Стаття 50. Оплата праці державних службовців

1. Держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов’язків, заохочує їх до результативної, ефек­тивної, доброчесної та ініціативної роботи.

2. Заробітна плата державного службовця складається з:

1) посадового окладу;

2) надбавки за вислугу років;

3) надбавки за ранг державного службовця;

4) виплати за додаткове навантаження у зв’язку з виконанням обов’язків тимча­сово відсутнього державного службовця у розмірі 50 відсотків посадового окладу тимчасово відсутнього державного службовця;

5) виплати за додаткове навантаження у зв’язку з виконанням обов’язків за ва­кантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою;

6) премії (у разі встановлення).

3. За результатами роботи та щорічного оцінювання службової діяльності дер­жавним службовцям можуть встановлюватися премії. До премій державного служ­бовця належать:

1) премія за результатами щорічного оцінювання службової діяльності;

2) місячна або квартальна премія відповідно до особистого внеску державного службовця в загальний результат роботи державного органу.

При цьому загальний розмір премій, передбачених пунктом 2 цієї частини, які може отримати державний службовець за рік, не може перевищувати 30 відсотків фонду його посадового окладу за рік.

Абзац четвертий частини третьої статті 50 набирає чинності з 01.01.2019 - див. пункт 1 розділу XI

4. Джерелом формування фонду оплати праці державних службовців є держав­ний бюджет.

Фонд оплати праці державних службовців формується за рахунок коштів дер­жавного бюджету, а також коштів, які надходять до державного бюджету в рамках програм допомоги Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних ор­ганізацій, донорських установ. Порядок використання таких коштів, які надходять до державного бюджету, затверджується Кабінетом Міністрів України.

5. Скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення посадових окладів та надбавок до них.

1. Предмет регулювання

Предметом регулювання статті є особливості оплати праці державних службовців.

2. Цілі статті (мета норми)

Цілями статті є:

1) установлення напрямів діяльності держави щодо оплати праці держав­них службовців (частина перша);

2) визначення переліку основних характерних структурних елемен­тів заробітної плати державного службовця (частина друга та пункти 2 і 3 частини третьої);

3) обмеження загального розміру премій, які може отримати державний службовець за рік (абзац другий частини третьої);

4) визначення основних особливостей формування та використання фонду оплати праці державних службовців (частина четверта);

5) заборона зменшення посадових окладів та надбавок у разі скорочення бюджетних асигнувань (частина четверта коментованої статті).

3. Правова основа коментованого положення (конституційні норми, принципи права/державної служби; рекомендації (стандарти) міжна­родних організацій (Рада Європи, ОЕСР)

3.1. Конституційною основою положень коментованої статті є:

- стаття 48 Конституції, яка встановлює право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло;

- частина перша статті 43 Конституції, яка встановлює право кожного на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею;

- частина четверта статті 43 Конституції, яка встановлює право кож­ного на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом;

- пункт 6 статті 92 Конституції, яким, зокрема, встановлено, що виключно законами України визначаються засади регулювання праці і зайнятості;

- пункт 3 статті 116 Конституції, яким, зокрема, встановлено, що КМУ забезпечує проведення політики у сферах праці і зайнятості.

3.2. Положення коментованої статті базуються на нормах міжнародних договорів, ратифікованих Україною, які є частиною її національного законо­давства і обов’язкові для виконання на території України:

- статті 7 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права, прийнятого Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 року, щодо визнання права кожного на справедливі і сприятливі умови праці, включа­ючи, зокрема, винагороду, що забезпечувала б як мінімум усім трудящим:

справедливу зарплату і рівну винагороду за працю рівної цінності без будь-якої різниці, причому, зокрема, жінкам повинні гарантуватись умови праці, не гірші від тих, якими користуються чоловіки, з рівною платою за рівну працю;

задовільне існування для них самих та їхніх сімей відповідно до постанов зазначеного Пакту^[207];

- статті 4 Європейської соціальної хартії (переглянутої) від 3 травня 1996 року щодо погодження взяття урядом з метою забезпечення ефектив­ного здійснення права на справедливу винагороду на себе таких зобов’язань:

визнати право працівників на таку винагороду, яка забезпечує їм і їхнім сім’ям достатній життєвий рівень;

визнати право працівників на підвищену ставку винагороди за роботу в надурочний час з урахуванням винятків, передбачених для окремих випадків;

визнати право працюючих чоловіків і жінок на рівну винагороду за працю рівної цінності^[208];

- нормах Конвенції МОП 1962 року № 117 про основні цілі та норми соціальної політики, якими встановлено, що:

будь-яка політика повинна перш за все спрямовуватися на досягнення добробуту і розвитку населення, а також на заохочення його прагнення до соціального прогресу (частина перша статті 1);

політика більш загального застосування визначається з належним ураху­ванням її впливу на добробут народу (частина друга статті 1);

підвищення життєвого рівня розглядається як основна мета планування економічного розвитку (стаття 2);

метою політики є скасування будь-якої дискримінації щодо ставок заробітної плати, які визначаються відповідно до принципів рівної оплати праці за рівноцінну працю на тих самих операціях (пункт «і» частини першої статті 14 ) ^[209].

3.3. На міжнародному рівні в рамках Програми SIGMA вироблені вимоги до країн-кандидатів на вступ до ЄС, які відображають кращу європейську практику і мають рекомендаційний характер.

