Основные составляющие качественной разработки и принятия нормативных правовых актов Мурманской областной Думой

Обеспечение плановых начал разработки, принятия нормативных

правовых актов и научной обоснованности — важные составляющие их качества

Какую роль в законотворческой работе играют программы законодательной деятельности? Без преувеличения можно сказать — весьма существенную.

регулированию общественных отношений с выделением его приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей. Такие программы позволяют более рационально распределить усилия по выработке правовых актов, четче и экономнее организовать работу органов и учреждений, ответственных за подготовку проектов, сосредоточив усилия на главных, первоочередных из них, правильнее распределить научно-информационное обеспечение законотворческого процесса.

Без четкой программы, дающей конкретные ориентиры законодательной **^ деятельности — в работе законодательных органов неизбежны хаотичность, не

всегда обоснованная зависимость издания акта от «сиюминутных» обстоятельств, неоправданное дублирование, приводящее к ослаблению внутрисистемных связей в законодательстве. ,

Планирование законодательной деятельности в значительной степени способствует преодолению таких изъянов в нынешней практике законотворчества, как излишняя поспешность в подготовке и принятии законов, разногласие и нестыковка некоторых концептуальных положений взаимосвязанных законов, чрезмерная зависимость выбора темы закона от текущего момента, что зачастую ведет к противоречиям и пробелам в правовом регулировании, снижает качество законодательства. При подготовке проектов законодательных программ учитываются предложения

государственных органов, организаций, а также предложения депутатов, высказанные ими в выступлениях на сессиях, заседаниях комитетов, комиссий, или специально представленные ими в качестве предложений к программе законодательной деятельной на очередной год.

В программе законодательной деятельности предусматриваются способы решения конкретной правовой задачи (проблемы), существующей в определенной сфере общественных отношений и подлежащей решению C помощью тех или иных правовых средств. К ним относятся: разработка законопроектов; подготовка предложений о внесении в действующие акты значительных изменений и дополнений, о подготовке новых редакций W

крупных законодательных актов; разработка концепций законопроектов. В программе законодательной деятельности могут предусматриваться и другие мероприятия в области совершенствования законодательства (подготовка для издания систематизированных сборников законодательства, проведение парламентских слушаний по вопросам реализации законов и т. п.).

Кроме того, в программе указываются конкретные исполнители, которым поручается подготовка запланированных проектов или выполнение иного указанного в программе мероприятия. Как правило, это парламентские * комитеты и комиссии, правительственные и иные органы, научные

учреждения. Сроки подготовки и принятия отдельных законов определяются в пределах общего срока, на который рассчитана данная программа. При решении вопроса о сроках имеет значение объем акта, характер и сложность этапа подготовительной работы, потребность (срочность) в принятии подготавливаемого акта, степень урегулированности данной сферы общественных отношений, объем действующего законодательства по соответствующему вопросу и т.п. При установлении сроков необходимо исходить также из приоритетности (первоочередности) подготовки таких •' законов, как конституционные законы, Основы законодательства, кодексы,

уставы.

Помимо перспективных программ законопроектных работ, имеющих комплексный характер, или в дополнение к ним могут приниматься специализированные планы (программы), направленные на упорядочение одной из достаточно крупных и важных сфер общественных отношений, например: финансов, налоговой системы, сельского хозяйства, экологии. Такие специализированные планы разрабатываются с целью оперативного решения конкретной правовой задачи в соответствующей сфере общественных отношений.

"...Нужно подчеркнуть, что программы законопроектных работ предусматривают разработку проектов наиболее важных и трудоемких актов и не исключают подготовки проектов вне плана по поручениям вышестоящих органов или по собственной инициативе субъектов права законодательной инициативы..

Таким образом, планирование законодательной деятельности позволяет создать условия для внимательной и скрупулезной проработки проектов законов, проведения социологических и иных исследований, изучения отечественного и зарубежного опыта. Такое планирование представляет собой также и попытку придать этой деятельности научную основу, и обеспечить Ф надежные ориентиры законопроектным работам.²

Опыт подготовки и принятия конкретных законодательных решений зачастую свидетельствует об отсутствии их глубокой научной проработки, недооценке возможных последствий действия принимаемых законов. Это, конечно, самым отрицательным образом сказывается на качестве законодательства. Изменить такое положение можно, лишь преодолев устаревшие подходы к проблемам законодательной деятельности, обеспечив глубокую научную рационализацию законодательного труда.

