Стаття 10. Політична неупередженість

1. Державний службовець повинен неупереджено виконувати законні накази (розпорядження), доручення керівників незалежно від їх партійної належності та сво­їх політичних переконань.

2. Державний службовець не має права демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії або бездіяльність, що у будь-який спосіб можуть засвідчити його особливе ставлення до політичних партій і негативно вплинути на імідж державного органу та довіру до влади або становити загрозу для конституційного ладу, територі­альної цілісності і національної безпеки, для здоров'я та прав і свобод інших людей.

3. Державний службовець не має права:

1) бути членом політичної партії, якщо такий державний службовець займає по­саду державної служби категорії «А». На час державної служби на посаді категорії «А» особа зупиняє своє членство в політичній партії;

2) обіймати посади в керівних органах політичної партії;

3) суміщати державну службу із статусом депутата місцевої ради, якщо такий державний службовець займає посаду державної служби категорії «А»;

4) залучати, використовуючи своє службове становище, державних службов­ців, посадових осіб місцевого самоврядування, працівників бюджетної сфери, інших осіб до участі у передвиборній агітації, акціях та заходах, що організовуються полі­тичними партіями;

5) у будь-який інший спосіб використовувати своє службове становище в полі­тичних цілях.

4. У разі реєстрації державного службовця кандидатом у депутати Центральною виборчою комісією, виборчими комісіями, сформованими (утвореними) в установ­леному порядку, він зобов'язаний в одноденний строк письмово повідомити про це керівника державної служби.

Державному службовцю за його заявою надається відпустка без збереження за­робітної плати на час участі у виборчому процесі. Зазначена відпустка надається за рішенням керівника державної служби з дня його повідомлення про участь у вибор­чому процесі і до дня його завершення відповідно до виборчого законодавства.

5. Державний службовець не має права організовувати і брати участь у страйках та агітації (крім випадку, передбаченого частиною четвертою цієї статті).

1. Предмет регулювання

Предметом регулювання статті є визначення вимог щодо політичної неупередженості державних службовців, встановлення законодавчих обме­жень щодо провадження ними політичної діяльності, врегулювання загаль­них засад участі державних службовців у виборчому процесі у разі, коли вони зареєстровані кандидатами в депутати.

2. Цілі статті (мета норми)

Метою статті є визначення:

змісту поняття політичної неупередженості державного службовця;

загальних вимог до державних службовців, пов’язаних з їхнім ставлен­ням до політичних партій;

випадків прямої заборони участі державних службовців в діяльності полі­тичних партій або сприяння такій діяльності;

порядку участі державних службовців у виборчому процесі;

загальної заборони організації або участі державних службовців у страй­ках та агітації.

3. Правова основа коментованого положення (конституційні норми, принципи права/державної служби; рекомендації (стандарти) міжна­родних організацій (Рада Європи, OECP)

Норма статті кореспондує з відповідними положеннями Конституції Укра­їни, рекомендаціями (стандартами) міжнародних організацій. Так, частиною другою статті 36 Основного Закону визначено, що обмеження стосовно членства у політичних партіях встановлюються виключно Конституцією і законами.

Згідно з частиною четвертою статті 44 Конституції, заборона страйку можлива лише на підставі закону.

Відповідно до статті 4 Модельного кодексу поведінки державних служ­бовців (додаток до Рекомендації № R (2000) 10 Комітету Міністрів Ради Європи), публічний службовець повинен виконувати свої обов’язки відповідно до закону і тих законних інструкцій та етичних стандартів, які стосуються його функції.

Публічний службовець зобов’язаний діяти в політично нейтральній манері і не повинен намагатися перешкоджати законній політиці, рішенням чи діям публічної влади.

Статтею 16 зазначеного Кодексу передбачено, що, поважаючи фунда­ментальні та конституційні права, публічний службовець повинен піклува­тися, щоб жодна з його політичних дій чи причетність до політичних або громадських дебатів не зашкодила впевненості громадськості чи його керів­ництва у здатності виконувати свої обов’язки неупереджено і лояльно.

Під час виконання посадових обов’язків публічний службовець не пови­нен дозволити використовувати себе для внутрішньополітичних цілей. Він повинен дотримуватися обмежень на політичну діяльність, законно встанов­леним для деяких категорій публічних службовців у зв’язку з їх посадами або характером функцій, що виконуються.