Зокрема, в розділі 3 «Публічна служба і менеджмент людських ресурсів»» документа-рекомендації «Принципи публічного адміністрування», підготов­леного SIGMA, визначені такі вимоги до оплати праці публічних службовців у країнах-кандидатах на вступ до ЄС:

- система оплати праці (remuneration system) публічних службовців базу­ється на класифікації робіт (job classification); є справедливою і прозорою (принцип 5);

- принципи оплати праці (principles remuneration), включаючи схему посадових окладів (salary classification), базуються на системі класифікації роботи, а також на повному переліку складових заробітної плати і співвід­ношенні між основною і змінною частинами заробітної плати та встановлені законом для забезпечення послідовності, справедливості і прозорості в масш­табах всієї публічної служби. Деталі регулювання оплати праці встановлю­ються підзаконними актами. Оплата праці забезпечується на практиці (пункт 1 принципу 5);

- соціальний пакет^[210] (допомоги і послуги) на додаток до заробітної плати (в тому числі за багатодітність, оренду житла, на вивчення іноземної мови, допомога на випадок захворювання або нещасного випадку по роботі чи нещасного випадку, пов’язаного з роботою) встановлюється законом для забезпечення послідовності в масштабах всієї публічної служби і застосову­ється на практиці (пункт 2 принципу 5);

- розпорядча дискреція у встановленні окремих складових заробітної плати, допомог і послуг окремим публічним службовцям лімітується для забезпечення справедливості, прозорості і структури загальної оплати праці (пункт 3 принципу 5);

- система оплати праці публічних службовців забезпечує розумні умови для набору, мотивації і просування публічних службовців відповідно до потрібної компетентності (пункт 4 принципу 5);

- для підтримки стратегічного планування, керування і моніторингу практик менеджменту людських ресурсів у сфері публічного адміністрування створюється інформаційна система менеджменту людських ресурсів (ІСМЛР), яка, зокрема, включає дані про розміри заробітних плат за різними катего­ріями і професійними групами публічних службовців (пункт 8 принципу 2)^[211].

3.5. У Рекомендації № R (2000) 6 Комітету Міністрів Ради Європи дер­жавам-членам Ради Європи про статус публічних службовців в Європі, зокрема, зазначено, що за свою працю публічні службовці повинні отриму­вати належну оплату, яка відповідає їх обов’язкам та функціям. Така оплата має розглядатися як засіб досягнення бажаних цілей організації та повинна бути достатньою для того, щоб уникнути загрози корупції або участі публіч­них службовців у діяльності, яка є несумісною з виконанням ними публічних обов’язків.

3.6. Наступні норми законодавства про працю з приводу її оплати безпо­середньо пов’язані із спеціальними нормами коментованої статті:

- стаття 94 КЗпПУ, яка визначає термін «заробітна плата», встановлює залежність її розміру від складності та умов виконання роботи, професій­но-ділових якостей працівника, результатів його праці та результатів госпо­дарської діяльності підприємства, установи, організації;

- стаття 95 КЗпПУ, яка визначає термін «мінімальна заробітна», а також порядок її встановлення та перегляду.

4. Визначення термінів, які потребують тлумачення

4.1. Ключовими термінами коментованої статті і даного розділу є «оплата праці» і «заробітна плата».

Застосований у назві цього розділу, цієї та наступної статей термін «оплата праці» є близьким за значенням до терміна «заробітна плата», який далі застосовується у частинах другій і четвертій коментованої статті.

Виявити певні юридичні наслідки, пов’язані із правовідносинами, у разі застосування у різних контекстах в нормативно-правових актах термінів «оплата праці» і «заробітна плата» неможливо^[212].

На практиці, що склалася, термін «заробітна плата» більше акцен­тує увагу на працівникові як стороні правовідносин, що виконав роботу, за яку має бути виплачена і виплачується винагорода. У такому разі звичайно йдеться про заробіток певного працівника або конкретної групи працівни­ків певної професії (юристів, економістів, фінансистів, землевпорядників тощо) чи категорії посад державної служби.

Термін «оплата праці» більше звертає увагу на виконання роботодав­цем як стороною трудових правовідносин обов’язку з виплати винагороди працівнику за виконану роботу. Переважно термін «оплата праці» застосову­ється стосовно множини працівників (державних службовців країни, певних державних органів чи державного органу або певної категорії, професійної групи чи посади державних службовців), коли йдеться про правове регулю­вання питань заробітної плати або її організацію.

Оплата праці є одним із розділів суміжної з трудовим законодавством наукової і начальної дисципліни — економіка праці і соціально-трудові від­носини^[213]. У розвинутих країнах оплата праці звичайно розглядається у від­повідних розділах двох пов’язаних між собою дисциплін — економіки праці і менеджменту людських ресурсів^[214], а також в рамках окремої дисципліни — компенсаційного менеджменту^[215].

4.2. Згідно з визначенням терміна «робота» заробітна плата має випла­чуватися за виконання певного набору посадових завдань і обов’язків для роботодавця (у випадку державної служби — для роботодавця-держави). Таке конкретизоване розуміння виплати державному службовцю за виконану роботу має важливе значення для раціональної організації оплати праці, оскільки вимагає забезпечення відповідності між назвою посади і чітко визна­ченим набором завдань і обов’язків, за виконання яких виплачується заро­бітна плата.

4.3. У процесі коментування діяльності держави у сфері оплати праці дер­жавних службовців (частина перша коментованої статті) виникає необхідність у застосуванні деяких термінологічних сполучень, які використовуються у національному законодавстві і потребують тлумачення, зокрема:

1) соціальна політика (назва і преамбула Конвенції МОП від 1962 року № 117 про основні цілі та норми соціальної політики, ратифікованої Україною);

2) економічний розвиток (стаття 2 Конвенції МОП 1962 року № 117 про основні цілі і норми соціальної політики, ратифікованої Україною).

Розгляд діяльності держави щодо оплати праці державних службовців також потребує звернення до таких, визнаних ООН і визначених її Коміте­том з публічного адміністрування термінів, як «демократичне урядування» і «публічне адміністрування»^[216].

Ці терміни також застосовуються у документі-рекомендації «Принципи публічного адміністрування» для країн-кандидатів на вступ до ЄС, підготов­леному в рамках Програми підтримки вдосконалення врядування та менедж­менту (SIGMA)^[217].

4.3.1. Термінологічне сполучення «соціальна політика», що застосоване у назві та преамбулі Конвенції МОП 1962 року № 117 про основні цілі та норми соціальної політики, означає політику^[218] найбільшого застосування, спрямовану на досягнення добробуту народу і розвиток населення, а також на заохочення його прагнення до соціального прогресу^[219], яка пов’язана цією спрямованістю з плануванням економічного розвитку, з політикою повної та продуктивної зайнятості, політикою підвищення доходів населення, в тому числі підвищення заробітної плати працівників (включаючи заробітну плату державних службовців) та з усіма іншими політиками.

