Інформаційне забезпечення як складова організаційно-правового механізму впровадження ІКТ в аграрний сектор України

З точки зору логіки даної монографічної роботи заключну стадію дослідження варто зосередити на вивченні такої складової організаційно-правового механізму впровадження ІКТ у вітчизняний аграрний сектор як ресурсне забезпечення.

Усвідомлюючи потребу у всебічному опрацюванні інформаційного забезпечення як невід’ємної складової ОПМВ, водночас слід визнати доцільність проведення такого дослідження в декілька етапів. У межах даної роботи буде здійснено перший крок на цьому шляху, а саме: визначимо передумови реалізації технології електронного урядування в Мінагрополітики, а також напрями подальших наукових досліджень, які сприятимуть ефективному впровадженню електронного урядування в системі органів державного управління аграрним сектором. Для цього вважаємо за необхідне проаналізувати сутність феномена електронного урядування; основні положення концепції електронного урядування в Україні; нормативно-правове забезпечення розвитку електронного урядування в нашій країні; зарубіжний досвід впровадження технології електронного урядування; проблеми та шляхи їх вирішення задля перетворення органів виконавчої влади на систему масового обслуговування громадян, юридичних осіб (у тому числі суб’єктів господарювання).

При цьому доцільно тимчасово абстрагуватися, тобто відмежуватися від аграрного сектора, перейшовши на вищий, загальнодержавний рівень, а саме - до розгляду питань, пов’язаних із розвитком так званого «електронного урядування» в Україні. Зокрема, Концепція розвитку електронного урядування в Україні, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2010 року № 2250, трактує зазначений термін як форму організації державного управління, яка сприяє підвищенню ефективності, відкритості й прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування з використанням інформаційно- телекомунікаційних технологій для формування нового типу держави, орієнтованої на задоволення потреб громадян. Головною складовою електронного урядування виступає електронний уряд - єдина інфраструктура міжвідомчої автоматизованої інформаційної взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування між собою, з громадянами і суб’єктами господарювання [181].

Водночас українські дослідники О.А. Баранов, І.Б. Жиляєв, І.Г. Малюкова та інші зазначають, що «...явище «е-урядування» об’єднує у собі як мінімум дві складові - внутрішню урядову інформаційну інфраструктуру - аналог корпоративної мережі та зовнішню інформаційну інфраструктуру, що забезпечує взаємодію з фізичними та юридичними особами. У межах другої складової інтегруються інформаційні ресурси органів влади, забезпечуються доступ до них, а також створюється система on-line послуг» [182].

Узагальнивши усі визначення, під «е-урядуванням», на думку М.С. Демкової та М.В. Фігель, слід розуміти спосіб організації державної влади за допомогою систем локальних інформаційних мереж та сегментів глобальної інформаційної мережі, яка забезпечує функціонування певних органів в режимі реального часу та робить максимально простим і доступним щоденне спілкування громадянина з органами влади. На практиці це означає організацію управління державою та взаємодії з фізичними, юридичними особами та громадськими організаціями шляхом максимального використання в органах публічної адміністрації сучасних інформаційних технологій.

Варто також додати, що технології електронного урядування вже доволі давно розроблено, впроваджено й апробовано у багатьох країнах світу: Великобританії, Данії, Естонії, Катарі, Латвії, Норвегії, Об’єднаних Арабських Еміратах, Сінгапурі, США, Чехії, Швеції тощо. Так, Уряд США надає громадянам різноманітні послуги через Інтернет: видачу ліцензій, сплату податків тощо. В Англії реєстрація фірм потребує заповнення через мережу тільки однієї форми. Фінляндія та Сінгапур пропонують своїм громадянам послуги через мобільний зв’язок. Наприклад, Верховний суд Сінгапуру надсилає громадянам SMS, щоб нагадати дату засідання. Крім того, ті громадяни Сінгапуру, котрі авторизовані на сайті, можуть електронним способом подавати до суду позови у незначних справах. On-line податкова служба Ірландії дозволяє підприємствам отримувати інформацію про оподатковування, сплачувати податки, заповнивши відповідні електронні форми, а також отримувати податкові кредити. Сайт Земельної служби цієї ж держави надає компаніям інформацію про нерухомість і дає можливість здійснювати будь-які операції, пов’язані із землею і нерухомістю. Сайт Федерального агентства зайнятості Ірландії містить інформацію про ринок робочої сили для роботодавців і працівників, а сайт Реєстраційної палати дає можливість зареєструвати компанію будь-якої організаційно-правової форми, зареєструвати найменування компанії, внести зміни в статутні документи, оформити фінансові документи, легалізувати іноземні документи.