•' ¹Научно практическое пособие. Методика подготовки и оформления законов субъектов Российской

Федерации. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, 1996, С. 14.

²О планировании законотворческой деятельности см.: Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации. Государство и право. 1995. № 11.С.43-44.

Уместно вспомнить фундаментальный труд русского юриста К.А. Неволина «Энциклопедия законоведения», вышедший в свет в 1839-1840 гг. В нем впервые были изложены в систематическом виде все сведения о законах, необходимые для теоретических и практических целей. Законоведение охватывает науки о содержании законов и образе их изложений, их научной обработке и о приложении к различным обстоятельствам жизни.

Конкретные законодательные (да, впрочем, и любые другие) решения, * чтобы не быть волюнтаристскими, субъективными, должны быть научно

обоснованными. Реальный мир и его принципы в частности, право и его начала совпадают с их отражением в категориях и принципах науки. Здесь, конечно же, прав А.В. Васильев с его критикой изложенной точки зрения за то, что она «выносит категории за пределы мышления, видя в них реальный феномен самой объективной действительности».² Что означает научная обоснованность законопроектов? Она предполагает, прежде всего, тщательный учет экономических, социально-политических, экологических и других факторов развития определенной сферы жизнедеятельности общества, Ф к которой относится предполагаемый законопроект (иными словами,

факторов, формирующих законодательное решение). Она означает также, что принимаемый закон хорошо «ляжет», впишется в систему действующих или будущих (намеченных к разработке) нормативно-правовых актов. Научная обоснованность означает, наконец, что данный законопроект свободен от неувязок и логических противоречий. Его нормы не только юридически и . логически взаимосвязаны между собой, но и скоординированы с

«сопряженными» нормами других, близких ему по теме нормативных правовых актов.

^,Неволин К.А. Энциклопедия законоведения. Санкт-Петербург, 1997.

²Васильев А.М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. M., 1976.С.58.

Таким образом, обеспечить научную обоснованность законопроекта - значит создать условия для выработки юридически грамотного, корректного с точки зрения современных требований законодательной техники проекта закона, который был бы к тому же «жизнеспособным», то есть отвечал общественным потребностям правового регулирования данной сферы общественных отношений и содержал нормы, обеспечивающие механизм его реализации.

Сегодня у нас, по существу, нет полнокровного, достаточно эффективного механизма взаимодействия высших органов государственной власти и правовой науки. Не создав такого механизма, мы не сможем сколько- нибудь реально говорить об обеспеченности научной обоснованности законодательства. «Технология» создания законов обязательно должна предусматривать определенные правила взаимодействия законотворческих органов и правовой науки. Причем такое взаимодействие должно быть регулярным, всеобъемлющим и взаимным. Правовая наука должна оперативно откликаться на потребности практики и разрабатывать для нее обоснованные, конструктивные рекомендации и прогнозы. C другой стороны, и законотворческая практика не должна стоять в стороне от последних достижений науки, своевременно рассматривать предложения, являющиеся выводами из разработки теоретических проблем юриспруденции. В этом - одна из важных гарантий обеспечения научной обоснованности законодательства.

Разработка законов — сложная и кропотливая работа. Только одного здравого смысла и опыта здесь недостаточно. Для этого нужны определенные навыки, высокий профессионализм. И если сначала новый депутатский корпус не слишком часто обращался к специалистам, ученым, то сейчас уже депутаты, комитеты и комиссии во многом опираются на специалистов и в первую очередь - научных консультантов, прислушиваются к их мнению. Эту тенденцию (разумеется, не снижая активности самих депутатов) нужно наращивать, вводить в определенные организационные рамки. Так, в состав

комиссий, готовящих проекты законов, обязательно должны входить ученые, W-

специалисты, причем не только юристы, но и экономисты, медики, работники пенсионного обеспечения и др. А для того, чтобы они были заинтересованы в такого рода деятельности, участие их в работе комиссий и рабочих групп должно материально и морально поощряться.