4.3.2. Термін «економічний розвиток», застосований у статті 2 ратифі­кованої Україною Конвенції МОП 1962 року № 117 про основні цілі і норми соціальної політики, може бути визначений як процес функціонування та еволюції економічної системи у довгостроковому періоді під впливом еконо­мічних суперечностей, потреб та інтересів. Економічний розвиток характе­ризується зміною ринкової і виробничої інфраструктури за тривалий період часу, впродовж якого значну роль відіграють інвестиційно-інноваційні, тех- ніко-технологічні чинники і чинники відносин власності та господарського механізму. Економічний розвиток — це перехід від однієї стадії до іншої (наприклад, від нижчої до вищої стадії капіталізму) або від одного стану до іншого (наприклад, від аграрного до індустріального або від індустріального до постіндустріального)^[220].

У соціальному аспекті економічний розвиток є головним чинником підви­щення життєвого рівня населення, в тому числі підвищення доходів різних категорій населення (включаючи забезпечення достатнього рівня заробітної плати працівників, для яких заробітна плата є основним видом доходів).

У статті 2 Конвенції МОП 1962 року № 117 про основні цілі та норми соціальної політики, яка ратифікована Україною і є частиною її національ­ного законодавства, підвищення життєвого рівня визначено основною метою планування економічного розвитку.

Головна запорука економічного розвитку — економічне зростання, при­чому не тільки його темпи, а передусім його якісні параметри. Результати дослідження світової практики дозволяють визначити для країн, що роз­виваються, і розвинутих країн три ключові принципи якості економічного зростання:

а) увага до всіх наявних активів: фізичного, людського і природного капіталу;

б) постійна турбота про систему розподілу отриманих доходів;

в) особливий наголос на інституційній основі належного врядування (good governance)^[221].

4.3.3. Термін «демократичне урядування» (democratic governance) у Гло­сарії ООН з публічного адміністрування визначено як процес взаємодії між державою, громадянським суспільством і приватним сектором, який побудо­ваний на низці основоположних і універсально визнаних принципів, включа­ючи участь, підзвітність, прозорість, верховенство права, розподіл влади, доступ, субсидіарність, рівність і свободу преси^[222].

Впровадження демократичного урядування є необхідною умовою вироблення та реалізації соціальної політики, спрямованої на досягнення добробуту і розвитку населення, а також на заохочення його прагнення до соціального прогресу.

У документі-рекомендації «Принципи публічного адміністрування» для країн-кандидатів на вступ до ЄС, підготовленому SIGMA, термін «демокра­тичне урядування» застосовується з прикметниками «прозоре» і «ефективне»^[223].

Демократичне урядування відображає передусім політично-правовий аспект взаємодії між державою, громадянським суспільством і приватним сектором і пов’язане з більш широким поняттям «належне урядування» (good governance), яке відображає також усі інші аспекти цієї взаємодії, зокрема соціальні, моральні, політико-правові, культурні, професійні.

Належне урядування характеризується такими рисами:

1) легітимністю (державні органи та органи місцевого самоврядування користуються довірою і перебувають у згоді з народом);

2) підзвітністю (пов’язана із забезпеченням прозорості належного уря­дування і відповідальності його суб’єктів за свої дії, а також свободою ЗМІ);

3) компетентністю (спроможністю формувати і реалізувати ефективну публічну політику та надавати якісні публічні послуги);

4) повагою до закону і захистом прав людини^[224].

4.3.4. Термін «публічне адміністрування» вказує на служіння органів виконавчої влади, апаратів інших державних органів та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб народу.

Слово «публічний» (publicus) запозичене із середньолатинської мови. У позитивному сенсі застосовується в українській мові у різних значеннях, зокрема як «народ, люди» або «публічно, всенародно».

Латинське слово «адміністрація» (administratio) було запозичене українцями через польське посередництво ще у XVII століття. Зі словом «адміністрація» пов’язане похідне від нього слово «адміністрування», яке, зокрема, означає прислуговування, допомогу; керування іншими людьми або справами. Адміністрування у поєднанні із словом «публічне» (народ, люди, всенародно) має, на наш погляд, тлумачитися передусім у зв’язку із головним конституційним обов’язком держави: утвердженням і забезпеченням прав і свобод людини (частина друга статті 3 Конституції України), або у масштабі країни із служінням народу, на що, зокрема, присягають державні службовці (абзац другий частини першої статті 36 Закону).

У Глосарії ООН з публічного адміністрування зазначено, що публічне адміністрування має два тісно пов’язаних значення:

а) агрегований механізм, який включає політики, правила, проце­дури, системи, організаційні структури, персонал тощо та фінансується з державного бюджету і керується та спрямовується урядом, у взаємодії з іншими заінтересованими сторонами в державі, із суспільством і зовнішнім середовищем;

б) діяльність держави щодо виконання законів, інших нормативно-право­вих актів і державних рішень, а також надання публічних послуг^[225].

4.4. Термін «достатній рівень оплати праці державних службовців», застосований у частині першій коментованої статті, не має визначення у чинному законодавстві України. Поняття достатнього рівня оплати праці дер­жавного службовця має відносний характер, є оціночним і відповідно може тлумачитися у широкому діапазоні.

4.5. З терміном «достатній рівень оплати державних службовців» пов’я­зані такі термінологічні сполучення національного законодавства, як:

1) соціальні норми і нормативи (стаття 1 Закону України «Про дер­жавні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії»);

2) підвищення життєвого рівня (стаття 2 Конвенції МОП 1962 року № 117 про основні цілі і норми соціальної політики, ратифікованої Україною);

3) задовільна винагорода або винагорода, що забезпечувала б як мінімум усім трудящим задовільне існування для них самих та їхніх сімей (підпункт «іі» пункту «а» статті 7 ратифікованого Україною Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права);

4) достатня винагорода або винагорода, яка забезпечує працівникам і їхнім сім’ям достатній життєвий рівень (пункт 1 статті 4 ратифікованої Україною Європейської соціальної хартії (переглянутої) від 3 травня 1996 р. (ETS No. 163).

