1.2.2. Екологічний моніторинг як функція управління природокористуванням та охороною довкілля

Екологічний моніторинг слід розглядати у таких аспектах: як один із заходів щодо охорони довкілля; як правовий інститут і функцію управління у сфері природокористування та охорони довкілля.

Система будь-якої галузі може бути пізнана і використана в прак­тиці нормотворчої діяльності держави і систематизації законодавства тільки при визначенні кола суспільних відносин, урегульованих нор­мами даної галузі права, і тих конкретних правових інститутів, які регулюють типові конкретні суспільні відносини¹.

Під системою екологічного права розуміють розміщення у певній логічній послідовності його структурних підрозділів. Екологічне право як галузь права містить підгалузі права, складні та прості правові інсти­тути, загальну та особливу частини^{[221] [222]. Так, галузь права може складатися з підгалузей права, правових інститутів і окремих правових норм, а під- галузь права — із правових інститутів та окремих правових норм[223].}

Д. А. Керімов розглядав правовий інститут як: сукупність органіч­но пов’язаних між собою правових норм; ці норми склалися усередині і входять до сукупності норм відповідної галузі права; вони регулюють типове суспільне відношення; регулювання здійснюється з необхідною деталізацією^[224]. Треба зазначити, що правові інститути можуть входити до складу підгалузі або посідати самостійне місце у системі екологіч­ного права.

На даний час екологічний моніторинг формується як новий право­вий інститут, який має свої соціальне значення, особливості, функціо­нальну роль та місце усередині екологічного права як галузі права. Також до цього інституту входять норми, що встановлюють коло суб’єктів правовідносин стосовно здійснення екологічного моніторин­гу, а також процесуальні норми, необхідні для функціонування інсти­туту екологічного моніторингу.

Екологічний моніторинг як функція управління у сфері природо­користування та охорони довкілля має надзвичайно важливе значення для сфери управління природокористуванням, оскільки саме тут реа­лізуються державні організаційно-правові функції.

В юридичній літературі питання управління природокористуванням та охороною довкілля завжди перебували в полі зору вчених- правознавців. Зокрема, О. С. Колбасов визначав управління в галузі охорони природи як діяльність компетентних державних органів щодо практичного здійснення тих цілей і завдань, які виконуються державою і зафіксовані в законодавстві. На його думку, поняттям управління в сфері природокористування охоплюються такі види діяльності, як видання підзаконних нормативних актів; здійснення оперативних гос­подарських, виконавчо-розпорядчих заходів; вивчення та облікування стану і використання природних ресурсів; контроль та нагляд за ви­конанням законів про охорону природи; боротьба з порушеннями при­родоохоронного законодавства¹.

В. Л. Мунтян вважає, що управління в галузі природокористуван­ня і охорони природи є найважливішим засобом здійснення природо­охоронної функції держави. На його погляд, до системи управління якістю довкілля входять окремі ланки (елементи) у вигляді самостій­них і разом з тим взаємодіючих між собою підсистем: облікування природних ресурсів; оцінювання стану природного середовища, про­гнозування змін середовища внаслідок господарської діяльності; планування охорони природи і використання природних ресурсів; матеріально-технічне забезпечення природоохоронних заходів; за­конодавство про охорону природи і раціональне використання при­родних ресурсів та ін.^{[225] [226]}

Ю. О. Вовк вважав, що управління в галузі використання і охо­рони об'єктів природи являє собою організаторську діяльність, спря­мовану на забезпечення найбільш раціонального використання при­родних ресурсів і охорону довкілля.

Дещо інше поняття управління у сфері екології наводить В. І. Ан- дрейцев. Він вважає, що під управлінням у зазначеній галузі слід ро­зуміти врегульовані правовими нормами суспільні відносини, в яких реалізується діяльність державних органів, органів місцевого само­врядування, громадських об'єднань, спрямована на забезпечення ефективного використання природних ресурсів, охорони довкілля, екологічної безпеки юридичними і фізичними особами, дотримання екологічного законодавства, попередження екологічних правопорушень та захист екологічних прав громадян^{[227] [228].}

Існує також точка зору, відповідно до якої під управлінням слід розуміти врегульовану правовими нормами організаційно-виконавчу діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян, спрямовану на використання природних ресур­сів, охорону екологічного середовища та забезпечення екологічної безпеки^[229].

