2.2 Захист прав і законних інтересів людини і громадянина в органах публічної влади

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. У зв’язку цим важливого значення набуває такий напрям забезпечення реалізації таких прав, як дієва їх охорона та захисту у разі порушення прав та інтересів людини і громадянина.

За своїм глибинним призначенням, як зазначав В. Б. Авер’янов, адміністративно-правовий захист прав особи служить надійною гарантією швидкого, ефективного та об’єктивного перетворення загального поняття захист прав людини з риторики в реальність. Важливою ознакою доступності цього способу захисту є його «собівартість» (розмір витрат - від моральних засобів до витрачених зусиль і часу). Проте адміністративно-правовий захист стане насправді «економічним» за умови перегляду пануючих у цій сфері концепцій та процесуального законодавства. Власне адміністративний порядок

89 захисту прав і свобод громадян визначається не характером охоронюваних прав, а колом державних органів, які здійснюють цей захист, та змістом норм, що регулюють процес їх правозахисної діяльності. Адміністративному праву належить важлива роль у захисті особи від неправомірних і недоцільних дій суб’єктів влади та органів місцевого самоврядування, - адже у взаємовідносинах з цими суб’єктами найбільш конкретно виявляється адміністративно-правовий статус громадян [96, с.10].

Правове осмислення сучасних закономірностей розвитку суспільних відносин спонукає до нового розуміння ролі адміністративного права та зв’язків між державою і громадянином.

Як заначають О. М. Бандурка і М. М. Тищенко, рівень дотримання режиму законності в державі прямо залежить від участі законослухняних громадян. З іншого боку, не можна не погодитися з тим, що наявність великої кількості скарг на дії працівників виконавчого апарата є тривожним сигналом, який свідчить про те, що слід негайно вжити заходів щодо поліпшення його роботи. Одним із найважливіших напрямів зміцнення правопорядку є вдосконалювання чинного законодавства, і насамперед адміністративно- процесуальних норм, що регламентують можливість здійснення й захисту суб’єктивних прав і свобод громадян [164, с. 288].

Звичайно, у демократичній правовій державі кожне право особи, закріплене будь-яким актом держави, забезпечується всією повнотою влади, причому право, закон охороняють і такі інтереси кожної особи та громадянина, які прямо не передбачені законодавством, але випливають з духу законів та ітересів держави або їм не суперечать. Отже, законними можна вважати не лише права, закріплені в законі чи іншому нормативному акті. В адміністративно правовому порядку охороняються різні життєво важливі

90 інтереси кожної особи, які через свою численність не завжди спеціально обумовлені в актах державних органів. Це так звані законні інтереси громадян. Йдеться про інтереси особи, здійснення яких не забороняється, а навпаки, заохочується, стимулюється, а в разі першкод в їх реалізації - охороняються і захищаються державою (зокрема, врахування важливих інтересів хворого під час надання медичної допомоги) [165, с. 240 ].

Держава, закріплюючи в законодавстві досягнутий рівень прав і свобод людини, взяла на себе відповідальність за забезпечення не тільки рівних умов реалізації конституційних прав і свобод, але й гарантований захист прав та інтересів особи у разі їх порушення.

Однією з форм захисту прав і законних інтересів особи у відносинах із органами публічної влади є інститут адміністративного оскарження, тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень безпосередньо до них самих або до адміністративних органів, які є вищими у системі ієрархічного підпорядкування. Інститут адміністративного оскарження, як в доктрині адміністративного права, так і в правозастосовній діяльності постійно перебуває в полі зору науковців та практиків. З точки зору адміністративної процедури, адміністративне оскарження можна розглядати як один з видів адміністративної процедури або як її факультативну стадію.

Подання скарги до відповідного органу, посадової особи не перешкоджає оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Не применшуючи значення судового захисту прав особи, варто все ж зазначити про важливість використання інституту адміністративного оскарження, який виступає додатковою гарантією захисту прав та інтересів особи.

Перш за все, таке право гарантовано статтею 40 Конституції України, відповідно до якої усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Реалізація суб’єктивних прав особи на захист випливають як із загального законодавства, так і закріплюються законами Верховної Ради України, Указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України тощо. Особливо слід відзначити Закон України «Про звернення громадян» [166], який регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об’єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів.