4.5.1. Термін «соціальні норми і нормативи» означає показники необхід­ного споживання продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг та забезпечення освітніми, медичними, житлово-комунальними, соціаль­но-культурними послугами (стаття 1 Закону «Про державні соціальні стан­дарти і державні соціальні гарантії»).

За рівнем задоволення соціальних потреб населення соціальні нормативи поділяються на три групи:

1) нормативи раціонального споживання — рівень, що гарантує опти­мальне задоволення потреб;

2) нормативи мінімального споживання — соціально прийнятний рівень споживання продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг вихо­дячи із соціальних або фізіологічних потреб;

3) статистичні нормативи споживання — нормативи, що визначаються на основі показників фактичного споживання або забезпеченості для всього населення чи його окремих соціально-демографічних груп (частина друга статті 4 Закону «Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії»).

Нормативи мінімального споживання, які використовуються в Україні для встановлення соціальних гарантій, не забезпечують оптимального задо­волення потреб кожного і нормальне відтворення робочої сили. Це пов’язано з обмеженими фінансовими можливостями держави. Посилення відповідних можливостей залежить від економічного розвитку.

Один із ключових пріоритетів державної соціальної політики — поступове наближення на основі економічного розвитку до європейських соціальних стандартів раціонального споживання, що гарантують оптимальне задово­лення потреб і достатній життєвий рівень населення ^[226].

4.6. Під час розгляду матеріального заохочення державних службовців виникає необхідність у застосуванні ряду термінів законодавства про працю України (включаючи норми міжнародних договорів з питань оплати праці, ратифікованих Україною), норми якого поширюються на них у частині від­носин, не врегульованих Законом, а саме:

1) розподіл заробітної плати (статті 1, 8 і 10 Конвенції МОП № 160 1985 року про статистику праці);

2) рівна винагорода за рівну працю (підпункт «і» пункту «а» статті 7 Між­народного пакту про економічні, соціальні і культурні права, ратифікова­ному Україною) або рівна плата за працю рівної цінності (пункт 3 статті 4 Європейської соціальної хартії (переглянутої) від 3 травня 1996 року (ETS No. 163), ратифікованої Україною);

3) диференціація розмірів заробітної плати (частина третя статті 96 КЗпПУ; частина третя статті 6 Закону «Про оплату праці»);

4) складність виконуваної роботи або скорочено — складність роботи (частина друга статті 94, частини перша та третя статті 96 КЗпПУ; частини перша і третя статті 6 Закону «Про оплату праці»);

5) умови виконуваної роботи (частина друга статті 94 КЗпП України).

4.6.1. Термінологічне сполучення «розподіл, заробітної плати», що засто­совано у статтях 1, 8 і 10 Конвенції МОП № 160 1985 року про статистику праці, ратифікованої Україною, означає статистичні дані щодо ринкового рівня та структури заробітної плати, систематизовані за видами економічної діяльності^[227], професійними групами і кваліфікаціями^[228], а також регіонами.

4.6.2. Термінологічне сполучення «рівна винагорода за рівну працю», яке застосовано у підпункті «і» пункту «а» статті 7 Міжнародного пакту про еко­номічні, соціальні і культурні права, ратифікованого Україною, і подібне йому за змістом «рівна плата за працю рівної цінності», яке застосовано у Європейській соціальній хартії (переглянутій) від 3 травня 1996 року (ETS No. 163), ратифікованій Україною, означають залежність розміру вина­городи (плати) за працю від оцінки роботи, яка здійснюється за об’єктивними методами.

Слід зауважити, що цінність праці виявляється у цінності трудових послуг, які надає працівник, виконуючи певну роботу. Оцінка роботи доз­воляє класифікувати виконувані роботи, поєднуючи їх у певні групи рівної оплати праці або групи оплати^[229] (за принципом «рівне винагородження за працю рівної цінності»),

У розвинутих країнах застосовують, як правило, одночасно два підходи до об’єктивної оцінки роботи:

1) оцінку роботи (її аналіз, опис та оцінка змісту) виходячи із внутріш­ньої цінності роботи (із внутрішніх міркувань)^[230];

2) оцінку роботи виходячи з ринкового рівня заробітної плати за дану роботу з використанням для цього вибіркових статистичних даних або даних, систематизованих за професійними групами і кваліфікаціями, а також регі­онами (зовнішні міркування щодо цінності роботи^[231]),

Застосування в розвинутих країнах методів внутрішньої і зовнішньої оцінки роботи дає змогу класифікувати роботу державних службовців для побудови на цій основі системи оплати праці державних службовців відпо­відно до принципу 5 розділу 3 «Публічна служба і менеджмент людських ресурсів» документа-рекомендації, підготовленого в рамках Програми SIGMA^[232],

В Україні об’єктивні методи оцінки роботи поки не знаходять застосу­вання, Це стосується, зокрема, аналізу, опису та оцінки змісту роботи (з внутрішніх міркувань), а також врахування ринкового рівня заробітної плати за подібну роботу (із зовнішніх міркувань),

Ринковий аналіз розмірів заробітної праці, якщо і проводиться, то має несистемний, переважно вибірковий характер внаслідок відсутності достатньо повних статистичних даних відповідно до вимог Конвенції МОП 1985 року № 160 про статистику праці, ратифікованої Україною, і Реко­мендації МОП 1985 року № 160 про статистику праці, а також пункту 8 принципу 2 розділу 3 «Публічна служба і менеджмент людських ресурсів» документа-рекомендації «Принципи публічного адміністрування»^[233],

4.6.3, Термін «диференціація розмірів заробітної плати», застосований у частині третій статті 96 КЗпПУ і частині третій статті 6 Закону «Про оплату праці», означає розподіл розмірів заробітної плати залежно від складності та умов виконуваної роботи, професійно-ділових якостей працівника, результа­тів його праці та господарської діяльності підприємства, установи, організації,

З урахуванням особливостей державної служби і вимог Закону це визна-

чення може бути переформульоване таким чином: «Диференціація розмірів заробітної плати державних службовців означає розподіл розмірів їх заробіт­ної плати залежно від складності та умов виконуваної роботи, професійної компетентності^[234], результатів службової діяльності^[235] і особистого внеску державного службовця в загальний результат роботи державного органу^[236]».

