Стаття 80. Основи матеріальної відповідальності державних службовців

1. Матеріальна та моральна шкода, заподіяна фізичним та юридичним особам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю державних службовців під час здійснення ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок держави.

2. Держава в особі суб'єкта призначення має право зворотної вимоги (регресу) у розмірі та порядку, визначених законом, до:

1) державного службовця, який заподіяв шкоду;

2) посадової особи (осіб), винної (винних) у незаконному звільненні, відсторо­ненні або переведенні державного службовця чи іншого працівника на іншу посаду, щодо відшкодування матеріальної та моральної шкоди, заподіяної державному орга­ну у зв'язку з оплатою часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачу­ваної роботи.

3. У разі застосування зворотної вимоги (регресу) державний службовець несе матеріальну відповідальність тільки за шкоду, умисно заподіяну його протиправни­ми діями або бездіяльністю.

1. Предмет регулювання

Статтею визначено суб'єкта відшкодування матеріальної та моральної шкоди, заподіяної фізичним і юридичним особам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю державних службовців під час здійснення ними своїх повноважень. Така шкода відшкодовується за рахунок держави. У статті також визначаються суб'єкти, до яких держава має право зворотної вимоги (регресу), та умови для такої відповідальності.

2. Цілі статті (мета норми)

Метою статті є визначення суб'єктів відшкодування матеріальної та моральної шкоди, заподіяної фізичним та юридичним особам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю державних службовців під час здійснення ними своїх повноважень.

3. Правова основа коментованого положення (конституційні норми, принципи права/державної служби; рекомендації (стандарти) міжна­родних організацій (Рада Європи, ОЕСР)

Відповідно до статті 56 Конституції України кожен має право на від­шкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування мате­ріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Як зазначається у Роз'яснювальному коментарі до принципу IV Реко­мендації Комітету Міністрів Ради Європи щодо принципів цивільного судо­чинства, спрямованих на удосконалення судової системи, №R (84) 15 від 11 вересня 1984 р., у випадках, коли відповідну посадову особу або ту особу, яка спричинила шкоду, може бути встановлено, потерпіла особа, як перед­бачається в деяких правових системах, має право висунути вимогу щодо відшкодування або до органу державної влади, в якому така посадова особа працювала на відповідний момент, або до самої посадової особи, або до обох зазначених суб’єктів одночасно. В інших системах такі вимоги повинні завжди висуватися проти відповідного органу державної влади, який може після цього вжити належних заходів проти посадової особи чи державного служ­бовця, який спричинив шкоду. Рекомендація містить компромісний варіант вирішення проблеми — вона закликає держави не перешкоджати потерпі­лій особі в здійсненні нею свого права на порушення справи безпосередньо проти відповідного органу державної влади, який відповідає за відшкоду­вання шкоди чи зобов’язаний компенсувати її. Таким чином, у державах, в яких справа може бути порушена безпосередньо проти відповідної посадо­вої особи, за потерпілою особою залишається право вибору. Якщо шкода є результатом правомірного акту, тоді орган державної влади не має підстав для регресного позову проти посадової особи, яка спричинила таку шкоду.

4. Визначення термінів, які потребують тлумачення

Виходячи з підходів науки цивільного права, шкода — «це будь-яке знецінення блага, що охороняється правом, тому її поділяють на майнову і немайнову. Поряд із поняттям «шкода» законодавець використовує поняття «збитки». Збитки — це грошова оцінка шкоди, яка має місце у разі неможли­вості відшкодування шкоди в натурі^[295]. Цей підхід ґрунтується на положеннях ЦКУ, зокрема, відповідно до статті 22 ЦКУ особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкоду­вання.

Відповідно до статті 23 ЦКУ, особа має право на відшкодування мораль­ної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав. Моральна шкода полягає: 1) у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв’язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров’я; 2) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв’язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім’ї чи близьких родичів; 3) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв’язку із знищенням чи пошкодженням її майна; 4) у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи.