Важливою складовою захисту прав і інтересів особи в органах публічної влади став Указ Президента України «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування» від 7 лютого 2008 року [167 ] в якому звертається увагу, зокрема, щодо:

- недопущення надання неоднозначних, необгрунтованих або неповних відповідей за зверненнями громадян, із порушенням строків,

92 установлених законодавством, безпідставної передачі розгляду звернень іншим органам;

- викоренення практики визнання заяв чи скарг необгрунтованими без роз’яснення заявникам порядку оскарження прийнятих за ними рішень;

- створення умов для участі заявників у перевірці поданих ними заяв чи скарг, надання можливості знайомитися з матеріалами перевірок відповідних звернень;

- приділення особливої уваги вирішенню проблем, з якими звертаються ветерани війни та праці, інваліди, громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, багатодітні сім’ї, одинокі матері та інші громадяни, які потребують соціального захисту та підтримки;

- запровадження постійного контролю за організацією роботи посадових та службових осіб зі зверненнями громадян;

- з’ясування причин, що породжують повторні звернення громадян, систематичного аналізу випадків безпідставної відмови в задоволенні законних вимог заявників, проявів упередженості, халатності та формалізму при розгляді звернень;

- вжиття заходів для поновлення прав і свобод громадян, порушених унаслідок недодержання вимог законодавства про звернення громадян, притягнення винних осіб у встановленому порядку до відповідальності, в тому числі до дисциплінарної відповідальності за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків щодо розгляду звернень громадян;

- забезпечення створення та функціонування гарячих ліній і телефонів довіри, проведення широкої роз’яснювальної роботи з питань реалізації громадянами права на звернення та особистий прийом.

Наведене свідчить про незадовільний стан забезпечення реалізації та гарантування закріплених Конституцією України права на звернення особи до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, права на

93 участь в управлінні державними справами, а також підвищення ефективності роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування зі зверненнями громадян.

Незважаючи на незадовільний стан захисту прав і законних інтересів особи в адміністративністратвному порядку, окремі дослідники продовжують розглядати ці питання в основному посилаючись на Закон України «Про звернення громадян» та відповідні інструкції міністерств. Наприклад, в дисертаційному дослідженні О. В. Славної, один із підрозділів роботи називається «Розгляд звернень громадян в адміністративному порядку як засіб забезпечення прав і свобод людини і громадянина» [168, с. 96-110].

Нашу думку в цьому питанні слід виходити не тільки із норм цього закону, але й інших нормативно-правових актів, в тому числі й міжнародних. На сьогодні органи публічної влади не в змозі забезпечити належний стан охорони та захисту прав і законних інтересів особи. Особливо це стосується податкових органів. Так, на практиці, ті платники податків, які будь оскаржували податкові повідомлення рішення у адміністративному порядку знають, що у 99% випадків таке оскарження закінчується нічим. Зазвичай податковий орган вищого рівня повністю підтримує податкову інспекцію, яка прийняла повідомлення про податкове рішення [169]. І таких прикладів можна навести багато. Про це свідчить й лист Вищого спеціалізованого суду України «Про практику розгляду судами скарг на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби під час виконання судового рішення у цивільній справі» від 28 січня 2013 р. № 24-152/0/4-13[170 ].

У відносинах між органом публічної влади і особою з приводу захисту прав і законних інтерсів людини і громадянина в адміністративному порядку існують певні передумови.

У теорії права вирізняють два види передумов:

1) матеріальні (загальні), у вузькому значенні - це певні інтереси або блага, що зв’язують суб’єктів права (не менше двох) як учасників правовідносин, у широкому значенні - система соціальних, економічних, політичних, ідеологічних обставин, що спричиняють об’єктивну необхідність у правовому регулюванні суспільних відносин; встановлення доцільних відносин між суб’єктами через надання їм юридичних прав, повноважень (посадовим особам), а також покладання юридичних обов’язків і відповідальності;

2) юридичні (спеціальні): норма права; правосуб’єктність (праводієздатність); юридичний факт (може розглядатися і як передумова правовідносин, і як їх структурний елемент).

Двом видам передумов виникнення правовідносин відповідають два види їх змісту:

1) матеріальний - реальні дії, пов’язані з використанням і здійсненням суб’єктивних юридичних прав і суб’єктивних юридичних обов’язків; фактична поведінка (дія чи бездіяльність), яку правомочний може, а правозобов’язаний повинен здійснити;

2) юридичний - суб’єктивне юридичне право, повноваження, суб’єктивний юридичний обов’язок, юридична відповідальність [171].

Наведене в котрий раз довидить, що правовідносини не тільки взаємопов’язані з нормами права, але виникають і функціонують на їх основі. У теорії права норми права класифікують за різними критеріями: за суб’єктами правотворчості, за предметом правового регулювання, за юридичною силою, за функціями та ін. За характером норми класифікують на норми матеріального права, що визначають права та обов’язки суб’єктів у різноманітних сферах; та норми процесуального права, які визначають порядок дій суб’єктів у різноманітних сферах [172, с. 436].

