Стаття 1. Державна служба та державний службовець

1. Державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяль­ність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:

1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональ­ному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроб­лення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;

2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;

3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;

4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;

5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;

6) управління персоналом державних органів;

7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законо­давством.

2. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду дер­жавної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, без­посередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

1. Предмет регулювання

Предметом регулювання статті є визначення змісту термінів «державна служба» і «державний службовець», що дасть змогу встановити сутнісні ознаки державної служби і окреслити предмет регулювання Закону.

2. Цілі статті (мета норми)

Стаття має на меті:

1) визначити основні ознаки державної служби (публічність, професій­ність, політична неупередженість) як виду специфічної державної діяльності певної категорії осіб із спрямуванням такої діяльності на практичне вико­нання завдань і функцій держави;

2) визначити сутність дефініції «державний службовець», що застосову­ється не тільки для цілей Закону, а й для інших актів законодавства.

3. Правова основа коментованого положення (конституційні норми, принципи права/державної служби; рекомендації (стандарти) міжна­родних організацій (Рада Європи, ОЕСР)

Ряд положень статті мають конституційну основу. Так, згідно з части­ною другою статті 38 Конституції України, громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби; пунктом 12 частини першої статті 92 Основного Закону передбачено, що виключно законами визначаються основи державної служби.

Визначений частиною другою коментованої статті термін «державний службовець» враховує ряд положень Рекомендації №R (2000) 6 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам Ради Європи про статус публічних службовців у Європі, згідно з якими публічними службовцями вважаються будь-які посадовці органів публічної влади чи їхніх підрозділів, які обіймають свої посади згідно з положеннями закону або за контрактом, і оплата праці яких здійснюється з публічного бюджету, крім виборних представників та певних категорій працівників, діяльність яких регламентується окремими правовими положеннями.

Водночас слід зауважити, що з огляду на практику законодавчого регу­лювання відносин у сфері публічної служби країн-членів ЄС дати однозначне визначення терміна «публічний службовець» складно, оскільки в Європі існує низка різних законодавчих підходів. А тому це визначення можна сформулю­вати з різних точок зору, наприклад з урахуванням установи, в якій працює така особа.

Зокрема, публічним службовцем можна вважати будь-яку особу, що зайнята у сфері надання публічних послуг. Проте таке визначення є надзви­чайно широким та у певних країнах охоплює дуже різні види послуг.

Визначення терміна державної служби на основі функціональних обов’яз­ків особи значно вужче. При цьому публічним службовцем слід вважати особу, яка виконує певні обов’язки лише у сфері публічної адміністрації.

Таке визначення вживається Євросоюзом у контексті свободи пересу­вання громадян (див. тлумачення Статті 48 Угоди про створення Європейсь­кого Союзу).

4. Визначення термінів, які потребують тлумачення

Стаття законодавчо врегульовує зміст терміна «державна служба» через призму виконання завдань і функцій держави.

Відповідно до коментованої статті, державною службою є публічна, професійна, політично неупереджена діяльність з практичного виконання завдань і функцій держави. Такі завдання частково конкретизовані в шести пунктах, які розкривають зміст діяльності міністерств та інших централь­них органів виконавчої влади, зокрема з формування та реалізації держав­ної політики (пункти 1 і 2 частини першої), а також пункти 3—5 згаданої частини, які прямо вказують на діяльність агентств, інспекцій і служб згідно із Законом України «Про центральні органи виконавчої влади».

Пунктом 6 частини першої коментованої статті виокремлено функцію з управління персоналом державних органів. Логіка такого виокремлення поля­гає у наскрізному значенні цієї функції для публічної адміністрації.

У системі державної служби та державних органів вибудовується чітка вертикаль відповідних посадових осіб, які мають статус державного служ­бовця: Державний секретар КМУ, державні секретарі міністерств, керівники державної служби в інших державних органах, служби управління персона­лом державних органів.

Пункт 7 частини першої коментованої статті передбачає реалізацію інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

У тексті Закону для забезпечення зручності застосування його окремих положень вживається узагальнювальний термін «державний орган», під яким розуміється орган державної влади, інший державний орган, їх апарат (секретаріат).

5. Місце коментованого положення у цілісному механізмі/інсти- туті, зв’язки цієї норми з іншими положеннями Закону та незакон­ними нормативними актами; умови і особливості застосування

5.1. Коментована стаття містить базові визначення, які безпосередньо пов’язані з іншими статтями Закону.

Державна служба в широкому розумінні є діяльністю, яка є публічною, професійною і політично неупередженою.

Ознака публічності державної служби полягає в служінні особи інтере­сам держави і суспільства, дотримання особливого правового режиму відно­син зайнятості — публічного, що на відміну від приватно-правового режиму полягає у спеціальних, законодавчо встановлених вимогах, обмеженнях та порядку.

Професійність державної служби полягає в тому, що відповідні завдання і функції держави виконуються на професійній основі посадовими особами — державними службовцями, які займають на постійній основі посади держав­ної служби в державних органах.

Політичною неупередженістю державної служби є її провадження в інтересах усіх громадян відповідно до засад реалізації державної політики у відповідній галузі або сфері суспільних відносин, що не залежить від про­грамних цілей і завдань певних політичних партій або політичних поглядів і переконань окремих політиків.

