1.2.3. Моніторинг природних ресурсів

Експлуатація природних ресурсів людиною є важливим та необ­хідним елементом її буття, історично та фактично становить підвали­ни життя суспільства. «Общение человека с природой, постоянно необ­ходимое ему для обеспечения своего существования, и есть в самом общем смысле слова природопользование»¹.

У сучасній науковій думці є різні визначення поняття «природо­користування», що зумовлюється тією галуззю науки, де воно засто­совується. Так, у природознавчій науці природокористування розгля­дається як здійснення діяльності, пов’язаної з безпосереднім викорис­танням природи та її ресурсів або змінюючим її впливом^{[247] [248]. Фахівці в галузі економічної науки під природокористуванням розуміють пев­ну діяльність, пов’язану із «первинним привласненням людиною об’єктів навколишнього природного середовища»[249], або «задоволення потреб суспільства в елементах природи»[250].}

В юридичній літературі термін «природокористування» вживаєть­ся для позначення експлуатації природних ресурсів, тобто діяльності з вилучення корисних властивостей та якостей відповідних об’єктів^[251].

Використання природних ресурсів, тобто їх експлуатація власни­ками та природокористувачами, здійснюється на підставі та в межах, визначених чинним екологічним законодавством. При цьому великого значення як для збереження якості природних ресурсів, що викорис­товуються, так і для власників чи користувачів природних ресурсів набуває екологічний моніторинг. Його значення полягає саме у тому, що це є відкрита інформаційна система, пріоритети функціонування якої — захист життєво важливих екологічних інтересів людини і сус­пільств, збереження природних екосистем, відтворення кризових змін екологічного стану довкілля та запобігання надзвичайним ситуаціям. У процесі ведення екологічного моніторингу за використанням при­родних ресурсів одержуються відомості для опрацювання та аналізу­вання; використання отриманої інформації про стан природних ресур­сів у процесі їх експлуатації; реалізація управлінських функцій сто­совно природних ресурсів, які експлуатуються.

Використання кожного із природних ресурсів має свою специфіку, зумовлену економічними, екологічними, культурно-оздоровчими, ре­креаційними та іншими їх особливостями. Відповідно до цього еколо­гічний моніторинг, який проводиться в галузі використання природних ресурсів, теж має свої особливості, що зумовлюється саме об'єктом природи, його станом та різновидом експлуатації. Об'єктами системи моніторингу є атмосферне повітря, води, біологічне різноманіття, ліси, землі, поводження з відходами, фізичні чинники впливу, геологічне середовище.

Згідно зі ст. 191 Земельного кодексу України моніторинг земель являє собою систему спостереження за станом земель з метою своє­часного виявлення змін, їх оцінювання, відвернення та ліквідації на­слідків негативних процесів. Він поділяється на відповідні види. Роз­різняють глобальний моніторинг, який пов'язаний з міжнародними науково-технічними програмами; національний моніторинг, який охоп­лює територію, що знаходиться в межах кордонів України; регіональ­ний моніторинг, який проводиться на територіях, що характеризують­ся єдністю фізико-географічних, екологічних та економічних умов; локальний моніторинг, що діє на територіях нижче регіонального рів­ня, до територій окремих земельних ділянок і елементарних структур ландшафтно-екологічних комплексів.

Моніторинг у галузі використання земель проводиться за такими напрямками: стан використання угідь, полів, ділянок; процеси, пов'язані зі змінами родючості ґрунтів (розвиток водної і вітрової ерозії, втрата гумусу, погіршення структури ґрунту, заболочення та засолення), зарос­тання сільськогосподарських угідь, забруднення земель пестицидами, важкими металами, радіонуклідами та іншими токсичними речовинами; якість берегових ліній річок, морів, озер, заток, водосховищ, лиманів, гідротехнічних споруд; зміни, пов'язані з утворенням ярів, зсув тощо внаслідок сольових потоків, землетрусів, карстових, кріогенних та інших явищ; стан земель населених пунктів, територій, зайнятих нафтогазови­добувними об'єктами, очисними спорудами, складами паливно- мастильних матеріалів, добрив, стоянками автотранспорту, захороненням токсичних промислових відходів та радіоактивних матеріалів, а також іншими промисловими об'єктами.