З точки зору теорії права, підстави можна поділити на: регулятивні та охоронні; матеріальні й юридичні; матеріальні і процесуальні.

Законодавець, відповідно до ст. 4 Закону України «Про звернення громадян» до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені у сфері управлінської діяльності відносить такі:

1) порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян);

2) створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод;

3) незаконно покладено на громадянина будь-які обов’язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Вище наведені рішення, дії або бездіяльність органів публічної влади, як на нашу думку, складають матеріальну підставу адміністративного оскарження побудовану на юридичних фактах, що носять матеріально-правовий характер, і за наявності яких особа може стати суб’єктом адміністративного оскарження, звернувшись до органу публічної влади з відповідною скаргою.

У всіх трьох зазначених випадках йдеться про наявність публічно- правового спору, адже приватна особа вважає, що її права порушено відповідним органом публічної влади (його посадовою особою) у сфері його управлінської діяльності під час реалізації владних повноважень.

Однак, зауважаємо, що поряд з матеріальними підставами існують і процесуальні. Під процесуальними підставами розуміємо сукупність нормативно закріплених умов та обставин, необхідних для реалізації громадянами свого права на оскарження рішень, дій або бездіяльності органів державної влади. До таких умов та обставин можна віднести: законодавчо закріплені вимоги до скарги, термін її подання, правосуб’єктність громадян та ін. Саме за єдності матеріальних та процесуальних підстав, громадянин може стати повноцінним суб’єктом адміністративного оскарження [173, с. 8-9].

До того ж, як зазачено в ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, що кожен, чи ї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту

96 в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Важливе місце серед засобів адміністративно-правового захисту прав і законних інтересів людини і громадянина належить органам державної влади. До системи державних органів України належать: законодавчий орган - Верховна Рада України; глава держави - Президент України; виконавчі органи, що поділяються на вищі Кабінет Міністрів України, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства, державні служби України, місцеві (обласні й районні, міст Києва і Севастополя, районів у містах Києві й Севастополі державні адміністрації на чолі з головами цих адміністрацій та їхні відділи й управління, а також адміністрації державних підприємств і установ); виконкоми й голови сільських, селищних, міських (міст районного та обласного підпорядкування) рад у частині виконання державних повноважень, що були їм делеговані органами державної влади. Органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, тобто обласні й районні ради, а також органи місцевого самоврядування: міські, сільські, селищні ради та їхні виконавчі органи є самостійною системою об’єднань громадян у громадянському суспільстві.

Особливе місце в системі правової охорони та захисту прав і законних інтересів людини і громадянина належить органам органам прокуратури та судам. Судову систему України складають суди загальної юрисдикції та суд конституційної юрисдикції. Однак зважуючи на особливу роль судової гілки влади у захисті прав та інтересів особи, дослідженя питання діяльності суду у цій сфері суспільних відносин ми розглянемо у наступному підрозділі роботи. Що стосується ролі органів прокуратури, то Конституційний Суд України у рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 [174] у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» роз’яснює, що нагляд

97 за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами місцевого самоврядування покладено на прокуратуру України.

На протязі тривалого часу безпосеренім нормативно-правовим актом, який регулював порядок діяльності органів Прокуратури України був Закон України «Про Прокуратуру» від 5 листопада 1991 р. [175]. Зважуючи, що цей Закон є занадто застарілим і не відповідав європейським юридичним та правовим нормам, 14 жовтня 2014 р. ВРУ було прийнят новий Закон України «Про прокуратуру» [176].

У той же час очевидним є те, що прокурорський нагляд має бути спрямований, насамперед, на захист прав і законних інтересів особи. Відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Проте, не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах,

98 пов’язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об’єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Він зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб’єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб’єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб’єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження:

1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням);

2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження;

3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи;

4) брати участь у розгляді справи;

5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом;

6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді;

7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

Водночас ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» встановлено особливості здійснення окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді. До таких законодавець відносить:

1) право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору України, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам;

2) право подання цивільного позову у кримінальному провадженні надається прокурору, який бере в ньому участь;

3) право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору України, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників регіональних прокуратур;

4) право подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом України в цивільній, адміністративній, господарській справі надається Генеральному прокурору України, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних прокуратур;

5) право подання апеляційної, касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом України на судове рішення у кримінальній справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від його участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору України, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, крім випадків, коли йдеться про рішення у кримінальних провадженнях, розслідування в яких здійснювалося Національним антикорупційним бюро України, - у таких випадках відповідне право надається прокурору, який брав

101 участь у судовому розгляді, а також незалежно від його участі в розгляді справи: керівнику Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, його першому заступнику та заступнику;

6) змінити, доповнити, відкликати, відмовитися від позову (заяви, подання), апеляційної, касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом України має право прокурор, який її подав, або прокурор вищого рівня.