4. Визначення термінів, які потребують тлумачення

Ключовим для коментованої статті є термін «політична неупередже­ність», визначення якого наведене як у цій статті, так і частково у статті 4 Закону, яка визначає принципи державної служби (пункт 8 частини першої статті 4 Закону).

Крім того, у коментованій статті вживаються терміни «політична партія», «страйк», «демонстрація», визначення яких наведене у відповідних актах законодавства.

5. Місце коментованого положення у цілісному механізмі/інсти- туті, зв’язки цієї норми з іншими положеннями Закону та незакон­ними нормативними актами; умови і особливості застосування

5.1. Передбачений Законом та змінами до інших законодавчих актів меха­нізм розмежування політичних посад і посад державної служби покладає на державних службовців особливі обов’язки і відповідальність за дотримання ними під час виконання своїх службових обов’язків політичної нейтральності та неупередженості.

Політична неупередженість державного службовця, як це випливає із змісту статті, полягає в дотриманні ним певних обмежень і заборон, які сто­суються членства і ставлення до політичних партій, окремих політиків, у тому числі тих, що займають політичні посади в державних органах, власних особистих політичних поглядів і переконань державного службовця, його участі у виборчому процесі тощо.

5.2. Державний службовець відповідно до частини першої коментованої статті повинен неупереджено виконувати законні накази (розпорядження), доручення керівників незалежно від їх партійної належності та своїх полі­тичних переконань.

Наприклад, міністр, його перший заступник і заступники займають політичні посади у міністерстві. Посада міністра є посадою в Уряді, який відповідно до Конституції України формується згідно з пропозиціями коа­ліції депутатських фракцій, фактично за квотним принципом. Таким чином, міністри можуть представляти в Уряді інтереси різних фракцій, а отже і різних політичних партій. Міністр або його перший заступник і заступ­ники вправі відповідно до своїх повноважень видавати накази (розпоря­дження) або доручення, які відповідно до коментованого Закону, а також Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» є обов’язкові до виконання усіма державними службовцями, що працюють у міністерстві.

Незважаючи на власні політичні погляди і переконання, державний службовець не вправі ставити під сумнів чи обговорювати такі накази (розпорядження) або доручення з будь-яких підстав, а особливо з позиції політичної доцільності їх видання, крім випадків, коли такі накази (розпоря­дження) або доручення суперечать законодавству. Тобто державний служ­бовець вправі оцінювати накази (розпорядження) або доручення керівників лише з позицій їх законності (стаття 9 коментованого Закону).

5.3. Державний службовець згідно з частиною другою коментованої статті не має права демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії або бездіяльність, що у будь-який спосіб можуть засвідчити його особливе ставлення до політичних партій і негативно вплинути на імідж державного органу та довіру до влади або становити загрозу для конституційного ладу, територіальної цілісності і національної безпеки, для здоров’я та прав і сво­бод інших людей.

Відповідно до статті 15 Конституції, суспільне життя в Україні ґрун­тується, зокрема, на політичній багатоманітності.

Таким чином, запроваджена для державних службовців в частині другій коментованої статті заборона щодо демонстрації, тобто відкритого, публіч­ного висловлювання своїх політичних поглядів та вчинення інших дій (з полі­тичним підтекстом), повністю кореспондує з відповідними конституційними положеннями.

Державні органи, а отже, державні службовці, забезпечують відповідно до своїх повноважень формування та реалізують державну політику у відпо­відних галузях або сферах суспільних відносин. Вони не вправі підтримувати або впроваджувати ідеологію будь-якої політичної партії, адже відповідно до статті 15 Конституції суспільне життя в Україні базується на ідеологіч­ній багатоманітності, і жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов’язкова.

Певною мірою це покладає також на осіб, які займають керівні політичні посади в державних органах, обов’язок утримуватися від пропаганди в тру­дових колективах державних органів, які вони очолюють, ідеї та ідеології політичних партій, інтереси яких вони тією чи іншою мірою представляють. До прийняття Закону, на жаль, така практика мала місце.

Державні службовці повинні пам’ятати, що їх дії або бездіяльність на користь тієї чи іншої політичної партії можуть негативно позначитися на іміджі державного органу та в цілому підривати довіру громадян до влади.