Крім того, моніторинг земель поділяють залежно від строку та періодичності його проведення. Наприклад, існують базові спостере­ження, тобто вихідні, що фіксують стан земельних ресурсів на початок ведення моніторингу; оперативні, які фіксують стан земельних ресур­сів на початок ведення моніторингу; оперативні, що фіксують поточні зміни, які відбуваються у процесі використання земельних ресурсів; періодичні, строк проведення яких становить один рік і більше.

Об'єктом моніторингу земель є земельний фонд України незалежно від форм власності на землю, цільового призначення та характеру ви­користання. Земельний фонд відповідно до Земельного кодексу України поділяється на категорії (землі сільськогосподарського призначення; землі оздоровчого призначення; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та ін.). Разом із тим постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 1993 р. № 661 «Про моніторинг земель»¹ не перед­бачено ведення моніторингу за використанням відповідних категорій земель, що не можна вважати правильним та ефективним. Натомість Законом України від 14 січня 2000 р. № 1389-ХІУ «Про меліорацію зе­мель» передбачається ведення моніторингу відносно зрошуваних та осушуваних земель^{[252] [253]. Зазначений різновид моніторингу земель склада­ється з комплексу спеціальних робіт, що включають збирання, оброблен­ня, зберігання та передавання інформації про стан меліорованих земель і меліоративних систем, їх водний баланс, а також аналізування, оціню­вання та прогнозування можливого впливу меліоративних заходів на довкілля. У ст. 14 цього Закону також передбачено повноваження цен­тральних органів виконавчої влади з питань регулювання відносин у сфері меліорації земель. Зокрема, одним із таких повноважень є ство­рення системи інформації щодо комплексу робіт із землеустрою, веден­ня державного земельного кадастру та моніторингу земель. Це має надзвичайно важливе значення для раціонального використання земель­них ресурсів, проведення земельної реформи, вдосконалення правового регулювання земельних правовідносин.}

На землях сільськогосподарського призначення проводиться моні­торинг ґрунтів, який є складовою частиною державної системи моні­торингу довкілля і являє собою систему спостережень, збирання, об­роблення, передавання, збереження та аналізування інформації про зміни показників якісного стану ґрунтів, їх родючості, розроблення науково обґрунтованих рекомендацій щодо ухвалення рішень про від­вернення та ліквідацію наслідків негативних процесів. Об'єктами моніторингу ґрунтів є землі сільськогосподарського призначення (ріл­ля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища, перелоги, землі тим­часової консервації).

Результати моніторингу ґрунтів земель сільськогосподарського призначення використовуються в процесі визначення правових основ регулювання земельних відно син, при проведенні економічного та грошового (нормативного та експертного) оцінювання земель, визна­ченні розмірів плати за землю, плануванні заходів щодо відтворення родючості ґрунтів та підвищення урожайності сільськогосподарських культур, коригуванні агротехнологій, проведенні еколого-агрохімічного районування (зонування) території, визначенні зон виробництва сіль­ськогосподарської продукції з метою виготовлення продуктів для ди­тячого та дієтичного харчування, розробленні рекомендацій щодо ра­ціонального та екологічно безпечного застосування агрохімікатів.

Суб'єктами, на яких покладено ведення моніторингу земель, є Дер­жавне агентство земельних ресурсів України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство аграрної політики та про­довольства України, інші органи державної виконавчої влади. Так, зокрема, відповідно до Положення про Державне агентство земельних ресурсів України, затвердженого Указом Президента України від 8 квітня 2011 р. № 445^[254], Держземагентство проводить моніторинг зе­мель та охорону земель, виступає в установленому порядку замовником науково-дослідних, проектно-розвідувальних та будівельних робіт, що проводяться у межах заходів з охорони земель, реформування земель­них відносин, землеустрою, ведення та адміністрування державного земельного кадастру, проведення моніторингу земель та виконання загальнодержавних геодезичних і картографічних робіт; створює ін­формаційну базу даних з питань реформування земельних відносин, землеустрою, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, оціночної діяльно сті і земельних торгів.

