Стаття 11. Захист права на державну службу

1. У разі порушення наданих цим Законом прав або виникнення перешкод у ре­алізації таких прав державний службовець у місячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про це, може подати керівнику державної служби скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації.

У скарзі державний службовець може вимагати від керівника державної служби утворення комісії для перевірки викладених у скарзі фактів.

2. Керівник державної служби на вимогу державного службовця для перевірки викладених у скарзі фактів утворює комісію у складі не менше трьох осіб.

До складу комісії включаються в однаковій кількості:

представники керівника державної служби, визначені ним із числа державних службовців цього державного органу;

представники державного службовця, визначені ним із числа державних служ­бовців цього державного органу;

представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, делеговані рішенням цього органу, а в разі відсутності проф­спілкової організації - представники державних службовців, обрані на загальних збо­рах (конференції) державних службовців державного органу.

3. Керівник державної служби зобов’язаний не пізніше 20 календарних днів з дня отримання скарги надати державному службовцю обґрунтовану письмову відповідь (рішення).

У разі утворення комісії відповідно до вимог частини другої цієї статті письмова відповідь (рішення) керівника державної служби має ґрунтуватися на висновку комі­сії.

4. У разі неотримання в установлений частиною третьою цієї статті строк обґрун­тованої відповіді на скаргу або незгоди з відповіддю керівника державної служби державний службовець може звернутися із відповідною скаргою до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

5. За результатами розгляду скарги центральний орган виконавчої влади, що за­безпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, на­дає державному службовцю вмотивовану відповідь не пізніше 20 календарних днів з дня надходження скарги та в разі встановлення факту порушення прав державного службовця направляє відповідному державному органу обов’язкову для виконання вимогу про усунення відповідних порушень.

6. Якщо права державного службовця, встановлені цим Законом, порушені ке­рівником державної служби чи державним службовцем вищого органу або якщо ці особи створили перешкоди в реалізації прав державного службовця, він може подати скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації без­посередньо до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

7. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, за фактом подання скарги ініціює та проводить службове розслідування в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, з метою перевірки фактів, викладених у скарзі.

У разі виявлення порушень прав державного службовця або створення пере­шкод у їх реалізації винні у порушенні посадові особи повинні бути притягнуті до відповідальності, встановленої законом.

Порушені права державного службовця підлягають безумовному поновленню, а перешкоди в реалізації цих прав - усуненню.

8. Заявник має право оскаржити рішення, дії чи бездіяльність державних органів та їх посадових осіб, що перешкоджають реалізації прав, наданих йому цим Законом, до суду.

1. Предмет регулювання

Предметом регулювання статті є визначення механізму захисту прав дер­жавного службовця, насамперед позасудового.

2. Цілі статті (мета норми)

Метою статті є визначення:

умов та порядку захисту прав державного службовця;

строку та порядку подання державним службовцем відповідної скарги про порушення його прав;

порядку утворення комісії з перевірки скарги державного службовця;

порядку розгляду скарги керівником державної служби і реагування на зазначену скаргу;

умов та порядку звернення державного службовця до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, з відповідною скаргою на дії зазначеного органу;

права державного службовця звернутися до суду для захисту своїх прав.

3. Правова основа коментованого положення (конституційні норми, принципи права/державної служби; рекомендації (стандарти) міжна­родних організацій (Рада Європи, OECP)

Норми статті кореспондують з відповідними положеннями Конститу­ції України та рекомендаціями (стандартами) міжнародних організацій. Так, статтею 55 Конституції гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових осіб.

Відповідно до Рекомендації № R (2000) 6 Комітету Міністрів Ради Європи про статус публічних службовців у Європі, для захисту своїх прав у від­носинах з роботодавцем публічні службовці повинні мати засоби правового захисту в суді чи іншій незалежній установі.

Держава має забезпечити захист тих публічних службовців, які внаслі­док законного виконання ними своїх обов’язків стали об’єктом образливих заяв чи інших незаконних дій з боку третіх осіб.

Рекомендаціями також передбачається, що публічні службовці повинні мати право на захист від зловживань чи несправедливого ставлення з боку роботодавця.

