.2 Форми адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні

В умовах сьогодення права і законні інтереси нотаріусів охороняються неналежним чином, що є негативним моментом у становленні української державності. Публічна адміністрація мусить спрямовувати всю свою адміністративну силу на всебічний розвиток нотаріату в Україні та забезпечення прав нотаріусів, а також приведення своєї підзаконної правотворчої діяльності в цій сфері до стандартів Європейського Союзу (Acqrns сошшипаиїаіге (acqrns), щоб у кінцевому результаті належним чином здійснювати адміністративно-правовий захист усіх сфер вітчизняного суспільства.

Однією з важливих ознак державної влади є форми адміністративної діяльності публічної адміністрації, які у свою чергу є певними адміністративними інструментами у виконанні тих чи інших завдань у механізмі адміністративно-правового захисту. Серед адміністративних інструментів форми адміністративної діяльності публічної адміністрації діють і у сфері захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні.

Саме тому форми адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні становлять особливий інтерес для наукового дослідження.

Відповідно до тлумачного словника української мови «форма» - це тип, будова, спосіб організації чого-небудь; спосіб існування змісту, його внутрішня структура, організація та зовнішній вираз [146]. Вітчизняна юридична енциклопедія під формами діяльності органів публічної влади розуміє зовнішній бік їх функціонування, тобто сукупність однорідних дій, які здійснюються в певних організаційних межах, визначених законодавством. Іншими словами, форма діяльності - це однорідна діяльність органів публічної влади, через які реалізуються їх функції [145]. Загалом форма адміністративного права - це зовнішнє вираження однорідних за своїм характером і правовою природою груп адміністративних дій публічної адміністрації, здійснене в межах режиму законності та компетенції для досягнення адміністративно-правової мети - публічного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства та держави [19, с.

У юридичній літературі під формою розуміють об’єктивний вияв сутності дій суб’єктів. Оскільки за допомогою форм практично реалізуються функції адміністративної діяльності, то від різнобічності використання цих форм до певної міри залежить ефективність діяльності в цілому. Наявність завдань і функцій адміністративної діяльності публічної адміністрації зумовлює існування різних форм цієї діяльності, які передбачено правовими нормами. Форми закріплено в законодавстві, яке визначає правовий статус суду, у положеннях, статутах, інструкціях та інших актах, що регламентують адміністративну діяльність його суб’єктів. При цьому для здійснення функцій такої діяльності її суб’єкти мають використовувати тільки ті форми, що передбачені відповідними правовими актами [28].

Значущості цій проблематиці додає той факт, що навіть на доктринальному рівні серед провідних учених-адміністративістів не існує тотожної думки щодо визначення цього феномену. Так, класик адміністративно-правової думки професор Ю. Битяк уважає, що форми «державного управління» - це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються органами виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань. Термін «форма» означає вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту. Якщо функції управління розкривають основні напрямки цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на об’єкти управління, то форми управління - це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми управління вказують, як практично здійснюється управлінська діяльність. Процес реалізації завдань і функцій юридично виявляється у відповідних формах. Форми управлінської діяльності визначають характер відносин у сфері управління. Вони складаються у процесі здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності. Управлінська діяльність викликає різні наслідки: одні дії зумовлюють юридичні наслідки, інші - ні [8].

Професори В. Колпаков і О. Кузьменко визначають, що форми «публічного адміністрування» - це зовнішньо виражена дія суб’єктів публічної адміністрації, що здійснюється в межах їх компетенції для виконання поставлених перед ними завдань, які тягнуть за собою певні наслідки.

Також до інструментів діяльності публічної адміністрації Р. Мельник і В. Бевзенко відносять нормативні акти публічної адміністрації, адміністративний розсуд у діяльності публічної адміністрації та електронне урядування. На їх погляд, нормативні акти публічної адміністрації відрізняються серед інших актів тим, що встановлюють, змінюють чи скасовують норми права - загальнообов’язкові правила поведінки, що встановлюються та охороняються державою. Розсуд публічної адміністрації, визначається як закон, який уповноважує суб’єктів публічної адміністрації застосовувати такий розсуд - наприклад, обирати одну з передбачуваних альтернатив. У свою чергу електронне врядування визначається як форма організації публічного управління, яка сприяє підвищенню ефективності, відкритості та прозорості діяльності публічної адміністрації з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій для формування нового типу держави, орієнтованої на задоволення потреб громадян [32, с. 457].