7) Повноваження прокурорів, передбачені цією статтею, здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством.

Провідну роль в охороні прав і законних інтересів особи відіграють органи внутрішніх справ України. Відповідно до Положення про Міністерство внутрішніх справ України [177].

В межах своїх повноважень МВС України забезпечує формування та реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина. До структури МВС України численна кількість спеціальних підрозділів, серед яких одну із провідних ролей відіграє Національна поліція України. Відповідно до Закону України «Про Національну поліцію» від 2 липня є надання поліцейських послуг у сферах:

1) забезпечення публічної безпеки і порядку;

2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави;

3) протидії злочинності;

4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.

Поліція у своїй діяльності керується принципом верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Принцип верховенства права застосовується з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. Під час виконання своїх завдань поліція забезпечує дотримання прав і свобод людини, гарантованих Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, і сприяє їх реалізації.

Обмеження прав і свобод людини допускається виключно на підставах та в порядку, визначених Конституцією і законами України, за нагальної необхідності і в обсязі, необхідному для виконання завдань поліції. У той же час, здійснення заходів, що обмежують права та свободи людини, має бути негайно припинене, якщо мета застосування таких заходів досягнута або немає необхідності подальшого їх застосування

Сьогодні діяльність поліції, яка ще перебуває в стадії реформування, постійно знаходиться в полі зору громадян, засобів масової інформація.

Сподіваємося, що на сучасному розвитку суспільства, розбудови державних інституцій, новостворена поліція буде спроможна забезпечити охорону прав і законні інтереси особи, а її діяльність буде відповідати принципам законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості. Дотримання яких є однією з головних умов створення демократичної, соціальної, правової держави.

Одним із завдань покладених на Службу безпеки України визначених законодавством є захист законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. Важливо зазначити, що у Законі України «Про Службу безпеки України», крім регламентованої діяльності співробітників СБУ, ця служба повинна охороняти і права особи. Так, відповідно до ст. 5 Закону діяльність СБУ здійснюється на основі дотримання прав і свобод людини. Органи і співробітники цієї служби повинні поважати гідність людини і виявляти до неї гуманне ставлення, не допускати розголошення відомостей про особисте життя людини [179].

У виняткових випадках з метою припинення та розкриття державних злочинів окремі права та свободи особи можуть бути тимчасово обмежені у порядку і межах, визначених Конституцією та законами України/

Неправомірне обмеження законних прав та свобод людини є неприпустимим і тягне за собою відповідальність згідно з

законодавством. Так, у разі порушення співробітниками СБУ при виконанні службових обов’язків прав чи свобод людини повинен вжити заходів до поновлення цих прав та свобод, відшкодування заподіяної моральної і матеріальної шкоди, притягнення винних до відповідальності.

Крім того, СБУ на вимогу громадян України, у місячний строк зобов’язана дати їм письмові пояснення з приводу обмеження їх прав чи свобод. Такі особи мають право оскаржити до суду неправомірні дії посадових (службових) осіб та органів СБУ. Хотілось би, щоб і в іших нормативно-правових актах, діяльність органів виконавчої влади теж була більш детально регламентована у відносинах із громдянами. Проте, ми не можемо це сказати про Міндоходів України, яке є правонаступником Державної податкової служби України та Державної митної служби України.

Відповідно до Положення про Державну фіскальну службу України, одним із основних завдань ДФС є реалізація державної податкової політики та політики у сфері державної митної справи, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, здійснення в межах повноважень, передбачених законом, контролю за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів, митних та інших платежів, державної політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, державної політики з адміністрування єдиного внеску, а також боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань сплати єдиного внеску, державної політики у сфері контролю за своєчасністю здійснення розрахунків в іноземній валюті в установлений законом строк, дотриманням порядку проведення готівкових розрахунків за товари (послуги), а

104 також за наявністю ліцензій на провадження видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню відповідно до закону, торгових патентів [180].