Наявність засобів правового захисту передбачає можливість звернення до суду чи іншої незалежної установи (зазвичай, іншої установи адміністра­тивної системи).

4. Визначення термінів, які потребують тлумачення

Терміни, які застосовуються у коментованій статті, вживаються у зна­ченні, наведеному у статті 2 Закону, яка визначає понятійний апарат.

У коментованій статті також використовується термін «скарга», визна­чення якого наведено у статті 3 Закону України «Про звернення громадян»^[82], згідно з якою скаргою є звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, уста­нов, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб.

5. Місце коментованого положення у цілісному механізмі/інсти- туті, зв’язки цієї норми з іншими положеннями Закону та незакон­ними нормативними актами; умови і особливості застосування

Коментована стаття регулює питання процедури захисту прав держав­ного службовця на державну службу.

5.1. Згідно з частиною першою статті у разі порушення наданих Законом прав або виникнення перешкод у реалізації таких прав державний службо­вець у місячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про це може подати керівнику державної служби скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації. У скарзі держав­ний службовець може вимагати від керівника державної служби утворення комісії для перевірки викладених у ній фактів.

Отже, йдеться, зокрема, про права державного службовця, визначені частиною першою статті 7 Закону. Водночас частиною другою зазначеної статті передбачено, що державні службовці також реалізують інші права, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах. Таким чином, державні службовці мають право на захист поруше­них прав, що визначені як безпосередньо в Законі (частина перша статті 7), так і інших прав, визначених у локальних актах відповідного державного органу.

Такі ж права має державний службовець не тільки у разі порушення наданих йому законом прав, а й у разі виникнення перешкод для реалізації таких прав. У Законі не уточнюється правова природа виникнення таких перешкод, тобто виникли вони з вини державного органу чи ні. Це означає, що державний службовець має право діяти відповідно до частини першої коментованої статті у разі виникнення перешкод на реалізацію визначених Законом прав з будь-яких підстав (як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру).

В обох випадках захист державним службовцем відповідних прав або вимога про усунення перешкод у користуванні такими правами здійснюється шляхом подання керівнику державної служби у місячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушені права або факт виник­нення перешкод в їх реалізації, скарги із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації.

Подання такої скарги є правом, а не обов’язком державного службовця.

5.2. Частина друга коментованої статті визначає порядок дій керівника державної служби у разі, коли державний службовець у поданій ним скарзі ставить вимогу про утворення комісії для перевірки викладених у скарзі фактів.

Отже, якщо у скарзі державний службовець ставить вимогу про утво­рення відповідної комісії, керівник державної служби не вправі відмовити в її утворенні. Згідно із Законом, керівник державної служби утворює комісію у складі не менше трьох осіб, до якої включаються в однаковій кількості:

представники керівника державної служби, визначені ним із числа дер­жавних службовців цього державного органу. Керівник державної служби визначає таких осіб на власний розсуд. І державний службовець, який подав скаргу, не має права висловлювати пропозиції або заперечення щодо визна­чених керівником відповідних осіб. Такі особи можуть бути як з числа керів­ників, так і з числа рядових працівників державного органу;

представники державного службовця, визначені ним із числа державних службовців цього державного органу. Таким же самостійним правом щодо вибору власних представників користується також державний службовець, який подав скаргу;

представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, делеговані рішенням цього органу, а в разі відсутності профспілкової організації — представники державних службовців, обрані на загальних зборах (конференції) державних службовців державного органу. Якщо у державному органі функціонує первинна профспілкова орга­нізація, до складу комісії можуть включатися лише представники вибор­ного органу цієї організації (державні службовці) і лише на підставі рішення такого органу.