Інформація, здобута за допомогою моніторингу земель, слугує правовою основою для ухвалення необхідних рішень державними органами в галузі використання та охорони земель. Інформація про стан земельних ресурсів та їх використання, отримана в процесі ве­дення моніторингу, накопичується в архівах і банках даних автомати­зованої інформаційної системи. На основі зібраної інформації і резуль­татів оцінювання стану земель складаються оперативні зведення, на­укові прогнози і рекомендації, що надаються до місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого та регіонального само­врядування, інших державних органів для вжиття заходів щодо попе­редження і ліквідації наслідків негативних процесів. Отримані мате­ріали об'єктивно характеризують фізичні, хімічні, біологічні процеси в довкіллі, рівень забруднення ґрунтів, що дає можливість органам державного управління ставити певні вимоги до землекористувачів щодо усунення правопорушень у галузі використання і охорони земель. Крім цього, до завдань моніторингу земель належить інформаційне забезпечення ведення державного земельного кадастру, землекористу­вання, землеустрою, державного контролю за використанням і охоро­ною земель, а також власників земельних ділянок.

Створення бази об'єктивної інформації для оцінювання стану, в яко­му перебувають земельні ресурси, є одним із основних завдань моніто­рингу земель. Усе це дає змогу зробити висновок про те, що моніторинг земель є важливим і необхідним для забезпечення інформацією про стан та якість земель, а також одним із заходів щодо охорони земель.

Відповідно до ст. 21 Водного кодексу України державний моніто­ринг вод здійснюється з метою забезпечення збирання, оброблення, збереження та аналізування інформації про їх стан, прогнозування його змін та розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для ухва­лення рішень у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.

Ще у 70-ті рр. ХХ ст. було порушено проблему забезпечення раціо­нального використання водних об'єктів (річок, озер, водосховищ), браку прісної води для ефективного водопостачання сільського госпо­дарства, промисловості, комунального господарства¹. У теперішній час питання використання вод, навіть незважаючи на спад промислового і сільськогосподарського виробництва, продовжує залишатися одним з актуальних для України^{[255] [256].}

Отже, основною метою моніторингу вод є отримання інформації про якість вод, необхідної для здійснення заходів щодо забезпечення раціонального використання водних об'єктів. Згідно з Порядком здій­снення державного моніторингу вод, затвердженого постановою Ка­бінету Міністрів України від 20 липня 1996 р. № 815^[257], його об'єктами є: поверхневі води (природні водойми, водотоки, штучні водойми, канали та інші водні об'єкти); підземні води та джерела; внутрішні морські води та територіальне море; виключна (морська) економічна зона України; джерела забруднення вод, включаючи зворотні води, аварійні скидання рідких продуктів і відходів, втрати продуктів і ма­теріалів при видобуванні корисних копалин у межах акваторій поверх­невих вод, внутрішніх морських вод, територіального моря і виключної (морської) економічної зони України та демпінг відходів, води поверх­невого стоку із сільськогосподарських угідь, фільтрацію забруднюючих речовин з технологічних водойм та сховищ, масовий розвиток синьо- зелених водоростей; надходження шкідливих речовин з донних від­кладів та інші джерела забруднення, щодо яких можуть здійснюватися спостереження.

Відповідно до законодавства державний моніторинг вод поділя­ється на види, а саме: фоновий, загальний та кризовий. Фоновий моніторинг здійснюється у місцях мінімального опосередненого антропогенного навантаження шляхом систематичних спостережень на водних об'єктах, що не зазнають прямого антропогенного впливу, з метою одержання інформації для оцінювання і прогнозування змін стану водних об'єктів унаслідок промислової та господарської ді­яльності. Загальний моніторинг складається з моніторингу на дер­жавній мережі пунктів спо стережень, моніторингу антропогенного впливу на водні об'єкти, моніторингу водних об'єктів у місцях їх використання та спеціальних видів моніторингу. Кризовий моніто­ринг здійснюється у зонах підвищеного ризику та зонах впливу ава­рій і надзвичайних ситуацій шляхом систематичних, частіших і ло­паткових спостережень за кількісними та якісними параметрами водних об'єктів.