Для більш глибокого усвідомлення сутності феномена електронного урядування необхідно звернутися до теорії нового державного менеджменту. Узагальнивши основні принципи цієї теорії, вперше сформульовані у 1992 році Д. Осборном і Т. Геблером, у контексті вдосконалення державного управління в Україні можна виділити наступні постулати: перехід до парадигми «споживач (громадянин) - надавач послуг (держава)» й усвідомлення, що для громадян головне отримання результату, а не внутрішньо-організаційні проблеми державних органів; постійна мінімізація витрат на здійснення державних функцій та оптимізація ресурсних витрат при наданні адміністративних послуг [188, с. 4-5].

Отже, постає нагальна необхідність перебудови системи державного управління відповідно до окреслених принципів. У свою чергу, аналізуючи такі сучасні теорії модернізації системи державного управління, як концепція нового державного менеджменту, нова інституційна теорія, концепція політичних мереж, синергетичний підхід і політика державного управління в категоріях good governance, вітчизняний учений О.А. Баранов формулює основну умову ефективного функціонування уряду в сучасних умовах: «Повинна бути забезпечена можливість функціональної, інформаційної взаємодії з кожним громадянином, господарюючим суб’єктом, громадською організацією тощо».

Повертаючись до вітчизняних реалій, слід зазначити, що наша країна відносно недавно розпочала системне впровадження електронного урядування. Зокрема, з урахуванням виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 березня 2010 року № 360 «Питання реалізації пілотного проекту впровадження технологій електронного урядування», а також пропозицій провідних українських фахівців і вчених, напрацьованих під егідою Національного центра підтримки електронного урядування та Національної академії Державного управління при Президентові України [182; 185; 189], схвалено Концепцію розвитку електронного урядування в Україні [181], на виконання якої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2011 року № 1014 затверджено План заходів щодо реалізації Концепції розвитку електронного урядування в Україні [192] тощо [187; 190; 191; 193; 194].

З огляду на вказане варто детально розглянути наявні на сьогодні концептуальні положення розбудови електронного урядування в Україні:

- по-перше, має за мету створення умов для досягнення європейських стандартів якості послуг, відкритості та прозорості діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування, а також виконання основних положень Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада» [195];

- по-друге, передбачає створення якісно нових форм організації діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування, їх взаємодію з громадянами та суб’єктами господарювання шляхом надання доступу до державних інформаційних ресурсів, можливості отримувати електронні адміністративні послуги, звертатися до органів державної влади та органів місцевого самоврядування з використанням Інтернету;

- по-третє, засновується на таких основних принципах, як прозорість і відкритість, конфіденційність та інформаційна безпека, єдині технічні стандарти і взаємна сумісність, орієнтованість на інтереси та потреби споживачів послуг;

- по-четверте, розв’язує завдання щодо: 1) забезпечення захисту прав громадян на доступ до державної інформації; 2) залучення громадян до участі в управлінні державними справами; 3) удосконалення технології державного управління; 4) підвищення якості управлінських рішень; 5) подолання «інформаційної нерівності», зокрема шляхом створення спеціальних центрів (пунктів) надання інформаційних послуг, центрів обслуговування населення (кол-центрів), веб-порталів надання послуг; 6) організація надання послуг громадянам і суб’єктам господарювання в електронному вигляді з використанням Інтернету та інших засобів, насамперед за принципом «єдиного вікна»; 7) надання громадянам можливості навчатися протягом усього життя; 8) деперсоніфікація надання адміністративних послуг з метою зниження рівня корупції в державних органах; 9) організація інформаційної взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування на базі електронного документообігу з використанням електронного цифрового підпису; 10) забезпечення передачі і довгострокового зберігання електронних документів у державних архівах, музеях, бібліотеках, підтримки їх в актуалізованому стані та надання доступу до них;

- по-п’яте, забезпечується шляхом: 1) провадження узгодженої діяльності всіма органами державної влади та органами місцевого самоврядування із залученням інститутів громадянського суспільства та представників ділових кіл; 2) удосконалення принципів державного управління, структури та функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування; 3) визначення переліку адміністративних послуг, які надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, та переведення їх в електронну форму; 3) удосконалення адміністративних процесів в органах державної влади та органах місцевого самоврядування шляхом використання інформаційно-телекомунікаційних технологій; 4) створення інформаційної інфраструктури електронного урядування;

