права.

Если исходить из того, что акты «первичного» права формируются «извне», то в эту группу следовало бы включить и международные соглашения ЕС. Однако их «внешний» характер порой достаточно условен, так как речь идёт о соглашениях, заключённых от имени Сообществ не только с третьими странами или международными организациями, но и между государствами-членами по вопросам интеграции. В частности, они могут заключаться, когда для решения вопросов, тесно связанных с деятельностью ЕС, органы Сообщества не обладают необходимой компетенцией. Эти соглашения подлежат применению как Судом ЕС, так и национальными судами государств-членов. Такое нормотворчество ограничено рамками, которые обусловлены целями и задачами Сообществ, закреплёнными в учредительных договорах. В этом контексте логична позиция Суда ЕС, согласно которой указанные соглашения не могут изменять существующего права Сообществ. Д. Ласок и Дж, Бридж пришли к выводу, что те и другие занимают в системе источников права ЕС промежуточное положение между учредительными договорами и актами «вторичного» права1. Учитывая нечёткость критериев классификации, следует признать допустимость такого подхода, так же как и возможность отнесения таких соглашений к источникам «первичного» права. Соглашения такого рода вытекают из международной правосубъектности Сообществ, закреплённой в учредительных договорах, а также из компетенции на их заключение. По сути, эти полномочия являются делегированными

!См.: Lasok D, Bridge J.W. Op. cit. P. 122-125.

государствами-участниками, каждое из которых участвует в их осуществлении посредством своей деятельности в Совете, а также использования возможности обращения в Суд ЕС при нарушении Договора. Такие договоры, будучи межгосударственными, реализуются также в рамках национальных правопорядков и могут порождать права и обязанности для субъектов внутригосударственных отношений.

Следует обратить внимание на договоры о присоединении. Их учредительный характер состоит в том, что государства, вступающие в сообщества и Союз, признают принципы, организацию, институты и весь правопорядок, установленные основополагающими договорами. Никаких перемен в юридическую природу сообществ и Европейского союза договоры о присоединении не вносят и не могут вносить, а только расширяют сферу действия интеграционного права, увеличивая число государств-членов. Кроме того, вступление в состав членов нового государства ведёт к определённым изменениям в формировании институтов Союза, распределении мест в Совете, Комиссии, Суде и других органах, что влияет на количество взвешенных голосов в Совете и определение кворума для принятия решений квалифицированным большинством. Эти акты имеют большое значение ещё и потому, что каждое вступающее в Союз государство принимает на себя не только все обязательства, вытекающие из учредительных договоров, но в равной степени распространяет на свою территорию действие нормативно-правовых актов Европейских сообществ, которые были разработаны, приняты и введены в действие не с момента вступления, а с момента образования сообществ, т.е. до вхождения данного государства в состав Европейского Союза. И это обстоятельство является особенно важным, т.к. нередко в отдельных национальных государствах действуют принципы или доктрины, которые по своему характеру способны были бы воспрепятствовать автоматическому введению в действие нормативно-правовых актов, принятых вне рамок этого государства наднациональными органами, и тем более, в период, предшествующий вступлению этих государств в Союз. Так, в Великобритании, где не признаётся прямое действие международно-правовых актов без актов имплементации, потребовалось принятие специального европейского акта 1972 г., подтвердившего признание прямого действия норм европейского права, в том числе принятых до вступления в сообщества, а также верховенство норм европейского права по отношению к нормам национального права. Что касается юридической силы договоров о вступлении, то она полностью приравнивается к юридической силе самих учредительных договоров. Порядок внесения изменений и дополнений в договоры о вступлении также совпадает с соответствующим порядком, установленным в отношении учредительных договоров.

В практике деятельности институтов и других органов сообществ известны случаи принятия правовых актов, которыми определённым образом развиваются, дополняются и уточняются положения, установленные учредительными договорами. Однако вряд ли возможно причислить их к первичному праву, т.к. они не вводят новых положений и не меняют суть уже действующих.

Понятие первичное право охватывает также некоторые другие источники, относящиеся к так называемому неписаному праву. Это, прежде всего, общепризнанные принципы и нормы международного права, в особенности те, которые защищают основные права и свободы человека. Первоначально договоры о создании сообществ довольно туманно говорили об общих принципах права. Последующие учредительные акты внесли большую ясность в понимание того, что представляют собой общие принципы права, во всяком случае, применительно к праву Европейского Союза1. Не совсем ясным остаётся вопрос о месте общих принципов права в иерархии источников права Европейского Союза. Однако, учитывая

'Следует отметить то обстоятельство, что само понятие общих принципов права раскрывается в учредительных актах, которые не только проясняют понимание общих принципов права, но указывают и на некоторые конкретные правовые акты, в которых эти принципы формулируются. См., например: ст. F Договора о ЕС.

практику Суда ЕС и национальную судебную практику, можно прийти к выводу, что действительность нормативно-правовых актов Сообществ в решающей степени определяется тем, соответствуют ли эти акты по своему содержанию не только учредительным договорам, но и общим принципам права. Причём наличие такого несоответствия в случае возбуждения дела об аннулировании в Суде ЕС будет служить бесспорным основанием для отмены соответствующих нормативно-правовых актов, принятых институтами Европейского Союза.

Суд ЕС в своих решениях неоднократно указывал на то, что он опирается на общепризнанные принципы права, например такие как принцип недискриминации, пропорциональности и др. Иногда суд обращается к национальному праву, причём достаточно, чтобы данный принцип был принят правовыми системами большинства государств-членов или отражал тенденции их развития. Характерно, что каковы бы ни были основы принципа, он применяется Судом как принцип права Сообществ, а не национального права.