Цілком усвідомлюємо, що відносини між громадянами і ДФС носять специфічний характер, водночас нам хотілось щоб новостворений центральний орган виконавчої влади був в першу чергу партнером у відносинах із громадянами, а вже потім «фіскалом». На жаль Положенням про Державну фіскальну службу України не передбачає наданням громадянам адміністративних послуг, як це було передбачено у втратившому силу Положенні Про Міністерство доходів і зборів України від 18 березня 2013 р., а тільки здійснює розгляд звернень громадян та юридичних осіб з питань, пов’язаних з діяльністю ДФС.

Реалізацію захисту прав і інтересів особи в адміністративному порядку певною мірою виконують й інші органи виконавчої влади.

Відповідно до Положення про Міністерство юстиції України [181], Мін’юст України є одним із основних завдань органів юстиції у контексті захисту прав та інтерсів особи є:

- здійснення загального управління у сфері надання безоплатної первинної правової допомоги та безоплатної вторинної правової допомоги;

- забезпечення представництва інтересів держави у судах України, здійснення захисту інтересів України у Європейському суді з прав людини, під час урегулювання спорів і розгляду в закордонних юрисдикційних органах справ за участю іноземних суб’єктів та України;

- сприяє розвитку надання юридичних послуг з метою реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян;

- бере участь у розробленні та розповсюдженні освітніх програм у сфері захисту прав, свобод і законних інтересів громадян;

- організовує розгляд звернень громадян з питань, пов’язаних із діяльністю Мін’юсту, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, а також стосовно актів, які ним видаються;

- забезпечує підготовку документів та представництво інтересів держави в Європейському суді з прав людини під час розгляду справ про порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та звітує перед Комітетом міністрів Ради Європи про стан виконання рішень Європейського суду з прав людини у справах проти України.

Важливу роль в захисті прав і законних інтересів осіб відіграють й інші органи виконавчої влади, серед яких слід відзначити Міністерство соціальної політики України. Відповідно до Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 423 від 17 червня 2015 р., одними із основних завдань якого є забезпечення формування та реалізація державної політики:

- у сфері праці та соціальної політики, зайнятості населення та трудової міграції, трудових відносин, загальнообов’язкового державного соціального та пенсійного страхування, соціального діалогу, волонтерської діяльності, з питань сім’ї та дітей, оздоровлення та відпочинку дітей, усиновлення та захисту прав дітей, запобігання насильству в сім’ї, протидії торгівлі людьми, а також захисту прав депортованих за національною ознакою осіб, які повернулися в Україну, забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків, надання гуманітарної допомоги, соціальних послуг особам, окремим соціальним групам, які перебувають у складних життєвих обставинах і не можуть самостійно їх подолати;

- щодо соціального захисту, зокрема інвалідів, осіб, на яких поширюється дія Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», ветеранів праці, ветеранів військової служби, жертв нацистських переслідувань, дітей війни та жертв політичних репресій;

- координує діяльність центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального діалогу, з питань колективно-договірного регулювання трудових і соціально- економічних відносин, взаємодії з Національною тристоронньою соціально- економічною радою;

- розробляє та вносить в установленому порядку пропозиції щодо надання державної соціальної допомоги сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям, інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам, тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких не мають можливості їх утримувати або місце проживання чи перебування батьків яких невідоме, допомоги малозабезпеченим особам, які проживають разом з інвалідами I чи II групи внаслідок психічного розладу, які за висновком лікарської комісії закладу охорони здоров’я потребують постійного стороннього догляду, інвалідам, особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території та районів проведення антитерористичної операції, іншим соціально вразливим верствам населення;

- організовує роботу з призначення та виплати передбаченої законодавством державної соціальної допомоги сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям, інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам, тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких не мають можливості їх утримувати або місце проживання батьків яких невідоме, допомоги малозабезпеченим особам, які проживають разом з інвалідами I чи II групи внаслідок психічного розладу, які за висновком лікарської комісії закладу охорони здоров’я потребують постійного стороннього догляду, інвалідам, особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території та районів проведення антитерористичної операції, іншим соціально вразливим верствам населення, а також надання субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, компенсації додаткових витрат на оплату комунальних послуг в умовах підвищення цін і тарифів на послуги, компенсації шахтарям за оплату електроенергії, газу та центрального опалення житла;

- організовує і проводить роботу із соціальної підтримки та надання соціальних послуг молодим сім’ям, сім’ям (особам), які перебувають у складних життєвих обставинах, багатодітним сім’ям, сім’ям опікунів, піклувальників, прийомним сім’ям та дитячим будинкам сімейного типу,

107 особам з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування тощо [182].