5.3. Частина третя коментованої статті зобов’язує керівника державної служби не пізніше 20 календарних днів з дня отримання скарги надати державному службовцю обґрунтовану письмову відповідь (рішення). Зазна­чена норма містить певну правову невизначеність, а саме чи під обґрунто­ваною письмовою відповіддю мається на увазі рішення керівника державної служби, чи це рішення може бути оформлене як наказ (розпорядження) або доручення зазначеного керівника. Оскільки слово «рішення» надалі не вжи­вається, слід розуміти, що керівник в будь-якому разі повинен надати відпо­відному державному службовцю, який подав скаргу, обґрунтовану письмову відповідь. Це не виключає можливості видання ним наказу (розпорядження), який забезпечить поновлення порушеного права (прав) державного служ­бовця, або надання доручення певним посадовим особам державного органу щодо забезпечення поновлення порушеного права (прав) чи усунення пере­шкод в його використанні таким державним службовцем.

У разі утворення комісії відповідно до вимог частини другої коментованої статті письмова відповідь (рішення) керівника державної служби ґрунтується на висновку комісії. Для цього комісія у визначений згаданим керівником державної служби строк має подати йому висновок (у довільній формі) по суті викладених у скарзі державного службовця фактів. Висновок комісії обов’язковий для врахування керівником державної служби відповідного дер­жавного органу.

5.4. Частина четверта коментованої статті визначає, що у разі неотри­мання в установлений частиною третьою статті строк обґрунтованої відповіді на скаргу (20 календарних днів) або незгоди з відповіддю керівника держав­ної служби державний службовець може звернутися із відповідною скаргою до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби (НАДС).

Оскільки інше не встановлено Законом, зазначена скарга може бути подана в довільній формі. Беручи до уваги, що Законом також не встанов­лено, в який строк така скарга може бути подана, слід вважати доцільним її подання в розумний строк, але не пізніше ніж протягом одного місяця з моменту отримання письмової відповіді (за аналогією з частиною першою коментованої статті) або протягом передбаченого Законом 20-денного строку для надання такої відповіді.

5.5. Частиною п’ятою коментованої статті передбачено, що за резуль­татами розгляду скарги НАДС надає державному службовцю вмотивовану відповідь не пізніше 20 календарних днів з дня надходження скарги та в разі встановлення факту порушення прав державного службовця надсилає відпо­відному державному органу обов’язкову для виконання вимогу про усунення відповідних порушень. Ця вимога може стосуватися також необхідності не тільки поновлення порушених прав державного службовця, а й усунення перешкод для реалізації таких прав.

Вимога НАДС обов’язкова для виконання відповідним державним органом. Звичайно, це не виключає можливості оскарження відповідним державним органом такої вимоги до суду.

5.6. Частиною шостою коментованої статті передбачено, що коли права державного службовця, встановлені Законом, порушені керівником дер­жавної служби чи державним службовцем вищого органу або коли ці особи створили перешкоди в реалізації прав державного службовця, він може подати скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації безпосередньо до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби (НАДС).

По суті, частина шоста стосується питання процедури подання такої скарги (визначення органу оскарження) і пов’язана з частиною першою статті. В частині першій статті йдеться про можливість подання відповідної скарги безпосередньо керівнику державної служби державного органу, в якому працює такий державний службовець, у разі порушення його прав або ство­рення перешкод в їх реалізації, що виникли внаслідок певних неправомірних дій (бездіяльності) з боку будь-яких осіб, крім керівника державної служби зазначеного органу або державного службовця вищого органу. У разі ж коли винуватцем, на думку державного службовця, є керівник державної служби державного органу, в якому він працює, або державний службовець вищого органу, скарга на їхні неправомірні дії подається безпосередньо до НАДС.

5.7. НАДС згідно з частиною сьомою коментованої статті за фактом подання державним службовцем скарги на дії чи бездіяльність керівника державної служби або державного службовця вищого органу ініціює та про­водить службове розслідування в порядку, встановленому КМУ, з метою перевірки фактів, викладених у скарзі. Порядок проведення такого служ­бового розслідування врегульовано постановою КМУ від 24 червня 2016 р. № 393^[83].

Затверджений згаданою постановою Порядок визначає процедуру про­ведення службового розслідування стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу НАДС або його територіальним органом (по тексту Порядку іменуються як уповноважений орган).

Згідно з Порядком, за фактом подання скарги державного службовця проводиться службове розслідування:

НАДС — в державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України;

територіальним органом НАДС — в державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, міст Києва і Севас­тополя, одного або кількох районів, міст обласного значення.