У ряді випадків така поведінка державних службовців може навіть становити загрозу для конституційного ладу, територіальної цілісності і національної безпеки. Яскравим свідченням тому є події, що мали місце в АР Крим та на сході України, коли ряд державних службовців не виконали вимог Присяги та законодавства України.

5.4. Частина третя коментованої статті встановлює для державних служ­бовців прямі заборони та обмеження, а саме:

1) бути членом політичної партії, якщо такий державний службо­вець займає посаду державної служби категорії «А». В такому разі дер­жавний службовець на час його перебування на державній службі повинен зупинити членство в політичній партії.

Закон не містить процедури зупинення членства в політичній партії та не визначає, який документ від політичної партії повинен бути поданий до державного органу для підтвердження виконання державним службовцем вимог пункту 1 частини третьої коментованої статті.

У той же час статтею 6 Закону «Про політичні партії в Україні»^[78] перед­бачено, що порядок зупинення членства в політичній партії визначається її статутом. У згаданому Законі міститься припис, що громадянин України має право в будь-який час зупинити своє членство в політичній партії шляхом подання заяви до її відповідного статутного органу, а також визначає, що членство в політичній партії зупиняється з дня подання такої заяви та не потребує додаткових рішень. З цього ж дня припиняється перебування гро­мадянина України на будь-яких виборних посадах в політичній партії;

2) обіймати посади в керівних органах політичної партії. Зазначена норма має самостійний характер і обов’язкова не тільки для державних службовців категорії «А», але й для всіх інших державних службовців.

Відповідно до статті 8 Закону «Про політичні партії в Україні», перелік статутних органів політичної партії і порядок їх утворення визначаються статутом політичної партії.

Передбачена в коментованому Законі заборона для державних службовців стосується лише тих органів партії, які відповідно до її статуту є керівними (як на центральному, так і місцевому рівні). Такими органами є керівник політичної партії, керівники місцевих партійних осередків, політична рада та політичний виконавчий комітет, контрольно-ревізійна комісія та деякі інші;

3) суміщати державну службу із статусом депутата місцевої ради, якщо такий державний службовець займає посаду державної служби кате­горії «А». Відповідно до статті 140 Конституції України, місцеве самовря­дування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ чи міста — само­стійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого само­врядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіаль­них громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Депутатами місцевої ради, тобто сільської, селищної, міської, район­ної у містах, районної та обласної ради, обираються громадяни України у порядку, визначеному Законом «Про місцеві вибори»^[79].

Отже, державний службовець, який займає посаду державної служби категорії «А», не може бути депутатом місцевої ради, тобто суміщати дер­жавну службу із депутатською діяльністю;

4) залучати, використовуючи своє службове становище, держав­них службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, працівників бюджетної сфери, інших осіб до участі у передвиборній агатацїї, акціях та заходах, що організуються політичними партіями. Зазначена заборона стосується всіх державних службовців, а не тільки державних службовців категорії «А». Водночас така заборона особливо актуальна для державних службовців, які займають посади категорії «А», наприклад голів районних державних адміністрацій.

На практиці нерідко політичними партіями активно використовувався так званий «адміністративний ресурс», коли керівники райдержадміністрацій давали керівникам місцевих підприємств, установ та організацій вказівки щодо участі їх працівників у проведенні мітингів, зустрічей з виборцями з централізованим виїздом у м. Київ та у проведенні інших заходів, які органі­зовували осередки певних політичних партій.

Отже, для кваліфікації відповідного порушення з боку державного служ­бовця повинні мати місце такі ознаки:

використання державним службовцем свого службового становища;

факт залучення за його рішенням, прийнятим у будь-якій формі, певних категорій осіб та інших громадян до участі у предвиборній агітації, а також у заходах, що організуються політичними партіями;

наявність відповідних рішень керівних органів політичних партій про проведення акцій або інших заходів відповідно до цілей і мети їх статутної діяльності;

5) пункт 5 частини третьої коментованої статті визначає, що державним службовцям забороняється у будь-який спосіб використовувати своє служ­бове становище в політичних цілях. Тобто формальне право державним службовцям категорії «Б» і «В» бути членом політичної партії повністю виклю­чає можливість використання ними свого службового становища у політичних цілях, тобто для реалізації політичних завдань політичних партій, членами яких вони є.

Причому зазначена заборона стосується будь-якої форми чи способу використання державним службовцем свого службового становища — пряма дія чи бездіяльність.