Публічна адміністрація передбачає не тільки чітку визначеність і детермінованість її компетенції, а й наявність чіткого механізму її реалізації у практичній діяльності, що виражається в певних діях, які сприймаються як такі, що містять владні приписи [53, с.471].

Безумовно, найпоширенішою формою адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації є видання адміністративних актів. Так, О. Скоров під адміністративним актом органу публічної адміністрації розуміє засноване на законі одностороннє юридично-владне волевиявлення уповноваженого суб’єкта публічної адміністрації в межах його компетенції, спрямоване на встановлення адміністративно-правових норм, виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин, або такі, що є обов’язковими для підлеглих органів і співробітників органів; норми з метою організації та практичного здійснення управління в різних сферах із дотриманням установленої процедури та форми тягнуть за собою певні юридичні наслідки [124].

Як зазначив П. Угровецький, через видання адміністративного акта органи публічної адміністрації вирішують те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає у процесі їх діяльності, в інтересах реалізації завдань і функцій певних суб’єктів. Науковець звертає увагу, що адміністративні акти, прийняті органами публічної адміністрації, створюють юридичну основу для виникнення, зміни або припинення адміністративно - правових відносин або є юридичним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни або припинення певних правових відносин [133].

О. Скоров за критерієм суб’єктів, які мають право видавати чи приймати адміністративні акти, розрізняє акти Кабінету Міністрів України; акти центральних органів виконавчої влади; акти місцевих органів виконавчої влади; акти Президента України; акти керівників апарату будь- яких державних органів при здійсненні ними управлінської діяльності щодо службовців апарату відповідних органів; акти адміністрацій (органів управління) державних підприємств, установ, організацій (переважно у формі наказів і розпоряджень їх керівників) [124].

Отже, видання адміністративного акта є найпоширенішою формою діяльності суб’єктів публічної адміністрації щодо адміністративно-правового захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні. Ураховуючи думки вчених, видання адміністративних актів поділяється на два підвиди - видання підзаконних (нормативних) актів і видання індивідуальних актів.

Як зазначив Є. Г етьман, підзаконний нормативно-правовий акт становить собою офіційний письмовий документ уповноваженого органу виконавчої влади, створений на підставі й на виконання Конституції та законів України, який містить, змінює чи скасовує норми права, створюється у встановленому законодавством порядку із застосовуванням спеціальних засобів нормотворчої техніки [22].

Варте уваги визначення «підзаконний нормативно-правовий акт», запропоноване В. Галуньком, відповідно до якого це прийняті у процесі підзаконної розпорядчої діяльності органами та посадовими особами публічної адміністрації владні приписи загального характеру з метою виконання завдань адміністративного права щодо конкретизації та деталізації законів до стадії їх застосування. Також дослідник трактує видання підзаконних нормативно-правових актів як правотворчий напрямок діяльності публічної адміністрації, що передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання законів через розроблення та встановлення підзаконних правил загального характеру [18].

А. Іванищук визначає підзаконні нормативно -правові акти у сфері судової гілки влади як форми адміністративної діяльності загального характеру специфічних суб’єктів публічної адміністрації, здійсненої у процесі підзаконної розпорядчої діяльності з метою забезпечення незалежності суддів, надання фізичним і юридичним особам адміністративних послуг, у цілому забезпечення функціонування судової гілки влади щодо конкретизації та деталізації спеціальних суддівських законів [42]. Р. Мельник при цьому звертає увагу, що з огляду на відсутність в Україні закону про юридичні акти, а також Адміністративно-процедурного кодексу процедура видання підзаконних юридичних актів залишається належним чином невизначеною.