Неписаные принципы права рассматриваются как высшие нормы права Сообществ - один из главных критериев законности в рамках Европейского Союза. Классификация принципов может быть различной и, естественно, перечислить все эти принципы не представляется возможным. Кроме того, содержание принципов права ЕС трактуется в литературе неоднозначно. Остановимся на некоторых из них. Представляет интерес принцип пропорциональности, предполагающий, что любая обязанность или запрет, наложенные органами публичной власти на граждан, не должны выходить за пределы необходимых целей принимаемых мер. Если закон или иной правовой акт устанавливает обязательства, явно не соответствующие цели его принятия, то он должен быть аннулирован. Явное несоответствие целей правового акта предусмотренным средствам их достижения также является основанием для отмены Судом соответствующих положений правового акта или всего документа. Этот принцип записан в Учредительном договоре ЕС:

«любые действия Сообщества не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей настоящего договора» (ст. 3 «b»).

Принцип равенства понимается как недопустимость дискриминации физических или юридических лиц в зависимости от различных социальных и правовых факторов, прежде всего принадлежности к гражданству определённого государства. Данный принцип закреплён в различных статьях Договора о ЕС, Например, ст. 119 устанавливает принцип равенства мужчин и женщин в оплате труда, ст. 48 гарантирует равенство трудящихся всех стран ЕС независимо от места работы в пределах общего рынка, ст. 7 запрещает любую дискриминацию по соображениям национальной принадлежности.

Немаловажное значение имеет принцип субсидиарности1, закреплённый в некоторых положениях Маастрихтского договора (преамбула, ст. 3 и др.). Согласно данному принципу, ЕС и его институты должны проявлять активность там, где государства-члены не в состоянии успешно самостоятельно решать проблемы своих народов, а также там, где действия на уровне Сообществ способны принести лучший результат, чем когда проблема решается на уровне отдельных государств. Принцип субсидиарности в некотором роде похож на существующий в ряде федеративных государств институт делегирования части законодательных полномочий субъекта федерации федеральному парламенту. Сам факт его включения в число общих принципов права ЕС свидетельствует об углублении взаимоинтеграции права Сообществ и государств-членов.

Можно выделить процессуальные принципы - право быть заслушанным, предусматривающий, что лицу, интересы которого существенно затронуты в результате принятого органом власти решения, должна быть предоставлена возможность сделать эту точку зрения

'Нужно отметить, что не все исследователи европейского права включают данный принцип в число общих принципов права ЕС. См., например: Энтин М.Л. Суд Европейских сообществ. Правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. М., 1987. С. 60-76; Борхардт К.-Д. Азбука права современного сообщества. М., 1994. С. 45.

135 известной; принцип конфиденциальности, согласно которому институты и органы сообщества в процессе реализации своих полномочий не вправе раскрывать посторонним лицам информацию, затрагивающую частную жизнь граждан, коммерческую тайну предпринимателей без согласия последних.

Таким образом, общие принципы права - самостоятельный источник права. Т.К. Хартли полагает, что Суд ЕС ссылается на общие принципы права для маскировки открытого судебного нормотворчества1. Причём, если правовая норма выведена из достаточно общего принципа, для того, чтобы сформировать общее согласие, то судебное решение приобретает твёрдую правовую основу. Именно, исходя из этого, Суд ЕС разработал концепцию, что правовые нормы права сообществ могут быть выведены не только из Договоров и правовых актов, но и из общих принципов права. Но было бы неправильно полагать, что Суд, в случае предложения им новых правовых норм, всегда непосредственно ссылается на общие принципы. Иногда он просто закрепляет норму без какой-либо ссылки на её источник. Однако если для таких норм необходим официальный источник, он всегда может быть найден либо с помощью расширительного толкования писаного права, либо со ссылкой на общие принципы.

Говоря о европейском праве в целом, и о системе его источников в частности, нельзя не обратить внимания на его динамизм, незавершённость процесса формирования. В подтверждение этого 28 октября 2002 г. был представлен предварительный проект Конституционного договора. Целью указанного проекта было лишь определить структуру будущего Конституционного договора. В дальнейшем данный «каркас» наполнялся конкретным содержанием в виде юридических норм, текст которых был выработан уже через год.

Поскольку европейское право представляет собой синтез международно-правовых и государственно-правовых норм, то, естественно,

'См.: Хартли Т.К. Указ. соч. С. 166.

это накладывает определенный отпечаток на его содержание. Хотя в его основе лежат не доктрины и принципы, а договоры, стремление к аналогии с романо-германской системой права привело к необходимости разработки Конституции ЕС, с принятием которой европейское право приобрело структурность и достаточно цельный вид.

Необходимо отметить, что источники первичного права ЕС в большей степени ориентированы на внутреннее ресурсное обеспечение источников права и служат базисом, от которого отталкиваются при принятии конкретных практических решений. Поэтому первичные источники права имеют высокий уровень обобщенности и абстрактности, позволяющий, с одной стороны, выделить главное, абстрагируясь от частностей, а с другой -всегда найти в них основание для применения в достаточно широком диапазоне конкретных ситуаций. Поэтому основной задачей источников первичного права является обеспечение стратегических направлений развития, надежности и качества функционирования правовой системы ЕС, т.е. первичные источники обеспечивают устойчивость функционирования правовой системы ЕС и интенсивность ее развития в правовом аспекте.