Разумеется, необходимо всячески укреплять и развивать испытанные уже, устоявшиеся формы участия ученых в законодательной работе, такие, как подготовка материалов к проектам законов, проведение сравнительных исследований действующего законодательства, работа в качестве членов комиссий и рабочих групп, консультирование, обсуждение готовых проектов и т.

Ученые-юристы могли бы оказывать более существенную помощь депутатам в вопросах законотворчества, проявлении их творческой активности. Конкретно эта помощь могла бы выражаться в осуществлении научного консультирования депутатов по вопросам разъяснения действующего законодательства, а также в подготовке соответствующих мотивировок и обоснованных предложений к законопроектам, составлении Ф финансово — экономического обоснования и справки о состоянии

законодательства в той или иной сфере деятельности.

В практику участия науки в подготовке проектов все чаще входит такая форма, как разработка каким-либо научным коллективом, имеющим солидный теоретический задел по тематике проектируемого акта, конкретного проекта целиком, начиная с предварительных исследований и заканчивая представлением готового проекта. При этой форме активно работает весь научный коллектив, что благотворно сказывается на всестороннем обсуждении всех основных вопросов, выработке оптимальных решений. Такие • проекты служат хорошей основой для их последующего обсуждения и

доработки в комиссиях, образуемых компетентными правотворческими органами.

"...Важным компонентом механизма обеспечения научной обоснованности законодательства является достоверное, полное и своевременное научно-информационное обеспечение законодательной деятельности. Оперативность и качество такого обеспечения, причем на всех стадиях законодательного процесса, способствует эффективности разрабатываемых законов, более полному и точному отражению в них многообразия регулируемых данным законом общественных отношений. При этом объем и характер информации, а также приоритетные ее формы определяются в зависимости от той или иной стадии законодательного процесса...".^[30]

Например, на начальной стадии приоритетными будут, по всей видимости, такие виды информации, как сводные научные обзоры предложений по совершенствованию законодательства в соответствующей сфере, аналитические обзоры действующих актов по данной теме, информация об имеющемся зарубежном опыте законодательного регулирования, анализ состояния и прогнозы развития соответствующей сферы общественных отношений, данные социологических исследований. На стадии обсуждения законопроекта — оценка возможных правовых альтернатив в регулируемой сфере, научный анализ итогов обсуждения на основе конкретных социологических методов.

Таким образом, составление проекта закона должно сопровождаться сбором информации, характер которой соответствует определенному этапу процесса законотворчества. C этой целью формируется «информационное досье» законопроекта, которое должно непрерывно пополняться и изменяться по мере продвижения законопроекта по стадиям законодательного процесса.

Обеспечить научную обоснованность законопроектов помогает также разработка научных концепций будущих законов. Пока еще, правда, практика предварительного создания таких концепций достаточно редка.

Разработка научной концепции предшествует подготовке собственно проекта. В концепции излагаются характеристика предмета и цели закона, его основные положения, предполагаемые последствия применения проектируемых норм, недостатки действующего правового регулирования; дается оценка возможных правовых альтернатив и методов решения конкретной правовой задачи; приводится примерная структура акта. Для согласования основных концептуальных положений проектов законов по однородным вопросам весьма полезной представляется разработка единой базовой концепции для группы взаимосвязанных законопроектов.

Как обеспечить научность самой концепции того или иного законопроекта? Прежде всего, это практическое использование результатов научных исследований, внимательное рассмотрение предложений ученых; подготовка ряда концепций самими учеными, целыми научными коллективами, оценка таких концепций (своего рода экспертиза) другими учеными, не участвовавшими в их разработке, наконец, конкурсы на создание концепций законопроектов среди ученых и научных учреждений. Концепции законопроектов обсуждаются соответствующими рабочими группами и подготовительными комиссиями, постоянными комиссиями и комитетами законодательных органов власти. А концепции проектов важнейших законов целесообразно обсуждать, кроме того, в ходе парламентских слушаний.