Слід зазначити, що останнім часом важливого значення набуває такий різновид державного моніторингу вод, який здійснюється щодо морів. Користування водними морськими ресурсам має надзвичайно важливе значення як в економічному, так і екологічному аспекті, оскіль­ки моря, як правило, експлуатуються не однією, а декількома держа­вами одразу. В зв'язку із цим забезпечення їх раціонального викорис­тання, попередження забруднення нафтопродуктами та іншими від­ходами антропогенної діяльності людини становить необхідний елемент міжнародних суспільних відносин.

Так, Конвенцією про захист Чорного моря від забруднення, яка прийнята 21 квітня 1992 р. на Конференції причорноморських країн (м. Бухарест) та ратифікована постановою Верховної Ради України від 4 лютого 1994 р. № 3939-XII^[258], передбачено науково-технічне співро­бітництво і моніторинг у галузі використання природних ресурсів та охорони довкілля. Згідно з п. 1 ст. 15 Конвенції договірні сторони співробітничають у проведенні наукових досліджень, спрямованих на захист і збереження морського середовища Чорного моря, здійснюють, коли це доцільно, спільні програми наукових досліджень і обмінюють­ся відповідними науковими даними та інформацією.

Договірні сторони, зокрема, розробляють спільно з міжнародними організаціями, які вони визначають компетентними, взаємодоповнені або спільні програми моніторингу, що охоплюють усі джерела забруд­нення, або спільні програми моніторингу, що охоплюють усі джерела забруднення, а також створюють для Чорного моря систему моніто­рингу забруднення (п. 4). Кожна зі сторін визначає компетентний на­ціональний орган, відповідальний за наукову діяльність і моніторинг у галузі використання природних ресурсів та охорони довкілля.

Законом України від 22 березня 2001 р. № 2333-III «Про затвер­дження Загальнодержавної програми охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів» передбачено здійснення системи моніто­рингу за станом морських ресурсів та оцінюванням впливу природних і антропогенних чинників у процесі використання водних морських ресурсів¹.

Гострою залишається проблема забруднення поверхневих і під­земних водних басейнів. Моніторинг хімічного забруднення виявив задовільним стан річок лише гірського Криму. Басейни інших рік України належать до забруднених чи дуже забруднених. Найбільша частка забруднених вод у загальному обсязі стоків припадає на житлово- комунальний сектор. Законом України від 10 січня 2002 р. № 2918-ІІІ «Про питну воду та питне водопостачання» передбачено здійснення державного моніторингу у сфері питної води та питного водопоста­чання^{[259] [260]. Згідно зі ст. 39 Закону з метою збирання, оброблення, збере­ження та аналізування інформації про якість питної води, стан об'єктів централізованого питного водопостачання, прогнозування його змін та розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для ухвалення відповідних рішень у цій сфері проводиться державний моніторинг.}

До суб'єктів державного моніторингу вод належать Міністерство екології та природних ресурсів України, Державна санітарно- епідеміологічна служба України, Державне агентство водних ресурсів України. Результатом здійснення державного моніторингу вод є інфор­мація, у тому числі: первинна (дані спостережень), яку одержують суб'єкти державного моніторингу вод унаслідок спостережень; узагаль­нені дані, що стосуються певного проміжку часу або певної території; індекси і комплексні показники, одержані внаслідок узагальнення за параметрами; оцінювання стану вод та джерел негативного впливу на нього; прогнозування стану вод і його змін; науково обґрунтовані реко­мендації, необхідні для ухвалення рішень. Інформація, здобута і оброб­лена суб'єктами державного моніторингу вод, є офіційною.