Наведене визначення терміна «диференціація розмірів заробітної плати», що відповідає чинному законодавству України про працю, в основному узгоджується з визначенням термінологічного сполучення «рівна винагорода (плата) за рівну працю (працю рівної цінності)», розглянутим у пункті 4.7.2 коментаря до зазначеної статті Закону, за винятком міркувань, пов’язаних з впливом ринкового рівня заробітної плати, що склався, на диференціацію розмірів заробітної плати під час їх проектування.

4.6.4. Термін «складність виконуваної роботи» (або скорочено - «склад­ність роботи») означає характеристику процесу праці (роботи), яка пов’язана з її змістом і відповідно до вимоги частини другої статті 94 КЗпПУ впли­ває на розмір заробітної плати працівника. Для збереження і розширеного відтворення робочої сили кваліфікованого працівника, який виконує більш складну роботу, потрібно більше життєвих засобів для того, щоб він жив, отримував освіту і навчався, підтримував себе як працівник, створював і забезпечував свою родину, виховував дітей. Складна праця є більш цінною для забезпечення загального результату роботи і відповідно має оплачува­тися вище.

На оцінці складності виконуваних робіт і кваліфікації працівників фор­мується тарифна система оплати їх праці (частина перша статті 96 КЗпПУ; частина перша статті 6 Закону «Про оплату праці»).

Зарубіжні дослідники розглядають трудову теорію вартості як таку, що визначає економічні фактори оплати праці, а саме зміст праці. Разом з тим вони називають традиційними методи оцінки роботи, які виходять лише із змісту праці і не враховують ринковий рівень заробітних плат^[237].

4.6.5. Термін «умови виконуваної роботи» означає сукупність факторів робочого середовища і процесу праці (роботи), які впливають на здоров’я і працездатність працівника і відповідно до вимоги частини другої статті 94 КЗпП України можуть у разі шкідливих умов праці впливати на розмір його заробітної плати.

4.7. Термін «посадовий оклад», застосований у частині другій коменто­ваної статті, за змістом частини першої статті 2 Закону «Про оплату праці» можна визначити як винагороду за виконану роботу відповідно до встанов­лених норм праці (посадових обов’язків).

4.8. Термін «надбавки за вислугу років» означає систематичну винагороду за виконану роботу понад встановлені норми праці (посадові обов’язки), яка стимулює державного службовця на державній службі та посилює його мате­ріальну заінтересованість у подальшій роботі.

4.9. Термін «надбавки за ранг державного службовця» означає система­тичну винагороду понад встановлені норми праці (посадові обов’язки) за вид спеціального звання, яке присвоюється державним службовцям відповідно до вимог статті 39 Закону і стимулює службове просування державного службовця та посилює його заінтересованість (більшою мірою моральну, ніж матеріальну) в офіційному визнанні його службових досягнень.

4.10. Термін «виплати за додаткове навантаження» означає тимчасову винагороду понад встановлені норми праці (посадові обов’язки) за додат­кове виконання норми праці, встановленої для іншого працівника. Виплата за додаткове навантаження стимулює виконання додаткової норми праці і заохочує державних службовців до роботи меншим персоналом, ніж вста­новлено штатним розписом.

Законом встановлено два види виплати за додаткове навантаження у зв’язку з виконанням обов’язків:

- тимчасово відсутнього державного службовця у розмірі 50 відсотків посадового окладу тимчасово відсутнього державного службовця (пункт 4 частини другої коментованої статті);

- за вакантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою (пункт 5 частини другої коменто­ваної статті).

4.11. Термін «премії» означає винагороду за результати праці, яка за змістом пункту 6 частини другої і частини третьої коментованої статті може встановлюватися державним службовцям.

Преміювання стимулює досягнення державними службовцями найкращих результатів службової діяльності і посилює їх матеріальну заінтересованість у загальних результатах роботи державного органу.

Державним службовцям можуть установлюватися два види премій: премія за результатами щорічного оцінювання службової діяльності; місячна або квартальна премія відповідно до особистого внеску держав­ного службовця в загальний результат роботи державного органу.

4.12. Термін «фонд оплати праці державних службовців» за змістом абзацу другого пункту 1.3 Інструкції зі статистики заробітної плати, затвер­дженої наказом Державної служби статистики від 13 січня 2004 р. № 5, можна визначити як нарахування державним службовцям у грошовій формі за відпрацьований та невідпрацьований час, який підлягає оплаті, або за виконану роботу незалежно від джерел фінансування.

Заробітна плата державним службовцям виплачується лише у грошовій формі.

4.13. Термін «бюджетне асигнування» означає повноваження розпоряд­ника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов’язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження (стаття 2 БКУ).

Відповідно до частини першої статті 23 БКУ будь-які бюджетні зобов’я­зання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Держав­ний бюджет України.

Бюджетні призначення державним органам установлюються законом про Державний бюджет України у порядку, визначеному БКУ (частина друга статті 23 БКУ).

5. Місце коментованого положення у цілісному механізмі/інсти- туті, зв’язки зазначеної норми з іншими положеннями Закону та не­законними нормативними актами; умови і особливості застосування

5.1. Ключовими положеннями коментованої статті є визначення держави суб’єктом правового регулювання відносин у сфері оплати праці державних службовців, який діє за двома напрямами правового впливу на відповідні відносини:

1) забезпечення достатнього рівня оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов’язків;

2) заохочення їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціа­тивної роботи.