5. Місце коментованого положення у цілісному механізмі/ інсти­туті, зв’язки цієї норми з іншими положеннями Закону та незакон­ними нормативними актами; умови і особливості застосування

Глава 2 розділу VIII Закону досить тісно пов’язана з главою 1 згаданого розділу, що встановлює правові основи притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності. Юридична відповідальність державного службовця є засобом впливу на його неправомірну поведінку, реакцією дер­жави на скоєне протиправне діяння, яке пов’язане із службовою діяльністю особи. Особливості дисциплінарної та матеріальної відповідальності держав­них службовців визначаються Законом. Окремі аспекти матеріальної відпо­відальності державних службовців регламентовані також деякими нормами ЦКУ.

Слід зазначити, що Закон «Про державну службу» 1993 року не перед­бачав матеріальної відповідальності державних службовців. Правовий режим такого виду відповідальності визначався лише відповідно до законодавства про працю України, що не відповідало публічно-правовій природі державної служби.

5.1. Норма статті є відображенням змісту частини першої статті 1174 ЦКУ, відповідно до якої, шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу влади АР Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою, АР Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи. Отже, підстава відповідальності — незаконність дій зазначе­них осіб при виконанні службових обов’язків. Тобто, йдеться про порушення порядку та умов здійснення державно-владних, організаційно-розпорядчих, консультативно-дорадчих та інших функцій, які покладені на посадових та службових осіб. Незаконність заподіяння шкоди має бути визнана уповнова­женим на те органом: судовим чи адміністративним. Тобто, незаконність не презюмується^[296].

Поряд із діями, тобто активною поведінкою посадових та службових осіб, шкода у зазначеній сфері може бути заподіяна і шляхом протиправної безді­яльності. Адже при здійсненні владно-адміністративних відносин вимагається активність і неприйняття необхідних заходів, передбачених законами або іншими правовими актами, може призвести до завдання шкоди^[297].

Оскільки державна служба полягає у здійсненні діяльності щодо прак­тичного виконання завдань і функцій держави, що передбачено части­ною першою статті 1 Закону, цілком обґрунтованою є позиція законодавця стосовно покладення на державу обов’язку щодо відшкодування матеріальної та моральної шкоди фізичним і юридичним особам, заподіяної цим особам з боку державних службовців під час здійснення ними своїх повноважень. Якщо ж зазначена шкода заподіюється державним службовцем у позаробо- чий час, тобто у час, коли така особа не виконує завдання і функції дер­жави, остання звільняється від обов’язку щодо її відшкодування.

5.2. Відповідно до змісту частини другої статті, держава в особі суб’єкта призначення має право зворотної вимоги (регресу) у розмірі та порядку, визначених законом, до: 1) державного службовця, який заподіяв шкоду; 2) посадової особи (осіб), винної (винних) у незаконному звільненні, відсто­роненні або переведенні державного службовця чи іншого працівника на іншу посаду, щодо відшкодування матеріальної та моральної шкоди, заподі­яної державному органу у зв’язку з оплатою часу вимушеного прогулу або часу виконання нижчеоплачуваної роботи.

Оскільки матеріальна та моральна шкода заподіюється державним служ­бовцем персонально (тобто внаслідок порушення своїх посадових обов’язків), держава наділяється правом зворотної вимоги (регресу) до цієї посадової особи за відшкодовану нею шкоду. Ця норма частини другої коментованої статті цілком відповідає змісту норми частини четвертої статті 1191 ЦКУ, відповідно до якої, держава, АР Крим, територіальні громади, відшкоду­вавши шкоду, завдану посадовою, службовою особою внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності відповідно органів державної влади, органів влади АР Крим, органів місцевого самоврядування, мають право зворотної вимоги до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування (крім відшкодування виплат, пов’язаних із трудовими відносинами та відшкоду­ванням моральної шкоди).

5.3. Відповідно до частини третьої коментованої статті, державний служ­бовець несе матеріальну відповідальність за завдану матеріальну та моральну шкоду іншим особам в порядку регресу перед державою тільки якщо така шкода заподіяна цією посадовою особою умисно. Отже, держава має визна­чити форму вини державного службовця перед тим, як застосувати право щодо регресного стягнення відшкодування шкоди. Однак слід зауважити, що таке формулювання даної норми несе ризики ухилення державних службов­ців від матеріальної відповідальності за регресною вимогою, оскільки у біль­шості випадків визначити і довести наявність умислу державного службовця при вчиненні правопорушення, внаслідок якого завдано шкоду, може бути надто складно.