5) підготовку кваліфікованих державних службовців, які забезпечуватимуть впровадження елементів електронного урядування; 6) навчання громадян і суб’єктів господарювання використанню технологій електронного урядування; 7) створення системи мотивації для державних службовців, громадян і суб’єктів господарювання щодо використання технологій електронного урядування;

- і, по-шосте, реалізуватиметься у три етапи:

1) у період з 2011 по 2012 роки передбачається: а) розроблення необхідної нормативно-правової та нормативно-технічної бази, зокрема щодо надання адміністративних послуг в електронній формі, а також єдиних стандартів, протоколів і регламентів взаємодії суб’єктів електронного урядування, їх гармонізація з міжнародними стандартами; б) забезпечення функціонування веб- сайтів органів виконавчої влади всіх рівнів на основі єдиних стандартів; в) створення єдиної загальнодержавної системи електронного документообігу; г) створення Національного реєстру електронних інформаційних ресурсів та веб-сайтів органів державної влади та органів місцевого самоврядування на усіх рівнях; д) забезпечення надання органами державної влади та органами місцевого самоврядування послуг в електронній формі громадянам і суб’єктам господарювання з використанням Інтернету, зокрема реєстрація суб’єктів господарювання, подання звітності; е) створення єдиної інформаційної системи, що містить реєстр адміністративних послуг, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, та інформацію про умови їх отримання; ж) створення Єдиного веб-порталу адміністративних послуг; з) створення спеціальних центрів (пунктів) надання послуг, центрів обслуговування населення (кол-центрів);

і) створення умов для участі громадян, їх об’єднань і суб’єктів господарювання у процесі підготовки державних рішень; к) створення спеціального веб-порталу з метою забезпечення прозорості використання державних фінансів; л) забезпечення розвитку Національної системи конфіденційного зв’язку;

2) протягом 2013-2014 років планується забезпечити: а) організацію надання послуг в електронній формі в усіх сферах суспільного життя; б) проведення повномасштабного реінжинірингу адміністративних процесів в органах державної влади та органах місцевого самоврядування; в) створення сприятливих умов для залучення громадських організацій до управління державними справами; г) освоєння технологій інтерактивної взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування з громадянами і суб’єктами господарювання; д) впровадження в діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування типових організаційно-технологічних рішень у сфері електронного урядування; е) забезпечення передачі електронних документів у державні архіви, музеї, бібліотеки, їх довгострокове зберігання, підтримка в актуалізованому стані та надання доступу до них;

3) у 2014-2015 роках створюватимуться: а) об’єднані веб-портали органів виконавчої влади, призначені для проведення відповідних трансакцій; б) єдина інформаційно-телекомунікаційна інфраструктура органів державної влади та органів місцевого самоврядування; в) Єдиний веб-портал електронного урядування як єдине місце доступу до всіх видів електронних послуг для громадян та суб’єктів господарювання з урахуванням потреб громадян і функціональних аспектів; г) Національний депозитарій електронних інформаційних ресурсів [181].

Загалом, узагальнюючи зміст вищенаведених положень, можна помітити багато логічних паралелей із монографічними розробками, висновками та пропозиціями щодо концептуальних основ удосконалення, правового, інституційного, організаційного та ресурсного забезпечення ОПМВ (див.

Відтак, у стислій формі охарактеризуємо базові законодавчі акти, що являють собою основу для розбудови електронного урядування в Україні та які не розглядалися раніше у монографії (див. підрозділи 2.2 і 2.3):

1) Закон України «Про електронні документи та електронний документообіг», що встановлює основні організаційно-правові засади електронного документообігу та використання електронних документів... Дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у процесі створення, відправлення, передавання, одержання, зберігання, оброблення, використання та знищення електронних документів (ст. 2) [161];

2) Закон України «Про електронний цифровий підпис», який визначає правовий статус електронного цифрового підпису та регулює відносини, що виникають при використанні електронного цифрового підпису для підтвердження цілісності електронних даних та ідентифікації підписувача (ст. 1) [162];

3) Закон України «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах», що регулює відносини у сфері захисту інформації в інформаційних, телекомунікаційних та інформаційно-телекомунікаційних системах з метою запобігання несанкціонованим діям щодо інформації в останніх (ст. 1) [163];

4) Закон України «Про Національну систему конфіденційного зв’язку», що регулює суспільні відносини, пов’язані із створенням, функціонуванням, розвитком та використанням Національної системи конфіденційного зв’язку - сукупності спеціальних телекомунікаційних систем (мереж) подвійного призначення, які за допомогою криптографічних та/або технічних засобів забезпечують обмін конфіденційною інформацією в інтересах органів державної влади і органів місцевого самоврядування, створюють належні умови для їх взаємодії в мирний час та у разі введення надзвичайного і воєнного стану (ст. 1) [164];