Таким чином, в юридичній літературі містяться різні визначення управління у сфері екології. Але загалом їх можна звести до такого: під управлінням слід розуміти організаційно-правову діяльність спе­ціально уповноважених державних органів, спрямовану на забезпечен­ня раціонального використання природних ресурсів, їх поновлення, відтворення, а також охорону довкілля.

Метою управління у сфері природокористування та охорони до­вкілля є реалізація екологічного законодавства, контроль за додержан­ням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони довкілля, раціонального викорис­тання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів у галузі охорони довкілля.

Зміст управління у сфері природокористування та охорони довкілля складається з відповідних функцій. Під останніми розуміють визначені екологічним законодавством види діяльності органів управління та інших суб'єктів права, спрямовані на організацію раціонального використання та відтворення природних ресурсів і охорону довкілля¹. Разом з тим у лі­тературі відсутня єдина точка зору щодо найменування та кількості функ­цій управління у сфері природокористування та охорони довкілля.

Наприклад, автори підручника «Земельне право», виданого на по­чатку 1970-х рр., виділяли такі функції управління у сфері викорис­тання і охорони земель: визначення цільового призначення земель та вилучення їх з однієї категорії і включення до іншої; надання та ви­лучення земель; облік земель; землеустрій; державний контроль за використанням земель; вирішення земельних спорів^{[230] [231]. У деяких інших підручниках із земельного права поряд із зазначеними виділялися й такі функції, як реєстрація землекористувань; планування земель населених пунктів[232], а також функція відтворення земельних ресурсів[233].}

Ці функції управління у сфері землекористування і охорони земель стали основою для формування відповідних видів діяльності органів державного управління у сфері використання природних ресурсів та охорони довкілля, що відображено в науковій юридичній літературі, де на сьогодні виділяються такі функції: облік природних ресурсів та ведення природноресурсових кадастрів; просторово-територіальний устрій природних об'єктів; контроль за використанням і охороною об'єктів природи; планування використання та охорони довкілля; роз­поділ та перерозподіл природних ресурсів між природокористувачами; вирішення спорів про право користування об'єктами природи; еколо­гічна експертиза; інформування про стан довкілля та ін.

Зазначені функції в юридичній літературі піддаються класифікації. Так, Ю. А. Козлов поділяє функції на такі групи: загальні, спеціальні, допоміжні^[234].

На думку М. І. Малишка, функції управління у сфері екології по­діляються за основними напрямками діяльності на дві групи, а саме: загальні та спеціальні¹. До загальних функцій належать: планування і прогнозування; координація; організаційна діяльність; облік; еколо­гічний контроль і нагляд, а до спеціальних: стандартизація та норму­вання; видавання ліцензій і лімітів на природокористування; екологіч­ний моніторинг; екологічна експертиза; ведення державних природно- ресурсових кадастрів; ведення Червоної книги; розподіл і перерозподіл природних ресурсів тощо.

Дещо іншу класифікацію функцій управління у сфері природоко­ристування та охорони довкілля пропонує А. П. Гетьман. На його по­гляд, функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля слід поділяти на такі групи: організаційні, попереджувально- охоронні та стабілізаційні. До організаційних функцій екологічного управління належать: просторово-територіальний устрій об'єктів при­роди; ведення природоресурсних кадастрів; екологічне прогнозування; екологічне планування. Попереджувально-охоронні функції — еколо­гічний моніторинг, екологічний аудит, екологічна експертиза, екологіч­ний контроль, екологічне страхування. До групи стабілізаційних функ­цій належать: інформування про стан довкілля; екологічна стандарти­зація і нормування; екологічне ліцензування^{[236] [237].}

Запропонований в юридичній літературі розподіл функцій на від­повідні види є дуже важливим для з'ясування їх співвідношення, а також визначення якісного складу кожної із них. До кожної групи належать функції залежно від їх цільової спрямованості, системи дер­жавних органів, що їх виконують, тощо. Так, група попереджувально- охоронних функцій містить тісно взаємопов'язані функції, що мають спільну мету охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки на­селення, раціонального використання природних ресурсів, а також попередження заподіяння шкоди довкіллю.