Слід зауважити, що службове розслідування за фактом подання анонім­ної скарги не проводиться.

Строк проведення службового розслідування становить не більш як один місяць. У разі потреби (необхідність отримання відповіді від інших органів, відсутність з поважних причин керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу, стосовно якого проводиться службове розслідування (далі — державний службовець, стосовно якого про­водиться службове розслідування) зазначений строк може бути продовжений уповноваженим органом, але не більш як до двох місяців.

Строк проведення службового розслідування включає час вивчення, аналізу та оцінювання матеріалів службового розслідування, підготовки та підписання відповідного висновку. Такий строк службового розслідування не включає часу тимчасової втрати працездатності державним службовцем, стосовно якого проводиться службове розслідування, його перебування у відпустці або службовому відрядженні, відсутності з інших поважних при­чин, а також часу ознайомлення з висновком щодо проведення службового розслідування.

Уповноважений орган приймає рішення про проведення службового роз­слідування або відмову в розгляді скарги.

У скарзі державного службовця повинно обов’язково зазначатися: найменування та адреса уповноваженого органу, до якого подається скарга;

інформація про державного службовця:

- прізвище, ім’я та по батькові;

- найменування посади;

- зворотна адреса;

прізвище, ім’я та по батькові, найменування посади керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу;

факти, що призвели до порушення прав державного службовця, вста­новлених Законом, керівником державної служби в державному органі чи державним службовцем вищого органу або створення перешкод у їх реалізації;

вимога про проведення службового розслідування;

наявні у державного службовця рішення, які приймалися за результа­тами розгляду його скарг (висновки щодо проведення службових розсліду­вань), або їх копії.

Уповноважений орган приймає рішення про відмову в розгляді скарги в разі, коли скарга подана з порушенням зазначених вимог.

Рішення про проведення службового розслідування оформляється нака­зом уповноваженого органу, копія якого надсилається суб’єктові призна­чення особи, стосовно якої проводиться службове розслідування.

Висновок щодо проведення службового розслідування підписується чле­нами комісії та надається для ознайомлення державному службовцеві, сто­совно якого проводилося службове розслідування. Члени комісії мають право викласти свою окрему думку щодо питань, пов’язаних з його проведенням, яка додається до висновку та є його невід’ємною частиною.

Державний службовець, стосовно якого проводилося службове розсліду­вання, підписує висновок, а у разі відмови від його підписання члени комісії складають відповідний акт, який додається до висновку та є його невід’єм­ною частиною. Під час ознайомлення з висновком державний службовець, стосовно якого проводилося службове розслідування, може викласти свої письмові зауваження.

У разі виявлення порушень прав державного службовця або створення перешкод у їх реалізації винні в цьому посадові особи притягаються до відповідальності, встановленої законом. Порушені права державного служ­бовця підлягають безумовному поновленню, а перешкоди в реалізації цих прав — усуненню.

Копія висновку щодо проведення службового розслідування, складеного уповноваженим органом, надсилається суб’єктові призначення для ініцію­вання дисциплінарного провадження стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», Комісією; інших держав­них службовців — дисциплінарною комісією відповідного державного органу.

Копія висновку щодо проведення службового розслідування також над­силається державному службовцеві, який подав скаргу, та державному службовцеві, стосовно якого проводилося службове розслідування.

5.8. Згідно з частиною восьмою коментованої статті заявник (державний службовець) має право оскаржити рішення, дії чи бездіяльність державних органів та їх посадових осіб, що перешкоджають реалізації прав, наданих йому Законом, до суду. Тобто, державний службовець, не дотримуючись визначеної статтею позасудової процедури подання і розгляду скарги, вправі звернутися безпосередньо до суду для захисту своїх порушених прав.

Ця норма кореспондує із статтею 8, частиною четвертою статті 32, стат­тями 55, 124 та деякими іншими статтями Конституції України, які визна­чають загальні положення щодо захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо у суді. Рекомендації щодо застосування під час здійснення правосуддя безпосередньо норм Конституції викладені у постанові Пленуму ВСУ від 1 листопада 1996 р. № 9^[84].