5) Закон України «Про захист персональних даних», який регулює відносини, пов’язані із захистом персональних даних під час їх обробки - будь-якої дії або сукупності дій, здійснених повністю або частково в інформаційній (автоматизованій) системі та/або в картотеках персональних даних, які пов’язані зі збиранням, реєстрацією, накопиченням, зберіганням, адаптуванням, зміною, поновленням, використанням і поширенням (розповсюдженням, реалізацією, передачею), знеособленням, знищенням відомостей про фізичну особу (ст. ст. 1, 2) [165];

6) Конвенція про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних та Додатковий протокол до Конвенції про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних стосовно органів нагляду та транскордонних потоків даних (що були ратифіковані законами України), які спрямовані на забезпечення на території кожної Сторони для кожної особи, незалежно від її громадянства або місця проживання, дотримання її прав й основоположних свобод, зокрема її права на недоторканність приватного життя, у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних, що її стосуються тощо [166; 167];

7) Закон України «Про доступ до публічної інформації», що визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації (під якою розуміється «...відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом» (ст. 1) [197];

8) Кодекс України про адміністративні правопорушення, що передбачає адміністративну відповідальність за правопорушення в інформаційній сфері та сфері телекомунікацій тощо (ст. 51-2, ст. 144-148-5, ст.188-7, ст. 212-5-212-6) [198];

9) Кримінальний кодекс України, що передбачає кримінальну відповідальність за злочини в інформаційній сфері та сфері телекомунікацій тощо (ст. 163, ст. 176— 177, ст. 359—360, ст. 361—363-1) [199];

10) Закон України «Про ратифікацію Конвенції про кіберзлочинність», яка

передбачає визначення об'єктивної сторони комп'ютерних злочинів через опис чотирьох груп суспільно небезпечних діянь: правопорушень проти

конфіденційності, цілісності та доступності комп'ютерних даних і систем; правопорушень, пов'язаних із комп'ютерами; правопорушень, пов'язаних із порушенням авторських та суміжних прав (ст. 1—10) [90, с. 41—42; 168].

Цілком зрозуміло, що це не вичерпний перелік нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини, пов'язані зі створенням і функціонуванням електронного урядування в Україні. Водночас, нормативно-правове забезпечення вказаної сфери вже доволі ґрунтовно проаналізовано експертами Регіонального центру розвитку електронного урядування в Автономній Республіці Крим громадської організації «Кримський центр ініціатив у електронному урядуванні» [200]. З огляду на це, зараз логічно відзначити недоліки законодавчої бази щодо двох аспектів електронного урядування (на нашу думку, найбільш важливих для поточного етапу створення останнього):

— недосконалість і неузгодженість нормативно-правових актів з урегулювання електронного документообігу, що «...як наслідок, стало однією з основних причин несумісності систем електронного документообігу, що впроваджені в різних органах влади та місцевого самоврядування» [188, с. 21; 191, с. 78—79];

— невирішеність цілого комплексу проблем стосовно надання адміністративних послуг з використанням можливостей Інтернету, тобто вдосконалення «.правової бази у сфері телекомунікацій, використання інтернет-технологій, створення та використання електронних інформаційних ресурсів, інформаційної безпеки та захисту інформації» [188, с. 21; 191, с. 82—84].

Зупинимося докладніше на висвітленні сутності останнього тезису в контексті монографічної проблематики. На нашу думку, ця проблема зараз є найбільш актуальною для вітчизняних аграріїв через їх «природну територіальну відірваність» від органів державної влади й органів місцевого самоврядування тощо. Наразі функціонування електронного урядування, особливо в частині здійснення інформаційної взаємодії з фізичними та юридичними особами як віддаленими споживачами, повністю забезпечується телекомунікаціями. Отже, вказаній формі організації державного управління властиві не лише інформаційні, а й телекомунікаційні риси. Проілюструємо цю думку на прикладі Інтернет-послуг, які «...можна поділити на дві основні частини: послуги щодо доступу до мережі; послуги щодо використання мережі. Перший вид послуг - це приклад саме телекомунікаційних послуг, другий - саме інформаційних послуг» [55, с. 311].