Екологічний моніторинг як одна із функцій управління природоко­ристуванням та охороною довкілля тісно взаємопов'язаний з такими функціями, як екологічна експертиза та екологічний контроль. На думку деяких дослідників, зазначені функції є складниками одна одної, що дає змогу досягти цілей та завдань управління в галузі охорони довкілля.

Згідно із Законом України від 9 лютого 1995 р. № 45/95-ВР «Про екологічну експертизу»¹ остання являє собою вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого- експертних формувань та об'єднань громадян, що ґрунтується на між­галузевому екологічному дослідженні, аналізуванні та оцінюванні перед- проектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких можуть негативно впливати або впливають на стан довкілля та здоров'я людей, і спрямовані на підготування висновків про відповідаль­ність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам зако­нодавства про охорону довкілля, раціональне використання і відтворен­ня природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки. Головним завданням екологічної експертизи є оцінювання ступеня екологічного впливу об'єкта на довкілля та здоров'я людей. За допомогою експерти­зи виявляється, які саме екологічні порушення викличе проект. Для того, аби вірно спрогнозувати екологічні наслідки проекту, потрібні початко­ві знання про довкілля та його стійкість до несприятливих впливів.

Однією із головних умов проведення екологічної експертизи ви­ступає наявна або можлива небезпека об'єктів екологічної експертизи для довкілля (ст. 34 Закону України «Про екологічну експертизу»). В цьому випадку важливою є інформація, здобута при проведенні екологічного моніторингу, яка повинна бути повною та достовірною. Слід зазначити, що існує й зворотний зв'язок. Наприклад, при прове­денні екологічної експертизи на окремих об'єктах і територіях у разі негативного оцінювання цих об'єктів, можливості їх впливу на стан довкілля, при виявленні небезпечної екологічної ситуації на цих об'єктах або територіях відповідна інформація повинна передаватися у систему екологічного моніторингу. Так, на думку Ю. С. Шемшучен- ка, мета і завдання моніторингу зумовлюються потребою органів держави (у тому числі органів, що здійснюють екологічну експертизу проектів будівництва) у певних видах відповідним чином оціненої інформації. Це може бути інформація про стан середовища та його елементів у теперішній період; про різкі зміни рівня забруднення ат­мосферного та водного басейнів; про джерела цього забруднення; про тенденції зміни в біосфері^{[238] [239].}

Завдання екологічної експертизи поряд із перевіркою екологічного обґрунтування запроектованих рішень передбачають можливість ви­явити, проаналізувати, оцінити та спрогнозувати можливі варіанти та соціальні, економічні наслідки рішень щодо реалізації господарських об'єктів у природну систему¹. Разом із тим завданнями екологічного моніторингу є аналізування, прогнозування, оцінювання стану довкіл­ля з метою виявлення негативних наслідків, які впливають або можуть впливати на стан довкілля і здоров'я людей.

Таким чином, розглядаючи співвідношення між екологічним моні­торингом та екологічною експертизою як функціями управління у сфе­рі екології, можна зробити висновок про те, що вони тісно взаємопов'язані. На підставі даних, отриманих при проведенні екологічного моніторингу, здійснюється екологічна експертиза, і навпаки, остання є важливим під­ґрунтям для моніторингу. Крім того, загальна мета цих функцій спрямо­вана на охорону довкілля та забезпечення екологічної безпеки. У про­цесі проведення моніторингу на основі отриманої інформації про стан довкілля може бути збудовано прогноз стану довкілля, що дозволяє спрогнозувати на майбутнє заходи проти шкідливого впливу на довкіл­ля, що є важливим для здійснення екологічної експертизи. Разом із за­значеним екологічна експертиза та екологічний моніторинг мають і свої особливості, а саме: зміст, суб'єктів, об'єкти та ін., що дає їм «право на самостійне існування».

Функція екологічного контролю являє собою діяльність уповно­важених на це державних органів управління в межах матеріальних норм екологічного права, спрямовану на спостереження і перевірку дотримання усіма юридичними та фізичними особами нормативних положень і вимог, сформульованих у чинному екологічному законо­давстві.