Серед обов'язків суб'єктів державного моніторингу вод слід виді­лити такі: безтерміново зберігати первинну інформацію про стан вод і безкоштовно надавати дані спостережень, а також розрахункову ін­формацію на запит інших суб'єктів державного моніторингу вод та державних органів згідно з програмами моніторингу вод. До зазначених програм належать національні, регіональні, відомчі та локальні, в яких визначаються мережі пунктів, показники і режими спостережень для водних об'єктів та джерел забруднених вод, регламенти, оброблення та використання інформації.

У законодавстві, що регулює порядок ведення моніторингу вод, передбачені заходи щодо вдосконалення останнього. Зокрема, це: забез­печення методиками надійного визначення показників складу і власти­востей води на рівнях установлених нормативів; методична узгодженість спостережень і розрахунків, порівняність інформації різних відомств; уніфікація методик спостережень, вимірювань та лабораторних аналізів; створення національного, регіонального та локальних центрів моніто­рингу вод як складових відповідних центрів державної системи моніто­рингу довкілля; розроблення комплексних оцінок стану вод, моделей прогнозування та алгоритмів підтримки рішень та ін. Разом із тим пере­лічені заходи мають організаційно-технологічний, а не правовий харак­тер. Крім того, відсутній механізм реалізації таких заходів, а особливим недоліком законодавства є відсутність правових гарантій удосконалення здійснення моніторингу вод.

Як уже зазначалося, моніторинг лісів здійснюється відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середови­ща», а також згідно зі ст. 55 Лісового кодексу України¹ і є складовою частиною державної системи моніторингу довкілля. Моніторинг лісів проводиться шляхом збирання, передавання, збереження та аналізу­вання інформації про стан лісів, прогнозування змін у лісах і розроб­лення науково обґрунтованих рекомендацій для інформаційно- аналітичного забезпечення управління лісами, ухвалення рішень щодо запобігання негативним змінам стану лісів, дотримання вимог еколо­гічної безпеки та принципів ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку. Моніторинг лісів є однією з основних функцій дер­жавного управління у галузі охорони, захисту, використання та від­творення лісів.

Відповідно до Концепції державної програми проведення моніто­рингу навколишнього природного середовища, затвердженої розпоря­дженням Кабінету Міністрів України від 31 грудня 2004 р. № 992-р^{[261] [262], моніторинг стану лісів проводиться щодо: лісової рослинності; лісової фауни, у тому числі мисливської; лісових ґрунтів; земельних ділянок, не вкритих лісовою рослинністю, але наданих для потреб лісового госпо­дарства. Здійснення моніторингу ґрунтів з метою вирощування продук­тивних лісових насаджень, лісової рослинності, мисливських тварин належить до повноважень Державного агентства лісових ресурсів Укра­їни, що функціонує на підставі відповідного Положення, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 р. № 4581.}

Зібрана при здійсненні моніторингу інформація повинна забез­печувати можливість оцінювання лісорослинних умов на ділянках моніторингу, характеризувати інтенсивність антропогенного впливу на ліси, виявляти негативні зміни в фізико-хімічних властиво стях ґрунтів унаслідок забруднення атмосфери та постчорнобильських проблем, винесення поживних речовин з ґрунту після вирубки дерев, зміни водного режиму ґрунтів унаслідок впливу діяльності людини та інших чинників^{[263] [264].}

Необхідність проведення моніторингу за станом змін рослинних угруповань та дослідження з метою розроблення наукових основ їх охорони, відновлення та невиснажливого використання передбачено Положенням про Зелену книгу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. № 1286^[265].