5.1.1. Як суб’єкт державної політики і правового регулювання відносин у сфері оплати праці, держава представлена державними органами, які наділені відповідною компетенцією, що розподілена між ВРУ, КМУ, цент­ральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах трудових відносин, соціального захисту насе­лення, іншими державними органами.

До виключної компетенції ВРУ належить прийняття законів, які визна­чають, зокрема, засади регулювання праці і зайнятості (пункт 6 статті 92 Конституції України). Ключовою складовою засад регулювання праці і зайня­тості є регулювання заробітної плати.

В Україні питання трудових правовідносин врегульовані КЗпПУ та при­йнятими на його основі законами, зокрема Законом «Про оплату праці» від 24 березня 1995 р. № 108/95-ВР. У КЗпПУ містяться численні норми, які не можна вважати засадами регулювання праці і зайнятості^[238]. Це відноситься також до законів України, прийнятих на основі КЗпПУ.

КМУ забезпечує проведення політики у сферах праці і зайнятості (пункт 3 статті 116 Конституції і пункт 3 статті 2 Закону України «Про Кабінет Міні­стрів України»), в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання (частина перша статті 117 Конституції України).

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реа­лізує державну політику у сферах трудових відносин, соціального захисту населення:

- розробляє нормативно-правові акти з питань умов і розмірів оплати праці працівників підприємств, установ та організацій, що фінансуються чи дотуються з бюджету, керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності;

- здійснює моніторинг у сфері оплати, нормування та стимулювання праці, професійної класифікації робіт і професій;

- розробляє та вносить у встановленому порядку пропозиції щодо визна­чення розміру мінімальної заробітної плати (стаття 13¹ Закону «Про оплату праці»),

5.1.2. Держава має забезпечувати достатній рівень оплати праці дер­жавних службовців для професійного виконання ними посадових обов’язків шляхом:

1) проведення соціальної політики згідно із преамбулою і статтею 1 Кон­венції МОП № 117 1962 року про цілі і норми соціальної політики, спрямо­ваної, як будь-якої іншої політики, на досягнення добробуту та розвиток населення, а також заохочення його прагнення до соціального прогресу;

2) сприйняття підвищення життєвого рівня населення як основної мети планування економічного розвитку (згідно із преамбулою статті 1 Конвенції МОП № 117 1962 року про цілі і норми соціальної політики);

3) переходу від задовільної винагороди за працю (підпункт «іі» пункту «а» статті 7 ратифікованого Україною Міжнародного пакту про економічні, соці­альні і культурні права) до достатньої винагороди за працю (пункт 1 статті 4 ратифікованої Україною Європейської соціальної хартії (переглянутої) від 3 травня 1996 року (ETS No, 163) у процесі підвищення життєвого рівня населення на основі економічного розвитку,

Забезпечення достатнього рівня оплати праці державних службовців невіддільне від загального підвищення життєвого рівня населення країни,

Необхідною умовою вироблення та реалізації соціальної політики, спря­мованої на досягнення добробуту і розвитку населення, а також на заохочення його прагнення до соціального прогресу, є запровадження демократичного урядування (прозорої і ефективної взаємодії між державою, громадянським суспільством і приватним сектором) і публічного адміністрування — голов­ного компонента демократичного урядування, Положення частини першої коментованої статті мають тісний зв’язок із положеннями абзацу другого пункту 14 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення», які передбача­ють послідовне підвищення мінімального розміру посадового окладу групи 9 (з 1 січня 2017 року — 1,25 розміру прожиткового мінімуму, з 1 січня 2018 року — 1,5 розміру прожиткового мінімуму, з 1 липня 2018 року — 1,75 розміру про­житкового мінімуму), Ці положення є однією із правових гарантій поступового збільшення розмірів заробітної плати на перехідний період, пов’язаний із запровадженням Закону,

Крім того, законодавець також надав право керівникам державної служби у разі зменшення у зв’язку з установленням нових умов оплати праці розміру заробітної плати (без премії) окремих державних службовців на час роботи на займаній посаді виплачувати в межах видатків, передбачених на оплату праці, різницю між заробітною платою, визначеною за попередніми умовами оплати праці (без премії), та розміром заробітної плати, встановле­ним за новими умовами оплати праці (абзац 7 пункту 14 розділу XI «Прикін­цеві та перехідні положення» Закону).

Важливою правовою гарантією підвищення заробітної плати державних службовців є надане на перехідний період (до 1 травня 2019 р.) керівни­кам державної служби право протягом двох років з дня набрання чинності Законом у межах економії фонду оплати праці встановлювати державним службовцям додаткові стимулюючі виплати відповідно до Положення про застосування стимулюючих виплат, що затверджується КМУ (абзац восьмий пункту 14 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення»» Закону).

Підвищення заробітної плати державних службовців у перехідний період мають також сприяти зняття на перехідний період деяких обмежень щодо оплати праці, які набирають чинності з 1 січня 2019 року, зокрема:

1) щодо обмеження згідно з абзацом четвертим частини третьої комен­тованої статті загального розміру премій, передбаченого пунктом 2 частини третьої коментованої статті, 30 відсотками фонду посадового окладу дер­жавного службовця (абзац четвертий пункту 1 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення»» Закону);

2) щодо обмеження згідно з абзацом другим частини третьої статті 51 Закону мінімального розміру посадового окладу групи 9 у державних орга­нах, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох райо­нів, міст обласного значення, двома розмірами прожиткового мінімуму (абзац четвертий пункту 1 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення»» Закону);

3) щодо обмеження згідно із частиною 6 статті 52 фонду преміювання державного органу 20 відсотками загального фонду посадових окладів за рік та економії фонду оплати праці.