2.2.2. Обсуждение законопроектов и их экспертиза как условие принятия правомерных нормативных правовых актов

Для обеспечения качества законов, их научной обоснованности необходимо создать условия, обеспечивающие подлинно демократическую процедуру законотворчества. Важно обеспечить творческую, деловую обстановку в законопроектной работе, широкое, гласное обсуждение законов на основе анализа различных точек зрения. Нельзя, чтобы «кухня» создания законов оставалась зоной, закрытой для критики, чтобы более или менее готовый проект появлялся «ниоткуда». Причем такое широкое, всестороннее и гласное обсуждение проектов законов должно иметь место на всех этапах законодательной процедуры: и в комитетах, комиссиях, готовящих проект, и при вынесении его на всенародное обсуждение, и в самом законодательном органе.

Наибольшую отдачу дает, конечно, обсуждение подготовленного проекта. Однако не менее важно обсуждение тех или иных вопросов на предварительной стадии подготовки законопроекта, когда нет еще его первоначального текста. Нужно предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих основных идей, причем до того, как комиссия, готовящая проект, займется формулированием конкретных законоположений. Предварительное обсуждение можно было бы организовать в печати и на телевидении, в научно-исследовательских учреждениях и вузах, на предприятиях, в учреждениях, коллегиях министерств, на конференциях, митингах, собраниях избирателей и т. д. Такая форма обсуждения крупных законов позволяет лучше учесть общественное мнение, дает составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе. Обсуждение же подготовленного проекта невольно в какой-то степени «связывает» участвующих в обсуждении готовыми формулировками, идеями.

Подготовленный проект обсуждается на отдельных или совместных заседаниях постоянных комиссий и комитетов, осуществляющих разработку проекта. Проект может быть обсужден также на совещаниях с участием представителей заинтересованных органов и организаций, научных учреждений, органов общественного самоуправления граждан.

Еще в 19 веке А.Д. Градовский писал о том, что закон — как общая норма, непременно должен быть плодом известных, так сказать, компромиссов между самыми различными интересами: при издании его необходимо принять в соображение самые различные точки зрения. Только в тех случаях, если многообразные мнения будут приняты в расчет, мнения, высказанные по поводу законопроекта, только при этих условиях явится возможность их согласования, только тогда закон будет действительно плодотворным, только тогда будет иметь в практическом своем применении все удобства, как для частных лиц, так и для государства. Вот почему обсуждение закона, по общему правилу, поручается более или менее многолюдному собранию, в том предположении, что предлагаемый законопроект будет рассмотрен с самых различных точек зрения. Закон, в практическом своем применении, только тогда будет полезен, когда все интересы будут приняты в расчет при его «г издании. Отсюда вытекает, что сам процесс обсуждения законопроекта

должен быть, безусловно, свободен.^[XXXI] Очень важно создать условия, обеспечивающие свободное и конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов.

Обсуждение конкурсных, альтернативных проектов дает возможность получить неординарные решения, полнее учесть новые явления, тенденции, отразить разные мнения и позиции. По результатам обсуждения постоянные комиссии и комитеты законодательных органов государственной власти, а ♦ также другие органы и организации, осуществляющие подготовку проекта

закона, организуют учет, обобщение и анализ поступивших замечаний и №

предложений, а также доработку проекта в соответствии с ними.

Проекты федеральных законов Российской Федерации направляются всем субъектам права законодательной инициативы, также в субъекты Российской Федерации для внесения замечаний и предложений в установленный срок. Может быть принято решение направить тот или иной проект закона на дополнительную экспертизу или заключение в органы юстиции, прокуратуры и др. Такая практика, наряду с использованием других форм взаимодействия (например, совместным обсуждением общих концепций законов, взаимным обменом правовой информацией, согласованием программ законодательной деятельности по линии Федерации и ее субъектов и т. п.), способствует развитию систем законодательства на основе общих конституционных принципов правовой системы Российской Федерации.