Таким чином, Інтернет або ж інші інформаційно-телекомунікаційні мережі слід розцінювати як незамінний інструмент електронного урядування щодо надання адміністративних послуг населенню та бізнесу, а також реалізації інших державних функцій. У свою чергу, цілком логічним постає припущення щодо гіпотетичної можливості впливання недержавних «дійових осіб» інформаційно- телекомунікаційного сектора на процеси електронного урядування шляхом повного чи часткового обмеження доступу до комунікаційних процесів, обміну інформацією тощо. В умовах розвитку інформаційного суспільства це має враховуватися як реальна небезпека для реалізації прав і свобод людини та юридичних осіб не тільки в інформаційній, а й в інших сферах [90, с. 37-39].

Говорячи про телекомунікаційну галузь із точки зору розвитку електронного урядування в Україні, важливо також окреслити ряд інших проблемних, у контексті забезпечення інформаційної безпеки держави, суспільства та людини, питань: «Незважаючи на зусилля спеціальних відомств. досі залишається уразливою. телекомунікаційна складова. й не в останню чергу через надмірно широке запровадження західних програмних продуктів і використання матеріально- технічної бази іноземного виробництва. Пошук можливих «закладок» у цій продукції практично неможливий, а залежність української держави від згаданих продуктів має загрозливий рівень для національної безпеки (на всіх рівнях та у всіх сферах)» [109, с. 21-22]. Отже, «відновлення вітчизняних потужностей з виробництва матеріально-технічної телекомунікаційної бази» на початковому етапі розбудови електронного урядування виступає стратегічним питанням забезпечення національної безпеки України.

На цьому висновку вважаємо за доцільне завершити поточний етап з’ясування можливостей електронного урядування та визначення проблемних аспектів його розбудови в Україні. Можна впевнено стверджувати, що ця новітня форма організації державного управління допомагатиме з успіхом вирішувати питання, які перетинаються із сформульованими в монографії ключовими напрямами впровадження ІКТ у вітчизняний аграрний сектор. Побіжно детальний аналіз нормативно-правової бази розвитку електронного урядування показав логічність окресленого в даній роботі підходу до визначення та розуміння сутності складових частин ОПМВ, якими є правове, інституційне, організаційне та ресурсне забезпечення. Більш того, положення розглянутих законодавчих і підзаконних актів фактично відповідають, деталізують і доповнюють запропоновані у монографії шляхи та засоби вдосконалення організаційного та інституційного забезпечення впровадження ІКТ в аграрний сектор нашої країни.

Разом із тим варіант реалізації електронного урядування в Україні, започаткований відповідною Концепцією [181], на нашу думку, не повною мірою відповідає такому з основних напрямів впровадження ІКТ у вітчизняний аграрний сектор, як вдосконалення сільськогосподарської, переробної, забезпечувальної діяльності тощо. Вирішенню цього питання, за нашим переконанням, буде сприяти розробка комплексу організаційно-правових заходів, спрямованих на мотивування суб’єктів господарювання в аграрній сфері до впровадження систем, аналогічних електронному урядуванню у функціональному та технологічному плані, для забезпечення інформаційної взаємодії з їх бізнес-партнерами, інвесторами, споживачами тощо. Проте практичній реалізації цієї пропозиції, що може бути застосована й до інших галузей економіки, повинні передувати ґрунтовні наукові дослідження та незалежні фахові оцінки.

Узагальнюючи результати поточного етапу роботи, важливо також наголосити ще на одному важливому факті. Дослідження широкого масиву наукових, публіцистичних, аналітичних і статистичних джерел інформації, вивчення матеріалів, оприлюднених на офіційному веб-порталі органів виконавчої влади України (Урядовому порталі) тощо дає змогу дійти висновку про недостатню участь Міністерства аграрної політики та продовольства України у практичної реалізації електронного урядування, координації цього процесу відповідно до потреб агропромислового комплексу [184; 187; 190-192; 196; 200]. До речі, ця інституція за фаховими оцінками є одним з «лідерів» за кількістю адміністративних послуг, що надаються фізичним та юридичним особам [188, с. 16]. Відповідно, й раніше сформульована позиція щодо необхідності та визначення базових критеріїв систематизації (у формі інкорпорації) нормативно-правових актів, які тією чи іншою мірою пов’язані з основними напрямами впровадження ІКТ у вітчизняний аграрний сектор (див. підрозділи 1.4 і 2.2), підлягає корегуванню згідно з потребами і можливостями електронного урядування. Тобто, з урахуванням здобутків поточної стадії дослідження, вказаний аспект, по суті, позиціонується з одним із найактуальніших, у сучасних умовах, критерієм систематизації законодавчих і підзаконних актів щодо впровадження ІКТ в аграрний сектор України.