В охороні прав і законних інтерсів особи важливу роль повинні відігравати й державні адміністрації. Відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. [183] на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, вирішують питання про захист прав та інтересів особи місцеві державні адміністрації. Зокрема, до відання місцевих державних адміністрацій належить вирішення питань забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

Акцентуючи свою увагу на захисті прав і інтересах особи в адміністративному порядку, коли органи та їх посадові особи здійснюють у встановлений державою правий порядок охорону прав і законних інтересів особи, ми не повинні забувати, що нерідко й самі посадові особи можуть порушувати права і законні інтереси особи, зловживаючи довіреною їм владою, проявляючи бюрократизм і некомпетентність. Це може виявлятись у створенні перешкод у їх реалізації, або позбавленні (обмеженні) можливості користуватись певним соціальним благом тощо. Порушення законних інтересів особи може також виявлятися у покладанні на громадян не передбачених законом обов’язків. Отже, коли йдеться про захист прав і законних інтересів, маються на увазі не тільки прямо передбачені в правових актах права особи, але й її інтереси, які не суперечать інтересам держави, суспільства, інших громадян [165, с. 243].

Така незаконна, без належних підстав неправомірна діяльність посадових осіб органів публічної влади, спонукає громадян оскаржувати такі дії або бездіяльність, як адміністративному порядку так і в суді, кожен із яких має певні переваги та недоліки.

Відповідно до ст. 3 та ст. 16 Закону України «Про звернення громадян», особа може звернутись з вимогою про захист прав та законних інтересів до вищого, у порядку підлеглості, органу або посадової особи. Наприклад,

108 відносини місцевих державних адміністрацій з громадянами регулюються ст. 38 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», відповідно до якого місцеві державні адміністрації покликані забезпечувати додержання прав і свобод громадян.

Закон надає широкі повноваження громадянам звертатися до місцевих державних адміністрацій у вирішенні питань, що належать до сфери повноважень місцевих державних адміністрацій. Посадові особи місцевих державних адміністрацій зобов’язані розглянути звернення громадян і не пізніше ніж у визначений законом термін прийняти рішення або дати обгрунтовану відповідь. Посадові особи проводять особистий прийом громадян у порядку, визначеному законом.

Рішення посадових осіб місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені Президенту України, органу виконавчої влади вищого рівня, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини або до суду.

Оскарження в адміністративному порядку до вищого органу публічної влади або посадової особи в багатьох випадках є достатнім правовим способом захисту прав та інтересів особи від неправомірних діянь посадових осіб органів влади. До його переваг звичайно відносять:

1) фінансову доступність - скарги, як один з видів звернень, за українським законодавством розглядають без стягнення плати (ст. 21 Закону «Про звернення громадян»);

2) оперативність розгляду - звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти днів від дня їх отримання,лише в окремих випадках - 45 днів (ст. 20 Закону «Про звернення громадян»);

3) можливість оскарження не лише законності, але й доцільності певного рішення, дії чи бездіяльності.

Остання з відзначених переваг значно розширює можливості як для особи в обґрунтуванні своєї скарги, так і длявищого органу публічної

109 адміністрації, який розглядає подану скаргу. Адже у певних випадках рішення, що оскаржується, може формально узгоджуватись із законом чи підзаконним нормативно-правовим актом, проте не відповідати цілям та принципам діяльності органу публічної адміністрації, заради досягнення яких і було створено відповідний орган чи його підсистему.

Водночас Л. Б. Сало, І. Я. Сенюта, Н. Є. Хлібороб, А. М. Школик вважаєть, що оскарження в адміністративному порядку не завжди може забезпечити належний захист прав і законних інтересів особи у публічно- правових спорах з органами публічної адміністрації. Це зумовлюється, передусім, загрозами впливу «неформальних» зв’язків у межах певного відомства або підсистеми органів на об’єктивність рішення, що приймається за скаргою, а також неправильним розумінням публічного інтересу. Адже не секрет, що в багатьох органах публічної адміністрації інтереси держави (місцевого самоврядування), а в гіршому випадку - відповідного відомства, при прийнятті рішень розглядають як визначальні. Не заперечуючи доцільності врахування інтересів держави та місцевого самоврядування, варто нагадати, що такий односторонній підхід суперечить закріпленому в статті 3 Закону України «Про державну службу» та статті 4 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» принципу пріоритету прав людини і громадянина [184, с. 21-22 ].