5.1.3. Держава повинна одночасно з переходом від задовільної до достат­ньої винагороди за працю заохочувати державних службовців до результа­тивної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи шляхом використання під час проектування системи оплати їх праці:

1) принципу «справедливої заробітної плати», яка є задовільною і набли­жається до достатньої відповідно до підвищення життєвого рівня населення на основі економічного розвитку (підпункт «і» пункту «а» статті 7 Міжна­родного пакту про економічні, соціальні і культурні права, ратифікованого Україною; преамбула і статті 1, 2 Конвенції МОП № 117 від 1962 року про цілі і норми соціальної політики);

2) принципу «рівної винагороди (плати) за рівну працю (працю рівної цінності)» згідно з підпунктом «і» пункту «а» статті 7 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права, ратифікованого Україною, та пунктом 3 статті 4 Європейської соціальної хартії (переглянутої) від 3 травня 1996 року (ETS No. 163), ратифікованої Україною, що передбачає:

- застосування об’єктивних методів оцінки роботи державних службовців (згідно з пунктом 5 Рекомендації МОП № 90 1951 року щодо рівного вина­городження чоловіків і жінок за працю рівної цінності) виходячи з аналізу, опису та оцінки змісту роботи (відповідно до практики, що склалася в роз­винутих зарубіжних країнах);

- класифікацію роботи державних службовців відповідно до її оцінки для побудови на цій основі системи оплати праці державних службовців (згідно з принципом 5 розділу 3 «Публічна служба і менеджмент людських ресурсів» документа-рекомендації «Принципи публічної адміністрації», підготовленого в рамках Програми SIGMA^[239]);

- розгляд складності виконуваної роботи згідно з практикою, що скла­лася в розвинутих зарубіжних країнах, як характеристики змісту праці, який визначає внутрішню цінність роботи і є вихідним стосовно вимог до про­фесійної компетентності державного службовця, результатів його службової діяльності та особистого внеску в результати роботи державного органу;

- врахування під час оцінки роботи ринкового рівня заробітної плати за подібну роботу з використанням для цього статистичних даних, систематизо­ваних за професійними групами і кваліфікаціями, а також регіонами (згідно із статтями 1, 8 і 10 Конвенції МОП № 160 1985 року про статистику праці).

5.2. Частина друга коментованої статті визначає структуру заробітної плати державного службовця. Визначення структурних елементів заробітної плати у Законі узгоджується з відповідним положенням пункту 1 принципу 5 розділу 3 «Публічна служба і менеджмент людських ресурсів» документа-ре­комендації «Принципи публічної адміністрації», підготовленого в рамках Програми SIGMA^[240].

5.2.1. В абзаці другому частини другої коментованої статті посадовий оклад визначається як перша складова структури заробітної плати дер­жавного службовця. Це положення безпосередньо пов’язане із положен­нями частини другої статті 96 КЗпПУ і частиною другою статті 6 Закону «Про оплату праці», де складовими тарифної системи оплати праці визна­чені, зокрема, схеми посадових окладів.

Посадовий оклад належить до основної заробітної плати державного службовця^[241].

Через диференціацію розмірів посадових окладів забезпечується дифе­ренціація розмірів заробітної плати працівників залежно від складності виконуваної роботи (цінності роботи — в розвинутих країнах) і кваліфікації працівника.

Виходячи з цих міркувань в розвинутих країнах частка посадового окладу (основної заробітної плати) становить у заробітній платі державних службовців, як правило, 75—80 відсотків.

5.2.2. Інші складові структури заробітної плати, наведені в пунктах 3—6 частини другої коментованої статті (відповідні надбавки та виплати), є спе­цифічними для державної служби. Наведена у пункті 6 складова — премія (у разі встановлення), без конкретизації за що вона виплачується, також пов’язана з положеннями частини другої статті 97 КЗпПУ. Далі з урахуван­ням специфіки державної служби у частині третій коментованої статті визна­чається за що може здійснюватися преміювання державного службовця.

Надбавки за вислугу років, за ранг, виплати за додаткове навантаження, премії належать до додаткової заробітної плати державних службовців^[242].

5.2.3. Наведений у частині другій коментованої статті перелік структурних елементів заробітної плати державного службовця не є вичерпним, зокрема державним службовцям може надаватися грошова компенсація за роботу в надурочний час, а також у вихідні, святкові та неробочі дні, у нічний час у розмірі та порядку, визначених законодавством про працю^[243].

У разі, коли нарахована заробітна плата працівника, який виконав місячну норму праці, є нижчою за законодавчо встановлений розмір міні­мальної заробітної плати, роботодавець проводить доплату до рівня міні­мальної заробітної плати, яка виплачується щомісяця одночасно з виплатою заробітної плати (частина третя статті 3¹ Закону «Про оплату праці»).

5.3. У пунктах 1—3 частини третьої коментованої статті визначені види премій, які можуть установлюватися державним службовцям. Ці поло­ження пов’язані з більш загальними положеннями частини другої статті 97 КЗпП України, де премія визначена як складова заробітної плати.

5.3.1. Положення пункту 1 частини третьої коментованої статті щодо премії за результатами щорічного оцінювання службової діяльності безпо­середньо пов’язані із статтею 44 Закону, в якій визначається порядок його проведення, і у частині першій наведеної статті зазначається, що резуль­тати службової діяльності державних службовців підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їх службової кар’єри, виявлення потреби у професійному навчанні.

5.3.2. Положення пункту 2 частини третьої коментованої статті щодо місячної або квартальної премії відповідно до особистого внеску державного службовця в загальний результат роботи державного органу безпосередньо пов’язані з частиною п’ятою статті 52 Закону, в якій, зокрема, визначено, що ці премії виплачуються в межах фонду преміювання залежно від осо­бистого внеску державного службовця в загальний результат роботи дер­жавного органу. Типове положення затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері трудових відносин (Мінсоцполітики), за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби (НАДС).

5.3.3. В абзаці четвертому частини третьої коментованої статті встанов­лене обмеження загального розміру квартальних і місячних премій держав­ного службовця, які передбачені пунктом 2 частини третьої коментованої статті, що не може перевищувати 30 відсотків фонду його посадового окладу.

Для порівняння стандартна грошова сума премій в країнах ЄС за даними експертів SIGMA становить близько 10 відсотків^[244].

5.4. Положення абзацу першого частини четвертої коментованої статті стосовно того, що джерелом формування фонду оплати праці є державний бюджет, безпосередньо пов’язані із частиною другою статті 1 Закону, в якій, зокрема, визначено, що державний службовець одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету.