У сучасній юридичній науці можна виділити такі форми адміністративного права щодо адміністративно-правового захисту

нотаріальної діяльності:

- видання нормативних актів публічного управління - наприклад, наказ Міністерства юстиції від 24 грудня 2008 р. «Про затвердження Порядку перевірки організації нотаріальної діяльності державних і приватних нотаріусів та виконання ними правил нотаріального діловодства» [85];

- видання індивідуальних актів публічного управління - наприклад, плану проведення перевірки приватного нотаріуса;

- укладення адміністративних договорів;

- надання адміністративних послуг - наприклад, видання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю;

- здійснення матеріально-технічних операцій - наприклад, виробництво, облік, отримання нотаріальних бланків.

На наш погляд, підхід до розкриття змісту інструментарної теорії адміністративного права, коли до його складу відносять адміністративні акти, адміністративний розсуд та електронне врядування, є правильним. Проте для потреб теорії адміністративно-правового захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні більш слушним є визначення інструментарію адміністративного права через термін «форми» та класичний поділ на адміністративні акти нормативного й індивідуального характеру, здійснення інших юридично значущих операцій та здійснення матеріально -технічних операцій.

Наприклад, відключення від державного реєстру нотаріусів територіальними управліннями Міністерства юстиції України за своєю сутністю є матеріально-технічною операцією, а прийняття присяги нотаріусом є іншою матеріально-технічною операцією.

У цьому напрямку найбільш слушним є розкриття цієї проблеми

В. Галуньком і В. Курилом, які визначають, що під формами діяльності публічної адміністрації розуміють зовнішнє вираження однорідних за своїм характером і правовою природою груп адміністративних дій посадових осіб і органів публічної адміністрації, здійснене в межах режиму законності та компетентності для досягнення адміністративно-правової мети - публічного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства та держави [18, с. 225 -226].

Вони вважають, що за характером і правовою природою форми діяльності суб’єктів публічної адміністрації поділяються на: 1) видання адміністративних актів: видання підзаконних нормативно-правових актів; видання індивідуальних адміністративних актів; 2) укладення адміністративних договорів; 3) учинення інших юридично значущих адміністративних дій; 4) здійснення матеріально-технічних операцій. При цьому під вчиненням інших юридично значущих адміністративних дій вони розуміють дії, які безпосередньо створюють нове юридичне положення, змінюють наявні правовідносини або стають необхідною умовою для настання зазначених правових наслідків - незалежно від того, були вони спрямовані на ці наслідки чи ні. А під здійсненням матеріально -технічних операцій мається на увазі забезпечення публічною адміністрацією збирання, зберігання й оброблення інформації, використання технічних засобів, створення матеріально-технічних умов праці тощо. Вони в системі форм адміністративного діяльності суб’єктів публічної адміністрації виконують допоміжну роль [18, с. 132-139].

Це підтверджується поглядами на цю проблематику інших учених. Так,

С. Семко вважає, що поняття «форми діяльності суб’єктів публічної влади» розуміється як зовнішнє вираження однорідних дій, операцій, процедур, які здійснюють органи публічної влади, їх структурні підрозділи й посадові особи для реалізації закріплених за ними функцій і компетенції [123], Ю. Шпак визначає форму діяльності органів місцевого самоврядування як будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій цих органів, їх структурних підрозділів і службових осіб, здійснюване з метою реалізації функцій управління [144].

Оскільки Міністерство юстиції України відіграє чи не найважливішу роль у контролі та нагляду за діяльністю нотаріату, відповідно до ст. 2 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» діяльність Міністерства юстиції ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності. Міністерство діє за принципом єдиноначальності. Підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління Міністерства, не можуть здійснювати владних повноважень, крім випадків, визначених законом [64].

До принципів діяльності публічної адміністрації у сфері адміністративно-правового захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні належать такі: верховенства права, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності.