Весьма целесообразна также практика совместного обсуждения законопроектов по однородным вопросам, готовящихся разными парламентскими комиссиями и комитетами. Такое обсуждение проводится с целью согласования общих концептуальных положений взаимосвязанных проектов.

На стадии обсуждения законопроекта целесообразно преимущественно использовать следующие виды информации: 1) расчетную информацию (возможные расходы, доходы, издержки, экономия); 2) материалы сравнительного характера (варианты решений того или иного вопроса, разного рода сопоставительные таблицы текстов); 3) альтернативные проекты, сопровождаемые обоснованием концепции законопроекта, связанную с ним расчетную и прогнозную информацию; 4) экспертные оценки законопроекта.

Подготовленные проекты законов могут быть опубликованы в печати, обнародованы по телевидению и радио, а также доведены до сведения < населения иным способом. В необходимых случаях подготовленный проект

может быть опубликован в средствах массовой информации для всенародного обсуждения. Решение об этом законодательный орган власти Российской

Федерации принимает по своей инициативе либо по предложению субъектов Российской Федерации. Срок проведения всенародного обсуждения по общему правилу не должен быть менее двух месяцев. Очевидно, что в более короткий срок нет возможности тщательно обсудить законопроект, организовать широкую, неформальную дискуссию, а главное, систематизировать, глубоко проанализировать высказанные предложения и внести нужные коррективы.

Эффективности проведения всенародных обсуждений могла бы способствовать публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Необходимо расширить и формы обсуждения: заполнение анкет, выборочные опросы населения, читательские конференции, встречи и беседы депутатов с избирателями. Очень важно обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе всенародного обсуждения, предоставить для них самую широкую трибуну. Обобщенные сводки предложений следует публиковать, комментировать по радио и телевидению. Наряду с этим должен быть отлажен механизм изучения и анализа этих предложений. В частности, необходимо использование современных научных методов обработки и обобщения предложений, в том числе конкретно-социологических методов. Предложения, предварительно обобщенные и систематизированные, должны изучаться в первую очередь депутатами, работающими в постоянных комиссиях и комитетах.

Какая информация может дать наибольшую отдачу на стадии всенародного обсуждения законопроекта? Прежде всего, это: 1) справочно­аналитические материалы о предложениях и замечаниях по тексту законопроекта, высказанных в ходе обсуждения; 2) данные проведенных социологических исследований и опросов; 3) сводные материалы анализа * общественного мнения. Общественное мнение - один из важных социальных

факторов законотворчества.

Так, как закон по справедливому определению Д.А. Керимова, «есть выражение сущности соответствующей законодательной системы, конкретизация этой сущности в содержании его предписаний, организованных внутренней структурой и выраженных вовне в определенной форме»¹, то необходимо, чтобы законодатель получал полную, достоверную и обстоятельную информацию, касающуюся анализа и учета предложений, высказанных в ходе всенародного обсуждения.

Закон принимается в особом порядке, предусмотренном Конституцией и регламентом парламента; этим в частности обеспечивается устойчивость и стабильность закона.²

Подготовленные законопроекты передаются соответствующими постоянными комиссиями и комитетами на правовую и иную специализированную экспертизу.

Институт экспертизы успешно действует в некоторых зарубежных странах. Например, важную роль он играет в работе Конгресса — высшего законодательного органа США. Практически любое решение по тому или иному законодательному предложению подвергается тщательному исследованию с участием развитой системы информационно-аналитических 4 органов, привлекающих при необходимости ведущих экспертов. Во Франции

ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного Совета, в составе которого около трехсот видных юристов. Институт экспертизы все больше утверждается и в практике российского законотворчества: законопроекты подробно обсуждаются со специалистами, проходят экспертизу в правовых отделах законодательных органов власти, иногда у авторитетных зарубежных экспертов, а по ряду важных проектов - в международных экономических и финансовых организациях.

Свой вклад в осуществление научной правовой экспертизы вносит и * Институт законодательства и сравнительного правоведения. Институт

¹ Керимов Д.А. Указан. С. 23.

² Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. Москва, 1988. С.25; Тихомиров Ю.А. Теория закона. Москва, 1988. С.23.