Положення абзацу другого частини четвертої коментованої статті щодо джерел формування фонду оплати праці державних службовців також без­посередньо пов’язані із:

- частиною другою статті 1 Закону, в якій, зокрема, визначено, що дер­жавний службовець одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету;

- частиною 1 статті 23 БКУ, в якій, зокрема, визначено, що будь-які бюджетні зобов’язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наяв­ності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України;

- Порядком використання коштів, які надходять до державного бюджету в рамках програм допомоги ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних орга­нізацій, донорських установ, що затверджується КМУ.

5.5. Положення частини п’ятої коментованої статті щодо заборони змен­шення посадових окладів та надбавок до них у разі скорочення бюджетних асигнувань не пов’язані з нормами бюджетного законодавства і відповідають скоріше практиці, що склалася.

5.6. Ряд норм законодавства про оплату праці України безпосередньо (змістовно) не пов’язані із спеціальними нормами коментованого Закону з приводу оплати праці і застосовуються окремо під час оплати праці держав­них службовців, зокрема:

- стаття 98 КЗпПУ, в якій визначено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законів та інших нормативно-правових актів України, генеральної, галузе­вих, регіональних угод, колективних договорів, у межах бюджетних асигну­вань та позабюджетних доходів;

- частина перша статті 12 Закону «Про оплату праці», в який визна­чено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансу­ються з бюджету, здійснюється на підставі актів КМУ в межах бюджетних асигнувань;

- частина друга статті 12 Закону «Про оплату праці», в якій визначено, що обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом;

- стаття 103 КЗпПУ, в якій визначено, що про нові умови або зміну діючих умов оплати праці в бік погіршення власник або уповноважений ним орган повинен повідомити працівника не пізніш як за два місяці до їх запро­вадження або зміни;

- стаття 110 КЗпПУ, в якій визначено, що під час кожної виплати заро­бітної плати власник або уповноважений ним орган повинен повідомити пра­цівника про такі дані, що належать до періоду, за який проводиться оплата праці:

а) загальна сума заробітної плати з розшифровкою за видами виплат;

б) розміри і підстави відрахувань та утримань із заробітної плати;

в) сума заробітної плати, що належить до виплати;

- частина перша статті 115 КЗпПУ, в якій визначено, що заробітна плата виплачується працівникам регулярно в робочі дні у строки, вста­новлені колективним договором або нормативним актом роботодавця, пого­дженим з виборним органом первинної профспілкової організації чи іншим уповноваженим на представництво трудовим колективом органом (а в разі відсутності таких органів — представниками, обраними і уповноваженими трудовим колективом), але не рідше двох разів на місяць через проміжок часу, що не перевищує шістнадцяти календарних днів, та не пізніше семи днів після закінчення періоду, за який здійснюється виплата;

- частина 2 статті 115 КЗпПУ, в якій визначено, що у разі коли день виплати заробітної плати збігається з вихідним, святковим або неробочим днем, заробітна плата виплачується напередодні;

- частина друга статті 115 КЗпПУ, в якій визначено, що розмір заро­бітної плати за першу половину місяця визначається колективним договором або нормативним актом роботодавця, погодженим з виборним органом пер­винної профспілкової організації чи іншим уповноваженим на представництво трудовим колективом органом (а в разі відсутності таких органів — представ­никами, обраними і уповноваженими трудовим колективом), але не менше оплати за фактично відпрацьований час з розрахунку тарифної ставки (поса­дового окладу) працівника;

- частина перша статті 116 КЗпПУ, в якій визначено, що у разі звіль­нення працівника виплата всіх сум, що належать йому від підприємства, установи, організації, проводиться в день звільнення. Якщо працівник в день звільнення не працював, то зазначені суми мають бути виплачені не пізніше наступного дня після пред’явлення звільненим працівником вимоги про роз­рахунок. Про нараховані суми, належні працівникові у разі звільнення, влас­ник або уповноважений ним орган повинен письмово повідомити працівника перед виплатою зазначених сум;

- частина друга статті 116 КЗпПУ, в якій визначено, що в разі спору про розмір сум, належних працівникові у разі звільнення, власник або упов­новажений ним орган в усякому випадку повинен у зазначений у статті строк виплатити неоспорювану ним суму;

- частина перша статті 117 КЗпПУ, в якій визначено, що в разі неви­плати з вини власника або уповноваженого ним органу належних звільне­ному працівникові сум у строки, зазначені в статті 116 згаданого Кодексу, за умови відсутності спору про їх розмір підприємство, установа, організація повинні виплатити працівникові його середній заробіток за весь час затримки по день фактичного розрахунку;

- частина друга статті 117 КЗпПУ, в якій визначено, що за наявності спору про розміри належних звільненому працівникові сум власник або упов­новажений ним орган повинен сплатити зазначене у статті відшкодування в тому разі, коли спір вирішено на користь працівника. Якщо спір вирішено на користь працівника частково, то розмір відшкодування за час затримки визначає орган, який виносить рішення по суті спору;

- частина перша статті 12 Закону «Про оплату праці», в якій, зокрема, визначено, що норми оплати праці (за роботу в надурочний час; у святкові, неробочі та вихідні дні; у нічний час) і гарантії для працівників (оплата щоріч­них відпусток; за час виконання державних обов’язків; для тих, які направ­ляються для підвищення кваліфікації, на обстеження в медичний заклад; для переведених за станом здоров’я на легшу нижчеоплачувану роботу; для вагітних жінок і жінок, які мають дітей віком до трьох років, переведених на легшу роботу; для донорів тощо), а також гарантії та компенсації праців­никам в разі переїзду на роботу до іншої місцевості, службових відряджень, роботи у польових умовах тощо встановлюються КЗпПУ та іншими актами законодавства України;

- частина друга статті 12 Закону «Про оплату праці», в якій визначено, що норми і гарантії в оплаті праці, передбачені частиною першою зазначеної статті та КЗпПУ, є мінімальними державними гарантіями.