Державна служба як діяльність полягає у виконанні державними служ­бовцями завдань і функцій держави, що реалізуються через відповідні дер­жавні органи. Так, КМУ відповідно до його компетенції визначає одну або декілька сфер державної політики. Відповідальність за формування та/або реалізацію такої політики покладається на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Завдання і функції держави, які визначаються зако­ном і стосуються виконавчої гілки влади (на рівні центральних органів вико­навчої влади), конкретизуються у відповідних положеннях про такі органи, що затверджуються КМУ. Завдання і функції держави, що реалізуються місцевими державними адміністраціями як місцевими органами виконавчої влади визначаються Законом України «Про місцеві державні адміністрації».

Ці завдання і функції держави можуть визначатися також іншими (галу­зевими) законодавчими актами.

Державна служба є професійною діяльністю особи з практичного вико­нання завдань і функцій держави. Практичність їх виконання полягає в тому, що державні службовці в своїй повсякденній роботі реалізують державну політику, визначену у відповідних законодавчих актах як сукупність певних завдань і функцій держави, шляхом виконання посадових обов’язків.

Ці завдання і функції полягають в:

1) аналізі державної політики, який проводиться на загальнодержав­ному, галузевому і регіональному рівнях. На підставі результатів такого аналізу готуються пропозиції стосовно формування державної політики, зокрема розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;

2) забезпеченні реалізації державної політики, виконанні загальнодер­жавних, галузевих і регіональних програм,виконанні законів та інших нор­мативно-правових актів.

На державних службовців як представників держави покладається прак­тична реалізація державної політики у відповідній галузі або сфері суспіль­них відносин (економіка, освіта, медицина, соціальний захист, публічні фінанси та ін.).

Державні службовці, які працюють у відповідних державних органах, згідно із своєю компетенцією забезпечують виконання затверджених зако­нами загальнодержавних програм, визначених КМУ, і галузевих програм, визначених відповідними міністерствами. Державні службовці місцевих дер­жавних органів, поряд з реалізацією загальнодержавних і галузевих програм, забезпечують також виконання регіональних програм, що затверджуються місцевими органами виконавчої влади разом з відповідними органами місце­вого самоврядування;

3) надання доступних і якісних адміністративних послуг. Поняття адміністративної послуги визначене в Законі України «Про адміністративні послуги»^[7], згідно із статтею 1 якого такою послугою є результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямованої на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону.

Фактично для багатьох державних службовців, насамперед у державних службах і агентствах та районних державних адміністраціях, надання адмі­ністративних послуг є основною функцією. В перспективі відповідні повнова­ження повинні максимально передаватися/делегуватися органам місцевого самоврядування;

4) здійснення державного нагляду та контролю за додержанням зако­нодавства.

Державний контроль полягає у спостереженні та перевірці розвитку суспільної системи й усіх її елементів відповідно до визначених напрямів, а також у запобіганні та усуненні можливих помилок і неправомірних дій, що перешкоджають такому розвитку. Мабуть, одним із класичних прикладів здійснення державного контролю є діяльність Держаудитслужби.

Поряд з контролем державні органи здійснюють такий близький до нього вид діяльності, як державний нагляд.

Основні відмінності державного нагляду і державного контролю поляга­ють у наступному.

Як правило, державний нагляд здійснюється державними органами щодо об’єктів, які організаційно їм не підпорядковані, тоді як контроль стосується організаційно підпорядкованих суб’єктів.

У процесі нагляду застосовуються заходи адміністративного впливу, тоді як за результатами контролю можуть застосовуватися також дисциплінарні заходи.

Державний нагляд здійснюється за дотриманням суб’єктами спеціальних норм і правил, тоді як контроль — за діяльністю підконтрольних об’єктів у цілому чи окремими її аспектами.

Як приклад державного наглядового органу можна привести Держпрод- споживслужбу, основні функції якої наглядові;

5) здійснення управління державними фінансовими ресурсами і майном. Основні завдання, функції і повноваження державних органів з управління фінансовими ресурсами і майном визначаються БКУ, ГКУ, Законом України «Про управління об’єктами державної власності» та іншими законодавчими актами;

6) виконання функцій з управління персоналом державних органів. До персоналу державного органу, управління яким є однією з функцій держави і державного органу, належать як державні службовці такого органу, так і інші працівники, що виконують функції з обслуговування (див. пункт 8 частини першої статті 2, частину четверту статті 3 коментованого Закону);

7) реалізація інших повноважень державного органу, визначених законодавством. Визначені пунктами 1-6 частини першої коментованої статті завдання і функції держави, які реалізуються відповідними держав­ними органами шляхом здійснення їх повноважень, не є вичерпними.

При цьому слід враховувати, що повноваження органів державної влади, їх посадових і службових осіб, відповідно до частини другої статті 19 Кон­ституції України, визначаються виключно Конституцією і законами.

5.2. Частина друга коментованої статті наводить визначення терміна «дер­жавний службовець», згідно з яким ним може бути громадянин України, що займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому держав­ному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для певної посади пов­новаження, безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Отже, державний службовець — це особа, яка:

є громадянином України;

займає посаду державної служби у державному органі;

здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’я­зані з виконанням завдань і функцій державного органу, в якому він працює;

одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету; дотримується принципів державної служби.

Очевидно, що перші чотири ознаки формальні, а п’ята має цілевизна- чальний характер.