Одним із підвидів адміністративного акта є індивідуальний адміністративний акт, під яким А. Школик розуміє рішення адміністративного органу (тобто органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування або іншого уповноваженого державою суб’єкта); рішення, спрямоване на не підпорядкованих адміністративному органу осіб, тобто рішення зовнішньої дії; рішення, що спричиняє набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків приватними особами; рішення, яке стосується конкретної особи (конкретних осіб) або ж урегульовує конкретні правовідносини [5]. А. Іванищук визначає індивідуальні адміністративні акти у сфері судової гілки влади як форму адміністративної діяльності персоніфікованого характеру специфічних суб’єктів публічної адміністрації, здійсненої у процесі виконавчої діяльності з метою забезпечення незалежності суддів, надання фізичним і юридичним особам

адміністративних послуг, у цілому забезпечення функціонування судової гілки влади [41]. В. Галунько індивідуальні адміністративні акти вважає найпоширенішим способом реалізації публічною адміністрацією владної компетенції щодо забезпечення завдань адміністративного права. Учений вважає, що їх сутність полягає в тому, що вони встановлюють, змінюють і припиняють конкретні адміністративні правовідносини та звернені до конкретних суб’єктів і об’єктів адміністративно-правового регулювання [17].

Досліджуючи індивідуальні акти публічної адміністрації як складові форм адміністративно-правового захисту нотаріальної діяльності, не можна не погодитись з думкою А. Корєнєва, який стверджує, що важливими засобами механізму адміністративно-правового регулювання є індивідуальні акти [64, с. 42]. До них слід віднести, наприклад, довідки щодо перевірки організації нотаріальної діяльності державних і приватних нотаріусів та виконання ними правил нотаріального діловодства.

Згідно з Наказом Міністерства юстиції України від 24 грудня 2008 №2260/5 «Про затвердження порядку перевірки організації нотаріальної діяльності державних і приватних нотаріусів та виконання ними правил нотаріального діловодства» за наслідками проведеної перевірки роботи контори, архіву, нотаріуса комісія протягом п’яти робочих днів з часу закінчення перевірки складає довідку у двох примірниках про результати проведеної перевірки з викладеними в ній висновками [85]. Ця довідка і буде індивідуальним актом публічної адміністрації.

Адміністративний договір також є однією з форм адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації щодо забезпечення прав і законних інтересів нотаріусів в Україні.

На думку В. Галунька, адміністративний договір - це публічна угода двох або більше суб’єктів адміністративного права, один з яких є суб’єктом публічної адміністрації [17].

У свою чергу Т. Коломієць зазначає, що він є різновидом публічно - правового договору й посідає проміжне місце в системі публічно-правових зв’язків, перебуваючи, з одного боку, між договором приватноправового характеру, якому притаманна рівноправність сторін, а з другого - адміністративним актом, що виражає одностороннє владне волевиявлення органу державного управління. У системі державного управління адміністративний договір застосовують у господарській, соціальній, духовній і адміністративно-політичній сферах діяльності держави. Це означає, що в процесі своєї діяльності органи державного управління можуть здійснювати владні повноваження не тільки через видання актів управління, а й укладання адміністративних договорів. До процедури укладення й виконання адміністративних договорів доцільно застосовувати загальні вимоги договірного права, установлені цивільним законодавством, зокрема такі, як форма договору, наслідки її недодержання, випадки визнання договору недійсним та ін. Однак, розглядаючи зазначені питання, слід ураховувати специфіку владного суб’єкта адміністративного договору (передусім це стосується питань його компетенції), яка не врахована нормами цивільного законодавства [59].

За переконаннями О. Пасенюка, для адміністративних договорів не властиві цивілістичні засади, такі як принцип юридичної рівності сторін, оскільки суб’єкт владних повноважень обов’язково наділяється владними контрольними функціями та правом накладати санкції; принцип вільного волевиявлення сторін, оскільки суб’єкт владних повноважень обмежений у виборі контрагента чітко прописаною процедурою підготовки та укладання договору і може відмовити в укладанні договору виключно з визначених законодавством підстав; принцип свободи договору витісняється детальним нормативним регламентуванням його змісту. До того ж публічно -правовий характер адміністративного договору цілковито визначає його юридичну природу, проте його умови можуть містити й приватноправові елементи [96].