На думку вищезазначених науковців, виникнення таких ситуацій, які об’єктивно переростають у недолік аналізованого способу захисту, є достатньо ймовірним в Україні, однак його не варто переоцінювати. У багатьох випадках вищий орган публічної адміністрації або посадова особа, уповноважені розглядати скаргу, можуть бути фактично зацікавлені у виявленні недоліків роботи підпорядкованих структур та публічних службовців і, відповідно, зміні чи скасуванні їх рішень. Така ситуація може виникати як задля виконання формальних показників (зокрема, в частині боротьби з корупцією), так і майбутнього звільнення конкретних службовців та прийняття на ці місця інших осіб. Безперечно, що обидва приклади мають мінімум спільного з принципами

110 належного урядування (good administration) публічної адміністрації, однак на практиці можуть надати більших можливостей особі при захисті її прав і свобод в адміністративному порядку і фактично усунути названий вище недолік адміністративного оскарження [184, с. 23 ].

Ми вважаємо, що такий підхід до вирішення проблемних питань щодо захисту прав і законних інтересів особи у публічно-правових спорах з органами виконавчої влади є дещо спрощеним і не відповідає на головне питання щодо їх вирішення. Такий захист потребує чіткої правової регламентації умов, порядку та процедури здійснення охоронюваних прав і інтересів людини ы громадянина, оскільки «у сучасному ускладненому процесами глобалізації світі більшість своїх прав (громадянських, соціальних, економічних, духовних тощо) особа може реалізувати лише за сприяння чи безпосередньої участі в цьому публічної влади (держави, місцевого самоврядування), і, навпаки, прагнучи бути вільною, вона намагається уникнути необгрунтованого впливу вказаного механізму суспільної організації, реалізуючи в правовому розумінні свободу. Однак зважаючи на існуючі труднощі в налагодженні діяльності апарату публічної влади, його переобтяженість комплексом нагальних проблем управління, перед багатьма фізичними та юридичними особами особливо гостро постає питання вибору способу забезпечення або захисту своїх гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод» [44, с. 35 ].

Наведене свідчить, що захист прав і інтересів особи в адміністративному порядку обумовлює необхідність максимально повної законодавчої регламентації процедури розгляду цих звернень громадян органами публічної влади та їх посадовими особами. Вирішення цього питання лежить в площині прийняття єдиного законодавчого акта. Таким законодавчим актом повинен був стати Адміністративно-процедурний кодекс України (реєстраційний №2789), проект якого розроблений Мін’юстом України і який був поданий КМУ на розгляд Верховної Ради України [185], однак Постановою Верховної Ради України, цей проект був направленний на повторне перше читання [186].

Як зазнається у висновку на проект Адміністративно-процедурного кодексу України [187] серед недоліків цього кодексу є те, що внаслідок застосування у законопроекті, що розглядається, надто узагальнених формулювань та недостатньої деталізації окремих процедур з’ясування справжнього змісту окремих його положень інколи викликає суттєві труднощі.

Даний недолік дає підстави для суперечливих інтерпретацій кола відносин, на які поширюється дія цього законопроекту. Адже, зі змісту частин першої та третьої ст. 1 у поєднані з приписами п. 2 частини першої ст. 3 та ст. 62 проекту складається враження, що положеннями запропонованого нормативно-правового акту передбачається регулювати, крім іншого, порядок здійснення адміністративного провадження у випадках накладення адміністративними органами (їх посадовими особами) адміністративних стягнень, хоча в цілому дійти однозначного висновку стосовно того, що мається на увазі під справами щодо «виконання визначених законом обов’язків» особою, неможливо. Якщо виходити з того, що у даному випадку маються на увазі заходи щодо «корекції» поведінки особи при порушенні нею окремих дозволів, заборон, спеціальних режимів чи притягнення особи до відповідальності за вказані дії, то вважаємо за необхідне зазначити, що практичне перетворення в життя подібної пропозиції викликатиме суттєві труднощі і потребує суттєвого перегляду складу і меж законодавства про адміністративні правопорушення, чого у проекті не зроблено. З огляду на це вважаємо, що вказані положення проекту потребують суттєвого доопрацювання, принаймні з них має чітко випливати співвідношення норм запропонованого акту та Кодексу України про адміністративні правопорушення. Крім того, викликає низку зауважень і передбачені у проекті окремі процедури адміністративного провадження.

Розроблений Міністерством юстиції України проект АПК України було доопрацьовано і виставлено для ознайомлення на сайті міністерства та винесено на громадське обговорення для надання пропозицій та зауважень. На

112 сьогодні доопрацьований проект Адміністративно-процедурного кодексу України зареєстровано в ВРУ (реєстраційний №11472 від 03.12.2012 р.) [188].

Аналіз проекту АПК України дає підстави зазначити, що при його розробці авторський колектив Мін’юсту України врахував висловлені зауваження, використав кращі здобутки сучасної адміністративної науки, норми та стандарти Ради Європи, що стало наслідком нового погляду на суспільне призначення основних інститутів адміністративного права України.