Важливо зазначити, що суспільні відносини, які виникають щодо використання лісів та рослинного світу, регулюються різними підгалу- зями екологічного законодавства (лісовим та законодавством про рос­линний світ). На думку вчених-правознавців, у натурально-науковому значенні ці природні об'єкти є рослинним світом, а в юридичному зна­ченні їх необхідно вважати різними природними об'єктами^[266]. Рослинні ресурси об'єднують усі рослинні угруповування, де ліси посідають про­відне місце і мають найбільш економічне, соціально-культурне та еко­логічне значення. Відповідно до Закону України від 9 квітня 1999 р. № 591-ХІУ «Про рослинний світ»^[267] передбачається проведення моніто­рингу рослинного світу. Згідно зі ст. 39 цього Закону моніторинг рос­линного світу є складовою частиною моніторингу довкілля та здійсню­ється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Моніторинг тваринного світу відповідно до ст. 55 Закону України від 13 грудня 2001 р. № 2894-ІІІ «Про тваринний світ»^[268] є складовою частиною моніторингу довкілля і здійснюється в порядку, визначеному законодавством про моніторинг довкілля. Таким чином, у фауністич­ному законодавстві не визначено правові засади здійснення моніто­рингу відносно об'єктів тваринного світу, як це має місце стосовно земельних ресурсів та водних об'єктів. Між іншим, загальні положен­ня його проведення безпосередньо врегульовано в Положенні про державну систему моніторингу довкілля, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1998 р. № 391¹, та опосеред­ковано закріплено в інших нормативно-правових актах екологічної спрямованості, у тому числі законах України від 13 грудня 2001 р. № 2894-III «Про тваринний світ»^{[269] [270], від 7 лютого 2002 р. № 3055-III «Про Червону книгу України»[271] та деяких інших.}

Суб'єктами ведення моніторингу тваринного світу є Міністерство екології та природних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державне агентство водних ресурсів України, їх органи на місцях, а також організації, що входять до сфери управління цих міністерств і відомств.

Об'єкти моніторингу тваринного світу на відміну від об'єктів мо­ніторингу вод, де основою відповідного поділу є водний фонд України, треба класифікувати залежно від видів використання тваринного світу. З урахуванням наведеного до об'єктів моніторингу тваринного світу необхідно віднести: диких тварин і птахів, які віднесені до об'єктів мисливства; риб, водних безхребетних тварин і ссавців, які віднесені до рибальства; об'єкти тваринного світу, які використовуються в науко­вих, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях; використання корисних властивостей життєдіяльності тварин; тварин, які викорис­товуються з метою тримання і розведення в неволі чи напіввільних умовах для комерційних та інших цілей. Серед об'єктів моніторингу тваринного світу особливо слід виділити ті види тварин, які занесені до Червоної книги України. Це зумовлено тим, що охорона та відтво­рення видів тварин, занесених до Червоної книги України, забезпечу­ються шляхом систематичної роботи щодо виявлення місць їх пере­бування, проведення постійного спостереження (моніторингу) за станом популяцій і необхідних наукових досліджень з метою розроб­лення наукових основ їх охорони та відтворення.

Об'єктами системи екологічного моніторингу є також атмосферне повітря та геологічне середовище. Моніторинг стану атмосферного повітря проводиться у межах населених пунктів і територій природно- заповідного фонду та рекреаційних територій щодо: атмосферних опадів; джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря; інших джерел забруднення атмосферного повітря, де проводяться спо­стереження; транскордонного перенесення забруднюючих речовин з атмосферним повітрям. Моніторинг стану геологічного середовища проводиться щодо: екзогенних та ендогенних геодинамічних процесів, у тому числі визначення їх просторових і видових характеристик, ак­тивно сті виявів; геохімічних показників, у тому числі визначення вмісту та поширення природних і техногенних хімічних елементів та сполук; геофізичних полів, у тому числі фонових та аномальних; під­земних вод, у тому числі оцінювання ресурсів, їх гідрогеологічних та гідрохімічних показників і властивостей.

Інформація, що зберігається в системі моніторингу, використову­ється для ухвалення рішень у галузі охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки органами державної влади та органами місцевого самоврядування і надається безкоштовно відповідно до затверджених регламентів інформаційного обслуговування користувачів системи моніторингу та її складових частин.

Отже, при інтенсивному використанні природних ре сурсів з'являється необхідність в їх охороні від небажаних антропогенних впливів, що ведуть до негативних наслідків, у тому числі до забруд­нення довкілля. Міра забруднення визначається при здійсненні еколо­гічного моніторингу, за допомогою якого можна отримати необхідну інформацію для виявлення змін у довкіллі, захисту життя і здоров'я населення від загрози довкілля, зумовленого його забрудненням, до­сягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорони при­родних ресурсів.