У сучасній юридичній науці можна виділити такі форми адміністративного права щодо адміністративно-правового регулювання нотаріальної діяльності з боку Міністерства юстиції: видання нормативних актів публічного управління (наприклад, наказ Міністерства юстиції від 24 грудня 2008 р. «Про затвердження Порядку перевірки організації нотаріальної діяльності державних і приватних нотаріусів та виконання ними правил нотаріального діловодства» [85]); видання індивідуальних актів публічного управління (наприклад, плану проведення перевірки приватного нотаріуса); укладення адміністративних договорів; надання адміністративних послуг (наприклад, видання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю); здійснення матеріально-технічних операцій (наприклад, виробництво, облік, отримання нотаріальних бланків).

Так, стаття 16 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про нотаріат» щодо державного регулювання нотаріальної діяльності» наголошує на тому, що метою професійного самоврядування нотаріусів є об’єднання на професійній основі зусиль нотаріусів для виконання покладених на них цим Законом обов’язків і забезпечення їхніх прав, представництво професійних інтересів нотаріусів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях, захист професійних інтересів і соціальних прав нотаріусів, сприяння підвищенню професійного рівня нотаріусів та надання їм методичної допомоги, захисту інтересів фізичних і юридичних осіб при заподіянні їм шкоди внаслідок незаконних дій або недбалості нотаріуса [109].

Тобто діяльність професійного самоврядування нотаріусів здійснюється через Нотаріальну палату Україну та її допоміжні органи, які у свою чергу мають право видавати власні індивідуальні нормативно-правові акти для захисту та представництва прав і законних інтересів нотаріусів в Україні, що є своєрідною формою публічної адміністрації щодо захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні.

Що стосується співпраці з іншими органами державної влади щодо захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні, то в ході обговорення актуальних проблем, що виникають під час реалізації нотаріусами повноважень у сфері державної реєстрації прав на нерухоме майно, запропоновано серед іншого спільно провести аналітично-методичне узагальнення виявлених недоліків і порушень за результатами здійснення моніторингу реєстраційних дій у Департаменті державної реєстрації. Рада Нотаріальної палати України та представники Міністерства юстиції дійшли згоди щодо потреби подальшої співпраці з метою ефективного й оперативного вирішення актуальних питань у сфері нотаріату та державної реєстрації [118].

Оскільки предметом нашого аналізу є адміністративно-правовий захист прав і законних інтересів нотаріусів в Україні як інститут адміністративного права, що складається з однорідних норм адміністративного права, правовий вплив яких спрямовано на попередження правопорушень (профілактику злочинів) і відновлення порушених прав та законних інтересів, що здійснюються публічною адміністрацією на основі визначених засад і за допомогою адміністративного інструментарію, що хоча й має спільні риси з вищенаведеними положеннями, але не є їм тотожній, оскільки має певні особливості. Розкриємо їх:

1) форми адміністративної діяльності публічної адміністрації в механізмі адміністративно-правового захисту прав і законних інтересів нотаріусів належать до теорії форм діяльності публічної адміністрації;

3) метою такої адміністративної діяльності є відновлення чи недопущення порушення прав і законних інтересів нотаріусів в Україні;

2) така діяльність здійснюється в ході виконавчо-розпорядчої діяльності та надання адміністративних послуг;

4) до форми адміністративної діяльності публічної адміністрації адміністративно-правового захисту слід віднести видання нормативних й індивідуальних адміністративних актів, здійснення інших юридично значущих дій і матеріально-технічних операцій.

Таким чином, виходячи з думок вищеозначених учених, можна зробити висновок, що форми адміністративної діяльності публічної адміністрації у сфері адміністративно-правового захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні є класичним виразом їх адміністративної діяльності щодо здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності та надання адміністративних послуг з метою відновлення чи недопущення порушення прав і законних інтересів нотаріусів. При цьому суб’єкти публічної адміністрації можуть використовувати весь наявний арсенал форм адміністрування суспільних відносин публічною адміністрацією, а саме видання нормативних й індивідуальних адміністративних актів, здійснення інших юридично значущих дій і матеріально-технічних операцій.