Одне із ключових місць у комплексному розумінні суті адміністративної процедури посідатимуть принципи, за якими вона здійснюватиметься. Стаття 6 проекту АПК до принципів адміністративної процедури відносить: верховенство права, законність, рівність учасників адміністративного провадження перед законом, використання повноважень з належною метою, обґрунтованість, безсторонність (неупередженість) адміністративного органу, пропорційність, гласність та відкритість, своєчасність та розумний строк, гарантування правового захисту тощо, які деталізовані в ст. ст. 7-21 Кодексу.

Ці принципи у Кодексі наповнені також конкретними механізмами через права та обов’язки учасників адміністративної процедури.

Проект АПК України надає широкі права особи у процесі адміністративного провадження. Так, ст. 26 встановлено, що особа у процесі адміністративного провадження має право:

1) отримувати від адміністративного органу роз’яснення щодо порядку здійснення адміністративного провадження, реалізації своїх прав і обов’язків;

2) брати участь в адміністративному провадженні особисто або через її представника у порядку, передбаченому цим Кодексом;

3) знайомитися в установленому порядку з матеріалами адміністративної справи, крім випадків, передбачених цим Кодексом та іншими законами України, робити з неї виписки та копії, в тому числі з використанням технічних засобів, отримувати інформацію про процедурні дії та процедурні рішення, прийняті під час здійснення адміністративного провадження;

4) бути вислуханою з питань, що є предметом адміністративного провадження - надавати пояснення у письмовій, усній чи іншій формі, а також подавати докази, заперечення проти пояснень, доводів, а також клопотань інших учасників адміністративного провадження; бути поінформованою про дату, час і місце слухання у справі в разі його проведення;

5) подавати відповідно до цього Кодексу клопотання про: відвід посадової або службової особи адміністративного органу, яка розглядає адміністративну справу, а також відвід осіб, які сприяють розгляду справи;

залучення до адміністративного провадження інших учасників та осіб, які сприяють розгляду адміністративної справи; витребування документів або відомостей; призначення експертизи; зупинення адміністративного провадження; поновлення адміністративного провадження; продовження строків адміністративного провадження;

6) користуватися послугами перекладача;

7) бути поінформованою про результати вирішення адміністративної справи, на отримання примірника адміністративного акта;

8) оскаржувати адміністративний акт, процедурні рішення, дії чи бездіяльність адміністративного органу.

Крім того, особа під час здійснення адміністративного провадження реалізує також інші права, передбачені АПК Ураїни.

Принципово новим є встановлення принципу презумпції правомірності дій і вимог суб’єкта звернення. Він полягає в тому, що ці дії і вимоги вважаються правомірними, поки інше не буде встановлено у зв’язку з розглядом та вирішенням індивідуальної адміністративної справи суб’єктом розгляду скарги - відповідним органом влади. Водночас обов’язок встановлення і з’ясування фактів і обставин справи за скаргою покладається на суб’єкта розгляду скарги і не може перекладатися на оскаржувача.

Главою 2 (ст. ст. 116 -124) Кодексу визначається порядок виконання адміністративного акта, в тому числі примусового.

Таким чином, АПК України покликаний законодавчо визначити межі для адміністративного органу, змушуючи його чітко слідувати букві закону у своїй діяльності. Кодекс дозволить на законодавчому рівні захистити права і законні інтереси особи у відносинах з державою, сприятиме обмеженню проявів бюрократизму, свавілля та корупції з боку службовців, підвищить ефективність роботи органів публічної влади. Вважаємо, що прийняття АПК України стане радикальним кроком, спрямованим на впровадження нової ідеології функціонування органів влади і їх взаємовідносин із громадянами, забезпечить рівність осіб перед законом в адміністративному процесі, ефективність здійснення контролю, у тому числі судового, за діяльністю органів публічної влади.

Водночас аналіз законодавчого регулюваня прав і законних інтересів особи у взаємовідносинах із органами публічної влади, їх посадовими і службовими особами, дає підстави висловити думку, що монопольним правом забезпечення і реалізацією цих прав володіє держава.

Незважаючи на надані державою правові гарантії охорони і захисту прав і законних інтересів особи, відсутність Адміністративно-процедурного кодексу України є недоліком адміністративного законодавства.

З метою удосконалення охорони прав і законних інтересів особи підтримуємо думку про необхідність прийняття Верховною Радою України Адміністративно-процедурного кодексу України (реєстраційний №11472 від 03.12.2012 р.).

2.3