5.5. Частина четверта коментованої статті стосується випадків, коли державні службовці беруть участь у виборчому процесі як кандидати у депутати. Згідно із зазначеною частиною у разі реєстрації державного службовця кандидатом у депутати ЦВК, виборчими комісіями, сформова­ними (створеними) в установленому порядку, він зобов’язаний в одноденний строк письмово повідомити про це керівника державної служби.

Йдеться про випадки участі державного службовця у виборах відпо­відно до Законів «Про вибори народних депутатів України»^[80] та «Про місцеві вибори». У такому разі державний службовець в одноденний строк з моменту його реєстрації кандидатом у народні депутати, кадидатом у депутати сільської, селищної, міської, районної у місті, Верховної Ради АР Крим, обласної та районної ради повинен в письмовій формі повідомити керівника державної служби у відповідному державному органі.

За заявою державного службовця йому надається відпустка без збере­ження заробітної плати на час участі у виборчому процесі. Відпустка нада­ється за рішенням керівника державної служби з дня його повідомлення про участь у виборчому процесі і до дня його завершення відповідно до виборчого законодавства.

Водночас можна стверджувати, що ця норма певною мірою є недоско­налою. При безумовному праві на участь у виборах з «автоматичним» отри­манням відпустки можливі негативні наслідки насамперед для публічних інтересів, адже: 1) державні службовці можуть брати участь у виборах навіть тоді, коли це поставить публічні функції під загрозу невиконання (напри­клад, через обмежену кількість персоналу з відповідними повноваженнями); 2) участь у виборах може використовуватись як недобросовісна підстава для понаднормової неоплачуваної відпустки; 3) участь у виборах кандидатом від певної партії або державного службовця на певній (високій) посаді може ставити під сумнів його подальшу політичну неупередженість або довіру до державного органу.

5.6. Частина п’ята коментованої статті містить пряму заборону держав­ним службовцям організовувати і брати участь у страйках та агітацій (крім випадку, передбаченого частиною четвертою статті, тобто коли такі державні службовці зареєстровані кандидатами у депутати).

Запроваджена Законом заборона стосується сфери державної служби як сфери зайнятості та виборчої сфери.

Відповідно до статті 44 Конституції України, всі, хто працює, мають право на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів. Поря­док здійснення права на страйк встановлюється законом з урахуванням необ­хідності забезпечення національної безпеки, охорони здоров’я, прав і свобод інших людей. Частиною третьою і четвертою зазначеної статті передбачено, що ніхто не може бути примушений до участі або неучасті у страйку, а заборона страйку можлива лише на підставі закону.

Процедура проведення страйку регламентується розділом III Закону «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)»^[81], згідно із статтею 17 якого страйком є тимчасове колективне добровільне припи­нення роботи працівниками (невихід на роботу, невиконання своїх трудових обов’язків) підприємства, установи, організації (структурного підрозділу) з метою вирішення колективного трудового спору. Страйк застосовується як крайній засіб (коли всі інші можливості вичерпано) вирішення колективного трудового спору (конфлікту) у зв’язку з відмовою роботодавця або уповнова­женої ним особи задовольнити вимоги найманих працівників чи уповноваже­ного ними органу, профспілки. Частина друга згаданої статті містить пряму заборону для проведення страйку, зокрема працівниками органів державної влади (крім технічного та обслуговуючого персоналу).

З набранням чинності Законом «Про державну службу» така заборона стосується не тільки державних службовців органів державної влади, а й інших державних органів, на які поширюється чинність Закону.

Законами «Про вибори народних депутатів України» (стаття 74), «Про місцеві вибори» (стаття 60) встановлено заборону на передвиборну агі­тацію у робочий час посадовими і службовими особами органів виконавчої влади, органів влади АР Крим, органів місцевого самоврядування, правоохо­ронних органів і судів, крім випадків, коли відповідна посадова або службова особа є кандидатом у депутати.

Частиною п’ятою коментованої статті встановлено загальну заборону усім державним службовцям будь-яких державних органів брати участь у передвиборній агітації не тільки у робочий, але і позаробочий час чи вихідні або святкові дні. У зв’язку з цим відповідні статті виборчих законів потре­бують уточнення з метою забезпечення узгодження їх положень із Законом «Про державну службу».