В юридичній літературі по-різному вирішується питання щодо співвідношення екологічного моніторингу та екологічного контролю. Так, В. В. Петров відзначав, що екологічний моніторинг — це перший ступінь у системі контролю довкілля^{[240] [241]. Отже, моніторинг включається до системи контролю. Інші автори відносять моніторинг до методу або способу контрольної діяльності1. Зокрема, вважається, що екологічний моніторинг та екологічний контроль тісно взаємопов’язані, рекомен­дації та прогнози, а також інформація, здобуті в результаті моніторин­гу, використовуються у процесі проведення екологічного контролю.}

На думку М. М. Бринчука, необгрунтовано включати до системи екологічного контролю державної служби спостереження за станом довкілля, оскільки спостереження — це самостійна функція держав­ного управління охороною довкілля. На відміну від державної еколо­гічної експертизи або екологічного ліцензування, які опосередковано виконують функцію контролю, моніторинг не виконує такої функції. На переконання М. М. Бринчука, екологічний моніторинг — це пасив­на функція державного управління^{[242] [243].}

Питання про співвідношення екологічного моніторингу та еколо­гічного контролю розглядав також О. К. Голіченков. На його думку, екологічний моніторинг являє собою само стійний вид управлінської діяльності. Разом з тим він є суміжним з екологічним контролем, о скільки у них єдина мета. На відміну від останнього для екологіч­ного моніторингу характерними є наукові і технічні методи та від­сутні методи адміністративного примусу. Результати реалізації екс­пертної і прогностичної функцій моніторингу використовуються для вдосконалення контролю. Реалізація коригуючої і правоохоронної функцій контролю дозволяє забезпечувати державно-правовими і адміністративно-правовими засобами рекомендації і прогнози, отримані внаслідок моніторингу^[244].

Таким чином, дослідження питання про співвідношення екологіч­ного моніторингу та екологічного контролю дає можливість констату­вати, що екологічний моніторинг має велике значення як функція управління природокористуванням та охороною довкілля, що полягає перш за все в інформації, яка здобувається при його проведенні. За допомогою цієї інформації реалізується екологічний контроль. Зазна­чена інформація використовується для ухвалення го сподарських та інших рішень у галузі охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки, а також дає змогу вживати необхідних заходів реагування на порушення екологічного законодав­ства. Здобуті в процесі проведення екологічного моніторингу відо­мості використовуються при проведенні екологічного контролю з ме­тою запобігання негативних шкідливих наслідків для стану довкілля і здоров'я людей та надання інформації зацікавленим державним ор­ганам для застосування відповідних заходів, притаманних екологічно­му контролю.

Крім того, екологічний моніторинг взаємодіє з іншими функціями управління природокористуванням та охороною довкілля. Наприклад, за результатами інформації, отриманої при його здійсненні, складають­ся прогнози і рекомендації, що слугують основою для екологічного прогнозування, на підставі якого здійснюється екологічне планування. Однак, як слушно відмітила Н. Р. Малишева, з прогнозуванням як елементом екологічного моніторингу не можна змішувати наукове прогнозування, здійснюване на основі пізнання об'єктивних законо­мірностей природних процесів і явищ¹.

Екологічний моніторинг необхідно розглядати як самостійну функ­цію управління. В юридичній літературі під функцією управління розуміється вид (окрема частина) управлінської діяльності. До її ознак відносять відокремлений, самостійний характер діяльності, однорід­ність змісту та особливу цілеспрямованість. Така діяльність має бути об'єктивно необхідною (у взаємодії з іншими відмінними від неї ви­дами діяльності) для якісного і ефективного управління^{[245] [246].}

За допомогою екологічного моніторингу збирається достовірна інформація про стан довкілля або про окремі природні об'єкти, що дозволяє своєчасно виявити негативні процеси, виробити необхідні рекомендації і прогнози щодо попередження таких процесів. Це і є о собливою ознакою моніторингу як функції, що дає змогу досягти якісного і ефективного управління у сфері природокористування та охорони довкілля.

Отже, екологічний моніторинг є самостійною функцією управлін­ня природокористуванням та охороною довкілля і має свої завдання, мету, об'єкти, виконується відповідними суб'єктами, взаємодіє з інши­ми функціями управління.